A BIZOTTSÁG JELENTÉSE

2012. ÉVI ÉVES JELENTÉS A SZUBSZIDIARITÁSRÓL ÉS AZ ARÁNYOSSÁGRÓL

1. Bevezetés

E jelentés a huszadik éves jelentés a szubszidiaritás és az arányosság elvének az uniós jogalkotásban történő alkalmazásáról. A Bizottság e jelentést az Európai Unió működéséről szóló szerződéshez (EUMSZ) csatolt, a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló 2. számú jegyzőkönyv (a továbbiakban: a jegyzőkönyv) 9. cikke alapján nyújtja be.

A jelentés megvizsgálja, hogyan érvényesítették e két elvet a különböző uniós intézmények és szervek, és változott-e az előző évekhez képest a gyakorlat. Részletesebben elemez egyes olyan bizottsági javaslatokat, amelyekkel kapcsolatban 2012-ben indokolt véleményt adtak ki. Mivel a nemzeti parlamentek 2012-ben indítottak először sárga lapos eljárást (amelyet a Lisszaboni Szerződés vezetett be), a jelentés részletesen tárgyalja az érintett konkrét esetet. A szubszidiaritás-ellenőrzési mechanizmusok, illetve a nemzeti parlamentek és a Bizottság közötti politikai párbeszéd szoros összefüggéseire való tekintettel e jelentés a nemzeti parlamentekkel való kapcsolatokról szóló 2012. évi bizottsági jelentés[1] kiegészítésének tekintendő.

2. Az elvek intézmények általi alkalmazása 2.1. A Bizottság

Kezdeményezési jogából adódóan a Bizottság felel annak biztosításáért, hogy a szakpolitika kialakításának korai szakaszában megfelelő döntések szülessenek arról, szükséges-e uniós szintű fellépést javasolni, és amennyiben igen, milyen formában.

Ennek megfelelően, az intelligens szabályozás melletti elkötelezettségével összhangban a Bizottság új kezdeményezésekre irányuló javaslatai előtt ellenőrzi, hogy az EU-nak jogában áll-e intézkedni, valamint azt, hogy a javasolt intézkedés céljait nem valósíthatják-e meg kielégítő módon a tagállamok.

Először a Bizottság minden főbb kezdeményezésre vonatkozóan nyilvánosan elérhető ütemterveket[2] készít. Az ütemtervek tartalmazzák a lehetséges kezdeményezések előzetes leírását, és felvázolják a szakpolitikai és konzultációs munkára vonatkozó bizottsági terveket. Minden esetben szerepel ezekben a fellépés előzetes indokolása a szubszidiaritás és az arányosság tekintetében.

Később, a szakpolitika kialakításának szakaszában, a hatásvizsgálat eljárásának részeként teljesebb körű elemzést végeznek a szubszidiaritással kapcsolatos kérdésekről, amelynek során figyelembe veszik az érdekelt felekkel folytatott konzultációk során felmerült véleményeket. Ennek érdekében a hatásvizsgálati útmutató[3] a szubszidiaritás és az arányosság elemzéséhez strukturált kérdéseket határoz meg, amelyek alapul szolgálnak az EU fellépéshez való jogának és az uniós fellépés indokolásának értékeléséhez.

Az esetleges uniós fellépés szubszidiaritását és arányosságát tehát minden rendelkezésre álló tényt figyelembe véve értékelik. Az értékelést ezt követően a Hatásvizsgálati Testület[4] alapos ellenőrzésnek veti alá.

Tisztában lévén azzal, hogy a hatásvizsgálatok kiemelt szerepet játszanak a tények bemutatásában a politikai döntéshozók számára, a Hatásvizsgálati Testület 2012. évi éves jelentésében[5] kiemelte, hogy a szubszidiaritásról minden hatásvizsgálatban megalapozott és részletes indokolást kell biztosítani.

