A BIZOTTSÁG VÁLASZAI AZ EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK KÜLÖNJELENTÉSÉRE „MEGFELELŐ-E A TŰZ ÉS A TERMÉSZETI KATASZTRÓFÁK OKOZTA ERDŐKÁROK MEGELŐZÉSÉRE ÉS HELYREÁLLÍTÁSÁRA NYÚJTOTT UNIÓS TÁMOGATÁS IRÁNYÍTÁSA?” /* COM/2015/032 final */

A BIZOTTSÁG VÁLASZAI AZ EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK KÜLÖNJELENTÉSÉRE

„MEGFELELŐ-E A TŰZ ÉS A TERMÉSZETI KATASZTRÓFÁK OKOZTA ERDŐKÁROK MEGELŐZÉSÉRE ÉS HELYREÁLLÍTÁSÁRA NYÚJTOTT UNIÓS TÁMOGATÁS IRÁNYÍTÁSA?”

Összefoglaló

IV. A Bizottság véleménye szerint az erdőkárok megelőzését célzó intézkedések összességében hozzájárultak a vidékfejlesztési programokban kitűzött célokhoz. Kézzelfogható eredmények születtek, és kevesebb tűzeset történt. Emellett a Bizottság levonta a tanulságokat, amelyeket a 2014–2020 közötti időszakra vonatkozóan már alkalmaz is, különösen az intézkedés hatóköre és a jobb iránymutatás tekintetében.

V. A vidékfejlesztési rendelet[1] értelmében a tűzmegelőzési intézkedéseknek azokra a területekre kell irányulniuk, amelyeket a tagállamok a nemzeti erdővédelmi terveiknek megfelelően fokozottan vagy közepesen tűzveszélyesnek minősítettek. Ezek az erdővédelmi tervek és a tagállamok nemzeti vagy szubnacionális erdővédelmi programjai, illetve azokkal egyenértékű eszközei megfelelő alapot teremtettek a célok és a prioritások meghatározásához a kiválasztás folyamán.

A Bizottság az EU erdészeti stratégiájának végrehajtásáról szóló közlemény mellékletét képező, 2005. évi bizottsági szolgálati munkadokumentumban[2] elemzést készített az erdészeti ágazat helyzetéről, ideértve az erdőkárok megelőzését és a nyomon követési szempontokat. A vidékfejlesztési rendelet előírta, hogy az erdészeti intézkedéseknek elő kell mozdítaniuk a közösségi erdészeti stratégia végrehajtását. Ez a stratégia magában foglalja a fenntartható erdőgazdálkodás gazdasági, környezeti és társadalmi vonatkozásait.

Az új programozási időszakot illetően a Bizottság elemezést tett közzé az erdészeti ágazat helyzetéről a 2013. évi bizottsági szolgálati munkadokumentumban, amely az erdőket és az erdőalapú ágazatot érintő új uniós erdőgazdálkodási stratégiáról szóló, az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának címzett bizottsági közlemény[3] mellékletét képezte.

VI. A fenntartható erdőgazdálkodási gyakorlat keretében az elsősorban tűzmegelőzési célból épített erdészeti utak (vagy egyéb beruházások) más kockázatokkal szembeni megelőző intézkedésekre, helyreállítási és javítási munkálatok céljából, valamint rekreációs és gazdasági céllal is használhatók. Az erdészeti utak megfelelő hálózatának létrehozása nem csupán az erdők tűz elleni hatékonyabb védelméhez, hanem számos régióban az erdészeti erőforrások fenntartható gazdasági értékeléséhez is hozzájárul. Ezekre az intézkedésekre gyakran azért van szükség, hogy elkerülhető legyen az erdei területekhez kapcsolódó társadalmi-gazdasági érdek teljes megsemmisülése, ami az ilyen területek elhanyagolásához, és végső soron fokozott tűzveszélyhez vezethet.

Az új programozási időszakra vonatkozóan útmutató adatlapokat dolgoztak ki annak biztosítása érdekében, hogy a tagállamok/régiók helyesen használják az intézkedéseket. Ezen túlmenően a tagállamoknak/régióknak pontosabban meg kell majd határozniuk szükségleteiket és indokaikat, amennyiben növelni szeretnék erdészetiút-rendszereik sűrűségét.

VII. A megosztott irányítás keretében a Bizottság elfogadja a nemzeti vagy regionális vidékfejlesztési programokat, míg a támogatás végrehajtása és költséghatékonyságának és eredményességének biztosítása a tagállamok, illetve a tagállami irányító hatóságok felelőssége.

A gépek helyett a kézzel végzett munka alkalmazása tekintetében elmondható, hogy az erre vonatkozó döntések olykor a terep jellegéhez (domborzati viszonyokhoz, környezeti tényezőkhöz stb.) köthetők, és a vidékfejlesztés tágabb összefüggésében kell mérlegelni őket.

VIII. Körültekintő egyensúlyt kell kialakítani a monitoring és az értékelés költségei, valamint potenciális előnyei között. A megelőző intézkedések mérése esetén különösen nehéz és következésképpen költséges az okozati összefüggések megállapítása. Ezen túlmenően a konkrét erdészeti beavatkozások hatékonyságának értékelése csupán néhány év – vagy akár évtized – múltán válik lehetővé.

A 2014–2020 közötti időszak vonatkozásában fejlesztések kerültek bevezetésre. A CMEF-rendszer keretében például megkezdődik a megelőző intézkedések céljából támogatott területek mutatóinak gyűjtése. Emellett az értékes értékelési eredmények biztosítása céljából 2019-re egy bővített éves végrehajtási jelentést irányoztak elő. E jelentés keretében sor kerül a vidékfejlesztési programok értékelésére, és közzéteszik a vidékfejlesztési programok hatékonyságára vonatkozó első eredményeket.

IX.

