1.           Háttér-információk

2010-ben az intelligens, inkluzív és fenntartható növekedést szolgáló Európa 2020 stratégia[1] kiemelte a korszerű és fenntartható európai közlekedési rendszer fontosságát, és hangsúlyozta, hogy foglalkozni kell a közlekedés városi dimenziójával is. A közlekedéspolitikáról szóló 2011. évi fehér könyv[2] felvetette a városi mobilitási tervekkel kapcsolatos európai támogatási keret létrehozásának lehetőségét.

2.           A probléma meghatározása

A városi mobilitást, a közúti biztonságot, az éghajlatváltozást, a levegőminőséget vagy a zajszennyezést érintő szakpolitikai területekre vonatkozó meglévő uniós irányelvek és jogszabályok, valamint a tagállamok ezekhez kapcsolódó intézkedései ellenére számos nagyváros továbbra is közös kihívásokkal néz szembe. Küzdenek a torlódások enyhítéséért és a megközelíthetőség javításáért, a TEN-T hálózaton belüli zökkenőmentes mobilitásért, valamint a városi utakon bekövetkező balesetek, a légszennyezés, a CO2-kibocsátás és a zajszennyezés ellen.

A legfontosabb azonosított probléma az, hogy a versenyképes és fenntartható közlekedési rendszer szempontjából létfontosságú uniós célkitűzések – nevezetesen a TEN-T hálózaton belüli zökkenőmentes mobilitás, a jobb közúti biztonság, a kisebb CO2-kibocsátás és zajszennyezés, valamint a jobb levegőminőség – veszélyben vannak a városi területek közlekedési fejlesztései miatt. Ez negatívan érinti a polgárok jólétét és a városi területeken működő vállalkozások eredményességét.

A probléma alapvető oka a városi szintű szabályozások hiányossága, valamint az, hogy a piaci mechanizmusok önmagukban nem alkalmasak a helyzet orvoslására. Maga a szabályozási hiányosság abban áll, hogy sok helyi hatóság gyenge hatékonysággal végzi tevékenységét, mert nem rendelkezik integrált városi mobilitási koncepcióval. Az egyes szakpolitikai területekkel külön-külön foglalkoznak, nem feltétlenül törekedve a szakpolitikai területek közötti lehetséges szinergiák és érdekütközések feltárására.

3.           A szubszidiaritás elemzése

A közlekedés területén az uniós fellépés jogalapja az EUMSZ 90–91. cikke, amely a közös közlekedéspolitikáról tartalmaz rendelkezéseket, valamint az EUMSZ XVI. címének 170–171. cikke, amely a transzeurópai hálózatokról szól.

A városi mobilitás területén hozandó uniós szintű intézkedésekre amiatt van szükség, mert a városi közlekedési rendszerek az európai közlekedési rendszer szerves részei, és ezáltal a közös közlekedéspolitikában is szerepet játszanak. Mivel az áruk és személyek szállítása többnyire nagyvárosból indul ki vagy oda érkezik, a TEN-T városi dimenzióját nem szabad elhanyagolni.

A városi mobilitással kapcsolatos uniós fellépés hozzáadott értéket teremthet azáltal, hogy összehangoltabb szakpolitikai keretet biztosít az európai városok számára a városi mobilitással kapcsolatos integrált tervezéshez, és így hatékonyabbá teszi intézkedéseiket. Az EU világos politikai üzenetet fogalmazhat meg, amely nemzeti, regionális és helyi szinten erősebb politikai akarattá formálódhat. Az EU ezenkívül nagyobb léptékű eredményeket tud elérni és fokozni tudja az erőfeszítéseket olyan területeken, mint például az információ- és ismeretterjesztés, a tudásbázis bővítése, a kapacitásépítés, a hatóságoknak nyújtott gyakorlati útmutatás és támogatás, a hálózatépítés, a kutatás vagy a bevált gyakorlatok megosztása az integrált városi mobilitási megközelítések terjesztése terén.

