16.12.2014   

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

C 451/39

Előadó:

Marina ŠKRABALO

1.1

Az EU bővítési politikája – még ha nem is nevezhető a legnépszerűbb uniós szakpolitikának – az EU legsikeresebb politikai projektjei közé tartozik. Az elmúlt években több szempontból javult a csatlakozási folyamat átláthatósága és befogadó jellege, ahogy ez a jelenleg Szerbiában és Montenegróban zajló folyamatokból is kitűnik. Az uniós intézményeknek az alapvető kérdések – azaz a jogállamiság és a gazdasági kormányzás – felé történő stratégiai elmozdulása lehetőséget teremt arra, hogy a részvételi demokráciát a bővítési politika egészének keretében – és ne csak azzal párhuzamosan – támogassuk.

1.2

Mégis sok még a megoldandó feladat. Következetesebben kell gondoskodnunk arról, hogy mind az uniós intézmények, mind az érintett kormányzatok átlátható és inkluzív megközelítést alkalmazzanak a csatlakozási folyamat minden szakaszában, minden szakpolitikai területen és minden tagjelölt és potenciális tagjelölt országban. Szorosabb szakpolitikai integrációra van szükség (1) az aktuális tárgyalások, (2) a civil társadalmi fejlődés és a szociális párbeszéd támogatása, valamint (3) az intézményi kapacitásépítés tekintetében, és mindennek megfelelőbb módon tükröződnie kellene az előcsatlakozási támogatás finanszírozásában.

1.3

Az EGSZB azt ajánlja, hogy az Európai Bizottság, az Európai Unió Tanácsa és az Európai Parlament

1.4

Az EGSZB azt ajánlja, hogy a tárgyaló országok nemzeti kormányai

1.5

Ajánlások az EGSZB számára:

2.1

Egyes hosszú távú társadalmi és politikai hatásait meg lehet ugyan kérdőjelezni, de az EU bővítési politikája nyilvánvalóan fontos szerepet játszott abban, hogy a nemzeti kormányzati struktúrákban felgyorsuljanak a piacgazdaság és a demokrácia irányába mutató változások, és a háború utáni Nyugat-Balkánon támogatást kapjon a regionális együttműködés. Az uniós csatlakozási tárgyalások dimenziójában alapvetően fontos kérdést jelentenek az uniós joganyag végrehajtására meghatározott átmeneti időszakok és a kapcsolódó költségek mind az EU, mind a tagjelölt országok tekintetében. Mivel a Tanácsnak minden egyes tárgyalási fejezet megnyitását és lezárását egyhangúlag meg kell szavaznia, a tárgyalások tempója és ütemterve gyakran meglehetősen kiszámíthatatlan – tekintettel egy vagy több tagállam nemzeti politikáinak lehetséges hatásaira.

2.2

Az EU nyitottnak bizonyult arra, hogy a politikai körülmények változásainak megfelelően pontosítsa és kiigazítsa a tárgyalási folyamatot. Megjegyzendő, hogy ennek a „tapasztalva tanulásnak” köszönhetően a jelenlegi tárgyalási módszertan igen sokat fejlődött az évek során.

2.3

Ahogy azt az Európai Bizottság a Bővítési stratégia és a legfontosabb kihívások 2013–2014 című közleményében (4) megállapította, „a múlt egyik legfontosabb tanulsága, hogy először az alapvető kérdésekkel kell foglalkozni”, mindenekelőtt a jogállamisággal, amely „mára a bővítési folyamat központi kérdése lett”. Ez komoly stratégiai elmozdulást jelent a konkrét szakpolitikai kiigazításoktól a demokratikus kormányzás átfogó kérdésköre felé, ami végül az uniós vívmányokkal való érdemi és tartós szakpolitikai harmonizáció előfeltétele. Ennek megfelelően a folyamatban lévő csatlakozási tárgyalásoknál (Montenegró, Szerbia, Törökország) az Európai Bizottság tervei szerint a 23. fejezet (Igazságszolgáltatás és alapvető jogok) és a 24. fejezet (A jog érvényesülése, szabadság, biztonság) a csatlakozási tárgyalások teljes időtartama alatt nyitva marad, így a tárgyalások üteme alighanem attól függ majd, hogy milyen eredményeket sikerül elérni e két meghatározóan fontos fejezetben.