Első francia bekezdés

b) A Bizottság véleménye szerint a Natura 2000 erdőterületek kiemelkedő környezeti értéket képviselnek, és fontos és változatos ökoszisztéma-szolgáltatásokat nyújtanak. Ezenkívül a Natura 2000-re vonatkozó rendelkezések közül több Unió-szerte minden erdőterületre alkalmazandó, a Natura 2000 területeken és azokon kívül egyaránt, és e tekintetben a Natura 2000-en kívüli erdőterületek is igen jelentősek.

c) A Bizottság nézete szerint az új vidékfejlesztési rendeletben szerepel az erdővédelemmel és a helyreállítással kapcsolatos felülvizsgált intézkedés. Az új intézkedés támogatást nyújthat az erdőtüzek, természeti katasztrófák és katasztrófaesemények okozta károk megelőzésével és helyreállításával összefüggő fellépésekhez, valamint a kártevőfertőzésekkel és betegségekkel kapcsolatos megelőző intézkedésekhez, amennyiben a jelentős katasztrófa bekövetkezésének kockázatát tudományos bizonyítékok támasztják alá, és tudományos közszervezetek is megerősítik.

e) A támogatott intézkedések tekintetében már jelenleg is számos környezeti biztosíték áll rendelkezésre. Például a Natura 2000-ben az előhelyvédelmi irányelv[4] 6. cikkének (2) és (3) bekezdése szerinti védelmi rendszer garantálja ezen területek bármilyen jelentős állapotromlásának megakadályozását. Más területeken a környezeti hatásvizsgálatok ugyancsak hozzájárulnak a káros környezeti hatások megelőzéséhez. Végül az uniós alapok által társfinanszírozandó valamennyi intézkedés esetében a társfinanszírozás előfeltételévé lehetne tenni, hogy az illetékes nemzeti hatóságok nyújtsák be a jó környezeti gyakorlatot vagy a fenntartható erdőgazdálkodást igazoló tanúsítványt.

Az új programozási időszakban a kedvezményezettek környezeti teljesítménye áll a különböző intézkedések végrehajtásának középpontjában.

f) A Bizottság véleménye szerint amikor a programokban standard költségeket tüntetnek fel, a tagállamoknak/régióknak kell biztosítaniuk, hogy a vonatkozó számítások megfelelők, pontosak, valamint tisztességes, méltányos és ellenőrizhető módon előzetesen megállapítottak legyenek. Független testületet kell kijelölni a standard költségekkel kapcsolatos számítások elvégzésére, vagy a számítások helytállóságának igazolására.

g) Jelenleg zajlik a vidékfejlesztési ellenőrzésekről és szankciókról szóló iránymutatásokat tartalmazó dokumentáció előkészítése, és a tagállamokkal is tárgyalások folynak erről. E dokumentáció I. melléklete egy ellenőrző listát tartalmaz a tagállamok számára a költségek ésszerűségének értékelésére vonatkozóan.

Második francia bekezdés:

a) Az ajánlás Bizottság általi végrehajtása folyamatban van.

A 2014–2020 közötti vidékfejlesztési programokra vonatkozó stratégia „Igényfelmérés” részében, illetve egyes esetekben a partnerségi megállapodások szintjén is rögzítik a megelőző intézkedések megfelelő leírásának szükségességét.

A Bizottság megvizsgálja a benyújtott vidékfejlesztési programokat, és a program jóváhagyási szakaszában ellenőrzi a beavatkozások logikáját és a megelőző intézkedések iránti igényt, továbbá megköveteli, hogy a megelőző intézkedések az érintett terület tűzvédelmi tervén alapuljanak.

b) A Bizottság elfogadja az ajánlást.

A Bizottság a nemzeti hatóságok bevonásával megvizsgálja a megfelelő szintű fellépés lehetőségét az erdőterületek kevéssé, közepesen vagy fokozottan tűzveszélyes területként való besorolására vonatkozó közös alapkritériumok terén.

c) Az ajánlás Bizottság általi végrehajtása folyamatban van.

A Bizottság szabályszerűségi ellenőrzéseket végez a tagállamokban, hogy megbizonyosodjon arról, hogy a kiadások eleget tesznek-e a szabályoknak. Amennyiben az ellenőrzések során hiányosságokra derül fény, pénzügyi korrekciókat alkalmaz.

Az ellenőrizendő intézkedéseket és kifizető ügynökségeket kockázatelemzés alapján határozzák meg. A kockázati kitettség számszerűsítésében hangsúlyos szerepet kap a pénzügyi jelentőség. Ez azt jelenti, hogy a magas kiadásokkal rendelkező ellenőrzési területeket nagy valószínűséggel előre sorolják, és kiválasztják ellenőrzésre. A 226. intézkedést 2014-ben ellenőrizték, és 2015-ben is ellenőrizni fogják.

d) Az ajánlás Bizottság általi végrehajtása folyamatban van a vidékfejlesztési programokra vonatkozó jogi keret és a további iránymutatás révén.

Az új intézkedés a kockázatok és károk szélesebb körét fedi le. A 2014–2020 közötti időszak tekintetében a vonatkozó intézkedési keret iránymutató dokumentációként magában foglalja a részletes követelményeket és egyértelműsítéseket, és ebből adódóan a tagállamok segítségére lehet az adott intézkedés megfelelő kialakítása során.

A Bizottság felhívta a tagállamok/régiók figyelmét arra, hogy a tevékenységek célját övező bizonytalanság esetében egyéb eszközök is igénybe vehetők kifejezetten az erdőterületek gazdasági értékének növelése céljából.

e) A Bizottság elfogadja az ajánlást.

Egyes módosításokat már bevezettek: a 2014–2020 közötti CMEF-rendszer keretében például megkezdődik a megelőző intézkedések céljából támogatott területek mutatóinak gyűjtése.

Az értékes értékelési eredményekhez való korábbi hozzájutás biztosítása céljából 2019-ben egy bővített éves végrehajtási jelentést vezetnek be. A bővített éves végrehajtási jelentés értékelést nyújt a programeredményekről, és lehetőség szerint a hatásokról is.

