A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a 472/2013/EU rendelet alkalmazásáról /* COM/2014/061 final */
A
BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a
472/2013/EU rendelet alkalmazásáról 1.
BEVEZETÉS A
gazdasági és pénzügyi válság az Unió gazdasági kormányzásának és felügyeletének
számos gyengeségét hozta felszínre. A felügyelet terén tapasztalt
hiányosságokat eredményesen kezelte a gazdaságpolitikai koordinációt célzó
európai szemeszter létrehozása és annak a hat jogi aktusnak az elfogadása,
amely „hatos csomagként” vált ismertté. Tekintettel azonban arra, hogy a
gazdaságpolitikák és a költségvetési politikák egységes valutát használó
országok esetében nagyobb valószínűséggel vezethetnek jelentős
átgyűrűző hatásokhoz, felmerült az igény egy még szigorúbb
mechanizmus létrehozására. Ezt a célt szolgálta a 472/2013/EU rendelet és a
473/2013/EU rendelet[1].
A 472/2013/EU rendelet meghatározza az euróövezeti programországok
megerősített felügyeletének és megerősített programot követő
utólagos felügyeletének sajátos folyamatait, és ezzel formalizálja a korábbi
eseti megközelítést, valamint kapcsolatot teremt a pénzügyi támogatás és a
tagállami gazdaságpolitikák koordinációjára vonatkozó, a Szerződésben
megállapított keretek között. Ez az úgynevezett „kettes csomag” 2013. május
30-án lépett hatályba. A
472/2013/EU rendelet (a továbbiakban: a rendelet) megállapítja a
megerősített felügyelet, a makrogazdasági kiigazítási programok és a
programot követő utólagos felügyelet szabályait, amelyek alapján a
Bizottság és a Tanács az adott esetnek megfelelő szintű felügyeletet
gyakorolhat, és amely kiegészíti az egyéb többoldalú felügyeleti folyamatokat.
Ennek során az adott tagállamot további intézkedésekre kötelezhetik azon
kockázatok kezelése érdekében, amelyek az adott tagállamból erednek, és az
euróövezet pénzügyi stabilitását veszélyeztetik. Ezek az intézkedések a stabil
és fenntartható gazdasági és pénzügyi helyzet mielőbbi visszaállítását,
valamint azt célozzák, hogy a tagállam ismét képes legyen önmagát teljes
körűen a pénzügyi piacokról finanszírozni. A
rendelet az euróövezeti tagállamokban végrehajtott pénzügyi támogatási
programok során jelenleg alkalmazott gyakorlat és a Szerződés által
megállapított intézményes keretek összehangolását célozza, és ezáltal az
említett elvek valamennyi euróövezeti tagállamban történő megfelelőbb
alkalmazásának egyidejű biztosítását kívánja elérni. A nyomonkövetési és
felügyeleti beavatkozás mértéke az érintett tagállamban tapasztalható pénzügyi
helyzet súlyosságának függvénye. A rendelet emellett lehetővé teszi az
egymást átfedő jelentéstételi kötelezettségek egyszerűsítését a
pénzügyi támogatásban részesülő tagállamok esetében. A
rendelet 19. cikke értelmében a Bizottság 2014. januárig, azután pedig ötévente
jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a rendelet
alkalmazásáról, amelyet adott esetben a rendelet módosítására irányuló javaslat
kísér. A jelentésben többek között a következőket kell értékelni: a) a
rendelet hatékonysága; b) az EUMSZ-szel összhangban a tagállamok
gazdaságpolitikáinak szorosabb összehangolása és gazdasági teljesítményük tartós
egymáshoz közelítése terén tett előrelépések; c) a rendeletnek a
növekedésre és munkahelyteremtésre irányuló uniós stratégia végrehajtásában
betöltött szerepe. Meg kell