2.4

A csatlakozási folyamatok során alkalmazott tárgyalási módszerek módosításai egyfelől azt jelzik, hogy az EU rugalmas, és szívén viseli a tárgyalások hatékonyságának biztosítását. Az, hogy több figyelmet kapott a „tényeken alapuló” bővítés, megerősítette a nem kormányzati szereplők pozícióját. A tőlük kapott független információk értékes hozzájárulást jelentenek az európai bizottsági eredményjelentésekben ismertetett rendszeres értékelésekhez. A bevezetett módosításokról másfelől azt is gondolhatjuk, hogy elsősorban az EU szelektív információigényét tükrözik, figyelmen kívül hagyva a kapcsolódó adminisztratív terheket, amelyeket a tárgyalási országoknak kell viselniük, ha nincsenek egyértelmű eljárások az adatgyűjtésre és az érdekelt felek bevonására.

2.5

A Szerbiára vonatkozó tárgyalási keret  (5) az első olyan tárgyalási keret, amely külön utal az inkluzív jelleg és az átláthatóság elveire: „A csatlakozási folyamattal kapcsolatos közbizalom megerősítése érdekében a határozatokat a lehető legnyitottabb módon, nagyobb átláthatóság biztosítása mellett kell meghozni. A belső konzultációkat és megbeszéléseket a szükséges mértékű védelemben kell részesíteni annak érdekében, hogy az Unió tevékenységi területeit érintő dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről szóló uniós jogszabályoknak megfelelően ne sérüljön a döntéshozatali folyamat.” Ezzel fontos tanulságokat vontak le Horvátország esetéből – ahol minden eddigit alulmúlt az EU-ról szóló népszavazáson részt vevők aránya (43 %) –, és a Montenegróval folytatandó tárgyalások tekintetében megtették az első lépést egyes javított gyakorlatok formalizálása irányában.

2.6

Azzal, hogy nagyobb hangsúlyt fektet a gazdasági kormányzásra, az EU nemzeti gazdasági reformstratégiákat és az államháztartási gazdálkodásra vonatkozó cselekvési terveket irányoz elő abban a reményben, hogy gyorsabb információáramlással és makrogazdasági felügyelettel meg lehet előzni az olyan elhúzódó gazdasági visszaeséseket és túlzott hiányokat, mint amilyenek Horvátországban jelentkeztek közvetlenül a csatlakozás után. Ennek megfelelően azt tervezik, hogy a csatlakozó országokat hasonló vizsgálatnak vetik alá, mint az uniós tagállamokat az európai szemeszter keretében. A vállalkozói szférát időben fel kell készíteni, hogy a cégek versenyképesebbé válhassanak és kezelni tudják az EU egységes piacának kihívásait, de a szociális partnerek bevonása is nélkülözhetetlen a gazdasági reformok szociális dimenziójának értékeléséhez és jóváhagyásához.

2.7

A csatlakozó országokbeli tömegtájékoztatás szabadságának és integritásának elősegítéséhez a 2014–2020-as időszakban nyújtandó uniós támogatásokról szóló, a Bővítési Főigazgatóság által kidolgozott iránymutatások  (6) értelmében az aktív civil társadalom alapvetően fontos a pluralizmus és a részvételi demokrácia ösztönzéséhez. Ezért a civil társadalomra irányuló uniós támogatásnak a következőkre kellene összpontosítania: (1) a civil társadalmi tevékenységek számára kedvező környezet megteremtése és (2) a civil szervezetek kapacitásának fejlesztése, hogy hatékony és megbízható független szereplőként működhessenek. Ezek az iránymutatások minden bizonnyal hasznos eszközök lesznek a civil társadalom integrálására, ha úgy hajtják őket végre, ahogy azt a bennük tükröződő ambíciók megkívánják.

2.8

A bővítési politikának egyelőre nem sikerült maradéktalanul teljesítenie azt a feladatot, hogy tájékoztassa az uniós polgárokat a bővítés jelentőségéről az egész kontinens biztonságára és jólétére nézve – pedig ez segítene a további bővítésektől való félelem mérséklésében, amely az idegengyűlölet más formáival együtt könnyen felütheti a fejét, különösen gazdasági válságok idején. Mivel a balkáni háborúk emléke lassan elhalványul, szolgáljon a jelenlegi ukrán válság emlékeztetőül arra, hogy a béke és demokrácia hiánya mindnyájunkat érinthet.

