BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA /* SWD/2013/0496 final */
1. Bevezetés Az
elmúlt két évtizedben a szakmai gyakorlat fontos munkaerő-piaci belépési
ponttá vált a fiatalok számára[1].
A szakmai gyakorlat jelensége munkaerőpiacaink egyre megszokottabbá váló
eleme, elterjedését azonban – az általa biztosított tanulási tartalmakat és
munkafeltételeket tekintve – növekvő aggályok kísérik. Annak
érdekében, hogy ténylegesen elősegítse a későbbi foglalkoztatást, a
szakmai gyakorlatnak megfelelő minőségű tanulási tartalmat és
munkafeltételeket kell biztosítania, és nem szolgálhat a rendes álláshelyek
olcsó helyettesítéseként. Az Európai Parlament és az
Európai Tanács ismételt felhívásait[2][3]
követően a Bizottság tavaly konzultációt indított a szociális
partnerekkel, és bejelentette, hogy 2012 végéig előterjeszti a szakmai gyakorlatok
minőségi keretrendszerét[4]. A hatásvizsgálat célja,
hogy megállapítsa és megvizsgálja, mely szakpolitikai lehetőségek
növelhetik a minőségi szakmai gyakorlatok arányát; ide tartozik a bevált
gyakorlatra vonatkozó követelmények meghatározása, valamint a munkáltató
ösztönzése annak érdekében, hogy megfelelő színvonalú szakmai gyakorlatot
biztosítson. A hatásvizsgálat a Bizottság által a szakmai gyakorlatok
minőségi keretrendszeréről szóló, a szociális partnerekkel folytatott
konzultáció[5]
keretében 2012 decemberében benyújtott elemzésre támaszkodik. Eddig nem
elérhető adatokat bocsát rendelkezésre a szakmai gyakorlatok számáról és
minőségéről, újabb bizonyítékot nyújt arra vonatkozóan, hogy a nem
megfelelő minőségű szakmai gyakorlat az érintett gyakornok
esetében kedvezőtlenebb foglalkoztatási kilátásokhoz vezet, ezen
túlmenően pedig javaslatokat terjeszt elő a szakmai gyakorlatok
minőségi keretrendszerére, amely a gyakornokok foglalkoztathatóságát
hivatott javítani. Az átláthatóságra vonatkozó új javaslatok célja, hogy a
fiatalok könnyebben megkülönböztethessék a minőségi szakmai gyakorlatokat
a nem kellően színvonalas ajánlatoktól. 2. A szakmai gyakorlatokat érintő fő problémákról
szóló konzultáció és az érdekeltek véleménye Nyilvános
konzultáció A Bizottság a szakmai
gyakorlatokkal kapcsolatos problémákról és a lehetséges megoldásokról számos
érdekelttel konzultált. A fent említett elemző dokumentum részletesen
beszámol e konzultációk eredményeiről. A 2012. évi nyilvános
konzultáció keretében a szakszervezetek, a nem kormányzati szervezetek, az
ifjúsági szervezetek, az oktatási intézmények és az egyéni válaszadók többsége
általában támogatta, hogy bizottsági kezdeményezés induljon. A munkáltatói
szervezetek, a kereskedelmi kamarák és a tagállamok általában véve támogatták a
kezdeményezést, válaszaikban ugyanakkor gyakran hangsúlyozták, hogy a keretnek
– a különféle tagállami gyakorlatok figyelembevétele érdekében –
megfelelően rugalmasnak kell lennie. A szakmai gyakorlatok
jövőbeli minőségi keretrendszerébe beépítendő elemeket tekintve
a válaszadók többsége egyetértett a Bizottság elemzésével (a szakmai
gyakorlatra vonatkozó szerződések, egyértelmű célkitűzések és
tartalom, a gyakorlat időtartama, megfelelő szociális biztonság és
díjazás stb.) A vállalkozások és egyes munkáltatói szervezetek azzal érveltek,
hogy a díjazással és a szociális biztonsággal kapcsolatos kérdések nem
tartoznak az Unió hatáskörébe. Konzultáció a szociális
partnerekkel 2012 októbere és 2013
februárja között két szakaszból álló konzultációra került sor a szociális
partnerekkel a szakmai gyakorlatok minőségi keretrendszere témájában. Az
uniós szociális partnerek nem indítottak tárgyalásokat egy esetleges
megállapodásról az EUMSZ 154. cikke értelmében, így a Bizottság a konzultáció
során megismert vélemények figyelembevételével saját kezdeményezés
előterjesztése mellett döntött. Az európai szociális partnerek az általuk
2013 júniusában elfogadott ifjúsági foglalkoztatási intézkedési keretben
tudomásul vették a a Bizottság arra irányuló szándékát, hogy az európai szakmai
gyakorlatok minőségi keretrendszeréről szóló tanácsi ajánlásra
irányuló javaslatot nyújtson be. Az UEAPME keretében a kis-és
középvállalkozásokkal 2012-ben folytatott konzultációt követően 2013
márciusa és júniusa között a kkv-k körében felmérést végeztek az általuk kínált
szakmai gyakorlatok minőségének – munkáltatói szempontból történő –