jegyezni, hogy a rendelet felülvizsgálata a rendeletnek a hatálybalépés óta
történt végrehajtását kívánja áttekinteni. A felülvizsgálat részét képező,
a programország gazdasági fejlődésére vonatkozó tartalmi megállapításoknak
nem szándéka sem megismételni, sem megelőlegezni a programok keretében
végrehajtott ellenőrző látogatások nyomán készített jelentéseket. A
rendelet hatálybalépése óta eltelt rendkívül rövid idő komoly korlátot
jelent a mostani értékelés köre és mélysége tekintetében. A „hatos és a kettes
csomag” 2014 végén sorra kerülő értékelése ezzel szemben lehetővé
teszi majd a rendelet hatékonyságának átfogóbb és részletesebb elemzését. 2. A 472/2013/EU
RENDELET ALKALMAZÁSA 2.1. A
rendelet végrehajtása A
rendelet 2. cikkének (5) bekezdése és 7. cikkének (12) bekezdése alapján a
Bizottságnak listát kell közzétennie i. az elővigyázatossági pénzügyi
támogatási eszközökről és ii. azon pénzügyi támogatási eszközökről,
amelyek tekintetében az Európai Stabilitási Mechanizmus (ESM) nem irányoz
elő makrogazdasági kiigazítási programot. Ezt a közleményt[2]
2013 októberében elfogadta a Bizottság. A
rendelet hatálybalépése óta még egyetlen euróövezeti tagállam sem került a 2.
cikk szerinti megerősített felügyelet alá, és egyetlen euróövezeti
tagállam sem fogadott el új makrogazdasági kiigazítási programot. Mindazonáltal
a rendelet 16. cikke szerint a rendelet alkalmazandó a hatálybalépésekor
pénzügyi támogatásban részesülő tagállamokra is, azaz azokra az
euróövezeti tagállamokra, amelyek 2013. május 30-án pénzügyi támogatási eszköz
által biztosított támogatást vettek igénybe. A
rendelet hatálybalépésekor Görögország, Írország, Portugália, Spanyolország és
Ciprus vett igénybe egy vagy több másik tagállam, az EFSM, az ESM, az EFSF vagy
más érintett nemzetközi pénzügyi intézmény, például az IMF által nyújtott
pénzügyi támogatást. A meglévő makrogazdasági kiigazítási programokat
kiigazító új határozatokat e rendelet hatálya alatt fogadták el. Négy
tagállam részesül makrogazdasági kiigazítási programhoz kapcsolódó, tehát a
rendelet 7. cikkének alkalmazását kötelezővé tevő pénzügyi
támogatásban: Görögország Görögország
két gazdasági kiigazítási programot fogadott el. Az elsőt, amelyet a 2010.
május 26-i 2010/320/EU tanácsi határozat részletez, később több ízben
módosították. A második gazdasági kiigazítási programot a 2011. július 12-i
2011/734/EU tanácsi határozat által hajtották végre, amelyet legutóbb a
2013/6/EU tanácsi határozat[3]
módosított. Írország Az ír
gazdasági kiigazítási program végrehajtásáról a 2011. februári 2011/77/EU
tanácsi határozat rendelkezett. A rendelet 7. cikkének (5) bekezdése szerinti
programmódosításokat a 2013. július 9-i 2013/373/EU tanácsi végrehajtási
rendelet[4]
útján fogadták el. Portugália A
portugál gazdasági kiigazítási program végrehajtásáról a 2011. május 20-i
2011/344/EU tanácsi határozat rendelkezett. A rendelet 7. cikkének (5)
bekezdése szerinti programmódosításokat a 2013. július 9-i 2013/375/EU tanácsi
végrehajtási rendelet[5]
útján fogadták el. Ciprus A
ciprusi gazdasági kiigazítási program végrehajtásáról a 2013. április 23-i
2013/236/EU tanácsi határozat rendelkezett röviddel a rendelet hatálybalépését
megelőzően. Az egyértelműség és a jogbiztonság érdekében a
makrogazdasági kiigazítási programot azóta a rendelet 7. cikke (2) bekezdésének
megfelelően a 2013. szeptember 13-i 2013/463/EU tanácsi határozat[6]