2012-ben a Hatásvizsgálati Testület 97 hatásvizsgálatot vizsgált meg és 144 véleményt adott ki. E vélemények 33 %-a tartalmaz a szubszidiaritással kapcsolatos kérdésekre vonatkozó észrevételeket.

A Hatásvizsgálati Testület szubszidiaritással kapcsolatos észrevételt tett például a szerzői és szomszédos jogokra vonatkozó közös jogkezelésről szóló irányelvre irányuló javaslathoz (COM(2012) 372) kapcsolódó hatásvizsgálatról. Ebben az esetben a Hatásvizsgálati Testület felkérte az illetékes szolgálatot, hogy „tegye megalapozottabbá a javasolt jogalap (egységes piac és kulturális sokféleség) tekintetében az uniós fellépés szükségességéről, időzítéséről és hozzáadott értékéről végzett értékelést”. Ennek eredményeként a felülvizsgált hatásvizsgálat világosabban bemutatta, miért van szükség a javasolt uniós kezdeményezésre, például megfelelőbben kifejtette az azonosított problémák nemzetek feletti jellegét, igazolva, hogy a hatályos jogi keret nemzeti és uniós szinten egyaránt elégtelennek bizonyult a problémák megoldásához.

Az Európai Önkéntes Humanitárius Segítségnyújtási Hadtest létrehozásáról szóló rendeletjavaslathoz[6] kapcsolódó hatásvizsgálat kapcsán a Hatásvizsgálati Testület azt javasolta, hogy „mutassák be egyértelműbb módon az uniós fellépés szükségességét és hozzáadott értékét, hogy a politikai elvárásokat a tényleges helyzet tükrében lehessen kialakítani”. Arra is felkérte az illetékes szolgálatot, hogy „az érdekelt felek átfedésekkel és versengéssel kapcsolatos aggodalmaira való tekintettel foglalkozzon konkrétabban a komplementaritással és a koordinációval [az Európai Önkéntes Humanitárius Segítségnyújtási Hadtest és] egyéb szervezetek munkájának viszonylatában”. A felülvizsgált hatásvizsgálati jelentés ezen ajánlások szerint járt el, és alaposabban indokolta az uniós fellépést.

A hatásvizsgálati testület véleményei hozzájárulnak a szubszidiaritás és az arányosság elvének betartására vonatkozó elemzés minőségének javításához, és – a tényleges hatásvizsgálati jelentésekkel együtt – fontos szerepet töltenek be a Bizottság politikai döntéshozatali eljárásának megalapozottá tételében.

2.2. Nemzeti parlamentek

2012-ben a Bizottsághoz 70 indokolt vélemény érkezett a nemzeti parlamentektől – e szám az előző évi adathoz hasonló (2011-ben számuk 64 volt), amellett, hogy csekély, mintegy 9 %-os növekedést mutat. Ugyanakkor a 2012-ben kapott indokolt vélemények száma változatlan arányt képviselt a Bizottsághoz 2012-ben a nemzeti parlamentekkel folytatott tágabb politikai párbeszéd keretében érkezett összes vélemény számához képest (663); 2010-hez és 2011-hez hasonlóan nem sokkal több mint 10 %-ot tett ki. A nemzeti parlamentek 2012-ben alkalmazták először a sárga lapos eljárást a szubszidiaritás-ellenőrzési mechanizmussal összefüggésben, mégpedig a kollektív fellépéshez való jognak a letelepedés szabadságával és a szolgáltatásnyújtás szabadságával összefüggésben való gyakorlásáról szóló rendeletre irányuló bizottsági javaslat esetében. Ezt az esetet a 3. fejezet részletesebben ismerteti.