Bevezetés

1. A Bizottság szerint mivel az erdők egyszerre több funkciót is betöltenek, valamint nélkülözhetetlen ökoszisztéma-szolgáltatások nyújtása révén gazdasági, társadalmi és környezeti célokat szolgálnak, funkcióik nem választhatók el teljes mértékben egymástól. Az elsősorban gazdasági célokra irányuló erdészeti intézkedések tehát egyúttal társadalmi vagy környezeti célkitűzéseket is szolgálhatnak. Az elsődlegesen a védelemre irányuló beavatkozások társadalmi, gazdasági és egyéb környezeti előnyökkel is járhatnak. Az erdészeti intézkedések kialakítása, irányítása és ellenőrzése során feltétlenül figyelembe kell venni az erdészeti folyamatok sajátos jellegét.

4. A felégett terület csökkenése az intézkedés által támogatott erdőtűzvédelmi rendszerek megfelelő végrehajtására vezethető vissza.

Noha a statisztikák szerint a felégett terület nagysága jelenleg többé-kevésbé állandó, ez nem jelenti azt, hogy nem emelkedik az erdőtüzek és egyéb katasztrófák kockázata.

5. Az erdőtüzek jelentős társadalmi-gazdasági hatással járnak, befolyásolják az erdőkhöz kapcsolódó tevékenységeket, továbbá torzulást okoznak a fapiacokon és emberéleteket követelnek.

MEGFIGYELÉSEK

21.

Első pont: A Bizottság nézete szerint az Európai Bizottság erdőtüzekkel foglalkozó szakértői csoportjának folyamatban lévő munkája és a tagállamok számára konzultációs és tájékoztató platformként működő Erdészeti Állandó Bizottság megfelelő tájékoztatást nyújt a Bizottságnak az erdőtüzekről és más – többek között kártevők és betegségek okozta – károkról. A benyújtott vidékfejlesztési programok egy külön fejezete bemutatja az erdők és a környezet helyzetét, és ez az információ elősegíti a programjavaslatok értékelését.

Ezen túlmenően az uniós erdészeti stratégiáról szóló, nemrégiben megjelent közlemény nyomán létrehozták az európai erdészeti információs rendszer (FISE) erdőket érintő zavarokkal foglalkozó modulját, ami elősegíti az erdőkkel kapcsolatos természeti katasztrófák áttekintését.

Második pont: A vidékfejlesztési programok SWOT-elemzést tartalmaznak, amely iránymutatásul szolgál a tagállamok és a régiók számára a program prioritásaira, céljaira és intézkedéseire vonatkozó stratégiai döntések meghozatala során, és ezzel egyidejűleg a program nyomon követésének és értékelésének alapját is képezi.

Közös válasz a 22–24. pontra:

Az északi sarkkörtől az Indiai-óceánig (Réunion-sziget, Franciaország) lényeges biogeográfiai és éghajlati különbségek vannak a tagállamok között, ezért a tűzveszélyességi fok szerinti minősítésnek tükröznie kell az tűzveszély által érintett régió sajátosságait.

A 2158/92/EK rendelet szerint ezt a minősítést a tagállamok javasolják, a Bizottság pedig jóváhagyja.

A jelenlegi EMVA keretében a tagállamok nem kötelesek a Bizottság elé terjeszteni a különböző tűzveszélyességi fokú területek kijelölését. Az ilyen területek kijelölése tagállami hatáskör. Valamennyi új tagállam képviselteti magát az erdőtüzekkel foglalkozó szakértői csoportban és részt vesz az EFFIS tevékenységében. Az erődtüzekkel kapcsolatos információk tehát elérhetők. Ezek a rendelkezések a Bizottság és a tagállamok azon közös szándékát mutatják, hogy a lehető legnagyobb mértékben fenntartsák az erdőtüzek megelőzésére irányuló intézkedések célzottságát és koherenciáját, figyelembe véve a tagállamok biogeográfiai adottságai közötti lényeges eltéréseket.

Az Európai Erdőtűz-információs Rendszer létrehozásának egyik célja, hogy Európa-szerte harmonizált információk álljanak rendelkezésre az erdőtüzekről. Ezek az információk kulcsfontosságúak az erdőtüzek megelőzését és leküzdését célzó együttműködésben.

25. A vidékfejlesztési program elemzésekor a Bizottság szolgálatai ismerik az adott tagállam vagy régió erdeinek általános tűzveszélyességét.

A Bizottság az EFFIS tevékenységének keretében módszertant javasolt az erdők tűzveszélyességének értékelésére. Mindazonáltal szükség van a tagállamokkal közösen végzett további munkára is, hogy létrejöjjön az európai erdők harmonizált tűzveszélyességi térképe.

26. A Bizottság a 2014–2020 közötti vidékfejlesztési programról szóló tárgyalások során küldött, észrevételeket tartalmazó levelében felkérte a szlovák hatóságokat az erdőterületek tűzveszélyességére vonatkozó besorolási módszertan alapos felülvizsgálatára. A Bizottság a szlovák hatóságokkal együttműködve szorosan nyomon fogja követni a 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó igények megállapítását, figyelembe véve az erdőtüzek előfordulására vonatkozó hosszú távú adatokat, valamint a támogatás és a megelőzés arányosságát.

27. A Bizottság úgy véli, hogy a FISE összefüggésében, illetve a rendelkezésre álló tanulmányok (pl. az erdők éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodásáról[5] vagy egyéb, károkról szóló tanulmányok[6]) révén átfogó információkkal rendelkezik a természeti és egyéb katasztrófák múltbeli és előre jelzett alakulásáról, valamint a kártevők és betegségek lehetséges alakulásáról. A tagállamokra vonatkozó ilyen jellegű információk azonban még nem harmonizáltak. A Bizottság nyomon követi a jelentős katasztrófák nyomán az Európai Unió Szolidaritási Alapjának aktiválására, valamint a vidékfejlesztési programok módosítására irányuló tagállami kérelmeket is. A tagállamok ezen túlmenően rendszeresen tájékoztatják az Erdészeti Állandó Bizottságot a jelentős szélsőséges eseményekről.

