BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri Javaslat: az Európai Parlament és a Tanács rendelete a nem közúti mozgó gépek és berendezések belső égésű motorjainak kibocsátási határértékeire és típusjóváhagyására vonatkozó követelményekről /* SWD/2014/0281 final */
BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri Javaslat: az Európai Parlament és a
Tanács rendelete a nem közúti mozgó gépek és berendezések belső égésű
motorjainak kibocsátási határértékeire és típusjóváhagyására vonatkozó
követelményekről Felelősségi nyilatkozat Ez az összefoglaló csak az összeállításában részt vevő európai
bizottsági szolgálatokat köti, és nem tekinthető kötelezettségvállalásnak
annak tekintetében, hogy a Bizottság döntései milyen végleges formát öltenek. 1. A probléma meghatározása Légszennyezés A nem közúti mozgó gépekbe és berendezésekbe
beépített belső égésű motorok a légszennyezés jelentős forrásai
– ez a fő probléma, amelynek a megoldására maga az irányelv és a jelenlegi
felülvizsgálat törekszik. Jelenleg sok uniós tagállam küzd azzal, hogy
teljesítse levegőminőségi célkitűzéseit, és ezzel
összefüggésben jelentős problémát jelent a belső égésű motorok
kibocsátásának további csökkentése. A nem közúti mozgó gépekre és berendezésekre
vonatkozó irányelv és későbbi módosításai által meghatározott határértékek
ellenére a nem közúti mozgó gépek és berendezések ágazata arányosan a
légszennyezés, különösen a nitrogén-oxidok (NOx) és a részecskék (PM)
kibocsátásának egyre jelentősebb forrása. Az EU-ban a nem közúti
mozgó gépek és berendezések ágazata okozza az összes NOx-kibocsátás mintegy
15 %-át és az összes részecskekibocsátás 5 %-át. Míg a
részecskekibocsátás aránya várhatóan csökkenni fog, addig a NOx-kibocsátás
aránya várhatóan csaknem 20 %-ra fog emelkedni 2020-re. A hatályos jogszabályokban előírt
legszigorúbb IV. szakasz szerinti kibocsátási határértékek 2014-ben lépnek
hatályba. Szükségesnek tűnik gondoskodni arról, hogy a nem közúti mozgó
gépek és berendezések ágazata olyan hosszú távú kibocsátáscsökkentési pályára
álljon, amely összhangban áll az EU általános levegőminőségi
szakpolitikájával és a kapcsolódó ágazatok szabályozási követelményeivel. Az uniós székhelyű motor- és gépgyártók
erőteljes exportirányultsága miatt az is nagyon fontos, hogy a kibocsátási
előírásokat adott esetben a legfontosabb harmadik országok, mint
például az Egyesült Államok piacain hatályos megfelelő követelményeket
figyelembe véve dolgozzák ki. A jelenleginél hosszabb távú, a kibocsátási követelményekre
vonatkozó útmutatás nagyobb tervezési biztonságot is nyújtana az
iparnak, és lehetővé tenné az ágazat számára, hogy ütemezze a kutatás és
fejlesztés terén szükséges beruházásokat. A szabályozás hiányosságai A múltbeli erőfeszítések ellenére a jogszabálynak
jelenlegi formájában sajátos hiányosságai vannak. A jogszabály nem
vonatkozik a nem közúti mozgó gépek és berendezések motorjainak valamennyi
kategóriájára. Egyes motorok jelenleg nincsenek szabályozva, ez pedig azt
jelenti, hogy jelentős környezeti előnyök nem válnak valóra. A piac torzulásának veszélye is fennáll
egyes gépek esetében, amelyek tekintetében a gyártó választhat, hogy egy, az
irányelv hatálya alá tartozó motort vagy egy jelenleg szabályozatlan motort
épít be. A jelenlegi szabályozási helyzetben különösen a kompressziós gyújtású
motorokról a szikragyújtású motorokra való áttérést lehetne ösztönözni a
körülmények, valamint a rendelkezésre álló tüzelőanyagok függvényében.