felmérése érdekében, továbbá megvizsgálták a szakmai gyakorlatok minőségi
keretrendszerével összefüggő esetleges intézkedések megfelelési költségeit
is. 3. A probléma meghatározása 3.1. Szabályozási
keret A szakmai gyakorlatról
szóló tanulmány feltérképezte a szakmai gyakorlatok szabályozási keretét, és
rávilágított arra a tényre, hogy a szakmai gyakorlatok típusonként és
tagállamonként is jelentős különbségeket mutatnak. Franciaország például
törvényileg szabályozza a szakmai gyakorlatok minden típusát, míg Bulgáriában
vagy az Egyesült Királyságban nincs ezt a területet szabályozó konkrét jogi
keret. A tagállamok kevesebb mint felében léteznek a szakmai gyakorlat
időtartamára, a díjazásra vagy a szociális biztonságra vonatkozó
rendelkezések. 11 tagállamban továbbra is maradtak jogi és igazgatási akadályok
a más tagállamokból érkező gyakornokok esetében, ez pedig megnehezíti a nemzetközi
szakmai gyakorlatok fejlődését. Még általánosabb problémát
jelent, hogy nincsenek nemzetközileg megállapított követelmények arra
vonatkozóan, hogy egy szakmai gyakorlat mitől tekinthető
megfelelő színvonalúnak. 3.2. A probléma meghatározása Mind a nyilvános konzultáció, mind pedig a
szakmai gyakorlatról szóló tanulmány számos olyan problémát feltárt, amelyek a
szakmai gyakorlatok esetében jelenleg felmerülhetnek az EU-ban. A lehetséges
uniós szintű beavatkozás számára két fő problematikus terület azonosítható:
az elégtelen tanulási tartalom és a nem megfelelő munkafeltételek. 1. A tanulási tartalom problémája
azokkal a panaszokkal függ össze, amelyek értelmében a szakmai gyakorlaton
részt vevő gyakornokoknak képzettségi szintjük alatti munkát kell
végezniük ahelyett, hogy hasznos képzésben részesülnének. Ez nem csupán etikai
szempontból aggályos: ha kevés szakmai gyakorlat esetében van lehetőség
lényeges ismeretek elsajátítására, az nemcsak a szakmai gyakorlatok hírét
ronthatja, hanem – az oktatásból a munka világába vezető átmenetben
játszott szerepüket tekintve – a szakmai gyakorlatok hatékonyságát is. 2. A munkafeltételek kérdésével
kapcsolatban felmerült panaszok közé tartozik például a hosszú munkaidő,
az egészséggel és biztonsággal vagy a foglalkozási kockázatokkal kapcsolatban a
biztosítás hiánya, a vonatkozó szabályok és szabályozás tekintetében az
egyértelműség hiánya, az egyenlő bánásmóddal kapcsolatos kérdések
stb. Az elemzés további részében azok a szakmai
gyakorlatok, amelyek akár a tanulás tartalma, akár a munkafeltételek
tekintetében nem megfelelőek, nem kellően színvonalas szakmai
gyakorlatként kerülnek említésre. Az előző két probléma mellett az
érdekeltek kiemelték, hogy a szakmai gyakorlatok számos esetben nem járnak
fizetéssel, vagy nem fedezik a gyakornokok alapvető megélhetési
költségeit. Ez problémát jelent az egyenlő hozzáférés[6]szempontjából. Ezen
túlmenően az a tény, hogy a szakmai gyakorlatok egyre nagyobb hányada nem
kínál fizetést, olyan munkaerő-piaci tendencia kialakulásához vezethet, mely
során a munkáltatók fizetett alkalmazottak helyett gyakornokokkal dolgoztatnak[7]. Önmagában a fizetés
vagy az ellentételezés kérdése szubszidiaritási okokból nem kerül uniós szinten
megtárgyalásra. Ugyanakkor a nagyobb fokú átláthatóság lehetővé tenné a
munkaerőpiac hatékonyabb működését. A belföldi szakmai gyakorlatok kapcsán a jelek
szerint nincsenek panaszok az alacsony számmal kapcsolatban, ugyanakkor a nemzetközi
szakmai gyakorlatok kínálata valóban korlátozott. A fiatalok
munkanélküliségének a mobilitáson keresztül megvalósuló csökkentése
tekintetében ez elszalasztott lehetőségnek tűnik, mivel a nemzetközi
szakmai gyakorlat kulcsfontosságú lehet a külföldi munkavállalás
elősegítésében, és sok üres állást nem lehet a belföldi munkaerőpiacon
betölteni. Milyen gyakoriak a minőséggel
kapcsolatos problémák? Az egyik Eurobarométer felmérés során az
EU-ban és Horvátországban 13 000 embert kérdeztek meg szakmai gyakorlattal
kapcsolatos tapasztalataikról. A válaszok alapján lehetőség nyílt a
szakmai gyakorlatról szóló tanulmányban meghatározott, a minőséggel
kapcsolatos kulcsfontosságú elemek mennyiségi meghatározására. A felmérés
szerint a szakmai gyakorlatok többségének megfelelő a minősége, egy
jelentős hányadot azonban érintenek a minőséggel kapcsolatos problémák.