28. A Bizottság jelenleg is dolgozik az európai erdészeti információs rendszer (FISE) létrehozásán. A rendszer prototípusa 2014 decemberében készül el, és ekkor mutatják be az Erdészeti Állandó Bizottságnak.

29. A Bizottság úgy véli, hogy a tagállamokkal és a régiókkal való közvetlen kapcsolattartás, az EU erdészeti igazgatóinak rendszeres találkozói és az Erdészeti Állandó Bizottság, illetve a FISE folyamatban lévő tevékenysége révén megfelelő szintű ismeretekkel rendelkezik az erdőket érintő természeti katasztrófák fajtáiról, valamint a katasztrófamegelőzéssel kapcsolatos igényekről a vidékfejlesztési programok elemzésekor.

30. Figyelembe véve, hogy a „legértékesebb erdőterületeknek” nincs egységes meghatározása, a Bizottság szorgalmazná az uniós társfinanszírozás egyfajta kiemelt cselekvési keretének létrehozását, hasonlóan a Natura 2000 különböző alapokból történő finanszírozása tekintetében a tagállamokban már jelenleg is meglévő kerethez. Az e keretben meghatározott tagállami prioritások a kiválasztási eljárás során is érvényesülnének.

Közös válasz a 31–33. pontra:

Az irányító hatóság által a művelet kiválasztására vonatkozóan megállapított kritériumok egyike a körzeti erdőtervvel, illetve az erdőkre vonatkozó egyéb tervezési eszközökkel való koherencia. Ez biztosítja, hogy a kiválasztott műveletek elérjenek egy bizonyos színvonalat, és a fokozottan tűzveszélyes erdőterületeket érintő beavatkozások élvezzenek előnyt.

Emellett az uniós alapokból 1992 óta támogatott erdőtűz-megelőzési programokat illetően a tagállamok nagy szakértelemmel képesek rangsorolni a projekteket.

Regionális, illetve tagállami szinten az erdővédelmi tervek tartalmazzák az erdőtüzek és más katasztrófák kezelésének módjára vonatkozó információkat. Ezen túlmenően a megyék (NUTS-3) közigazgatási szintjén is elérhetők az erdőtűz helyére, méretére és okára vonatkozó információk. A Bizottság az új programozási időszakban azt kérte, hogy a vidékfejlesztési programokban szereplő megelőzési és védelmi igények kielégítésével az erdővédelmi terv foglalkozzon.

34. Ausztria projektkiválasztási rendszert hozott létre, amelyet a monitoringbizottság 2014. június 19-én jóváhagyott. A hármas megközelítést alkalmazó rendszer az intézkedésekben bemutatott támogathatósági feltételeken, a további nemzeti jogi rendelkezéseken, valamint adott esetben részletesebb kritériumokon alapul. Az új rendszer célja a 2014–2020 közötti programozási időszakra kiválasztott tevékenységek magas színvonalának biztosítása.

35. A tagállamok 2012 óta dolgoznak a Natura 2000 hálózataik finanszírozására vonatkozó kiemelt cselekvési kereteken. Ezek a kiemelt cselekvési keretek az új támogatási időszakban igen hasznosak lesznek a Natura 2000 területeket célzó fellépések prioritási sorrendjének kialakításában. A Bizottság gondoskodik arról, hogy a Natura 2000 területek – de ugyanúgy a környezeti szempontból értékes egyéb területek, mint például a nemzeti parkok – tekintetében az adott tagállam kiemelt cselekvési keretével összhangban javasolt fellépések megfelelő elsőbbséget élvezzenek.

A Bizottság nézete szerint az erdők egyszerre több funkciót töltenek be, és a környezeti értékeket megfelelő összefüggésben kell szemlélni. A programok keretében kialakított kiválasztási feltételekbe ezért a fenntartható erdőgazdálkodás egyéb vonatkozásait is be kell ágyazni.

Emellett több, Natura 2000-rel kapcsolatos rendelkezés Unió-szerte valamennyi erdőre vonatkozik, a Natura 2000 területeken belül és kívül egyaránt.

1. háttérmagyarázat – A környezeti igények előtérbe helyezése tagállami szinten

A szlovák hatóságok javasolták, hogy építsék be a környezeti kritériumokat a 2014–2020 közötti vidékfejlesztési program 8.3. és 8.4. (az erdőket ért károk megelőzése és helyreállítása) alintézkedésére vonatkozó kiválasztási feltételek közé.

Ami a franciaországi konkrét intézkedéseket illeti, azokat a helyi körülményeknek megfelelően kell kiválasztani. A felső rétegben igen csekély szervesanyag-tartalmú, száraz, homokos talaj esetében alkalmas lehet a buldózerek használata, ami gyors megoldást jelenthet a károsodott terület helyreállítására. Egyes területeken a sajátos biogeográfiai adottságok miatt megfelelő és gyors válaszintézkedésre van szükség, hogy megakadályozzák a kártevők és betegségek elterjedését (ami negatív hatást gyakorolhat a nem károsodott vagy védett erdőkre), továbbá kiemelt figyelmet kell fordítani az erdők tűzveszélyességének csökkentésére és az elsivatagosodás elkerülésére.

37. A tűzmegelőzési célokat szolgáló erdészeti utak más célokra is használhatók. Igen fontos szerepet játszanak a katasztrófák negatív hatásainak helyreállításában és megelőzésében. Ezen túlmenően pedig kétféle út építése – az erdőtüzek megelőzésére, illetve egyéb célokra – kevéssé hatékony és költséges beruházás lenne.

