1. Bevezetés

Ez a hatásvizsgálat az uniós vízumkódexről (a továbbiakban: Vízumkódex) (átdolgozás) szóló rendeletjavaslatot kíséri, amely a közös vízumpolitika alapvető jogi eszköze, mivel egységes eljárásokat és feltételeket állapít meg a vízumkérelmek feldolgozását és a vízumok kiadását illetően. A Közösségi Vízumkódex létrehozásáról szóló, 2009. július 13-i 810/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (57. cikk) értelmében két évvel az után, hogy a rendelet valamennyi rendelkezésének alkalmazása megkezdődött (2011. április 5.), a Bizottság megküldi az alkalmazásról szóló értékelését az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak. Ezen értékelés alapján megfelelő javaslatokat is benyújthat a Vízumkódex módosítására.

2. A probléma meghatározása

A hatásvizsgálat céljából három problémakört határoztak meg, melyek a következők: 1) az eljárások teljes hossza és (közvetlen és közvetett) költségei, valamint azok nehézkessége; 2) elégtelen földrajzi lefedettség a vízumok feldolgozása terén; 3) olyan vízum vagy egyéb engedély hiánya, amely lehetővé tenné, hogy az utasok bármely 180 napos időszakon belül 90 napnál hosszabb ideig tartózkodjanak a schengeni övezetben.

1) Valószínűleg az elsődleges visszatartó erő az eljárás hosszúsága – a kérelemfájl elkészítésétől az útlevél visszaadásáig (vízummal vagy anélkül) –, melyet számos kritika ér a vízumkérelmezők részéről. Ugyanakkor a schengeni államok szerint már az érvényben lévő határidők is rendkívül szorosak, amelyeket nehezen tudnak betartani. Az utasok többsége a vízumkérelemmel járó költségeket (nem feltétlenül a vízum díját, hanem a közvetett költségeket) ugyancsak problematikusnak tartja. A schengeni államok a maguk részéről azt állítják, hogy a vízumkérelmek gyors, ügyfélbarát feldolgozása sok helyen további beruházásokat tenne szükségessé, amelyeket a jelenlegi költségvetési megszorítások idején nem áll módjukban elvégezni. Néhány schengeni állam megjegyzi, hogy a vízumok díja jelenleg még a vízumkérelmek feldolgozásával kapcsolatos igazgatási költségeket sem fedezi. A vízumkérelmezők és a konzulátusok érdekei ütköznek egymással e kérdésekben, és ez az érdekellentét nagy valószínűséggel a jövőben sem oldódik meg. Másfelől a vízumkérelmek egyre növekvő száma további torlódásokhoz vezethet, ami a kérelmezők vízumeljárással kapcsolatos elégedetlenségének fokozódását eredményezheti.

A legnehézkesebb eljárások oka egyrészt az a követelmény, miszerint a kérelmet személyesen kell benyújtani (a nyilvános konzultáció válaszadóinak 50 %-a tekinti ezt a követelményt nehézségnek), másrészt pedig a minden egyes kérelem esetében benyújtandó igazoló dokumentumok száma (és a harmonizálás hiánya). A Bizottság már több végrehajtási határozatot fogadott el azon igazoló dokumentumok harmonizált jegyzékének felállításáról, amelyeket a különböző harmadik országokban (EU-n kívüli országokban) vízumért folyamodóknak kell csatolniuk kérelmükhöz, de különösen a gyakran és rendszeresen vízumkérelmet benyújtók csalódottak amiatt, hogy a Vízumkódex által biztosított eljárási könnyítéseket (amelyek mentesítenék őket a fenti követelményektől) az esetükben nem alkalmazzák.