Az indokolt vélemények továbbra is igen eltérőek formájukat nézve, valamint annak tekintetében, hogy a nemzeti parlamentek milyen jellegű érvekkel támasztják alá a szubszidiaritás elvének megszegésére vonatkozó következtetésüket. Az előző évhez hasonlóan a nemzeti parlamentek által kiadott vélemények tárgya igen változatos. A 70 indokolt vélemény nem kevesebb, mint 23 bizottsági javaslatot érint. A legtöbb indokolt vélemény (12) a Monti II. rendeletre irányuló javaslathoz érkezett, a második helyen – 5 indokolt véleménnyel – a leginkább rászoruló személyeket támogató európai segítségnyújtási alapról szóló rendeletjavaslat áll. Nyolc egyéb javaslat három-három indokolt vélemény benyújtásához vezetett (a részleteket lásd a mellékletben). Úgy tűnik, e tendencia megerősíti, hogy a nemzeti parlamentek eltérő politikai érdekekkel rendelkeznek, eltérő prioritások alapján választják ki a szubszidiaritás-ellenőrzési mechanizmus keretében vizsgálandó bizottsági ajánlásokat, és eltérő kritériumok alapján értékelik a szubszidiaritás elvének való megfelelést. Így az ezzel kapcsolatos koordináció kihívást jelent.

2011-hez hasonlóan a nemzeti parlamentek közül most is a svéd parlament (Riksdag) adott ki messze a legnagyobb számban indokolt véleményt (20), közel kétszer annyit, mint 2011-ben (11). A Riksdag az összes bizottsági javaslatot megvizsgálja a szubszidiaritás szempontjából, és a vizsgálatot decentralizált formában végzi, az egyes parlamenti bizottságok hatáskörébe utalva azt, amelyek a jelek szerint eltérő kritériumokat alkalmaznak. Ez befolyásolhatja a Riksdag által kiadott indokolt vélemények számát[7]. A kiadott indokolt vélemények számát nézve második helyen a francia Sénat áll (7), ezt követi a német Bundesrat (5). E három kamara adta ki a nemzeti parlamentek által 2012-ben kiadott összes indokolt vélemény közel 50 %-át.

A COSAC[8] 18. féléves jelentésében áttekinti a parlamenti vizsgálattal kapcsolatos eljárásokat és gyakorlatokat[9]. E dokumentum, amely a nemzeti parlamentek/kamarák által egy kérdőívre küldött válaszokon alapul, azt a következtetést vonja le, hogy az eljárások különösen a szubszidiaritás és az arányosság elve közötti kapcsolatról alkotott nemzeti parlamenti vélemények tekintetében térnek el. Míg egyes parlamentek ezeket azonos súlyúként kezelik, mások szerint az arányosság elve csupán a szubszidiaritás részét képezi. Ugyanakkor a nemzeti parlamentek többsége úgy véli, hogy a szubszidiaritás ellenőrzése csak akkor hatékony, ha az arányosság ellenőrzésére is kiterjed.

A jelentés megállapítása szerint a nemzeti parlamentek jelentős többsége arról számol be, hogy indokolt véleményeik a szubszidiaritás elvének a 2. számú jegyzőkönyv megfogalmazásánál tágabb értelmezésén alapulnak. Például a holland Eerste Kamer azt a véleményt képviseli, hogy „a szubszidiaritás ellenőrzése nem végezhető el a jogszerűség és az arányosság elvének figyelmen kívül hagyásával”. A cseh Senát nézete szerint a szubszidiaritás “általános, absztrakt elv (...) nem szigorúan vett, egyértelmű jogi fogalom”. ezért tágan kell értelmezni. Az Egyesült Királyságban a House of Lords hasonló véleményen van, az elv tágabb értelmezése mellett áll ki, mivel „bár az elv jogi fogalom, gyakorlati alkalmazása politikai ítélet kérdése”.

A szubszidiaritás elvének értelmezésére és alkalmazására vonatkozó nemzeti parlamenti vélemények különbségei miatt eltérnek a vélemények arról, hogy szükség van-e a szubszidiaritás ellenőrzésének körét és az ehhez kapcsolódó kritériumokat iránymutatásban tisztázni. A COSAC kérdőívére válaszoló nemzeti parlamenteknek csupán fele támogatta ezt az elképzelést. A támogatók között teljes volt az egyetértés abban, hogy az esetleges iránymutatás nem lehet kötelező erejű.