Ezeket a megállapításokat megerősítik az érdekeltektől a nyilvános
konzultáció során kapott visszajelzések. Új kibocsátási szakaszok bevezetésére utoljára
akkor került sor, amikor 2004-ben módosították az irányelvet. Ez azt jelenti,
hogy a legfejlettebb technológiával és a közúti ágazatban a közelmúltban
bekövetkezett fejleményekkel összevetve az egyes motorkategóriákra vonatkozó
kibocsátási követelmények egyre elavultabbá válnak. Továbbá időközben meggyőző
bizonyíték merült fel a dízelmotorok égéstermék-kibocsátásának,
különösen a részecskék (azaz a dízelkorom) kibocsátásának káros hatására
vonatkozóan. Az egyik legfontosabb megállapítás szerint a részecskék mérete
döntő tényező az egészségre gyakorolt, megfigyelt hatás
szempontjából, ez a kérdés pedig csak részecskeszám-alapú határértékek (azaz
részecskeszám-határérték) bevezetésével oldható meg. A szakértők arra a
következtetésre jutottak, hogy még a IV. szakaszban meghatározott legszigorúbb
szintek sem biztosítanak megfelelő védelmet az ilyen
szennyezőanyagokkal szemben. Ezért a közúti ágazatban zajló változásokkal
is összhangban fontolóra kell venni egy, a részecsketömegre vonatkozó
határértékek mellett a részecskeszámra vonatkozó határértékeket is megállapító
új kibocsátási szakasz (az V. szakasz) bevezetését a legérintettebb
motorkategóriák esetében. Ezen túlmenően az egyes motorkategóriák
nincsenek összhangban a rájuk vonatkozó kibocsátási határértékek
szigorúsága szempontjából. Különösen a belvízi hajókba beépített motorokra
vonatkozó kibocsátási határértékek tűnnek kevéssé nagyratörőnek,
ezért felülvizsgálatra szorulnak. Ez a nem közúti mozgó gépek és berendezések
motorjainak jelentős részét kitevő állandó fordulatszámú motorok
kipufogógáz-kibocsátására is igaz: ezekre a motorokra kevésbé szigorú
kibocsátási határértékek vonatkoznak, mint a változó fordulatszámú motorokra,
ami arra ösztönözheti a gyártókat, hogy a változó fordulatszámú motorokról
áttérjenek a kevésbé szigorú környezetvédelmi előírásoknak megfelelő
állandó fordulatszámon működő motorokra. Ez a helyzet
felülvizsgálatra szorul, mivel műszaki szempontból semmi nem indokolja,
hogy az állandó fordulatszámú motorokra kevésbé szigorú határértékek
vonatkozzanak. Jelenleg a nem közúti mozgó gépekre és
berendezésekre vonatkozó kibocsátási határértékek vizsgálata laboratóriumi
körülmények között történik a motor típusjóváhagyása idején. Noha az irányelv
előírja, hogy a kibocsátáscsökkentő rendszer helyesen működjön
valós körülmények között, semmilyen rendelkezést nem tartalmaz annak
ellenőrzésére, hogy a megfelelően karbantartott
kibocsátáscsökkentő rendszer valóban helyesen működik-e használat
közben. Hasznos lehet intézkedéseket hozni, és ellenőrizni, hogy a
használatban lévő motorok károsanyag-kibocsátása a motor hasznos
élettartama alatt mindvégig megfelel-e az irányelvben előírt
követelményeknek, miként a nehéz tehergépjárművek esetében már
jelenleg is így van. 2. A szubszidiaritás elemzése A nem közúti mozgó gépekre és berendezésekre
vonatkozó 97/68/EK irányelv jogalapja az Európai Unió
működéséről szóló szerződés 114. cikke. Mivel a javaslat meglévő uniós jogszabályok
módosításával jár, csak az Unió tudja eredményesen orvosolni a problémákat. A
szubszidiaritás elve érvényesül, mert a javaslat politikai célkitűzései
nem valósíthatók meg kielégítő módon a tagállamok intézkedései révén. A
nem közúti mozgó gépek és berendezések motorjainak terén az egységes piac
működését akadályozó gátak elkerülése érdekében, valamint a légszennyezettség
transznacionális jellege miatt uniós szintű fellépésre van szükség. Noha a