Következésképpen e problémakör legfőbb oka, hogy valamennyi kérelmező esetében – azok egyéni helyzetétől függetlenül – ugyanazon eljárást alkalmazzák, jóllehet a Vízumkódex már megfelelő jogalapot biztosít ahhoz, hogy a konzulátusok által ismert kérelmezőkkel szemben eljárási könnyítéseket alkalmazzanak. Mindazonáltal a konzulátusok nem tesznek megfelelő különbséget az ismeretlen kérelmezők, illetve a pozitív vízumelőzménnyel rendelkező kérelmezők (gyakori/rendszeres utazók) között. Ez a külső szolgáltatók és kereskedelmi közvetítők széles körű igénybevételének is betudható: sok helyen nem lehetséges az ilyen megkülönböztetés gyakorlati megvalósítása, mivel a kérelmezők helyzetét a Vízumkódexben jelenleg szereplő meglehetősen homályos szempontok szerint kell értékelni – például „feddhetetlenség” és „megbízhatóság” –, és erre a külső szolgáltatók vagy kereskedelmi közvetítők nem képesek.

2) Az elmúlt három évben előrelépés történt a vízumkérelmek átvételének/feldolgozásának jobb földrajzi lefedettsége terén. Mindazonáltal mivel a vízumkérelmek átvételéért/feldolgozásáért felelős hatóság gyakran nincs jelen a helyszínen, számos harmadik országban továbbra is igen költséges és időigényes a vízumkérelem benyújtása. Különösen az olyan esetek számát kell csökkenteni, amikor a kérelmezőknek külföldre kell utazniuk a vízumkérelem benyújtása céljából, mivel az illetékes schengeni állam nem rendelkezik konzulátussal vagy képviselettel a kérelmező tartózkodási helye szerinti országban. Mintegy 900 ilyen lefedetlen terület létezik. Ugyancsak nehéz feladat a konzulátusra/külső szolgáltatóhoz való eljutás azokban az országokban, amelyek fővárosában az összes vagy a legtöbb schengeni állam rendelkezik képviselettel, viszont sok kérelmezőnek igen hosszú utat kell megtennie ahhoz, hogy oda eljusson. Ez a helyzet az idegenforgalmi piac egyes feltörekvő országaiban, köztük Oroszországban, Kínában és Indiában is. Végül még kilenc olyan, vízumkötelezettség alá eső harmadik ország létezik, ahol a vízumkérelmek benyújtása/feldolgozása céljából egy schengeni állam sem rendelkezik képviselettel.

Az erőforrások összevonására irányuló projektek tekintetében igen csekély előrelépést könyvelhetünk el. A Vízumkódex által meghatározott közös ügyintézési helyek és a közös igénylési központok alkalmazására alig találunk példát, jóllehet a Bizottság kifejezetten törekszik a közös igénylési központok előmozdítására. Ez számos okra vezethető vissza, amelyek egyike jogalkotási probléma: nevezetesen a közös ügyintézési helyek és a közös igénylési központok a Vízumkódex 41. cikkében jogilag meghatározott formában nem biztosítják a kellő rugalmasságot az operatív struktúrák helyszíni kialakításához.

3) Több kategóriába sorolhatók azon harmadik országbeli állampolgárok – akár vízumkötelesek akár vízummentesek –, akik jogos indokkal és szükségszerűen egy adott 180 napos időszakon belül 90 napnál hosszabb időre kívánnak a schengeni övezetbe utazni anélkül, hogy „bevándorló”-nak minősülnének (azaz egyik schengeni államban sem szándékoznak 90 napnál hosszabb ideig tartózkodni). Az ilyen utasok fő jellemzője, hogy „körutazást tesznek” Európában/a schengeni övezetben. A jelenlegi jogi keret nem teszi lehetővé olyan engedély kibocsátását, amely megfelelne ezen utasok jogos igényeinek/útvonalának. A legaktívabban fellépő érdekcsoport, amely ezt a régóta fennálló problémát gyakran felveti, az előadóművészek iparága. Az utasok egyéb kategóriáinak (nyugdíjasoknak, üzletembereknek, diákoknak, kutatóknak) ugyancsak komoly érdekeik fűződnek ahhoz, hogy egy adott 180 napos időszakon belül 90 napnál hosszabb ideig szabadon közlekedhessenek a schengeni övezeten belül.