A beszámolók szerint a szakmai gyakorlatok 18%-a esetében nem biztosítottak
megfelelő tanulási tartalmat, míg négyből egy esetben a
munkafeltételek (figyelmen kívül hagyva a fizetést) nem voltak
összehasonlíthatók a rendes alkalmazottak munkafeltételeivel a munkaidő, a
szabadság feltételei stb. tekintetében. Összességében a szakmai gyakorlatok
30%-a esetében állapítottak meg hiányosságokat akár a tanulási tartalom, akár a
munkafeltételek terén. A megállapítások szerint a szakmai gyakorlatok esetében
gyakran egyik sem megfelelő[8]. A külföldi szakmai gyakorlatokat illetően
elmondható, hogy a szakmai gyakorlatok mindössze 9%-át végzik külföldön. A
külföldi feltételekkel kapcsolatos bizonytalanságok jelentős mértékben
akadályozzák a szakmai gyakorlatok nemzetközi színterének kibontakozását: az
Eurobarométer felmérés szerint mindazok közül, akik szívesen részt vettek volna
külföldi szakmai gyakorlaton, de mégsem tették, 38% az információk hiánya miatt
döntött így. Az Eurobarométer felmérés eredményeinek ökonometriai
elemzése szerint a nem kellően színvonalas szakmai gyakorlaton részt
vevők esetében jelentősen kisebb volt a későbbi elhelyezkedés
valószínűsége. A színvonalas szakmai gyakorlatok hatása nem csupán
abban mutatkozik meg, hogy befejeződésük után a gyakornoknak nagyobb
eséllyel ajánlanak fel állást ugyanannál a szervezetnél, hanem a
későbbiekben is alacsonyabb a munkanélküliség kockázata. Az adatok megerősítették a minőség
és az alkalmazási szándék közötti kapcsolatot. A legszínvonalasabb szakmai
gyakorlatokat azok a fogadó szervezetek nyújtják, amelyek alkalmazottakat
terveznek felvenni. Ez magyarázza a minőség és a fizetés közötti szoros
kapcsolatot is – a fizetés jelzi, hogy a fogadó szervezet hajlandó a
lehető legtöbbet megtenni a szakmai gyakorlat színvonalának biztosítása
érdekében. 3.3. A probléma okai A nem
kellően színvonalas szakmai gyakorlatok meglétének okai kínálati és
keresleti oldalról is magyarázhatók. A kínálatot tekintve előfordulhat,
hogy a fogadó szervezet azért nem kínál kellően színvonalas szakmai
gyakorlatot, mert nem tudja, hogyan biztosítható a minőség (nem
szándékos alacsony színvonal); a nem megfelelő színvonal ugyanakkor
tudatos döntésből is fakadhat, amely profitmaximalizálási stratégiával
magyarázható. A probléma mögött meghúzódó okok esettől függően
eltérhetnek. Azokat az eseteket tekintve, amikor a cég
részéről nem volt szándékos, hogy nem biztosított kellően színvonalas
szakmai gyakorlatot, a kkv-vizsgálat eredményei arról tanúskodnak, hogy számos
kkv nem alkalmazza a szakmai gyakorlatról szóló tanulmány által meghatározott
elemeket, többségük ugyanakkor úgy nyilatkozott, hogy nem tartaná
problematikusnak ezek alkalmazását. Nem lehet mennyiségileg pontosan
meghatározni, hogy a nem kellően színvonalas szakmai gyakorlatok között
milyen azoknak az aránya, amelyek esetében az alacsony színvonal nem
szándékos, de a kkv-vizsgálat eredményei alapján óvatos becslés szerint a
tanulási tartalom tekintetében nem megfelelő szakmai gyakorlatok 20-35%-a
lehet ilyen. A keresleti oldalt tekintve a pályázók elsősorban az átláthatóság hiánya
következtében jelentkeznek nem kellően színvonalas szakmai gyakorlatokra (információs aszimmetria). A szakmai gyakorlat
minőségét nehéz a gyakorlat kezdete előtt értékelni, viszont azt
követően, hogy a gyakorlat elkezdődött, a gyakornoknak nincs
lehetősége panasszal élni, és erre nem is léteznek ösztönzők. A
szakmai gyakorlat piaca tehát olyan egyensúlyi helyzettel jellemezhető,
ahol a szakmai gyakorlatok bizonyos hányadának nem megfelelő a színvonala.
4. Jogalap és szubszidiaritás Jogalap A kezdeményezés jogalapját
az EUMSZ 153. cikke biztosítja, amelynek értelmében az Unió támogatja és
kiegészíti a tagállamok tevékenységeit, többek között a munkafeltételek, a
munkavállalók szociális biztonsága és szociális védelme, valamint a munkaerőpiacról
kirekesztett személyek beilleszkedésének lehetővé tétele és a társadalmi
kirekesztés elleni küzdelem területén. Szubszidiaritás A követelmények egységesítését tekintve az
uniós szintű stratégia számos előnyt kínálna: ·
A különböző testületek által különböző
tagállamokban javasolt vagy elfogadott minőségi iránymutatások
túlnyomórészt hasonlóak. A fő különbségek a díjazásban, valamint bizonyos
kötelező vagy jogszabályban előírt elemekben mutatkoznak, mint
például az egymást követő szakmai gyakorlatokra vonatkozó korlátozások,
melyek az önkéntes chartákból rendszerint hiányoznak. Ez azt mutatja, hogy a
minőségi követelmények helyi feltételekhez történő igazítása nem
feltétlenül szükséges. ·
Másodsorban az uniós szintű megoldás a
gyakornoki mobilitás szempontjából előnyös lenne. A fiatalok könnyebben
kezdhetnének egy másik országban felajánlott szakmai gyakorlatot, ha a
meglévő egységes gyakorlatok vagy szabályok alapján tisztában lennének
azzal, hogy mire számíthatnak. ·
Harmadsorban pedig a tapasztalatok azt mutatják,
hogy a koordinációs problémák miatt gyorsabban lehetne nemzetközileg elfogadott
minőségi előírásokat meghatározni, ha a folyamatot nemzetek feletti
intézmények koordinálnák és támogatnák. Erre az Európai Unió a legalkalmasabb,
mivel a jelek szerint alig vagy egyáltalán nem tapasztalható előrehaladás
nemzetközi minőségi követelmények spontán kialakulása felé. A tagállamok a szakmai gyakorlatok
minőségének javítása érdekében egymástól függetlenül fogadhatnak el
intézkedéseket. A gyakorlatban ugyanakkor többször is felszólították a
Bizottságot, hogy fogadjon el egy, a szakmai gyakorlatokra vonatkozó
minőségi keretrendszert (lásd például a három közelmúltbeli Európai
Tanács következtetéseit: 2012. december, 2013. február, 2013, június). Figyelembe véve az eltérő tagállami
szabályozási kereteket, a szakmai gyakorlat egységes definíciója, valamint az
egységes minimumkövetelmények meghatározása segítséget jelentene. Ez a
tagállami szakpolitikák és szabályozási stratégiák kialakítását is elősegítené.