Szlovákiában a vidékfejlesztési programok keretében az erdőtüzek megelőzése céljából kiépített erdészeti utakat eredményesen használták a nemrégiben tapasztalt viharok utáni gyors helyreállító intézkedések során. A jobb megközelíthetőség hozzájárult a további katasztrófák (erdőtüzek, kártevők elszaporodása) kockázatának minimalizálásához, és a megfelelő hozzáférésnek köszönhetően a lehető legkisebbre mérséklődött a talajbolygatás, ami megkímélte a talajban lévő szerves anyagokat, és a talaj állat- és növényvilágára is jótékony hatást gyakorolt.

Az erdők szél vagy hó okozta szerencsétlenségektől való megóvására nem léteznek hatékony mechanizmusok. Az intézkedések ezért elsősorban az erdőtűz-megelőzésre összpontosulnak. A megelőző intézkedések soha nem a megtörtént abiotikus károkhoz kapcsolódnak, hanem éppen az ilyenek megelőzését célozzák. A tűzvédelemre szánt állami támogatás aránya tehát nem állítható egyenes arányba a tűz okozta kárral.

Lásd az 50. pontra adott választ is.

38. Az erdők tűzveszélyességének értékelését uniós és nemzeti forrásokból finanszírozzák. Ausztria az uniós forrásokból meghatározott összegeket (kvótákat) utal ki a különböző régiók számára. A fennmaradó költségeket nemzeti forrásokból fedezik.

Közös válasz a 39–41. pontra:

A 226. intézkedés költségvetése valamennyi típusú – mind a magán-, mind a köztulajdonban lévő – erdőkre felhasználható. Bár a program végrehajtása során a köztulajdonban lévő erdők nagyobb anyagi támogatásban részesültek, a támogatott hektárok számát tekintve a különbség kiegyenlítődik. Az Andalúziára vonatkozó 2013. évi eredményjelentése szerint a támogatott erdőterület 78 %-a magántulajdonban volt.

A Bizottság véleménye szerint a tagállamok és az irányító hatóságok feladata, hogy kiválasszák a legjobb projekteket, figyelembe véve azok társadalmi-gazdasági és földrajzi körülményeit, valamint alátámasszák az feltüntetett kiadások számításának helytállóságát.

A munkaigényes tevékenységek támogatása a terep jellegével (a domborzati viszonyokkal, a környezeti tényezőkkel stb.) állhat kapcsolatban, és azt a vidékfejlesztés tágabb összefüggésében kell mérlegelni.

42. A Bizottság véleménye szerint az égetés mint a területek tisztításának módja igen kockázatos művelet. Rendkívül szigorú adminisztratív feltételek vonatkoznak rá, és társadalmilag nem elfogadott.

44. A Bizottság nézete szerint a hőhullámok és a tartós aszályok – amelyek bizonyos körülmények között természeti katasztrófának tekinthetők – egyre gyakoribb előfordulása és fokozódó intenzitása („elsődleges ok”) miatt egyes programok intézkedéseket vezettek be a „másodlagos károk” (kártevők és betegségek) kezelésére, így megakadályozva a súlyos környezeti és társadalmi-gazdasági következményekkel járó károk nagyobb mértékű elterjedését. Ezért elmondható, hogy a vidékfejlesztési tevékenység keretében támogatott intézkedések sikeresen hozzájárultak az intézkedés, illetve az adott program céljának eléréséhez.

45. A Bizottság arról értesült, hogy a programozási időszak során Ausztriának nehézségei támadtak a 224. és a 225. intézkedés végrehajtása során. A folyamatos ösztönzés dacára ezen intézkedések végrehajtása nem járt sikerrel. Ausztria ezért a 226. intézkedés keretében is jóváhagyott az erdészeti potenciál helyreállítására és megelőző intézkedések bevezetésére irányuló projekteket.

46. A Bizottság nézete szerint az erdők és az éghajlat közötti kölcsönhatásról rendelkezésre álló ismeretek alapján az erdők diverzifikálása és különféle fafajok telepítése javíthatja az erdők ellenálló képességét számos katasztrófával, illetve a tűzvészekkel szemben, továbbá szintén kedvezően hathat az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodóképességre. A szakértői vélemények, az erdővédelmi tervek és a hosszú távú erdészeti vagy éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodási stratégiák alapján a diverzifikálásnak a katasztrófa bekövetkezte előtt kell megvalósulnia.

47. Mivel az Éghajlat-változási Kormányközi Testület jelentése[7] a szélsőséges időjárási jelenségek gyakoriságának és intenzitásának fokozódását jelzi előre, a Bizottság úgy véli, hogy ez az intézkedés helyénvaló a jövőbeni katasztrófákra történő gyors reagálás szempontjából.

Ami a bükkfát illeti, nem csupán a rovarok, hanem különféle gombák is rongálhatják a fát, ami jelentős értékvesztéssel jár, és fennáll a veszélye, hogy a kártevők és betegségek az egészséges erdőkre is átterjednek, és így károsodnak a korábban egészséges ökoszisztémák.

A Bizottság megvizsgálja a Számvevőszék által feltárt konkrét esetet.

3. háttérmagyarázat – Példák a 226. intézkedés keretében nyújtott támogatásokra vonatkozó nem megfelelő információkra, illetve dokumentációra

A helyzetet orvosolták. Aquitániában immár műholdfelvételek segítségével követik nyomon a károsodott területeket. Minden károsodott területet szakértő ellenőriz, aki még a kártérítés igénylése előtt megbizonyosodik a kár mértékéről. Ezt követően az állami szolgálatok feldolgozzák a kérelmeket, és a kártérítés odaítélését megelőzően mintavételen alapuló helyszíni ellenőrzéseket végeznek.

A szlovák hatóságok elismerték, hogy adminisztratív hiba történt, és arról tájékoztatták a Bizottságot, hogy megtörtént a vonatkozó belső eljárások frissítése.

50. Az erdészeti utak több célt szolgálhatnak: erdőtüzek esetén megkönnyítik a megközelíthetőséget, és hozzáférést biztosítanak a tűzmegelőzési műveletek, valamint a fa és egyéb erdészeti termékek kitermelése számára.