3. A szubszidiaritás elemzése

A belső határellenőrzés megszüntetése többek között közös vízumpolitika elfogadását teszi szükségessé. Az EUMSZ 77. cikke (2) bekezdésének a) pontja értelmében az EU-nak jogában áll – sőt kötelessége – a vízumokkal és az egyéb rövid távú tartózkodásra jogosító tartózkodási engedélyekkel kapcsolatos közös politikára vonatkozó intézkedéseket elfogadni. A rövid távú vízumok feldolgozására vonatkozó szabályokat már meghatározza egy közvetlenül alkalmazandó rendelet, nevezetesen a Vízumkódex.

A hatásvizsgálatban leírt problémák megszűnése nem valószínű, mivel azok közvetlen kapcsolatban állnak a Vízumkódex érvényben lévő rendelkezéseivel. A megfelelő végrehajtással azonban elérhető némi előrelépés. Mindazonáltal az utasok érdekeit szolgáló eljárási könnyítések összehangolt módon történő bevezetéséhez, valamint ahhoz, hogy jelentős előrelépést lehessen elérni a vízumkiadás földrajzi lefedettségének növelése terén, uniós fellépés – vagyis a Vízumkódex felülvizsgálata – szükséges.

Ami az egy adott 180 napos időszakon belül 90 napnál hosszabb ideig a schengeni övezetben való tartózkodásra jogosító új engedélyek bevezetését illeti, nyilvánvalóan uniós szintű intézkedésre van szükség: a valamennyi schengeni államban érvényes engedélyek bevezetése kizárólag uniós szinten lehetséges. Az EUMSZ 77. cikke értelmében az Unió jogosult arra, hogy fellépjen a schengeni övezetben való rövid távú tartózkodásra jogosító engedélyekre vonatkozóan, az EUMSZ 79. cikke értelmében pedig arra, hogy a vízumokra és tartózkodási engedélyekre vonatkozó intézkedéseket fogadjon el az uniós tagállamokban történő jogszerű tartózkodással összefüggésben (azaz a valamely tagállamban 3 hónapnál hosszabb idejű tartózkodások tekintetében). Következésképpen az EU hatáskörrel rendelkezik arra is, hogy olyan engedélyt vezessen be, amely lehetővé teszi az egy adott 180 napos időszakon belül a 90 napot meghaladó tartózkodást a teljes schengeni övezetben.

4. Szakpolitikai célkitűzések

A javaslat általános szakpolitikai célkitűzései a következők: a gazdasági növekedés ösztönzése az EU-n belül; a többi uniós szakpolitikával való koherencia javítása és a schengeni övezet biztonságának fenntartása.

A konkrét célkitűzések a következők: előrelépés egy valóban összehangolt és ténylegesen közös vízumpolitika felé; a vízumeljárások hozzáigazítása a jogszerű utazók szükségleteihez, valamint a vízumeljárás hatékonyságának növelése a szabályok egyszerűsítésével.

Az operatív célkitűzések – a fenti problémák fényében – a következők: kötelező jellegű eljárási könnyítések az „ismert” utazók számára, a Vízuminformációs Rendszer (VIS) nyújtotta lehetőségek kihasználásával; a vízumkérelmek átvételéért/feldolgozásáért felelős hatóságok harmadik országbeli jelenlétének növelése és ésszerűsítése, valamint egy adott 180 napos időszakban a 90 napot meghaladó schengeni övezeten belüli tartózkodás lehetővé tétele.

5. Szakpolitikai intézkedéscsomagok

A hatásvizsgálat alkalmazásában a következő szakpolitikai intézkedéscsomagokat határoztuk meg:

0. szakpolitikai intézkedéscsomag – A jelenlegi állapot fenntartása: A meglévő jogi keret változatlan marad, és a jelenlegi tevékenységek folytatódnak.

A. szakpolitikai intézkedéscsomag: Nem szabályozási jellegű intézkedések: Tekintettel az 1. problémakörre, egy sor „puha” jogi intézkedés kidolgozása, amelyek célja a Vízumkódex hatékonyabb végrehajtása. A 2. problémakörre vonatkozóan a Bizottság messzemenően törekszik a jövőbeni Belső Biztonsági Alapból származó finanszírozási lehetőségek előmozdítására. A 3. problémakör tekintetében, mivel a problémát joghézag idézi elő, nem szabályozási jellegű intézkedés kidolgozására nem került sor.