fő légszennyező anyagok hatása a forrás közelében a legsúlyosabb, a
légminőségre gyakorolt hatás nem korlátozódik a helyi szintre, és a
határokon átnyúló szennyezés olyan súlyos környezetvédelmi probléma, amely
aláaknázhatja a nemzeti megoldások hatékonyságát. A légszennyezés problémájának
megoldásához összehangolt uniós szintű fellépésre van szükség. A kibocsátási határértékek és típus-jóváhagyási
eljárások nemzeti szinten való meghatározása potenciálisan 28 különböző
rendszer egyvelegének kialakulását eredményezheti, ami jelentős akadályt
jelentene az Unión belüli kereskedelemben. Emellett esetleg jelentős
adminisztratív és pénzügyi terhet róhat az olyan gyártókra, amelyek több piacon
is jelen vannak. Ezért a vizsgált kezdeményezés célkitűzéseit uniós
szintű fellépés nélkül nem lehet elérni. Végül várhatóan egy harmonizált uniós szintű
megközelítés jelenti a leginkább költséghatékony módját annak, hogy a gyártók
és végfelhasználók kibocsátáscsökkentést érjenek el. 3. Célkitűzések A nem közúti mozgó gépekről és
berendezésekről szóló irányelv elsődleges célja, hogy csökkentse a
nem közúti mozgó gépekbe és berendezésekbe beépített motorok gáz-halmazállapotú
és részecskekibocsátását (NOx, CH, PM, CO). A felülvizsgálati folyamatnak is ez
a központi célkitűzése. Az üvegházhatású gázok (ÜHG) kibocsátása jelenleg
nem tartozik a nem közúti mozgó gépekről és berendezésekről szóló
irányelv hatályába. Ennek főként az az oka, hogy az irányelv a motorok
kibocsátására vonatkozik, nem pedig azokra a gépekre, amelyekbe a motorokat
beépítik. Tekintettel azonban arra, hogy az üvegházhatást okozó gázok
kibocsátását nagymértékben befolyásolja a gép (pl. a tömege, kialakítása stb.),
valamint annak tényleges működése, az üvegházhatást okozó gázok
kibocsátásának legeredményesebb kezelését biztosító legmegfelelőbb
jogalkotási megoldás még várat magára. Az üvegházhatásúgáz-kibocsátás ezért
továbbra sem tartozik a jelenlegi felülvizsgálati folyamat hatályába. A konkrét célkitűzések a következők: Egészség és környezet:
·
az emberi egészség és a környezet védelme a nem
közúti mozgó gépek és berendezések motorjai által kibocsátott mérgező
légszennyezőanyagok (NOx, CH, PM, CO) mennyiségének további csökkentése
révén, az EU levegőminőséggel kapcsolatos politikájával összhangban; ·
annak biztosítása, hogy a nem közúti mozgó gépekre
és berendezésekre vonatkozó kibocsátási határértékek és típus-jóváhagyási
követelmények a technika fejlettségét tükrözzék, és orvosolják a feltárt
szabályozási hiányosságokat. Versenyképesség: ·
a belső piac megfelelő működésének
biztosítása, különösen a belső és külső kereskedelmet gátló akadályok
visszaszorítása révén; ·
megbízható, hosszú távú szabályozási perspektíva
biztosítása az érintett gazdasági ágazatok számára; ·
a szabályozás széttagoltságának megelőzése, a
nem közúti mozgó gépek és berendezések használatára vonatkozó korlátozások
bevezetésével összefüggésben a tagállamokra és más hatóságokra nehezedő
nyomás csökkentése révén; ·
a műszaki fejlődés előmozdítása a
kibocsátási határértékekre vonatkozó hosszú távú iránymutatás biztosítása
révén; ·
az uniós piacon kívül, különösen az Egyesült
Államokban előírt szabályokkal való összhang fokozása. Megfelelés: ·
támogató szabályozási környezet biztosítása révén a
tagállamok támogatása azon erőfeszítéseikben, hogy megfeleljenek az EU
levegőminőségi szakpolitikája által megállapított követelményeknek; ·
a tagállamok, a régiók és a városok támogatása az
olyan úgynevezett kritikus pontok megfelelési problémáinak kezelése terén, ahol
a legnehezebbnek bizonyult a levegő minőségével kapcsolatos problémák