Ez a kezdeményezés nagymértékben figyelembe veszi a helyi körülményeket és tartózkodik attól, hogy önkényesen konkrét intézkedéseket kényszerítsen rá a városokra. Célja, hogy a nemzeti hatóságokat egy integrált városi mobilitási megközelítést magában foglaló kerettel támogassa, teljes mértékben figyelembe véve a szubszidiaritást és a különböző helyi szintű szervezeti struktúrákat.

4.           Célkitűzések

Az általános célkitűzés a városi területek teljes potenciáljának kiaknázása a versenyképesebb és erőforrás-hatékonyabb közlekedési rendszer kiépítésében.

A konkrét célkitűzés az integrált városi mobilitási megközelítés elterjedésének biztosítása az EU városi területein.

Az operatív célkitűzések a következők:

· Olyan szakpolitikai keret kialakítása az EU városi területei számára, amely kiterjed minden, a városi mobilitás integrált megközelítéséhez szükséges szakpolitikai problémára, legkésőbb 2020-ra.

· Olyan irányítási keret kialakítása az EU városi területei számára, amely kiterjed minden, a városi mobilitás integrált megközelítéséhez szükséges eljárásra és folyamatra, legkésőbb 2020-ra.

5.           Szakpolitikai lehetőségek

A nyilvános konzultáció, a szakértőkkel és érdekelt felekkel lefolytatott megbeszélések, a független kutatás, a múltbéli kezdeményezések során szerzett tapasztalatok és saját elemzéseik alapján a bizottsági szolgálatok azonosítani tudták azokat a szakpolitikai lehetőségeket, amelyek alkalmasak lehetnek a közlekedéspolitikáról szóló fehér könyvben megjelölt fő cél elérésére:

5.1.        0B. lehetőség: „Szokásos ügymenet” forgatókönyv

Az EU az alulról felfelé építkező megközelítést (a „szokásos ügymenet” forgatókönyvet) támogatná a városi mobilitással kapcsolatos integrált tervezés előmozdításában. A Bizottság folytatná a jelenlegi tevékenységeket.

Ebben a megközelítésben a Bizottság továbbra is ösztönözné tevékenységeivel a fenntartható városi mobilitási tervek elterjedését, a hangsúlyt az átfogó szakpolitikai keretre és a minimális irányítási keretre helyezve.

5.2.        1B. lehetőség: Nem kötelező erejű ajánlás a fenntartható városi mobilitási tervekre vonatkozóan

Az EU a fenntartható városi mobilitási tervek illetékes hatóságok általi önkéntes kidolgozásának és végrehajtásának előmozdítására törekedne oly módon, hogy ajánlásokat fogalmazna meg a témában. Az ajánlások arra ösztönöznék a tagállamokat, hogy nemzeti szakpolitikai kereteket alkossanak városi területeik fenntartható városi mobilitási terveinek kidolgozásához és végrehajtásához.

5.3.        2A. lehetőség: Fenntartható városi mobilitási tervek kötelező kidolgozása a tagállamok által meghatározott városi területeken

Az EU kötelezővé tenné a fenntartható városi mobilitási tervek illetékes hatóságok általi kidolgozását és végrehajtását a városi területek bizonyos kategóriáiban. A 2A. lehetőség esetén a tagállamok önállóan és szabadon határozhatják meg azokat a városi területeket (pl. a népességük alapján) amelyekben úgy ítélik meg, hogy a fenntartható városi mobilitási tervek kötelező kidolgozása és végrehajtása szükséges a kezdeményezés céljának eléréséhez.

A kötelező uniós szintű keretet jellegéből fakadóan jogi aktus formájában kellene létrehozni. A szubszidiaritás elvének tiszteletben tartása és az egyes városok és tagállamok eltérő helyzetének figyelembevétele érdekében ez esetben nem a rendelet, hanem az irányelv lenne a megfelelő eszköz.

5.4.        3A. lehetőség: Fenntartható városi mobilitási tervek kötelező kidolgozása az EU által meghatározott városi területeken (minimális szakpolitikai és irányítási keret)

Az EU kötelezővé tenné a fenntartható városi mobilitási tervek illetékes hatóságok általi kidolgozását és végrehajtását a városi területek bizonyos kategóriái számára. A 3A. lehetőség esetén uniós szinten kerülnek meghatározásra azok a városi területek (pl. a népességük alapján), amelyekhez fenntartható városi mobilitási terveket kell kidolgozni és végrehajtani.