B–D. szakpolitikai intézkedéscsomag: Ezek a lehetőségek uniós szintű szabályozási intézkedést tesznek szükségessé a Vízumkódex módosítása céljából. A szakpolitikai intézkedéscsomagokat azok ambiciószintje (politikai megvalósíthatósága) szerint három csomagba – minimális, közepes, maximális szint – soroltuk.

Az 1. problémakör tekintetében a B. szakpolitikai intézkedéscsomag (minimális szint) kötelező eljárási könnyítéseket vezetne be (például eltekintés azon követelménytől, hogy a kérelmező a kérelmét személyesen nyújtsa be; mentesítés bizonyos igazoló dokumentumok benyújtása alól) és legalább egy évig érvényes, többszöri belépésre jogosító vízumok, illetve azt követően (két, egy évig érvényes, többszöri belépésre jogosító vízum kiállítása után) egy legalább három évig érvényes, többszöri belépésre jogosító vízum kötelező kiállítása azon kérelmezők számára, akik korábban legalább három vízumot használtak fel jogszerűen (a kérelem benyújtásának időpontját megelőző 12 hónapon belül), amelyek szerepelnek a Vízuminformációs Rendszer nyilvántartásában („gyakori utazók”). A 2. problémakör esetében a javasolt lehetőség hatályon kívül helyezné a Vízumkódex 41. cikkét (közös ügyintézési helyek, a közös igénylési központok) és helyette bevezetné a „schengeni vízumközpont” általános koncepcióját, amely valószerűbb, rugalmasabb keretet biztosítana a konzuli együttműködés egyes formáinak. A 3. problémakör esetében új engedélytípus bevezetésére kerülne sor, amelynek köszönhetően a kérelmezők bizonyos kategóriái (pl. a művészek és személyzetük) 90 napnál tovább, de legfeljebb 360 napig tartózkodhatnának a schengeni övezetben.

Az 1. problémakör vonatkozásában a C. szakpolitikai intézkedéscsomag (közepes szint) – a minimális szintű intézkedéscsomaghoz hasonló – kötelező eljárási könnyítéseket helyez kilátásba, továbbá legalább három évre, majd azt követően öt évre szóló, többszöri belépésre jogosító vízumok kibocsátását tenné kötelezővé. Ezenfelül bővülne a kedvezményezettek köre: idetartoznának azok, akik korábban legalább két vízumot használtak fel jogszerűen, amelyek szerepelnek a Vízuminformációs Rendszerben („rendszeres utazók”). A 2. problémakör tekintetében a „schengeni vízumközpont” rugalmas koncepciója mellett bevezetésre kerülne a „kötelező képviselet” fogalma is: amennyiben a vízumkérelem feldolgozásáért felelős schengeni állam nincs jelen vagy nem rendelkezik képviselettel (megállapodás alapján) az érintett harmadik országban, bármely másik olyan schengeni állam, amely az adott országban jelen van, köteles lenne feldolgozni a vízumkérelmet a nevében. A 3. problémakört illetően, a minimális szintű intézkedéscsomaghoz hasonlóan új típusú engedély bevezetésére kerülne sor, amely nem csupán a harmadik országbeli állampolgárok bizonyos kategóriáira – nevezetesen az előadóművészek csoportjaira –, hanem az összes olyan harmadik országbeli állampolgárra kiterjedne (tehát az „egyéni” utazókra is), akik bizonyítani tudják, hogy jogos érdekből szándékoznak 90 napnál hosszabb időre a schengeni övezetbe utazni.