megoldása. 4. Szakpolitikai
lehetőségek A Bizottság az alábbi lehetőségeket vette
fontolóra és vizsgálta meg részletesebben a költség-haszon elemzések alapján: 1. lehetőség: Változatlan
szakpolitika – a meglévő jogszabályok alkalmazása (alapforgatókönyv) Továbbra is a nem közúti mozgó gépekre és
berendezésekre vonatkozó irányelvet kellene alkalmazni annak jelenlegi
formájában, és nem követné új kibocsátási szakasz a IV. szakaszt, amely
2014-től lesz hatályban. A jelenlegi hatályon kívül eső motortípusok
továbbra sem lennének szabályozva, hacsak maguk a tagállamok nem döntenek úgy. 2. lehetőség: A szabályozás
hozzáigazítása az USA-ban alkalmazott előírások hatályához és
határértékeihez A felülvizsgálat célja az US-EPA normákkal való
összhang megteremtése, ahol ez megvalósítható. Mivel napjaink US-EPA normái
általában szigorúbbak a hatályos uniós előírásoknál, ez a megközelítés
azzal a következménnyel járna, hogy egyidejűleg kiterjesztené a
szabályozott motorok hatályát, és szigorúbb kibocsátási határértékeket vezetne
be. Az olyan motorkategóriák esetében, amelyeknél nem állapítható meg
ésszerű megfelelés az EU-ban, illetve az USA-ban hatályos határértékek
között, vagy amelyekre kevésbé szigorú szabályokat kell alkalmazni az Egyesült
Államokban, mint az EU-ban, nevezetesen a vasúti motorkocsik esetében, amelyek
az Egyesült Államokban nem alkotnak különálló kategóriát, nem kellene ilyen
összhangra törekedni. Ehelyett megfelelő mértékű csökkentési cél
bevezetésére kerülne sor azzal a céllal, hogy összhang alakuljon ki a
motorkategóriák között. Azt is fontos megjegyezni, hogy ez a lehetőség a
részecskeszámra vonatkozó határértékek helyett inkább a részecsketömegre
vonatkozó határértékekre irányulna. 3. lehetőség: A leginkább releváns
kibocsátó források esetében közelítés a közúti ágazat csökkentési céljaihoz Ez a lehetőség a nehézgépjárművekre
(azaz teherautókra és autóbuszokra) vonatkozó Euro VI kibocsátási normát
alkalmazná fő támpontként. Ez mindenekelőtt a részecskeszámra
vonatkozó határértékek kérdését érintené, amelyeket a nem közúti mozgó gépekre
és berendezésekre vonatkozó jogszabályok jelenleg nem tartalmaznak. A
határértékek meghatározásakor azonban figyelembe kell venni a
nehézgépjárművek, valamint a nem közúti mozgó gépek és berendezések
közötti műszaki és szabályozási különbségeket. A határértékek
meghatározása terén ez a lehetőség ambiciózusabb, mint a
2. lehetőség, továbbá koherens és összehasonlítható csökkentésre
törekszik a leginkább érintett motorkategóriákban. Az elvégzett költség-haszon
elemzés eredményei szerint némi korlátozott mértékű differenciálást is
lehetővé tenne a különböző teljesítménykategóriák között. A belvízi hajók (IWV) közlekedési ágazatában
használt motorok esetében két lehetőség vizsgálatára került sor: a
3A. lehetőséget az USA NOx- és CH-kibocsátásra vonatkozó
jövőbeli normáival való összhang megteremtése és a
részecskeszám-határértékek bevezetése vezérli, míg a 3B. lehetőség
emellett a NOx- és CH-kibocsátás csökkentésére vonatkozó igen nagyra törő
célokat is meghatároz. Hasonlóképpen a vasúti alkalmazások esetében is két
lehetőség – kizárólag részecskeszám-kibocsátási határértékek bevezetése
(3A. lehetőség), illetve részecskeszám-kibocsátási határértékek és
szigorúbb NOx-/CH-határértékek együttes bevezetése (3B. lehetőség) –
vizsgálatára került sor. 4. lehetőség: Megerősített
ellenőrzésre vonatkozó rendelkezések révén fokozott csökkentési célok E lehetőség keretében a felülvizsgálat arra
irányulna, hogy a 2. lehetőség és/vagy a 3. lehetőség