A Bizottság álláspontja szerint a tűzmegelőzési célból épült erdészeti utak más célokat is szolgálhatnak, amennyiben az alternatív használat nem hátráltatja eredeti feladatuk ellátását.

Lásd az 51. pontra adott választ is.

51. Az erdészeti utak gazdasági célú használata nem érinti hátrányosan az erdőtüzek megelőzésében játszott szerepüket. A gyérítés és a biomassza eltávolítása az erdőtűz-megelőzési intézkedések fontos része. Az utakat emellett a szükséges megelőző tevékenység keretében faanyag szállítására is használják. Mindent összevetve az erdészeti utak többcélú használata növeli a beruházás költséghatékonyságát.

52. Az erdészeti utak gazdasági célú használata nem érintheti hátrányosan az erdőkárok megelőzésére vonatkozó képességüket.

53. A Bizottság nézete szerint, mivel Unió-szerte lényeges különbségek állnak fenn a helyi erdők, valamint azok biogeográfiai, geológiai és ökológiai sajátosságai között, a minimumkövetelményekre vonatkozó uniós szintű követelmények megállapítása problémákat vethet fel. A minimumkövetelményeket a legmegfelelőbb szinten kell meghatározni.

Emellett az erdészeti utak megfelelő hálózatának létrehozása nem csupán az erdők tűz elleni hatékonyabb védelméhez, hanem számos régióban az erdészeti erőforrások fenntartható gazdasági értékeléséhez is hozzájárul majd. Ez gyakran azért szükséges, hogy elkerülhető legyen az erdei területekhez kapcsolódó társadalmi-gazdasági érdek teljes megsemmisülése, ami az ilyen területek elhanyagolásához, és végső soron fokozott tűzveszélyhez vezethet.

54. A Bizottság véleménye szerint az erdészeti utak sűrűsége a helyi biogeográfiai és geológiai sajátosságok függvényében változhat. Ezen túlmenően az erdészeti utak több területet és üzemet is kiszolgálhatnak, és előfordulhat, hogy egy adott erdészeti út bizonyos szakasza olyan területeket fed le, ahol már egyébként is megfelelő az útsűrűség. A 2014–2020 közötti vidékfejlesztési programok kapcsán a Bizottság felkérte a szlovák hatóságokat, hogy az adott terület útsűrűségét is ágyazzák be a kiválasztási kritériumokba.

5. háttérmagyarázat – Példák a standard költségek nem megfelelő indokolására

Az elmúlt programozási időszakban nem volt kizárva a változó arányú támogatás. Az új időszakra azonban erre nincs lehetőség.

2. példa:

Lásd az 57. pontra adott választ.

57. A munkaigényes tevékenységek támogatása a terep jellegével (a domborzati viszonyokkal, a környezeti tényezőkkel stb.) állhat kapcsolatban, és azt a vidékfejlesztés tágabb összefüggésében kell mérlegelni. A humán erőforrás alkalmazása környezetbarátabb módszerekre és lényeges társadalmi-gazdasági előnyökre utalhat, ami egyúttal a vidékfejlesztési politika céljai között is szerepel.

6. háttérmagyarázat – Példa olyan tevékenységre, amely a manuálisan végzett munka alkalmazásából adódóan költséges

A költségszintek a különféle környezeti-geográfiai és geológiai sajátosságok, illetve egyéb tényezők függvényében változhatnak. Olyan okok is jelentkezhetnek, amelyek teljes egészében lehetetlenné teszik a gépek használatát, vagy amelyek miatt drágább gépekre van szükség (például szintkülönbségek, rossz megközelíthetőség, környezeti szabályok stb.).

58. A Bizottság felkérte a szlovák hatóságokat, hogy a 2014–2020 közötti vidékfejlesztési programokba ágyazzák be a kiadások ésszerűségének igazolását.

60. Egyes területeken csak korlátozott számú szolgáltató lát el bizonyos speciális feladatokat.

61. A Bizottság nézete szerint az irányító hatóságok felelőssége, hogy projektszinten biztosítsák a támogatás hatékonyságát.

A „talált pénz” effektust alapvetően annak biztosítása által kell megelőzni, hogy a beruházás csupán a támogatás igénylése, illetve a támogatás odaítélése után valósuljon meg. Eltérő esetben a „talált pénz” értékelése meglehetősen szubjektívvé válhat, ami a kérelmezőkkel szembeni egyenlőtlen bánásmódhoz vezethet.

62. A 2014–2020 közötti időszakban a beruházási projektek tekintetében az 1305/2013/EU rendelet 60. cikkének (2) bekezdése értelmében kizárólag a kérelem illetékes hatósághoz történő benyújtását követően felmerülő kiadások tekintendők támogathatónak. A tagállamok a kiadások támogathatóságát akár egy későbbi időponthoz, például a támogatás odaítéléséhez is köthetik.

63. A Bizottság véleménye szerint a kedvezményezett válasza további vizsgálatra szorul: tisztázni kell, hogy egy ilyen beruházás milyen körülmények között és milyen hatékonysággal valósult volna meg, és az intézkedés keretében nyújtott támogatás nélkül elérhető lett volna-e az eredeti célkitűzés.

64. A támogatási jogosultságok aktiválása szempontjából egy „támogatható hektáron” bizonyos fenntartásokkal fák, cserjék vagy bokrok is elhelyezkedhetnek.

E fák, cserjék vagy bokrok túlterjedésének korlátozása csökkentheti az erdőtüzek kockázatát az adott parcellát körülvevő erdőterületeken.

Közös válasz a 65–67. pontra:

A Bizottság nézete szerint, mivel az erdőkben végbemenő természetes folyamatok összetettek, és bizonyos beavatkozások csupán több év vagy évtized múltán eredményezhetnek mérhető hatásokat, az erdőkár-megelőzési intézkedéseket a vidékfejlesztés tágabb összefüggésében és hosszú távon kell szemlélni. A tagállami erdők nyilvántartásba vétele 10–20 év múlva megismételhető, és az erdőkre vonatkozó egyéb nyomon követési programok is információkkal szolgálhatnak a változásokról. Az erdészeti intézkedések kidolgozásának és végrehajtásának alapját a tagállami erdészeti intézetek és egyetemek erdőgazdálkodási modellekkel kapcsolatos, hosszú távú, 100–150 évre visszanyúló tapasztalatai képezik.