2.3. Az Európai Parlament és a Tanács

A Tanácsban az Állandó Képviselők Bizottsága (Coreper) biztosítja a szubszidiaritás és az arányosság elvének tiszteletben tartását. Az Európai Parlament 2012-ben új horizontális igazgatóságot alakított ki, hogy az európai parlamenti bizottságokat szélesebb körű szolgáltatások segítsék a hatások és az uniós hozzáadott érték vizsgálatában.

A hatásvizsgálatokkal kapcsolatos munka magába foglalja a tervezett szakpolitikai és konzultációs feladatokat tartalmazó bizottsági ütemtervek vizsgálatát, és a bizottsági hatásvizsgálatok előzetes értékelését. Emellett az igazgatóság az egyes bizottságok felkérésére részletes értékelést biztosít a bizottsági hatásvizsgálatokról, kiegészítő elemzést szolgáltat a javaslatok olyan vonatkozásairól, amelyeket a Bizottság eredetileg nem tárgyalt, valamint hatásvizsgálatot végez a Parlament által mérlegelt módosításokról.

Az Európai Parlament a javaslatok uniós hozzáadott értékét is vizsgálja már, elemezve a jövőbeli uniós fellépés potenciális előnyeit. Az egyes európai parlamenti bizottságok felkérésére vizsgálható az uniós hozzáadott érték a Parlament jogalkotási jelentéseiben tett javaslatok hatásainak értékelése, valamint ezek előnyeinek és hátrányainak azonosítása érdekében. Az Európai Parlament jelentést készíthet az uniós szintű fellépés mellőzésének költségeiről, azokról a szakpolitikai területekről, amelyeken komoly lehetőségek vannak a hatékonyság javítására, vagy a „közjó” uniós szintű fellépéssel való megvalósításáról olyan kérdésekben, amelyekre jelenleg nem irányul uniós fellépés.

2012-ben az Európai Parlament 10 alkalommal adott előzetes értékelést bizottsági hatásvizsgálatokról, egy bizottsági hatásvizsgálatról részletes elemzést készített, és három jelentést bocsátott ki az uniós hozzáadott értékről.

2012. szeptember 13-án az Európai Parlament állásfoglalást fogadott el a jogalkotás minőségének javításáról, amely bizonyos mértékben a szubszidiaritásról és arányosságról szóló 2010-es éves bizottsági jelentésre reagál[10]. Erre vonatkozóan az Európai Parlament – a COSAC-hoz hasonlóan – azt javasolja, hogy érdemes lenne megvizsgálni a szubszidiaritás és az arányosság elvének való megfelelés értékelésére vonatkozó kritériumok uniós szintű meghatározása mellett szóló érveket.

Emellett az európai parlamenti jelentés felhívja a figyelmet a szubszidiaritás vizsgálatának regionális és helyi dimenziójára, és felkéri a Bizottságot, hogy végezzen független elemzést arról, milyen szerepet játszanak a regionális és helyi parlamentek a szubszidiaritás ellenőrzésének területén. Az európai parlamenti jelentésre adott válaszában[11] a Bizottság megerősítette, hogy a Régiók Bizottsága már el is készítette ezt az elemzést[12].

2.4. A Régiók Bizottsága

2012-ben a Régiók Bizottsága (RB) új stratégiát fogadott el a szubszidiaritás elvének ellenőrzésére. A cél az RB által a szubszidiaritás ellenőrzése érdekében végzett munka irányítási struktúrájának megerősítése, az egész uniós döntéshozatali folyamatra kiterjedő, átfogó megközelítés kialakítása a szubszidiaritás ellenőrzésére vonatkozóan, bevonva e munkába az uniós és nemzeti intézményeket, és megszilárdítva az RB Európai Bíróságnál történő keresetindítási kapacitását.