3.1

Bár az átláthatósággal és az inkluzív jelleggel kapcsolatos feltételek nem képezik részét a csatlakozási folyamatnak, az uniós csatlakozásról tárgyaló országokban egyre nagyobbak a nyilvánosság ezzel kapcsolatos elvárásai. Horvátország esetében hiányos volt a tárgyalásokra vonatkozó technikai eljárásokról szóló tájékoztatás: elfogadtak ugyan egy jegyzőkönyvet az uniós tárgyalási álláspontokkal kapcsolatos belső szakpolitikai koordinációról, de ezt soha nem tették közzé a hivatalos közlönyben. A horvát kormány által az uniós tárgyalásokkal kapcsolatban kidolgozott dokumentumokat – a jogszabálytervezetek kivételével – mind zárt körű kormányüléseken vitatták meg és fogadták el. Így a nagyközönség még csak nem is kérhetett hozzáférést a nem minősített dokumentumokhoz, hiszen létezésükről sem állt rendelkezésre hivatalos információ. A civil társadalomnak több éven keresztül kellett nyomást gyakorolnia ahhoz, hogy a kormány elkezdje közzétenni az üléseken megvitatott dokumentumokról szóló alapvető információkat.

3.2

Ami a parlament általi ellenőrzést illeti, Szlovénia egyedülálló gyakorlatot követett: a nemzeti parlamentnek joga volt ahhoz, hogy megvétózza a tárgyalási álláspontokat (7), amelyeket a nagyközönség számára is hozzáférhetővé tettek. A horvát parlament kompetens módon őrizte ugyan a politikai konszenzust a hat évig húzódó, nehézkes uniós tárgyalások alatt, de a parlamenti képviselőknek, a szakértőknek és a nagyközönségnek a szakpolitikai vitákba való szélesebb körű bevonása tekintetében kudarcot vallott. A tárgyalási álláspontokhoz és jelentésekhez csak a kormányhivatalnokok és a csatlakozási tárgyalások nyomon követésével foglalkozó nemzeti bizottság tagjainak kiválasztott csoportjai fértek hozzá, ami gyakorlatilag a parlamenti képviselők túlnyomó többségének és természetesen a nagyközönségnek a kizárását jelentette. Fontos, hogy az eljövendő tárgyalási fordulóknál ne ismétlődjön meg ez a forgatókönyv.

3.3

Azt, hogy a nem állami szereplők és a média időben betekinthessenek a dokumentumokba, és független módon nyomon lehessen követni a tárgyalási folyamatot, az is akadályozta, hogy az Európai Bizottság és a Tanács által kidolgozott dokumentumok, például az EU közös álláspontjai nem képezték a Horvát Köztársaság tulajdonát. Így a horvát kormány arra hivatkozott, hogy nem áll módjában ezek közzététele. Ezzel párhuzamosan az uniós intézmények sem igyekeztek közzétenni a dokumentumokat (8).

3.4

Montenegró esetében egyértelmű előrelépések tapasztalhatók a tárgyalásokkal kapcsolatos dokumentumok hozzáférhetősége tekintetében. Az Európai Bizottság minden átvilágítási jelentést közzétett a honlapján, amivel értékes eszközt adott az érdekelt felek kezébe annak vizsgálatához, hogy megfelelnek-e a nemzeti jogszabályok az uniós vívmányoknak. A Tanács ezen túlmenően – a szóban forgó reformok jelentőségére és közérdekű jellegére való tekintettel – proaktív módon közzétette a 23. és 24. fejezetre vonatkozó közös uniós álláspontokat. Még kérdéses, hogy ez a támogatandó megközelítés olyan politikai gyakorlattá fejlődik-e, melynek alkalmazását Szerbia és Törökország esetében vagy a már nyitott tárgyalási fejezeteknél is javasolják. Megemlítendő még, hogy nem ismeretes olyan formális ok, ami miatt a Tanács ne tehetné közzé teljes terjedelmében a tárgyalási nyitókritériumokat, ha már egyszer egyhangúan elfogadták ezeket. Ahhoz, hogy a civil társadalom is hozzászólhasson, illetve hozzájárulhasson a kérdéshez, a média megalapozott tájékoztatást adhasson, és független módon nyomon lehessen követni a kötelezettségek teljesítésére irányuló kormányzati lépéseket, alapvetően fontos, hogy időben hozzá lehessen férni ezekhez a kulcsfontosságú tárgyalási dokumentumokhoz.