Ez a kötelező megközelítés csak a minimális követelményekre vonatkozna úgy a szakpolitikai, mint az irányítási keret tekintetében, a fenti 5.1.3. pontban leírtak szerint. A 2A. lehetőség kapcsán említett okból a 3A. lehetőség is irányelv formájában valósulhatna meg.

5.5.        A kiválasztott szakpolitikai lehetőségek és végrehajtásuk vázlatos áttekintése

4. táblázat: Kiválasztott szakpolitikai lehetőségek

(mindegyik lehetőséghez: minimális irányítási keret) || A Szakpolitikai keret MINIMÁLIS || B Szakpolitikai keret ÁTFOGÓ

0) Szokásos ügymenet: K+F, finanszírozás, bevált gyakorlatok, kampányok, helyi kapacitásépítés || – || 0B. lehetőség

1) Nem kötelező erejű ajánlás a fenntartható városi mobilitási tervekre vonatkozóan || – || 1B. lehetőség

A fenntartható városi mobilitási tervek kidolgozásának és végrehajtásának kötelezővé tétele: || ||

2) A tagállamoknak maguknak kell meghatározni azokat a városi területeket (pl. a népességük alapján), amelyekhez fenntartható városi mobilitási terveket kell kidolgozni és végrehajtani || 2A. lehetőség || –

3) Uniós szinten kerülnek meghatározásra azok a városi területek (pl. a népességük alapján), amelyekhez fenntartható városi mobilitási terveket kell kidolgozni és végrehajtani || 3A. lehetőség || –

6.           Hatásvizsgálat

6.1.        A szakpolitikai lehetőségek hatása a fenntartható városi mobilitási tervek elterjedésére

A „szokásos ügymenet” forgatókönyvhöz képest a kötelező megközelítés (a 2A. és a 3A. lehetőség) vélhetőleg a fenntartható városi mobilitási tervek sokkal szélesebb körű elterjedését eredményezné. Az önkéntes megközelítés (1B. lehetőség) mérsékeltebben növelné a fenntartható városi mobilitási tervek elterjedését a helyi adottságoktól és ösztönzőktől függően. A kötelező megközelítésen belül ésszerűen arra lehet számítani, hogy a fenntartható városi mobilitási tervek elterjedése a 3A. lehetőség esetében némileg nagyobb lenne, mint a 2A. lehetőségnél. Ennek oka, hogy a fenntartható városi mobilitási tervek végrehajtására kötelezett városok körének uniós meghatározása valószínűleg tágabb lenne, mivel az uniós meghatározás jobban törekedne a közlekedéspolitikáról szóló fehér könyvben megjelölt fő cél elérésére: a versenyképesebb és erőforrás-hatékonyabb közlekedési rendszer kiépítésére.

6.2.        A fenntartható városi mobilitási tervek elterjedése és a kezdeményezés gazdasági, társadalmi és környezeti hatásai közötti összefüggés

Azt lehet feltételezni, hogy minél több város hajt végre teljes körű fenntartható városi mobilitási tervet, annál nagyobb valószínűséggel jelentkeznek környezeti/társadalmi/gazdasági hatások. Ezért a hatások vizsgálatáról szóló alábbi részek azt állapítják meg, hogy a 0B., 1B., 2A. és 3A. lehetőségek növekvő mértékben befolyásolják a gazdasági/környezeti és társadalmi hatásokat.

6.3.        Fő gazdasági hatások

6.3.1.     Torlódások és a személyek és áruk szabad mozgása

Az emberek és a vállalkozások azért költöznek a városi területekre, hogy elérhetőbbé váljanak számukra a munkahelyek, szolgáltatások és erőforrások. A torlódások ugyanakkor csökkenti mindezek hozzáférhetőségét és ezáltal az adott hely vonzerejét és üzleti lehetőségeit is. A fenntartható városi mobilitási tervek kidolgozása és végrehajtása csökkenti a torlódásokat. Az utazások időtartama kiszámíthatóbbá válik, és kevesebb utazási és szállítási óra vész kárba, így a háztartások, a közszféra és a vállalkozások időt és pénzt takaríthatnak meg.