A D. szakpolitikai intézkedéscsomag (maximális szint) kiterjesztené a kötelező eljárási könnyítéseket és az azonnal öt évre szóló, többszöri belépésre jogosító vízum kiállításának kötelezettségét a kérelmezők többségére azáltal, hogy előfeltételként csupán egy jogszerűen felhasznált és a Vízuminformációs Rendszerben regisztrált vízum meglétét írná elő. A 2. problémakör esetében, a vízumkérelmek átvételének/feldolgozásának megfelelő lefedettsége érdekében a Bizottság végrehajtási határozatai meghatározzák majd, milyen formában kell működnie a harmadik országokban a vízumkérelmek átvételéért felelős hálózatnak, különös tekintettel a képviseleti megállapodásokra, a külső szolgáltatókra és az erőforrások más eszközökkel történő összevonására. Végül a 3. problémakör vonatkozásában ugyanazt az engedélytípust vezetné be, mint a közepes szint esetében: annál ambiciózusabb elképzelés egyáltalán nem tűnik valószerűnek.

6. Hatásvizsgálat

Az eljárási könnyítéseknek és különösen a hosszú távra szóló, többszöri belépésre jogosító vízumoknak köszönhetően csökkenhet a konzulátusok igazgatási terhe és ugyanakkor sokkal könnyebbé válna az ügyintézés az utazók számára. Ha a fenti lehetőségek bevezetésével a schengeni övezet még vonzóbb úti céllá válna, összességében növekedne a vízumköteles harmadik országbeli állampolgárok utazásainak száma, az általuk elköltött pénzösszeg pedig kedvező hatást gyakorolna az uniós gazdaságra. A 2. problémakört illetően a „kötelező képviselet” koncepciójával jelentősen javulna a vízumkiadást végző hatóságok jelenléte a harmadik országokban. Ezáltal biztosítható lenne a konzuli lefedettség minden olyan harmadik országban, ahol legalább egy, vízumkérelem-feldolgozással foglalkozó konzulátus található. Ez csaknem 900 lefedetlen területet érint, és mintegy 100 000 kérelmező számára jelentene pozitív változást, akik ezentúl a tartózkodási helyük szerinti országban nyújthatnák be vízumkérelmüket, és nem kellene ehhez egy olyan országba utazniuk, ahol az illetékes schengeni állam jelen van vagy képviselettel rendelkezik. Végül a 90 napot meghaladó tartózkodást valamennyi harmadik országbeli állampolgár számára lehetővé tévő új engedély bevezetése mintegy 120 000 utazó számára jelentene kedvező változást, és a schengeni övezet számára a becslések szerint akár 1 milliárd EUR többletbevételt is hozhatna.

Az előzetes pénzügyi és gazdasági hatásokról részletesebben lásd a 7. pont alatti táblázatot.

7. Az intézkedéscsomagok összehasonlítása

Az A. szakpolitikai intézkedéscsomag csak csekély mértékben alkalmas a problémák orvosolására és a szakpolitikai célkitűzések elérésére. Ezért ez az intézkedéscsomag nem tekinthető hatékonynak.

A B., C. és D. szakpolitikai intézkedéscsomag fokozatosan orvosolná a problémákat, megfelelne az operatív célkitűzéseknek és kedvezően befolyásolná a schengeni övezetbe való utazások számát és az ott elköltött pénzösszegeket. Utóbbiak közül a B intézkedéscsomag a legkevésbé hatékony; csak részlegesen oldaná meg a problémákat, és mindössze a vízumkérelmezők egy kisebb csoportja számára lenne előnyös. A C és D intézkedéscsomag a célkitűzések teljesítése szempontjából szinte ugyanolyan mértékben hatékony. A várható gazdasági haszon a D intézkedéscsomag esetében magasabb (meghaladja az évi 3 milliárd EUR-t), ám az potenciálisan nagyobb biztonsági kockázattal jár együtt.

Ami a hatékonyságot illeti, elvileg egyik szakpolitikai intézkedéscsomag sem vezet jelentős többletköltségekhez[1]. A szakpolitikai intézkedéscsomagok mögött meghúzódó egyik fő hajtóerő az, hogy megtakarításokat eredményezzenek a schengeni államok/konzulátusok, illetve a vízumkérelmezők számára egyaránt. A B., C. és D. szakpolitikai intézkedéscsomag fokozatosan költségmegtakarításhoz vezethet a kérelmezők számára, elsősorban a hosszú távra szóló, többszöri belépésre jogosító vízumok egyre növekvő száma miatt. A kérelmezők szempontjából a D. szakpolitikai intézkedéscsomag a leghatékonyabb és a B. szakpolitikai intézkedéscsomag a legkevésbé hatékony. Minden egyes intézkedéscsomag esetében az EU egészének gazdasági haszna jelentősen meghaladja az egyes schengeni államok becsült költségeit.