Az EU így tényleges támogatást tudna nyújtani a
tagállamoknak az Európa 2020 stratégia 8. sz. foglalkoztatási iránymutatásának
végrehajtásában, mindenekelőtt a frissen végzettek elhelyezkedését
segítő programok létesítése, továbbképzési lehetőségek – például
szakmai gyakorlatok – biztosítása és a fiatalok munkanélkülivé válása esetén
történő gyors beavatkozás tekintetében. Ez a határokon átnyúló
mobilitás egyik fő akadályát – az információhiányt – is megszüntetné egy
olyan területen, amelyet az egységes szabályozás hiánya jellemez, az ajánlás
pedig segítené az Erasmus+ által nyújtott támogatás alátámasztását. 5. Szakpolitikai célkitűzések Az e területre vonatkozó
kezdeményezés általános célkitűzései a következők: 1. A szakmai gyakorlatok
minőségének javítása annak érdekében, hogy a szakmai gyakorlat
hatékonyabban járuljon hozzá az oktatásból a foglalkoztatásba való átmenet
sikeréhez; 2. Az európai
munkaerőpiacokon a kereslet és a kínálat között tapasztalható különbségek
csökkentése a nemzetközi szakmai gyakorlatok előmozdításával. Ezen általános
célkitűzések megvalósítása érdekében az alábbi konkrét célkitűzések
meghatározására került sor: 1. A színvonalas szakmai
gyakorlatok arányának növelése; 2. A tisztességtelen
gyakorlatoktól való eltántorítás, miközben a fogadó szervezetek megfelelési
költségei alacsonyak maradnak; 3. A nemzetközi szakmai
gyakorlatokra vonatkozó tájékoztatás javítása, valamint a nemzetközi szakmai
gyakorlatokhoz való hozzáférés elősegítése. Az operatív
célkitűzések a következők: 1. Olyan
keret/követelmények/iránymutatások biztosítása, amelyeket a tagállamok, a
fogadó szervezetek, a szociális partnerek és más szervezetek referenciaként
használhatnak fel olyan fellépések számára, amelyek ösztönzik a színvonalas
szakmai gyakorlatok fejlesztését, valamint elősegítik a nemzetközi szakmai
gyakorlatok elterjedését; 2. Annak biztosítása,
hogy e keret/előírások vagy iránymutatások hatékonyan beépülnek az uniós
szakpolitikai eszközökbe, mindenekelőtt az ifjúsági foglalkoztatási
kezdeményezés, az európai szemeszter folyamata és az uniós pénzügyi programok
révén. 6. Szakpolitikai egységesség és hozzájárulás az Európa 2020
stratégia célkitűzéseihez 2010-ben az Európa 2020
stratégia kiemelt kezdeményezése, a „Mozgásban az ifjúság” keretében bejelentésre
került, hogy a Bizottság a szakmai gyakorlatokra vonatkozó
minőségrendszerre irányuló javaslatot kíván előterjeszteni. A 2011.
évi „Több lehetőséget a fiataloknak” kezdeményezés, a foglalkoztatási
csomag, valamint a 2012. évi ifjúsági foglalkoztatási csomag megerősítette
ezt az elkötelezettséget. A színvonalas szakmai gyakorlatok az ifjúsági
garancia koncepciójának is szerves részét képezik, ezért fejlesztésük a 2013.
évi ifjúsági foglalkoztatási kezdeményezés egyik fő célkitűzése. A szakmai gyakorlatokra
vonatkozó iránymutatások különösen azon országok számára tűnnek
hasznosnak, amelyek nem rendelkeznek számottevő tapasztalattal és
hagyománnyal a vállalatokkal megvalósuló partnerségi együttműködés terén.
A szakmai gyakorlatok minőségi keretrendszere segítségével a Bizottság
figyelemmel követheti a fenti ajánlással kapcsolatos előrehaladást, és
szükség esetén további fellépést javasolhat a tagállamoknak. Ezen túlmenően egy
egységesített uniós megoldás hozzájárul ahhoz, hogy az EURES a tanulószerződéses
gyakorlati képzésekre és a szakmai gyakorlatokra is kiterjedjen, az Európai
Tanács 2012. június 28-29-i következtetéseinek megfelelően. Hasonlóképpen
a szakmai gyakorlatokra vonatkozó minőségi követelmények az ifjúsági
garancia keretében ajánlott szakmai gyakorlatok hatékonyságának biztosítása
szempontjából is rendkívül fontosak (lásd a Tanács 2013. április 22-i
ajánlását). 7. Szakpolitikai lehetőségek Táblázat 1 A lehetőségek áttekintése A lehetőség száma || Elnevezés || Típus || Rövid leírás 0 || Alaphelyzet || - || Változatlan szakpolitika 1 || Tájékoztató weboldal || Tájékoztatás || Tájékoztató weboldal létrehozása a gyakornokok számára, amely tagállamonként ismerteti a vonatkozó szabályozást és a szakmai gyakorlatok típusait 2 || Önkéntes minőségi védjegy || Tájékoztatás || A szakmai gyakorlatok minőségi védjegye (kizárólag önkéntes alapon) 3a || A szakmai gyakorlatok minőségi keretrendszeréről szóló tanácsi ajánlás (alapszint) (a szakmai gyakorlatok „alapszintű” minőségi keretrendszere) || Iránymutatás || A gyakornok és a fogadó intézmény megállapodást köt a szakmai gyakorlatról. A megállapodásban szerepelniük kell a célkitűzésekre, a tanulási tartalomra, a nyomon követésre, az időtartamra, a díjazásra vagy ellentételezésre és a szociális biztonságra vonatkozó információknak. 3b || A szakmai gyakorlatokra vonatkozó tanácsi ajánlás, fokozott átláthatósággal (a szakmai gyakorlatok minőségi keretrendszere + átláthatóság) || Iránymutatás || A szakmai gyakorlat meghirdetésekor tájékoztatás nyújtása a fizetésről/ellentételezésről + átláthatósági követelmények a fizetés nélküli szakmai gyakorlat alkalmazási politikája tekintetében 4 || A szakmai gyakorlatok minőségi keretrendszerére vonatkozó irányelv, fokozott átláthatósággal || Szabályozás || Ugyanaz, mint a 3b., de irányelv formájában 8. A hatások elemzése 8.1. 0. lehetőség – alaphelyzet Az e téren a tagállamokban
végbemenő fejlődést megvizsgálva megállapítható, hogy az egész Unióra
kiterjedő minőségi követelmények spontán fejlesztése és elfogadása
tekintetében igen csekély mértékű az előrehaladás. Kevés tagállami
kezdeményezés létezik; az Európai Ifjúsági Fórum égisze alatt, ifjúsági
szervezetek által létrehozott, a szakmai gyakorlatról szóló európai charta
elfogadottsága pedig az üzleti világban csak korlátozott. Mivel nincsenek
további tagállami vagy szélesebb körben elfogadott nemzetközi kezdeményezések,
amelyek a szakmai gyakorlatok színvonalának emelésére irányulnának, a válság
hatására a nem kellően színvonalas szakmai gyakorlatok aránya várhatóan
nőni fog vagy legjobb esetben változatlan marad. 8.2. 1.