jóváhagyta. Spanyolország
pénzügyi intézményeinek feltőkésítésére kapott pénzügyi támogatást. Ez azt
jelenti, hogy a rendelet makrogazdasági kiigazítási programokra vonatkozó
rendelkezései nem vonatkoznak rá. A jelenlegi pénzügyi támogatási program
befejeztével viszont vonatkozni fog Spanyolországra a rendelet 14. cikke
szerinti programot követő utólagos felügyelet. 2.2. A
rendelet hatékonysága A
rendelet fő célja a pénzügyi stabilitásuk tekintetében súlyos
nehézségekkel küzdő vagy súlyos nehézségek által fenyegetett euróövezeti
tagállamok ellenőrzésének és felügyeletének megerősítése. A rendelet
átlátható, hatékony, ésszerű és kiszámítható felügyeleti folyamatokat
kíván létrehozni a megerősített felügyelet alatt álló, a makrogazdasági
kiigazítási programot végrehajtó és a programot követő utólagos felügyelet
alatt álló tagállamok tekintetében. A
rendelet 2013. május 30-a óta hatályos. Az azóta eltelt rövid idő miatt a
jelen értékelés kevés tényre támaszkodhat, így meglehetősen nehéz képet
alkotni a rendelet hatékonyságáról. Nehezíti
az értékelést, hogy a rendelet számos rendelkezése a programok kidolgozásának
és tárgyalásos előkészítésének időszakára vonatkozik. A jelenleg futó
programok esetében ezek az időszakok megelőzték a rendelet
hatálybalépését. A rendelet hatékonyságát ezért e korábbi szakaszok
tekintetében nem lehet a rendelet 19. cikkének megfelelően értékelni. Nem
lehetséges emellett értékelést adni a rendelet hatékonyságáról a
megerősített felügyelet vonatkozásában sem, mivel egyetlen euróövezeti
tagállam sem áll ilyen felügyelet alatt. Hasonló okokból nincs mód a rendelet
hatékonyságának értékelésére a programot követő utólagos felügyelet
alkalmazása tekintetében sem. A
rendelet hatékonysága – a hatálybalépése óta eltelt időszak tekintetében –
csak a meglévő makrogazdasági kiigazítási programok vonatkozásában
értékelhető. Ezek a stabil és fenntartható gazdasági és pénzügyi helyzet
mielőbbi visszaállítását, valamint azt célozzák, hogy a tagállam ismét
képes legyen önmagát teljes körűen a pénzügyi piacokról finanszírozni. Ez
idáig a meglévő makrogazdasági kiigazítási programok teljesítették a
rendelet célkitűzéseit. Mindazonáltal
a görög, portugál és ciprusi programok fontos paraméterekkel és adalékokkal
szolgálnak majd a tekintetben, hogyan értékelhető a hatékonyság a
következő felülvizsgálat során. Írországban és Spanyolországban hamarosan
véget ér a pénzügyi támogatási program, és ez hasonlóképpen újabb tényekkel
szolgál majd, amelyek elősegíthetik a programot követő utólagos
felügyelet hatékonyságára vonatkozó későbbi alaposabb értékelések
elvégzését. Az
euróövezeti tagállamok helyzetének szoros nyomon követése ugyanakkor hozzájárul
az esetlegesen felmerülő kockázatok azonnali kezeléséhez és a gazdasági és
monetáris unió vagy – szélesebben – az Unió „átfertőződésének”
megakadályozásához. 2.3. Az
EUMSZ-szel összhangban a tagállami gazdaságpolitikák szorosabb összehangolása
és gazdasági teljesítményük tartós egymáshoz közelítése terén elért eredmények 2014-ben
kerül sor a 473/2013/EU rendelet és a „hatos csomag” felülvizsgálatára. A
tervek szerint ennek során a Bizottság átfogóan értékeli majd az összehangolás
és az egymáshoz közelítés tekintetében elért eredményeket. A
472/2013/EU rendelet létrehozza a súlyos nehézségekkel küzdő vagy súlyos