Ezzel összefüggésben szubszidiaritási irányítócsoport jött létre, hogy politikai irányítást biztosítson az RB szubszidiaritás-ellenőrzési tevékenységeihez. Az irányítócsoport gondoskodik a szubszidiaritás-ellenőrzési tevékenységek megfelelő összehangolásáról és politikai nyomon követéséről. Feladatai közé tartozik az éves szubszidiaritási prioritások kiemelése, valamint javaslatok tétele a szubszidiaritási ellenőrzési hálózat legmegfelelőbb eszközeinek és eljárásainak felhasználására vonatkozóan, hogy a jogalkotási folyamatban segítse az RB előadóinak munkáját.

A felülvizsgált stratégia kiemeli, hogy az RB szubszidiaritási ellenőrzési tevékenységeit a jogalkotást megelőző szakaszban kívánatos megkezdeni. E megközelítés a szubszidiaritási szakértői csoport szerepére támaszkodik. A csoport a szubszidiaritási ellenőrzési hálózat tagjai közül a szubszidiaritás területén szerzett jártasságuk és az uniós joggal kapcsolatos felkészültségük alapján kiválasztott 16 tisztviselőből áll. A csoport első alkalommal 2012. október 25-én ült össze, és kiválasztotta az ellenőrzés szempontjából prioritást élvező kezdeményezéseket. Ez alapján az RB Elnöksége 2013. január 30-án elfogadta a szubszidiaritási munkaprogramot[13]. A munkaprogram a Bizottság 2013. évi munkaprogramjában tervbe vett kezdeményezések közül négyet tartalmaz (elektronikus számlázás a közbeszerzések terén, kék övezet a tengeri közlekedés egységes piaca számára, a hulladékgazdálkodási szakpolitika és jogszabályok felülvizsgálata, valamint környezetvédelmi, éghajlat-változási és energiaügyi értékelési keretrendszer a nem hagyományos szénhidrogének biztonságos kinyerése érdekében), a városi mobilitásról szóló kezdeményezés mellett (amely nincs benne a Bizottság 2013. évi munkaprogramjában, ám a Bizottság bejelentette, hogy 2013-ban közleményt szándékozik kiadni az uniós közlekedéspolitika városi dimenziójáról).

A 2007-ben létrehozott szubszidiaritási ellenőrzési hálózat az RB legfontosabb nyomonkövetési eszköze, és 2012 végén 141 partnert számlált. Tagsága és képviseleti bázisa 2012-ben tovább bővült, főként regionális parlamentek és kormányzatok csatlakozása révén. Az RB előadók által kiadott véleménytervezetek kidolgozása során a legfontosabb eszközt a szubszidiaritási ellenőrzési hálózatban részt vevő partnerek körében végzett konzultációk jelentik. 2012-ben három konzultációra került sor, amelyek a következőket tárgyalták: az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz[14], a hetedik környezetvédelmi cselekvési program[15], valamint a kollektív fellépéshez való jognak a letelepedés szabadságával és a szolgáltatásnyújtás szabadságával összefüggésben való gyakorlása (Monti II. rendelet)[16]. A szubszidiaritási ellenőrzési hálózat cselekvési terve alapján egy csoport az év során folyamatosan foglalkozott a TEN-T iránymutatások felülvizsgálatával és az Európai Hálózatfinanszírozási Eszközzel.

2012 februárjában a szubszidiaritási ellenőrzési hálózat alhálózataként megkezdte működését a REGPEX (Regionális Parlamentek Információcseréje) adatbázis, amelyben a jogalkotói hatáskörrel rendelkező régiók parlamentjei és kormányzatai vehetnek részt. A REGPEX támogatást nyújt e régióknak ahhoz, hogy kivehessék részüket az uniós jogszabályok szubszidiaritási ellenőrzésében, különösen a Lisszaboni Szerződés óta hatályos korai előrejelző mechanizmus és a nemzeti parlamentek által a régiókkal folytatandó esetleges konzultáció révén. Az RB a REGPEX-et nem csupán információforrásokat és regionális állásfoglalásokat elérhetővé tevő technikai adatbázisnak tekinti, hanem olyan hálózatnak is, amely ösztönzi az EU „jogalkotási hatáskörrel bíró régiói” közötti kapcsolatokat.