lehetőség – Információs weboldal Az első
lehetőség információs weboldal létrehozását jelentené, amely teljes,
részletes és rendszeresen aktualizált információkat nyújtana az egyes tagállamokban
a szakmai gyakorlatok bármely típusára alkalmazandó szabályokról és
szabályozásról. A weboldal, amely
valószínűleg EURES portálba ágyazva működne, az egyes tagállamok érintett hatóságainak honlapjára
mutató linkeket tartalmazna. Ez az eszköz megoldást jelentene az információk
hiányával kapcsolatos problémák egyik szempontjára, vagyis orvosolná a
meglévő tagállami szabályozással kapcsolatos jelenlegi információhiányt.
Ugyanakkor az adott szakmai gyakorlatok minőségére vonatkozóan nem
nyújtana tájékoztatást, és a fogadó szervezeteknek sem kínálna valódi
ösztönzőket az általuk biztosított szakmai gyakorlat minőségének
javítására. Így e lehetőség kedvező, de korlátozott hatást gyakorolna
a szakmai gyakorlatok minőségére, mivel a tapasztalatok szerint a belföldi
szakmai gyakorlatok esetében a jogok mélyebb ismerete csak kismértékű
hatást fejt ki. A nemzetközi szakmai gyakorlatok esetében gyakorolt hatás
nagyobb lehet, mivel külföldi lehetőségek esetén nehezebb információkhoz
jutni. Ez az intézkedés inkább más megoldások kiegészítéséül, mintsem önálló
megoldásként szolgálhat. E lehetőség hatékonysága és eredményessége
korlátozott (mivel nem valószínű, hogy a nem kellően színvonalas és a
megfelelő színvonalú szakmai gyakorlatok közötti megoszlást befolyásolni
tudná), viszont összhangban van a mobilitási célkitűzéssel. 8.3. 2.
lehetőség – Önkéntes minőségi védjegy A második
lehetőség értelmében olyan önkéntes, uniós szintű minőségi
védjegyet hoznának létre, amelyhez a fogadó szervezetek– bizonyos minőségi
követelmények betartása fejében – önkéntesen csatlakozhatnának. A minőségi
védjegy odaítélésének kritériumai országonként vagy ágazatonként
változhatnának, illetve az is elképzelhető, hogy egységes kritériumok
vonatkoznának az EU egészére. A minőségre vonatkozó elvek kidolgozására
a szociális partnerekkel együttműködve kerülhetne sor, ennek során pedig
meghatároznák a szakmai gyakorlat formájára, tanulási tartalmára és
munkafeltételeire vonatkozó minimumkövetelményeket. A fogadó szervezetek – az
elvek betartása melletti önkéntes kötelezettségvállalás által – olyan
intézményekként mutatkozhatnak be, amelyek „méltányos bánásmódot garantálnak a
gyakornokok számára” (vagy ehhez hasonló megfogalmazást alkalmazhatnak). A
minőségi védjegy a díjazásra és a szociális biztonságra vonatkozóan is
tartalmazhat kötelezettségvállalásokat. Ennek a nem szabályozáson alapuló módszernek
az az előnye, hogy a fogadó szervezeteket minőségi követelményekre
vonatkozó referencia biztosítása révén ösztönözné és iránymutatást nyújtana,
miközben az önkéntes jelleg biztosítaná, hogy a fogadó szervezetekre a
megfelelés következtében háruló teher elfogadható maradjon. Ez a lehetőség
továbbá fellendítheti a tagállamok közötti szakmai gyakorlati programokat. Fő hátránya, hogy kevés szervezet
törekedne a védjegy megszerzésére, mivel a szakmai gyakorlatok iránti kereslet
jóval meghaladja a kínálatot. A meglévő minőségi védjegyek példája
azt mutatja, hogy a csatlakozási arány jelenleg szélsőségesen alacsony:
Olaszországban az „OK” szakmai gyakorlati védjegy megszerzésért csak pár tucat
cég indult, ami körülbelül 1:10 000 arányt jelent. A helyzet a jelek szerint
máshol sem különbözik, így e lehetőség nem tűnik hatékonynak. A hatékonyságot tekintve e lehetőség
általában véve elősegítheti a nemzetközi szakmai gyakorlatok
fejlődését, de nem valószínű, hogy változtatna a nem kellően
színvonalas és a jó minőségű szakmai gyakorlatok arányán. Másrészt a viszonylag alacsony költségeket figyelembe
véve e lehetőség mégis hatékonynak tekinthető. 8.4. 3. lehetőség – Tanácsi ajánlás a szakmai gyakorlatok
minőségi keretrendszeréről E lehetőség a szakmai
gyakorlatok minőségi keretrendszeréről szóló tanácsi ajánlásra
irányuló bizottsági javaslatból állna, amelyet a tagállamok átültetnek saját
gyakorlatukba és/vagy nemzeti jogrendszerükbe. Az ajánlás értelmében a
tagállamoknak biztosítaniuk kellene a szakmai gyakorlatról szóló írásos
megállapodás kötelezővé tételét (jelenleg számos tagállamban nem
kötelező az írásos megállapodás). A megállapodásba bele kellene foglalni
számos olyan egyértelmű elemet, amelyek bizonyítottan növelik a szakmai
gyakorlat színvonalát (például a tanulási célok meghatározása, mentor
kijelölése, munkafeltételek stb.). E lehetőségen belül két opció javasolt: a
3a. lehetőség értelmében a tanácsi ajánlás csak „alapszintű”
minőségi iránymutatásokat tartalmazna. A 3b. lehetőség esetében a
szakmai gyakorlatok minőségi keretrendszerét további, az átláthatóságra
vonatkozó követelmények erősítenék, amelyek ösztönzőket kínálnnáak a
színvonalas szakmai gyakorlatok biztosítására, és/vagy eltántorítanák a cégeket
a nem kellően színvonalas szakmai gyakorlatok nyújtásától. 8.4.1. 3a. lehetőség – Tanácsi ajánlás a szakmai gyakorlatok
minőségi keretrendszeréről, „alapszint” A szakmai