68. Az arányosság érdekében a 2007–2013 közötti CMEF egy sor közös outputmutatót tartalmazott, amelyek biztosítják a vidékfejlesztési programok összegezhetőségét és összehasonlíthatóságát, és kialakításukból adódóan az esetek döntő többségében helytállók. A sajátosságok megjelenítése érdekében a tagállamok adott esetben további mutatókat is használhatnak.

A 2014–2020 közötti CMEF-rendszer keretében megkezdődik a megelőző intézkedések céljából támogatott területek mutatóinak gyűjtése. Ez pótolni fogja a 2007–2013 közötti CMEF-ben észlelt hiányosságokat.

69. A megfigyelések azt bizonyítják, hogy a különféle intézkedések összetettsége és kölcsönös összekapcsoltsága miatt az eredménymutatók túl részletes szintre történő lebontása sok esetben nem ésszerű. A Bizottság ezért a 2014–2020 közötti programozási időszakra vonatkozó monitoring- és értékelési keretben a fókuszterületek szintjén értékeli az eredményeket.

70. Ez a mutató az értékelési rendszer elemeinek egyike. Az új értékelési rendszert összességében kell szemlélni.

71. A Bizottság felismerte, hogy a vidékfejlesztési programok összefüggésében a félidős értékelés korlátozott hozzáadott értékkel rendelkezik. A kötelező féléves értékelés ezért a 2014–2020 közötti programozási időszakban megszűnik.

72. Lásd a 69. és a 71. pontra adott választ.

73. Bár az EU-ban az átlagos leégett terület nem növekszik, az éves tűzveszteség gyakran csupán néhány országra összpontosul. Ezek az országok évről évre változnak (pl. 2003: Portugália és Spanyolország, 2005: Portugália, 2007: Olaszország és Görögország, 2012: Spanyolország stb.). A helyi forró és száraz éghajlat, illetve az ehhez párosuló erős szél miatt egyes régiókban minden évben rendkívüli tűzveszély alakulhat ki. Az érintett országokban tehát bizonyos években az erdőtüzek rendkívüli pusztítást okozhatnak, ami a Földközi-tenger medencéjét vagy Európa más részeit jellemző, a tűzveszélyességet fokozó uralkodó meteorológiai körülményekre vezethető vissza.

Tagállami szinten a megfigyelések alapján eltérő tendenciák gyakran abból adódnak, hogy a vizsgált idősorokon belül az adott években a tűzveszély szempontjából szélsőségesek voltak a körülmények, amint az az adatoknak a meteorológiai tűzveszélymutatókhoz viszonyított éves elemzéséből is nyilvánvalóvá válik[8].

74. A Bizottság nézete szerint a megelőző intézkedések természetével kapcsolatban kiterjedtek a tapasztalatok, ideértve az ilyen intézkedések programterületenkénti hatékonyságára és eredményességére vonatkozó ismereteket. Az elmúlt 20 év folyamán számos, az erdőkárok megelőzését célzó projekt és program kapott támogatást az uniós alapokból, továbbá több tanulmány és kutatási projekt valósult meg.

Következtetések és ajánlások

76. A Bizottság véleménye szerint az erdőkárok megelőzését célzó intézkedések összességében sikeresen hozzájárultak a vidékfejlesztési programokban kitűzött célokhoz. Kézzelfogható eredmények születtek, és kevesebb tűzeset történt. Emellett levontuk a tanulságokat, amelyeket a 2014–2020 közötti időszakra vonatkozóan már alkalmazunk is, különösen az intézkedés hatóköre és a jobb iránymutatás tekintetében.

78. A vidékfejlesztési rendelet[9] értelmében a tűzmegelőzési intézkedéseknek azokra a területekre kell irányulniuk, amelyeket a tagállamok a nemzeti erdővédelmi terveiknek megfelelően fokozottan vagy közepesen tűzveszélyesnek minősítettek. Ezek az erdővédelmi tervek és a tagállamok nemzeti vagy szubnacionális erdővédelmi programjai, illetve azzal egyenértékű eszközei megfelelő alapot teremtettek a célok és a prioritások meghatározásához a kiválasztás folyamán.

A Bizottság az EU erdészeti stratégiájának végrehajtásáról szóló közlemény mellékletét képező, 2005. évi bizottsági szolgálati munkadokumentumban elemzést készített az erdészeti ágazat helyzetéről, ideértve az erdőkárok megelőzését és a nyomon követési szempontokat. A vidékfejlesztési rendelet előírta, hogy az erdészeti intézkedéseknek elő kell mozdítaniuk a közösségi erdészeti stratégia végrehajtását. Ez a stratégia magában foglalja a fenntartható erdőgazdálkodás gazdasági, környezeti és társadalmi vonatkozásait.

1. ajánlás

A tagállamok:

Második francia bekezdés: A Bizottság véleménye szerint a Natura 2000 erdőterületek kiemelkedő környezeti értéket képviselnek, és fontos és változatos ökoszisztéma-szolgáltatásokat nyújtanak. Ezenkívül a Natura 2000-re vonatkozó rendelkezések közül több Unió-szerte minden erdőterületre alkalmazandó, a Natura 2000 területeken és azokon kívül egyaránt, és e tekintetben a Natura 2000-en kívüli erdőterületek is igen jelentősek.

A Bizottság:

Első francia bekezdés: Az ajánlás Bizottság általi végrehajtása folyamatban van.

Második francia bekezdés: A Bizottság elfogadja az ajánlást.