nehézségek által fenyegetett euróövezeti tagállamok megerősített gazdasági
és költségvetési felügyeletének kereteit. Egyebek mellett rendelkezik a
makrogazdasági kiigazítási programok hatálya alatt álló tagállamok közötti
szorosabb koordinációról, és rögzíti a programot követő utólagos
felügyelet általános kereteit. Ezenkívül
a rendelet megerősített gazdasági felügyeletről rendelkezik részben a
gazdaságpolitikák egységessége – és különösen az EUMSZ által létrehozott
többoldalú uniós felügyeleti keretrendszer és a pénzügyi támogatáshoz
esetlegesen kapcsolódó politikai feltételek közötti összhang megteremtése –
érdekében, részben a jelentéstételi kötelezettségek megkettőződésének
elkerülése céljából. Ennek érdekében a rendelet rendelkezéseket tartalmaz a
Stabilitási és Növekedési Paktummal való összhangról, valamint az 1176/2011/EU
rendelettel[7]
és a 473/2013/EU rendelet[8]8
egyes rendelkezéseivel való összhangról. A rendelet hatálya alá tartozó
euróövezeti tagállamok éppen a jelentéstételi kötelezettségek ezen
megkettőződésének elkerülése érdekében mentesülnek egyes
kötelezettségek alól. A
rendelet nem tartalmaz átmeneti rendelkezéseket az éves makrogazdasági
felügyeleti ciklus közben támogatási program és vonatkozó pénzügyi támogatás
hatálya alól kikerülő tagállamok (pl. Írország) tekintetében. A gazdasági
koordinációs mechanizmusokba történő mielőbbi teljes visszailleszkedés
elősegítése érdekében a Bizottság késedelem nélkül a standard felügyeleti
eszközöket alkalmazza a gazdasági kiigazítási programot sikeresen végrehajtó
tagállamokra. 3. A
GAZDASÁGI FELTÉTELEK TERÉN ELÉRT FEJLŐDÉS ÉRTÉKELÉSE Tekintve,
hogy a 472/2013/EU rendelet csak a közelmúltban lépett hatályba, túl korai
véleményt alkotni végrehajtásának a gazdasági feltételekre gyakorolt hatásáról. A
rendelet alkalmazási körébe tartozó minden tagállam szerkezeti reformokat
hajtott végre a sérülékenység és a pénzügyi instabilitás okainak kezelése
érdekében. Írország és Ciprus problémái mindenekelőtt a bankszektorban
voltak keresendők. Ennek megfelelően Írország szerkezetátalakítást
hajtott végre bankrendszerében, az életképes bankokat feltőkésítette, a
többit pedig felszámolta, és szigorú stresszteszteket végez az eszközportfóliók
megfelelő értékelése érdekében. A bankok szerkezetátalakítása és szanálása
Cipruson is megtörtént, amelyet a tőkeáttétel gyors és közvetlen
csökkentése kísért. Emellett mindkét ország munkaerő- és termékpiaci
reformokat hajtott és hajt végre. A munkaerő-piaci reformok közé tartozik
Írországban a munkaerő-piaci cselekvési terv végrehajtása és az oktatási
és képzési programok reformja, Cipruson pedig a bérindexálás felfüggesztése a
magánszektorban 2014-ig. A termékpiaci reformok között említést tehetünk több
energetikai és közlekedési ágazat privatizációs programjáról és a versenyjogi
törvény végrehajtásáról (Írországban). Emellett mindkét ország végrehajtott és
jelenleg is végrehajt az államháztartás konszolidálását és a pénzügyi
feszültségek csökkentését célzó reformokat. Görögország
látványos államháztartási konszolidáción van túl, és az alkalmazkodás, a
versenyképesség és a növekedés elősegítését célzó, mélyreható reformokat
valósított meg a munkaerő- és termékpiacon (vállalkozásindítás
alakiságainak megkönnyítése, engedélyezési eljárások egyszerűsítése),
valamint a nyugdíjrendszer, az egészségügy és az adórendszer területén.