szigorúbb kibocsátási határértékeit fokozott ellenőrzésre vonatkozó
rendelkezésekkel kombinálja. E rendelkezések főként azt céloznák, hogy a
nem közúti mozgó gépek és berendezések motorjainak használat közbeni
megfelelősége ellenőrizve legyen. A használatban közbeni
megfelelőség azt jelenti, hogy a motor rendes élettartama alatt megfelel a
típus-jóváhagyási követelményeknek. A nehézgépjárművek ágazatában e célból
jogi szabályozás kidolgozására került sor, amelynek célja a járművekbe
beépített és használatban lévő motorok kibocsátásának ellenőrzése
korlátozott számban végzett mintavétel útján. A nem közúti ágazatban is hasonló
eljárásokat vezetnének be. Ez lehetne az első lépés a valóságban
tapasztalható tényleges (úgynevezett menetcikluson kívüli) kibocsátások
ellenőrzéséhez vezető úton. Ezenkívül annak érdekében, hogy pontosabb képet
lehessen alkotni a nem közúti mozgó gépek és berendezések motorjainak fajlagos
üvegházhatásúgáz-kibocsátásáról és tüzelőanyag-fogyasztásáról, ezeket a
kibocsátásra vonatkozó információkat a motorok címkézéséhez is fel lehetne
használni a vásárlók és felhasználók jobb tájékoztatása érdekében. Amennyiben
egy későbbi időpontban szükségessé válik, a motorok fajlagos
üvegházhatásúgáz-kibocsátására vonatkozó ellenőrzés és jelentés
eredményeit a jövőben további intézkedésekhez lehetne felhasználni. 5. A hatások értékelése a nem közúti mozgó gépek és berendezések ágazatába
tartozó motorok és alkalmazások nagyfokú sokfélesége miatt az előnyben
részesített lehetőség mind a négy vizsgált szakpolitikai lehetőség
elemeiből merít. A kiválasztott, előnyben részesített lehetőségek
az emberi egészségre káros hatást gyakorló szennyezőanyag-kibocsátás
jelentős csökkenését eredményezik. A hangsúly a dízelmotorok
részecskekibocsátásának csökkentésén van. Ezenkívül a NOx- és a
szénhidrogén-kibocsátás is jelentős mértékben csökken. Az előnyben részesített lehetőségek
révén összességében elérhető haszon 2040-re várhatóan eléri a
26 100–33 300 millió EUR összeget. Az előnyben részesített szakpolitikai
lehetőség költségei elsősorban a gépgyártóknál (fejlesztés,
átalakítás és termelési költségek) merülnek fel, illetve a gépek
végfelhasználóinál (működési költségek, úgymint további
tüzelőanyag-fogyasztás, karbantartási költség). Az előnyben részesített lehetőségek
révén összességében felmerülő költség 2040-re várhatóan
5 200–5 800 millió EUR összeget jelent. Bár a költség-haszon elemzések összességében nettó
hasznot mutatnak ki, hangsúlyozni kell, hogy egyes motorkategóriák és/vagy
-ágazatok esetében a beruházási igények jelentős szintet érnek el, amelyet
körültekintően meg kell vizsgálni az érintett legfontosabb szereplők
finanszírozási lehetőségeinek fényében. A legfontosabb beruházási
költségeket azon ágazatok, illetve kategóriák esetében azonosították, amelyekre
jelenleg aránylag alacsonyabb kibocsátási normák vonatkoznak, azaz a kis (19–37 kW-os)
dízelmotorok és a belvízi hajózási ágazatban használt motorok esetében. 6. A lehetőségek
összehasonlítása Azt feltételezve, hogy az összehasonlításban az
összes vonatkozó kritérium azonos súllyal szerepel, valamennyi szikragyújtású
motor, valamint a legkisebb és a legnagyobb kompressziós gyújtású motorok
esetében a 2. lehetőség (összhang megteremtése az USA normáival) az
előnyben részesített lehetőség. A 3. lehetőséget
(fokozottabb közelítés a közúti ágazat csökkentési céljaihoz) kellene alkalmazni
a kompressziós gyújtású motorok teljesítményspektrumának közepén, ahová a
kompressziós gyújtású motorok legnagyobb része tartozik. A
3. lehetőség a vasúti motorkocsik esetében is megfelelő lenne.