79. A fenntartható erdőgazdálkodási gyakorlat keretében az elsősorban tűzmegelőzési célból épített erdészeti utak (vagy egyéb beruházások) más kockázatokkal szembeni megelőző intézkedések, illetve helyreállítási és javítási munkálatok céljából, valamint rekreációs és gazdasági céllal is használhatók. Az erdészeti utak megfelelő hálózatának létrehozása nem csupán az erdők tűz elleni hatékonyabb védelméhez, hanem számos régióban az erdészeti erőforrások fenntartható gazdasági értékeléséhez is hozzájárul. Ezekre az intézkedésekre gyakran azért van szükség, hogy elkerülhető legyen az erdei területekhez kapcsolódó társadalmi-gazdasági érdek teljes megsemmisülése, ami az ilyen területek elhanyagolásához, és végső soron fokozott tűzveszélyhez vezethet.

2. ajánlás

A tagállamok:

Első francia bekezdés: A Bizottság nézete szerint az új vidékfejlesztési rendeletben szerepel az erdővédelemmel és a helyreállítással kapcsolatos felülvizsgált intézkedés. Az új intézkedés támogatást nyújthat az erdőtüzek, természeti katasztrófák és katasztrófaesemények okozta károk megelőzésével és helyreállításával összefüggő fellépésekhez, valamint a kártevőfertőzésekkel és betegségekkel kapcsolatos megelőző intézkedésekhez, amennyiben a jelentős katasztrófa bekövetkeztének kockázatát tudományos bizonyítékok támasztják alá, és tudományos közszervezetek is megerősítik.

Harmadik francia bekezdés: A Bizottság véleménye szerint a támogatott intézkedések tekintetében már jelenleg is számos környezeti biztosíték áll rendelkezésre. Például a Natura 2000-ben az előhelyvédelmi irányelv[1] 6. cikkének (2) és (3) bekezdése szerinti védelmi rendszer garantálja ezen területek bármilyen jelentős állapotromlásának megakadályozását. Más területeken a környezeti hatásvizsgálatok ugyancsak hozzájárulnak a környezeti ellenhatások megelőzéséhez. Végül az uniós alapok által társfinanszírozandó valamennyi intézkedés esetében a társfinanszírozás előfeltételévé lehetne tenni, hogy az illetékes nemzeti hatóságok nyújtsák be a jó környezeti gyakorlatot vagy a fenntartható erdőgazdálkodást igazoló tanúsítványt.

Az új programozási időszakban a kedvezményezettek környezeti teljesítménye áll a különböző intézkedések végrehajtásának középpontjában.

A Bizottság:

Első francia bekezdés: Az ajánlás Bizottság általi végrehajtása folyamatban van.

Második francia bekezdés: Az ajánlás Bizottság általi végrehajtása folyamatban van a vidékfejlesztési programokra vonatkozó jogi keret és a további iránymutatás révén.

80. A megosztott irányítás keretében a Bizottság elfogadja a nemzeti vagy regionális vidékfejlesztési programokat, míg a támogatás végrehajtása és költséghatékonyságának és eredményességének biztosítása a tagállamok, illetve a tagállami irányító hatóságok felelőssége.

3. ajánlás

A tagállamok:

Első francia bekezdés: A Bizottság véleménye szerint amikor a programokban standard költségeket tüntetnek fel, a tagállamoknak/régióknak kell biztosítaniuk, hogy a vonatkozó számítások megfelelőek, pontosak, valamint tisztességes, méltányos és ellenőrizhető módon előzetesen megállapítottak legyenek. Független testületet kell kijelölni a standard költségekkel kapcsolatos számítások elvégzésére, vagy a számítások helytállóságának igazolására.

Második francia bekezdés: Jelenleg zajlik a vidékfejlesztési ellenőrzésekről és szankciókról szóló iránymutatásokat tartalmazó dokumentáció előkészítése, és a tagállamokkal is tárgyalásokat folynak erről. E dokumentáció I. melléklete egy ellenőrző listát tartalmaz a tagállamok számára a költségek ésszerűségének értékelésére vonatkozóan.

81. Körültekintő egyensúlyt kell kialakítani a monitoring és az értékelés költségei, valamint potenciális előnyei között. A megelőző intézkedések mérése esetén különösen nehéz az okozati összefüggések megállapítása. Ezen túlmenően a konkrét erdészeti beavatkozások hatékonyságának értékelése csupán néhány év – vagy akár évtized – múltán válik lehetővé.

4. ajánlás

A Bizottság:

A Bizottság elfogadja az ajánlást.

Egyes módosításokat már bevezettek: a 2014–2020 közötti CMEF-rendszer keretében például megkezdődik a megelőző intézkedések céljából támogatott területek mutatóinak gyűjtése. Ez pótolni fogja a 2007–2013 közötti CMEF-ben észlelt hiányosságokat.

[1] A Tanács 1698/2005/EK rendelete.

[2] Bizottsági szolgálati munkadokumentum – melléklet a következőhöz: Közlemény az EU erdészeti stratégiája alkalmazásáról (COM(2005) 84 végleges /* SEC/2005/0333 */ http://ec.europa.eu/agriculture/forest/1998-strategy-2006-action-plan/sec-2005-333_en.pdf

[3] COM(2013) 659 final: http://ec.europa.eu/agriculture/forest/strategy/index_en.htm

[4] A Tanács 92/43/EKG irányelve.

[5] Az éghajlatváltozás hatásai Európa erdeire és alkalmazkodási lehetőségek http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/euro_forests/index_en.htm

[6] http://ec.europa.eu/environment/forests/studies.htm

[7] https://www.ipcc.ch/pdf/special-reports/srex/SREX_FD_SPM_final.pdf

[8] San-Miguel-Ayanz, J., Moreno, J.M., Camia, A. (2013) Analysis of large fires in European Mediterranean landscapes: Lessons learned and perspectives. Forest Ecology and Management, 294, 11–22. o.

[9] A Tanács 1698/2005/EK rendelete.

[10] COM(2013) 659 final: http://ec.europa.eu/agriculture/forest/strategy/index_en.htm

52015DC0032