Az alábbi táblázat áttekintést nyújt az egyes szakpolitikai intézkedéscsomagok várható hatásáról[2].

Szakpolitikai csomag/ Kritériumok || Nem szabályozási jellegű intézkedéscsomag (A.) || Minimális szabályozási intézkedéscsomag (B.) || Közepes szabályozási intézkedéscsomag (C.) || Maximális szabályozási intézkedéscsomag (D.)

Hatékonyság || || || ||

Kötelező eljárási könnyítések az utazók egyes kategóriái számára || 1 || 2 || 3 || 4

A vízumkérelmek átvételéért/feldolgozásáért felelős hatóságok harmadik országbeli jelenlétének növelése és ésszerűsítése || 1 || 2 || 4 || 4

Lehetőség egy 180 napos időszakon belül 90 napnál hosszabb tartózkodásra a schengeni övezetben, egy új engedélytípus alapján || 0 || 2 || 4 || 4

A schengeni övezet biztonságára gyakorolt hatás || 0 || 0 || -0,5 || -2

Gazdasági haszon – az utazók által elköltött pénzösszegekből befolyó bevétel (millió EUR/év) || - || kb. 800 || több mint 2 000 || több mint 3 000

Létrehozott munkahelyek száma (teljes munkaidős egyenértékben kifejezve) || - || kb. 20 000 || kb. 60 000 || kb. 80 000

Hatékonyság || || || ||

A vízumkérelmezők által megtakarított közvetlen költségek (millió EUR/év) || - || kb. 50 || kb. 200 || kb. 300

A vízumkérelmezők által megtakarított közvetett költségek (millió EUR/év) || - || kb. 120 || kb. 500 || kb. 800

Nettó pénzügyi hatás a schengeni államokra (millió EUR/év) || - || kb. -1 || kb. -5 || kb. -9

Megvalósíthatóság || || || ||

Jogi || Jó || Jó || Jó || Jó

Politikai || Jó || Ésszerű || Ésszerű || Gyenge

Gyakorlati || Jó || Jó || Jó || Ésszerű

Az 1. problémakör tekintetében (hosszadalmas, nehézkes és költséges eljárások) az értékelés nem von le következtetést a tekintetben, hogy melyik intézkedéscsomagot kellene előnyben részesíteni. Ennek oka, hogy a D. szakpolitikai intézkedéscsomagban szereplő javaslat rendkívül magas potenciális gazdasági hatása ugyanakkor potenciálisan magasabb biztonsági kockázattal jár együtt. A közepes szintű intézkedéscsomagban (C.) szereplő javaslat ugyan alacsonyabb biztonsági kockázatot foglal magában, de annak potenciális gazdasági hatása a becslések szerint csaknem 1 milliárd euróval alacsonyabb. A 2. problémakör (földrajzi lefedettség) és a 3. problémakör (új típusú engedély) esetében a közepes szintű intézkedéscsomagban ismertetett lehetőségek tekinthetők a legelőnyösebbnek (a „schengeni vízumközpont” új koncepciójának, valamint és a 2. problémakörre vonatkozóan a „kötelező” képviseletnek a bevezetése); új típusú engedély a 90 napot meghaladó tartózkodások esetére valamennyi harmadik országbeli állampolgár számára a 3. problémakör tekintetében).

8. Nyomon követés és értékelés

A Vízumkódex átdolgozásának hatálybalépése után három évvel a Bizottság értékelő jelentést nyújt be.

[1]               Az egyetlen kivétel a vízumkérelmek feldolgozásának földrajzi lefedettségével kapcsolatos szakpolitikai intézkedéscsomag.

[2]               0: nincs hatás; 0–1: legfeljebb csekély hatás; 2: közepes hatás; 3: nagy hatás; 4: igen jelentős hatás. Negatív hatás esetén a minősítés negatív (-).