gyakorlatok minőségi keretrendszere értelmében mindkét félnek alá kell
írnia a szakmai gyakorlatra vonatkozó írásos megállapodást. Az e lehetőségbe beépítendő elemek ésszerű
kompromisszumot jelentenének azokhoz viszonyítva, amelyeket különböző
testületek által a közelmúltban indított kezdeményezések szorgalmaztak. 1 rovat: A szakmai
gyakorlatról szóló tanulmányban meghatározott fő minőségi elemek A szakmai gyakorlatról szóló tanulmány, amely a 27 uniós tagállam mindegyikére és a szakmai gyakorlatok valamennyi típusára kiterjedt, azt a célt szolgálta, hogy megállapítsa, melyek a bevált gyakorlatok; a tanulmány abból az elvből indult ki, hogy a színvonalas szakmai gyakorlatnak lehetővé kell tennie, hogy a gyakornok – foglalkoztatási esélyeinek növelése érdekében – a munkaerő-piaci szükségletekhez igazodó, elméleti tudását kiegészítő gyakorlati készségeket sajátítson el. A színvonalas szakmai gyakorlat számos ismérvvel rendelkezik. Az egyik alapvető elem a szakmai gyakorlatról szóló szerződés kötelező megléte. A színvonalas szakmai gyakorlat a gyakornok és a fogadó szervezet (vagyis vállalat, köztestület stb.) közötti megállapodáson alapul. Ebben a tekintetben érdemes megjegyezni, hogy a 2013. évi, a szakmai gyakorlatokról szóló Eurobarométer felmérés szerint a szakmai gyakorlatok mindössze 62%-a esetében kerül sor írásos megállapodás aláírására[9]. A szakmai gyakorlatról szóló megállapodásnak a következő – a vizsgálat által a legfontosabbként azonosított – elemekre kell kiterjednie: • Célkitűzések, tartalom és nyomon követés: A szakmai gyakorlatoknak lehetővé kell tenniük, hogy a gyakornok az elméleti tanulmányait kiegészítő gyakorlati készségeket sajátítson el. A tanulmányban szereplő iránymutatások értelmében az oktatási tartalom érvényességét a fogadó szervezet által az egyes gyakornokok mellé kijelölt személyes felügyelő vagy mentor biztosítja. A felügyelő irányítja a gyakornokot a rábízott feladatok elvégzése során, figyelemmel kíséri a fejlődést, és elmagyarázza az általános munkafolyamatokat és technikákat. Az iránymutatások értelmében a felügyelőnek rövid (1-2 oldalas) záró értékelés segítségével értékelnie kell a gyakornok teljesítményét; az értékelés ajánlólevél formájában is készülhet. • Időtartam: A nyílt piaci szakmai gyakorlatok időtartama jellemzően legfeljebb hat hónap lehet. Az ajánlás ugyanakkor nem vonatkozik az orvosok, jogászok, tanárok és hasonló foglalkozások esetében előírt, a diploma megszerzését követő kötelező szakképzésre, mivel ezek a – legtöbb tagállamban jelen lévő – szakmai gyakorlatok jellemzően hosszabbak és magas szinten szabályozottak[10]. • Munkafeltételek: A megállapodásnak meg kell határoznia a munkaidőt, valamint a szabadnap-jogosultságra és a betegszabadságra vonatkozó szabályokat; • Díjazás/ellentételezés: Amennyiben mind a fogadó szervezetnek, mind a gyakornoknak kölcsönös előnye származik a tudásátadás és a tanulás tekintetében, a fizetés nélküli szakmai gyakorlat elfogadható. Ennélfogva a minőségi iránymutatásnak csak azt kell előírnia, hogy a szakmai gyakorlatról szóló írásos megállapodásban világosan fel kell tüntetni a kínált díjazást vagy ellentételezést, amennyiben van ilyen. • Szociális biztonsági rendelkezések: A gyakornokra vonatkozó szociális biztonsági rendelkezéseknek minden érintett fél számára egyértelműeknek kell lenniük, különösen az egészségbiztosítás, valamint a munkahelyi balesetbiztosítás tekintetében. A legtöbb tagállamban a tanulókra az állam vagy az oktatási intézményük által biztosított szociális védelem érvényes, vagyis biztosítva vannak a tanulmányaik során vállalt szakmai gyakorlatból adódó egészségügyi kockázatok és balesetek esetére. Abban az esetben azonban, ha a gyakornok nem tanuló, a helyzet kevésbé egyértelmű. Ha a szakmai gyakorlat munkaszerződés hatálya alá tartozik, a munkáltatónak és az alkalmazottnak meg kell felelnie az érintett ország munkajogi törvényei értelmében előírt biztosítási kötelezettségeknek. Egyéb esetben a szerződéses megállapodásnak rendelkeznie kell arról, hogy a biztosítást a befogadó szervezet vagy a gyakornok fizeti-e. Forrás: A szakmai gyakorlatról szóló tanulmány, 127. o. (Európai Bizottság, 2012). Ez a lehetőség azt a
kockázatot hordozza magában, hogy egyes munkáltatók a jövőben nem
kínálnának többet szakmai gyakorlatot, amennyiben felismernék, hogy az általuk
biztosított gyakorlat minősége nem volt megfelelő. E munkáltatók úgy
vélhetik, hogy a minőségi keretrendszer egyes elemei (például a tanulási
tartalom meghatározása) a szakmai gyakorlatot túl költségessé tennék. E
potenciális kedvezőtlen hatás azonban – figyelembe véve a kezelhető
végrehajtási költségeket – inkább elméletinek, semmint valóságosnak tűnik,
és a hatást mindenesetre ellensúlyozná a színvonalas szakmai gyakorlatok
arányának növekedése (mivel a munkáltatókat az általuk ajánlott gyakorlat
színvonalának javítására ösztönözheti, ha pontosan ismerik a szakmai gyakorlat
minőségére irányadó egyértelmű követelményeket). Ugyanakkor a
jogérvényesítési problémák következtében továbbra is kérdéses, milyen hatást