6.3.2.     TEN-T hálózat

Mivel a városok forgalma szorosan összefügg a városokat övező körgyűrűk és elkerülő utak forgalmával, a fenntartható városi mobilitási tervek a környező közlekedési hálózatra is hatással vannak. A városi területek forgalmi torlódásainak fenntartható városi mobilitási tervekkel történő csökkentése pozitív hatást fejt majd ki a TEN–T-logisztikára azáltal, hogy javítja az autópályák hozzáférhetőségét, jobb kapcsolódási lehetőségeket teremt a városi területek nagy közlekedési csomópontjaival (kikötők, repülőterek), és általánosságban szervezettebb városi logisztikát eredményez.

6.3.3.     Modális váltás

A fenntartható városi mobilitási tervek bevezetése elő fogja mozdítani a modális váltást, mivel a gyalogos és kerékpáros közlekedést, illetve a tömegközlekedést részesítik előnyben.

6.3.4.     Kutatás és innováció, gazdasági fejlődés és az uniós ipar versenyképessége

A fenntartható városi mobilitási tervek keretrendszerének uniós szintű kidolgozása esetén Európa vezető szerepre tehetne szert a városi mobilitással kapcsolatos integrált tervezési ismeretek terén, és ezáltal erősíthetné az uniós ipar versenyképességi helyzetét. Ezen túlmenően a fenntartható városi mobilitási tervek keretrendszerének egyéb pozitív hozadékai is lehetnek az uniós ipar versenyképessége tekintetében, mert a fenntartható városi mobilitási tervek egyik alapvető célja a személyek és áruk szállítási hatékonyságának és költséghatékonyságának javítása.

6.3.5.     Kis- és közepes vállalkozások

A fenntartható városi mobilitási tervek összességében várhatóan pozitív hatást fejtenek majd ki a kis- és középvállalkozásokra, mivel csökkennek a városi vállalkozások elsősorban a torlódásokkal összefüggő üzemeltetési költségei. Jóllehet a fenntartható városi mobilitási tervek kkv-kra gyakorolt hatását nem lehet számszerűsíteni, azok vélhetőleg több előnnyel járnak majd, mint költséggel, a fenntartható városi mobilitási tervvel rendelkező városok forgalmi torlódásainak csökkentése, illetve megközelíthetőségük és vonzerejük növelése révén.

6.3.6.     Költségvetési hatások

Igazgatási költségek

A helyi, regionális és nemzeti hatóságok annyiban érintettek, hogy a fenntartható városi mobilitási tervek kidolgozása és végrehajtása magasabb igazgatási költségekkel jár, mint a hagyományos közlekedési és infrastrukturális tervek. A fenntartható városi mobilitási tervek végrehajtása további adminisztratív terheket eredményezhet, pl. a logisztikai szolgáltatóknak további engedélyeket kell biztosítani a városok forgalomkorlátozás alá eső övezeteibe való behajtáshoz.

Költségmegtakarítás

Másfelől a helyi, regionális és nemzeti hatóságok költségeket takarítanak meg azáltal, hogy a fenntartható városi mobilitási tervek keretében összehangoltabb, eredményesebb és hatékonyabb intézkedéseket dolgozhatnak ki és hajthatnak végre. A helyi közlekedési tervek első eredményei az Egyesült Királyságban azt mutatják, hogy az integrált közlekedési rendszerek több előnnyel járnak, mint költséggel, és a befektetett összegeknek látható eredménye van.

6.4.        Fő társadalmi hatások

6.4.1.     Közúti biztonság

A fenntartható városi mobilitási tervek keretében a közúti biztonság javítására hozott intézkedésekkel mérsékelhetők a közlekedési balesetek jelentős társadalmi és egyéni költségei. Az életek megmentése és a súlyos sebesültek számának csökkentése költséghatékony befektetés, míg a súlyos közlekedési balesetek jelenlegi költsége az EU egészében az uniós GDP mintegy 2%-át teszi ki[3].