Mindamellett az államadósság magas szintje, a strukturális rugalmatlanságok és
a nehézkes intézményi eljárások továbbra is aggodalomra adnak okot. Végül
Portugália, ahol a szerkezeti rugalmatlanságok és a magas államadósság
jelentette az instabilitás forrását, több reformcsomagot hajtott végre. Ezek
keretében csökkentették az álláskeresési járadékokat, privatizációs programokat
hajtottak végre, növelték a versenyt a kiskereskedelemben, a szakmai
szolgáltatások területén pedig csökkentették a piacra lépést gátló akadályokat.
Emellett szélesítették a hozzáadottértékadó-alapot, és megszüntettek jó néhány
személyijövedelemadó-kedvezményt. Az
ellenőrző látogatásokról készült beszámolók részletes és alapos
értékelést adnak a programországok helyzetéről. Ezek a European Economy
sorozatban jelentek meg, és elérhetők az Európai Bizottság alábbi
weboldalán: http://ec.europa.eu/economy_finance/assistance_eu_ms/index_en.htm. 4.
KÖVETKEZTETÉS Ez a
közlemény a „kettes csomag”, közelebbről a 472/2013/EU rendelet egyes
lényeges szempontjait ismerteti. A mélyreható strukturális reformokkal és a
pénzügyi szféra konszolidálásával kísért jelentős államháztartási
kiigazítás, amelyet – leggyakrabban makrogazdasági kiigazítási programok
formájában – külső pénzügyi támogatás is segített, hozzájárult a pénzügyi
piaci turbulenciák csillapításához és a piacok ezt követő
stabilizálásához. Ennek
fényében a Bizottság véleménye az, hogy a 472/2013/EU rendelet ez idáig
megfelelő keretet biztosított a pénzügyi stabilitásuk tekintetében súlyos
nehézségekkel küzdő vagy súlyos nehézségek által fenyegetett euróövezeti
tagállamok megerősített ellenőrzéséhez és felügyeletéhez. A
„kettes csomag” rendelkezései és eljárási szabályai a jelek szerint e kérdések
összehangoltabb kezelését teszik lehetővé az euróövezeti tagállamokban.
Mindazonáltal, mint e közleményben jeleztük, a rendelet hatálybalépése óta
eltelt rövid idő nem teszi lehetővé alapos értékelés elkészítését.
Nem került még sor a megerősített felügyelet tesztelésére, ugyanakkor úgy
tűnik, hogy a rendelet által alkotott keretek lehetővé teszik a
súlyos pénzügyi nehézségekkel küzdő vagy súlyos pénzügyi nehézségek által
fenyegetett euróövezeti tagállamok szigorúbb ellenőrzését. A programot
követő utólagos felügyelet ugyancsak tesztelésre vár. A
szerzett tapasztalatokra alapozó következetes és alapos értékelésre a rendelet
következő felülvizsgálata alkalmából kerül majd sor, amelyet a Bizottság a
473/2013/EU rendelet és a „hatos csomag” felülvizsgálatával párhuzamosan fog
végrehajtani. [1] HL L 140., 2013.5.27. [2] HL C 300., 2013.10.16. [3] HL L 48., 2013.2.21. [4] HL L 191., 2013.7.12. [5] HL L 192., 2013.7.13. [6] HL L 250., 2013.9.20. [7] Az Európai Parlament és
a Tanács 2011. november 16-i 1176/2011/EU rendelete a makrogazdasági
egyensúlyhiányok megelőzéséréről és kiigazításáról (HL L 306.,
2011.11.23., 25. o.). 8 A 473/2013/EU rendelet
1–5. cikke és 13–18. cikke azonban nem alkalmazandó.