Ezen belül az elemzés a 3A. lehetőségre utal. Az 1. lehetőség
(a szakpolitika változatlanul hagyása) csak a dízelmozdonyok motorjai esetében
vezet kielégítő eredményre, amely a nem közúti mozgó gépek és berendezések
motorjainak olyan piaci szegmense, amely 2050-re majdnem teljesen meg fog
szűnni. A belvízi hajók (IWV) esetében az elemzés azt
mutatja, hogy a 2. lehetőségnek, a 3A. lehetőségnek és a
3B. lehetőségnek is egyaránt vannak előnyei és hátrányai, ezért
nem könnyű választani. Tekintettel azonban arra, hogy a 2. lehetőség
nem foglalkozik egy, az EU számára nagy jelentőségű kérdéssel
(nevezetesen azzal, hogy a részecskeméret hogyan befolyásolja a káros
egészségügyi hatást), ezen a ponton csak a 3A. lehetőség és a
3B. lehetőség marad továbbra is előnyben részesített lehetőség. Végül az elemzés azt mutatja, hogy a
4. lehetőség javasolta szigorító intézkedéseket általánosan kell
alkalmazni. A nem közúti mozgó gépek és berendezések ágazatába
tartozó motorok és alkalmazások nagyfokú sokfélesége miatt várható volt, hogy
az előnyben részesített lehetőség végül mind a négy szakpolitikai
lehetőség elemeiből merít majd. Ez az eredmény arra is
visszavezethető, hogy a nem közúti mozgó gépek és berendezések motorjai
jelentős mértékben eltérnek egymástól a tekintetben, hogy a jövőben
várhatóan mennyire jelentős kibocsátási források lesznek, hogy a
kibocsátásuk további csökkentése műszakilag mennyire megvalósítható, és
hogy jelenleg mennyire szigorú a rájuk vonatkozó szabályozás. Az előnyben
részesített kombináció biztosítaná, hogy a jövőben a nem közúti mozgó gépek
és berendezések motorjainak kibocsátására vonatkozó jogszabályok tükrözzék
ezeket a körülményeket, és ezzel egyidejűleg a kombináció
megerősítené a szabályozási keretrendszer eredményességét és
koherenciáját. 7. Nyomon követés és értékelés Az Európai Bizottságnak több eszköz is
rendelkezésére áll annak ellenőrzésére, hogy a vizsgált kezdeményezés
célkitűzései ténylegesen megvalósulnak-e. A legfontosabb ezek közül a
tagállamok illetékes hatóságai által biztosított piacfelügyelet. A Bizottsághoz
érkező panaszok révén a nem megfelelésre is fény derül. A
motor-típusjóváhagyási eljárás során kapott kibocsátási adatok is értékesek a
nyomon követés és ellenőrzés szempontjából. Ez különösen akkor igaz, ha
megvalósul a 6.4.3. pontban leírt adatbázis. 2008-ban sor került a nem közúti mozgó
gépekről és berendezésekről szóló jogszabály szakmai
felülvizsgálatára, ami a jelenlegi kezdeményezés kidolgozásához vezetett. Ezt a
felülvizsgálatot meg lehet ismételni néhány évvel a nem közúti mozgó
gépekről és berendezésekről szóló felülvizsgált jogszabály
hatálybalépését követően, miután várhatóan elegendő adat gyűlik
össze a jelenlegi kezdeményezés hatásairól. Erre új kibocsátási követelmények
hatálybalépése után 5 évvel kerülhet sor.