3.5

A korábbi bővítési fordulók tapasztalataiból tanulva az Európai Bizottság jobban odafigyel a független és professzionális média alapvetően fontos szerepére, ahogy azt a „Speak-Up” címmel általa szervezett két konferencia is bizonyította (2011-ben és 2013-ban), de erre utal a csatlakozó országokbeli tömegtájékoztatás szabadságának és integritásának elősegítéséhez a 2014–2020-as időszakban nyújtandó uniós támogatásokról szóló iránymutatások elfogadása is, amelyek a pénzeszközök elosztásának alapjául is szolgálhatnak. Továbbra is kérdés azonban, miként lehet gondoskodni arról, hogy a média az EU-n belüli közönséget is elérje, melyet szintén megfelelően tájékoztatni kell a bővítési politika jelentőségéről és dinamikájáról.

4.1

A civil társadalom többféle módon vesz részt a csatlakozási folyamatban: (1) közvetlen részvétel az aktuális tárgyalásokban (például átvilágítás, a nemzeti álláspontok előkészítése, a folyamat nyomon követése), (2) szociális és civil párbeszéd a politikák kialakításához és a vívmányokkal való jogharmonizációhoz kapcsolódóan, (3) részvétel az előcsatlakozási támogatások programtervezésében, (4) a reformfolyamatok eredményeinek és társadalmi hatásainak független nyomon követése. E szerepek betöltéséhez megfelelő pénzügyi támogatásra van szükség a nemzeti kormányokon és az uniós előcsatlakozási támogatáson keresztül.

4.2

A tárgyalási álláspontokat kidolgozó horvát és montenegrói munkacsoportokban igen sok civil szakértő vett részt (a tagok több mint egyharmadát ők képviselték). Mindkét esetben nyílt pályázati felhívás keretében választották ki a résztvevőket, és a munkacsoportok minden tagjának nevét közzétették. De Horvátország esetében a szerepvállalás mértéke jórészt az adott csoporton belüli vezetői hozzáállástól függött: egyes csoportokban a civil társadalmi tagok nem kaptak lehetőséget a tárgyalási álláspontok tervezetének megtekintésére. A civil társadalom következésképpen elsősorban a kezdeti átvilágítási szakaszban jutott szerephez, és alig befolyásolhatta a tárgyalási stratégia kialakítását, valamint a társadalmi és gazdasági költségek és hasznok korai értékelését.

4.3

Az uniós intézmények gondoskodtak arról, hogy többféle konzultációs csatornán keresztül érintkezzenek a civil társadalommal, így gyűjtve adatokat a csatlakozással kapcsolatos reformok alakulásáról. Ilyen csatorna például az online levelezés, a Brüsszelben rendezett évenkénti civil társadalmi konzultációk, az érintett országokban szervezett találkozók vagy az uniós tisztviselők látogatásával összekötött tájékoztatók és nyilvános rendezvények. Az Európai Bizottság a civil szervezetek által kidolgozott független nyomonkövetési jelentésekre is nyitott volt, viszont el is ismerte, hogy jóval proaktívabban viszonyult a nem kormányzati szervezetekhez, mint a szakszervezetekhez és a vállalkozói szövetségekhez. Ez jól látszik egyfelől a kapcsolattartás mértékéből, másfelől a kapacitásépítéshez és szakpolitikai nyomon követéshez nyújtott előcsatlakozási támogatások köréből és céljából.