gyakorolna mindez a nem kellően színvonalas szakmai gyakorlatokra. A
szabályozási megoldás hatásfoka ezen túlmenően valószínűleg gyengébb
lesz azokban a tagállamokban, amelyek esetében a jogérvényesítési mechanizmusok
kevésbé hatékonyak, holott előfordulhat, hogy a minőség javítására
pontosan ezekben az országokban lenne szükség. Az európai és tagállami
szinten megerősített minőségi keretrendszer középtávon összességében
valószínűleg ésszerű mértékben növelné a szakmai gyakorlatok
minőségét és átláthatóságát. A szakmai gyakorlatok minőségi
keretrendszere arányos uniós szintű fellépést jelent, amely hozzá tud
járulni a tervezett cél eléréséhez. A hatékonyságot tekintve az alapszintű
keretrendszer elősegítheti a nemzetközi szakmai gyakorlatok
fejlődését, de nem valószínű, hogy jelentősen változtatna a nem
kellően színvonalas és a jó minőségű szakmai gyakorlatok
arányán. A hatékonyság tekintetében a megfelelési költségek alacsonyak, és
időben csökkenő tendenciát mutatnak. Az egységesség tekintetében
előfordulhat, hogy a nem következetes végrehajtás nincs összhangban a
mobilitás célkitűzésével. 8.4.2. 3b.
lehetőség – Tanácsi ajánlás a szakmai gyakorlatok minőségi
keretrendszeréről, fokozott átláthatósággal Ez a lehetőség a szakmai gyakorlatok
minőségi keretrendszerét a fentieknek megfelelően új, átláthatósági
követelményekkel gazdagítaná. A szakmai gyakorlatokra vonatkozó pályázati
felhívásokban fel kell tüntetni, hogy fizetett vagy fizetés nélküli szakmai
gyakorlatról van-e szó, továbbá fizetett gyakorlat esetén meg kell jelölniük a
díjazás vagy az ellentételezés szintjét. A fizetés nélküli szakmai gyakorlatot
felajánló fogadó szervezeteknek ezen túlmenően a szakmai gyakorlatról
szóló szerződés megkötésekor információt kellene nyújtaniuk munkaerő-felvételi
politikájukról; mindenekelőtt meg kellene adniuk, hogy hány gyakornoknak
ajánlottak fel fizetéssel járó munkaszerződést a szakmai gyakorlat végén[11] [12]. E lehetőség a szakmai gyakorlatok piaca
működésének az átláthatóság javításával történő fejlesztését célozza
meg. Előfordul, hogy a fogadó szervezetek szakmai gyakorlatra vonatkozó
ajánlata vonzónak tűnik a pályázók számára, akik viszont a pénzügyi
feltételekről csak a kiválasztási folyamat későbbi szakaszaiban
értesülnek, amikor már számos erőfeszítést tettek kiválasztásuk érdekében,
és az erről folytatott egyeztetést vagy az alacsonyan fizetett ajánlat
elutasítását lelkiállapotuk nem teszi lehetővé. Az Eurobarométer felmérés
szerint ez az eset a leggyakoribb (46%, szemben 42%-kal azokban az esetekben,
amikor egyértelműen feltüntették az ellentételezést). Az intézkedés egyszerű, gyakorlatilag nem
jár megfelelési költségekkel a jogi szempontból kifogástalan szakmai
gyakorlatok esetében, és visszatartó erőt fejt ki a tisztességtelen
gyakorlatok esetében. Hatása várhatóan kézzelfogható lesz. A díjazásnak a
pályázati felhívásban való feltüntetésével kapcsolatos általános elfogadás
várhatóan magas lesz, mivel a kkv-kra vonatkozó vizsgálatban csaknem 90%-os
arányban talált elfogadásra. Az alkalmazási politikára vonatkozó átláthatósági
követelményeket – innovatív jellegük miatt – várhatóan kisebb egyetértés övezi
majd, az ezzel járó megfelelési költségek ugyanakkor elhanyagolhatók. E
lehetőség hatékonyságát kedvezőnek értékelik, figyelembe véve, hogy
várhatóan kézzelfogható hatást fejt majd ki. Mivel a jogilag kifogástalan szakmai
gyakorlatok esetében gyakorlatilag nem jár megfelelési költségekkel, várhatóan
eredményes lesz. 8.5. 4. lehetőség – irányelv a szakmai gyakorlatok
minőségi keretrendszeréről A tartalmat tekintve e lehetőség
megegyezne a 3b. lehetőséggel (vagyis a szakmai gyakorlatok minőségi
keretrendszerére vonatkozó bizottsági ajánlással, amelyet átláthatósági
követelmények kísérnek), de a 3b. opcióval ellentétben a bizottsági ajánlás az
EUMSZ 153. cikke (2) bekezdésének b) pontja alapján irányelv formáját öltené. Egy irányelv hatékonysága pozitívnak
tekinthető, mivel hatása nagy valószínűséggel kézzelfogható. Az
irányelv hatékony megoldásnak tűnik, amely gyakorlatilag nem jár
megfelelési költségekkel a jogilag kifogástalan szakmai gyakorlatok esetében,
ugyanakkor a tisztességtelen gyakorlatok tekintetében visszatartó hatást fejt
ki. Az egységesség tekintetében az uniós szintű végrehajtás nagyobb
összhangot biztosítana a mobilitás célkitűzésével. Az ismertetett
előnyök ellenére ez a lehetőség kevésbé tűnik arányosnak, mint a
tanácsi ajánlás. A tanácsi ajánlás és az irányelv közötti választást a
következő szempontok befolyásolják: a lehető legalacsonyabb szinten
történő döntéshozatal meghozatalának relatív fontossága, a mobilitás
kihasználása az egységes piac kínálta lehetőségek maradéktalan kiaknázása
s ezáltal a fiatalok munkanélküliségének csökkentése érdekében, valamint az
intézkedések gyors jóváhagyása és az uniós szintű, egységes elfogadás
szükségessége közötti egyensúly. Nincs szükség ugyanakkor a szakmai gyakorlatot
szabályozó különböző tagállami jogszabályok maradéktalan összehangolására.