6.4.2.     Egészségügy

A fenntartható városi mobilitási tervek végrehajtása és az azokon alapuló intézkedések, például a forgalomkorlátozás alá eső övezetek kialakítása hatással lesz a levegőszennyező anyagok kibocsátására. A levegőminőség javulása következtében ritkább lesz a levegőszennyezésre visszavezethető légúti vagy szívbetegségek előfordulása, így csökkennek az egészségügyi kiadások. A fenntartható városi mobilitási terv keretében hozott intézkedésekkel, például sebességkorlátozásokkal vagy területek forgalom elől való elzárásával csökken a zajártalom, ami alacsonyabb egészségügyi költségeket eredményez, mivel a zajnak való kitettség növeli a szív- és érrendszeri megbetegedések kockázatát. Ezenkívül a gyaloglásra és a kerékpározásra való modális váltást elősegítő intézkedések hozzájárulnak az aktívabb életvitel kialakításához és az elhízottság mértékének csökkentéséhez.

6.4.3.     Foglalkoztatottság és társadalmi befogadás

A fenntartható városi mobilitási terv keretében indított, a gazdasági központok megközelíthetőségét célzó beruházások javítják a városok peremterületein élő polgárok társadalmi befogadását a tömegközlekedés hozzáférhetőbbé tételével és azzal, hogy közelebb hozzák otthonaikhoz a gazdasági tevékenységek potenciális helyszíneit. A gépkocsival nem rendelkező polgárok társadalmi befogadása is javul azáltal, hogy több alternatív közlekedési mód áll rendelkezésükre. A szolgáltatások és lehetőségek hozzáférhetőségének biztosításával javul az emberek életminősége.

6.5.        Fő környezeti hatások

6.5.1.     Levegőminőség

A fenntartható városi mobilitási tervek végrehajtása és az azokon alapuló intézkedések, például a forgalomkorlátozás alá eső övezetek kialakítása hatással lesz a levegőszennyező anyagok kibocsátására. A levegőminőség javulása következtében kisebb lesz a környezet károsodása és csökkennek az egészségügyi kiadások.

6.5.2.     A közlekedéssel kapcsolatos energiafogyasztás és üvegházhatású gázkibocsátás, beleértve az esetleges területi hatásokat is

A fenntartható városi mobilitási tervek végrehajtása és az azokon alapuló intézkedések, például a nem motorizált közlekedési módok támogatása, a gépkocsik helyettesítése vagy a tömegközlekedés hozzáférhetőbbé tétele valószínűleg az energiafogyasztás (növekvő trendjének) csökkenéséhez és a CO2-kibocsátás mérséklődéséhez fog vezetni. A JRC uniós szintű hatásvizsgálatot végzett, elsősorban a területi dimenzióra helyezve a hangsúlyt. A vizsgálat a fenntartható városi mobilitási tervek lehetséges szakpolitikai intézkedéseinek elemzése során megállapította, hogy a 2030-ig tartó időszakban a CO2-kibocsátáscsökkentési potenciál a 7–8,8% közötti tartományban van a jelenlegi trendek és politikák szerinti előrejelzésekhez képest.

7.           A lehetőségek összehasonlítása

7.1.        Eredményesség

Az alapforgatókönyvhöz (0B. lehetőség) képest minden más szakpolitikai lehetőség eredményesebben segíti a városi területek teljes potenciáljának kiaknázását és a versenyképesebb és erőforrás-hatékonyabb közlekedési rendszer kiépítését, mivel mindegyik ösztönzi a fenntartható városi mobilitási tervek elterjedését. A kötelező szakpolitikai lehetőségek (2A. és 3A. lehetőség) hatásai azonban erőteljesebbek, mint az 1B. lehetőségé, amely nem kötelező erejű ajánlásokat fogalmazna meg a fenntartható városi mobilitási tervekre vonatkozóan. Ennek oka, hogy a fenntartható városi mobilitási tervek az előbbiek esetében szélesebb körben terjednének el.