4.4

Horvátország csatlakozási folyamata elszalasztott lehetőség volt arra, hogy az uniós csatlakozással összefüggésben megerősödjön a szociális párbeszéd az országban, ami pedig hathatósabb és tartósabb feltételeket eredményezhetett volna az EU-tagság tekintetében – ahogy ezt Bulgáriában láthattuk. A nemzeti gazdasági és szociális tanácsokat nem vonták be kellően a szociális és gazdasági alkalmazkodás költségeinek és a támogató intézkedéseknek a megvitatásába, ahogy az előcsatlakozási támogatás programtervezésébe sem. Az előcsatlakozási támogatásból csak nagyon kevés eszközt különítettek el a szociális párbeszéd struktúráinak és a szociális partnerek szervezeti kapacitásának megerősítésére. A vállalkozói szövetségeket és szakszervezeteket – kapilláris felépítésük révén – jobban fel lehetne használni mint fontos platformokat, ahol meg lehet vitatni a csatlakozással járó költségeket és előnyöket, illetve a gazdaság időben történő felkészítését.

4.5

Ami a szakpolitikák kialakítását illeti, Horvátország esetében – a korábbi csatlakozási fordulók negatív trendjeit követve – a vívmányokkal kapcsolatos jogszabályok több mint 80 %-át gyorsított eljárással fogadták el, gyakran mindennemű nyilvános konzultációt mellőzve, és minimálisra szűkítve a szabályozás hatásvizsgálatának körét. Ez sokat ártott a jogalkotás minőségének és átláthatóságának (9). Méltányolandó ugyanakkor, hogy az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz (IPA) programtervezése inkluzív jellegű volt – különösen a civil társadalmat illetően –, irányításának feladatait pedig a civil társadalom fejlődésével foglalkozó tanács látta el a civil társadalmi kérdésekért felelős kormányhivatal technikai támogatásával. Ez rendkívül ésszerű támogatási programok kidolgozásához vezetett a reformok által érintett több fontos területen alkalmazott stratégiák független nyomon követésének elősegítésére, és lehetővé tette, hogy a szociális partnerek jelentős beleszólást kapjanak a szociális párbeszédhez szükséges kompetenciák megerősítését szolgáló pénzeszközök elosztásába. El kell kerülni a fent ismertetett két folyamat közötti következetlenségeket, és a következő csatlakozási folyamatokban mindig az inkluzív jellegű döntéshozatalnak kell dominálnia.

5.1

Az EGSZB – mint a bővítési politika határozott támogatója – konzultatív vegyes bizottságokat (kvb-ket) állított fel, melyek keretében a civil társadalmi szervezetek egybegyűlhetnek, hogy ajánlásokat dolgozzanak ki a két fél politikai hatóságai számára, és a csatlakozó országokban támogassák az uniós integrációról szóló nyilvános vitát. E struktúráknak köszönhetően tájékozottan, több szempontot figyelembe véve lehet vitázni a tárgyalásokról, és fel lehet mérni az uniós vívmányok elfogadásának különféle társadalmi csoportokra gyakorolt hatásait, így támogatva a civil társadalom szerepvállalását a folyamatban. A kvb-k mellett a Nyugat-balkáni Civil Társadalmi Fórum regionális platformként működik annak érdekében, hogy meg lehessen szólítani a politikai hatóságokat, kapcsolatokat lehessen építeni a nyugat-balkáni civil szervezetek között, és meg lehessen vizsgálni a régióban tapasztalható legfontosabb civiltársadalmi problémákat.

5.2

Néhány példa a kvb-k által feltérképezett kihívásokra:

5.3

Az EGSZB küldetésként, de kihívásként is tekintett arra, hogy felhívja a figyelmet a civil társadalom szerepére és a szociális partnereknek a csatlakozási folyamatba való bevonására. Voltak országok, amelyek kormánya nem változtatott negatív hozzáállásán a civil társadalommal szemben, így ezekben az országokban a kvb-k ajánlásai alig találtak visszhangra. A kvb-k mindazonáltal lehetőségeket teremtettek arra, hogy a civil társadalom, az EU és a nemzeti politikusok és tisztviselők közvetlen eszmecserét folytassanak, még ha ez kevéssé is befolyásolta a kormánypolitikákat. Ezt szem előtt tartva nagyon jó hatással lenne a kvb-kre, ha több támogatást kapnának az Európai Bizottságtól, a Tanácstól és az EP-től, és szorosabban együttműködhetnének velük, így gondoskodva arról, hogy minden fontos döntéshozatali színtéren meghallják az adott országokban zajló társadalmi és szociális párbeszéd során a csatlakozás országos következményeivel kapcsolatban elhangzó legfontosabb aggodalmakat.