Ezért az előnyben részesített lehetőséget a tanácsi ajánlás jelenti,
ugyanakkor – amennyiben a tanácsi ajánlás nem bizonyulna kellően
hatékonynak a tagállami intézkedések mozgósításában – nem zárható ki, hogy a
későbbiekben irányelv igénybevételére kerül sor. 9. Nyomon
követés A szakmai gyakorlatok
piacának fejlődésére irányuló, vázolt lehetőségek nyomon követésével
kapcsolatos legnagyobb kihívást az jelenti, hogy a szakmai gyakorlatok területén
nem áll rendelkezésre releváns statisztika. A kérdés orvoslására a
Foglalkoztatási Főigazgatóság már hozott igazgatási szintű
intézkedéseket azáltal, hogy az Eurostat munkaerő-felmérésébe a szakmai
gyakorlat modulja is be fog kerülni. Mindez azonban mintegy három évet vesz
igénybe. Eközben – a szakmai gyakorlatra vonatkozó új szabályok elfogadását
követő megfelelő időintervallum után – ellenőrzési célból
nyomon követésre irányuló Eurobarométer felmérés szervezhető meg. A szakmai
gyakorlatokra vonatkozó, 2013. évi Eurobarométer felmérés formátuma
megfelelő alapot biztosít egy jövőbeli, ellenőrzési célú
felméréshez, mivel részletes adatokat szolgáltat a szakmai gyakorlatok
minőségéről. A foglalkoztatási eredményekre gyakorolt hatás elemzése
ugyanakkor longitudinális felmérést igényelne. Azt, hogy ilyen vizsgálat
megvalósítható-e, az Eurostattal kell megvitatni, miután kellő haladás
történt a modulnak a munkaerő-felmérésbe történő felvétele terén. Az új szabályozás
tagállami elfogadását – a tanácsi ajánlás vagy az irányelv jóváhagyását
követően – a bizottsági szolgálatoknak is nyomon kell követniük. Ezen túlmenően az európai szemeszter koordinációs mechanizmusai és az ifjúsági
garancia végrehajtási mechanizmusai is felhasználhatók a szakmai gyakorlatokról
szóló tanácsi ajánlás végrehajtásának nyomon követéséhez. [1] Az Eurobarométer 2013-as felmérése szerint ( 378.
Eurobarométer gyorsfelmérés) a válaszadók közül 74%-kal többen vettek részt
szakmai gyakorlaton, mint tanulószerződéses gyakorlati képzésen; az arány
77%-kal nagyobb volt, mint a diákmunka esetében, és 43%-kal nagyobb, mint azok
aránya, akik nem rendelkeztek ezen tapasztalatok egyikével sem. Forrás: Az
Eurobarométer felmérés bizottsági elemzése, B. kötet, az első kérdésre
adott válaszok, 1. o. [2] Európai Parlament, 2009/2221(INI), 2010.7.6. [3] Az Európai Tanács 2012. decemberi, 2013. februári és
2013. júniusi következtetései. [4] SWD (2012) 407 final, Brüsszel, 2012.12.5. [5] SWD (2012) final, Brüsszel, 2012.12.5. [6] Az Egyesült Királyságban működő Low Pay Commission
(a mimimálbérrel foglalkozó bizottság) 2011. évi, a nemzeti minimálbérről
szóló jelentése szerint a szakmai gyakorlat egyre inkább a munkába állás
feltétele lesz. [7] 2013. évi jelentésében az egyesült királyságbeli Low Pay
Commission beszámolt arról, hogy számos olyan pozíció esetében, amelyek
keretében munkavégzésre kerül sor, a minimálbérnek megfelelő összeget sem
fizetik ki. [8] Az alacsony fizetést kínáló vagy a fizetés nélküli
szakmai gyakorlatokat tekintve a szakmai gyakorlatok mintegy fele nem biztosít
fizetést, további 25%-uk pedig az alapvető megélhetési költségek
fedezéséhez sem nyújt elég ellentételezést. [9] 378. Eurobarométer gyorsfelmérés, 2.1.3. szakasz, 36. o. [10] A tanulmány hasonlóképpen kizárja az ajánlás hatálya alól
a felsőbb vezetői szintekre való felvételt szolgáló úgynevezett
„gyakornoki programokat”. [11] Az egyszerűség kedvéért és egyéb okokból ez csak
azokra a kinevezésekre vonatkozik, amelyek helyszíne megegyezik a szakmai
gyakorlat helyszínével. [12] Meg
kell jegyezni, hogy az egyéb lehetőségekhez hasonlóan ez a lehetőség
sem vonatkozik az iskolák, egyetemek és más oktatási intézmények által a
diplomaszerzést megelőzően szervezett gyakorlatokra.