7.2.        Hatékonyság

Valamennyi szakpolitikai lehetőség hatékony: a ráfordítások (költségek) fejében értéket (eredményesség) teremtenek. A szakpolitikai kerettel kapcsolatos minimális (2A. és 3A. lehetőség) és átfogó (1B. lehetőség) követelmények közötti különbség nem befolyásolja jelentősen ezt az egyensúlyt. Mivel azonban az önkéntes megközelítés nagyobb szabadságot biztosít a városoknak a megfelelő keret kiválasztásában, az érdekelt felek úgy érvelnek, hogy az esetlegesen felesleges jogi követelményekből kevesebb adminisztratív teher származik anélkül, hogy csökkenne az eredményesség. Ezért az 1B. szakpolitikai lehetőség valószínűleg hatékonyabb, mint a 2A. vagy a 3A. szakpolitikai lehetőség.

7.3.        Koherencia

Valamennyi lehetőség koherens az EU politikájának átfogó célkitűzéseivel. Valamennyi szakpolitikai lehetőség összességében pozitív gazdasági, társadalmi és környezeti hatásokkal jár. Ezen túlmenően a 2A. és a 3A. lehetőség koherens keretet biztosít a fenntartható városi mobilitási tervekhez, mivel egyes városoknak kötelezően meg kell valósítania a fenntartható városi mobilitási tervek referenciakeretét. Az 1B. lehetőség esetében a fenntartható városi mobilitási tervek referenciakerete csak útmutatóul szolgál, a városok nem kötelesek annak minden összetevőjét megvalósítani. Ezért megállapítható, hogy bár valamennyi szakpolitikai lehetőség koherens, a 2A. és a 3A. szakpolitikai lehetőség valamivel koherensebb, mint az 1B. szakpolitikai lehetőség.

7.4.        Támogatás az érdekelt felek részéről

A nyilvános konzultációban részt vevő felek nagymértékben támogatják a 0. lehetőséghez nyújtandó uniós támogatási intézkedéseket. Ugyanakkor a regisztrált válaszadók csupán 29%-a látna szívesen egy kötelező keretet a fenntartható városi mobilitási tervekre vonatkozóan az EU városaiban (2. és 3. lehetőség). A konzultációkon résztvevő érdekelt felek és a Régiók Bizottságának tagjai ugyancsak támogatásukat fejezték ki a nem jogalkotási jellegű megközelítés mellett.

8.           Előnyben részesített lehetőség

A hatáselemzés és a lehetőségek összehasonlítása alapján az előnyben részesített szakpolitikai lehetőség az 1B. lehetőség (nem kötelező erejű ajánlások a fenntartható városi mobilitási tervekre vonatkozóan, a szakpolitikai kerettel kapcsolatos átfogó követelményekkel). Ennek oka, hogy összességében ez a lehetőség éri el a legmagasabb pontszámot az eredményesség, a hatékonyság, a koherencia és az érdekelt felek részéről tanúsított támogatás terén. A nem kötelező erejű ajánlások számos tekintetben előnyösebbek a jogszabályi alapú megközelítésnél. Sokkal részletesebb útmutatás adható a városoknak, ami nagyobb fokú rugalmassághoz és eredményességhez vezet. Ezenkívül az érdekelt felek valamennyi csoportja részéről nagyobb támogatás valószínűsíthető az önkéntes lehetőség esetén. Mivel a városi mobilitási megközelítések között tagállami szinten jelentős különbségek mutatkoznak, és mivel jelenleg igen korlátozott számban állnak rendelkezésre összehasonlítható adatok és statisztikák, egyelőre a fenntartható városi mobilitási tervek kidolgozására és végrehajtására vonatkozó nem kötelező erejű ajánlások jelenthetik az optimális megoldást.

9.           Nyomon követés és értékelés

A bizottsági szolgálatok számos eszközzel, így egyebek mellett a fenntartható városi mobilitási tervek leendő európai platformján keresztül is nyomon követik a jelen kezdeményezés végrehajtását és hatékonyságát. 2020-ig értékelni fogják az integrált városi mobilitási megközelítések Európai Unióban való elterjedését. Az eredmények alapján meg fogják vizsgálni, hogy szükség van-e további lépésekre.

[1]               COM(2010)2020 final

[2]               COM(2011)144

[3]               WHO (2004), Világjelentés a közúti forgalomban bekövetkező sérülések megelőzéséről