Az RB által 2012-ben kiadott vélemények közül a következőkről szólók vetettek fel a szubszidiaritás és az arányosság elvének való megfeleléssel kapcsolatos aggályokat, bizonyos esetekben az elvek esetleges sérelmére hivatkozva: az Európai Regionális Fejlesztési Alapra (ERFA) vonatkozó rendeletjavaslat, a hetedik környezetvédelmi cselevési program, a közbeszerzési intézkedéscsomag, az adatvédelmi csomag, valamint a munkavállalók szolgáltatások nyújtása keretében történő kiküldetése.

2.5. A Bíróság

2012-ben a Bíróság nem hozott a szubszidiaritás elvének értelmezését jelentős mértékben továbbfejlesztő ítéletet. Mindazonáltal a C-288/11. P. sz. Mitteldeutsche Flughafen-ügyben 2012. december 19-én hozott ítéletében a Bíróság megerősítette, hogy a szubszidiaritás elve nem alkalmazandó az állami támogatások területén, mivel itt a Bizottság kizárólagos hatáskörrel rendelkezik.

Ezenfelül a C-211/10. P. Artegodan-ügyben 2012. április 19-én hozott ítéletében a Bíróság ismét leszögezte, hogy a szubszidiaritás, és általában a Szerződések hatásköri szabályai nem keletkeztetnek magánszemélyek számára jogokat, így pusztán e szabályok megszegése alapján nem állapítható meg az Unió és az uniós intézmények szerződésen kívüli felelőssége.

3. Fontos esetek, amelyekben aggályok merültek fel a szubszidiaritással és az arányossággal kapcsolatban

A kollektív fellépéshez való jognak a letelepedés szabadságával és a szolgáltatásnyújtás szabadságával összefüggésben való gyakorlásáról szóló rendeletjavaslat (Monti II.).

A nemzeti parlamentek 12 indokolt véleményt adtak ki a Monti II. rendeletre irányuló javaslatról, amelyek 19 szavazatot képviseltek, és így – mivel a szavazatküszöb 18 – ún. sárga lapos eljárás[17] indult, amelynek ez volt az eddigi első alkalmazása.

A Bizottság javaslatának célja az volt, hogy tisztázza, miként hat egymásra a szociális jogok gyakorlása, valamint a Szerződésben foglalt letelepedési és szolgáltatásnyújtási szabadság gyakorlása. Oly módon próbált megoldást találni az érdekeltek (elsősorban a szakszervezetek) által felvetett aggályokra, amelyek szerint a Viking-Line és a Laval ügyekben hozott bírósági ítélet alapján a gazdasági szabadságok elsőbbséget élveznek a sztrájkjoggal szemben az egységes piacon, hogy jogalkotási aktusban tisztázza, hogy egyik sem érvényesíthető a másikkal szemben. A Bizottság tisztában volt azzal, hogy érzékeny kérdésről van szó, és nehéz közös nevezőre hozni az ellentétes érdekeket a különböző tagállamokban tevékenykedő vállalkozásokat és munkavállalókat érintő helyzetekben felmerülő ipari érdekellentétek legmegfelelőbb kezelési módja tekintetében.

A következő nemzeti parlamentek adtak ki indokolt véleményt: Riksdag (Svédország, 2 szavazat), Folketing (Dánia, 2 szavazat), Eduskunta (Finnország, 2 szavazat), Sénat (Franicaország, 1 szavazat), Sejm (Lengyelország, 1 szavazat), Assembleia da República (Portugália, 2 szavazat), Saeima (Lettország, 2 szavazat), Chambre des Députés (Luxemburg, 2 szavazat), Chambre des Représentants (Belgium, 1 szavazat), House of Commons (Egyesült Királyság, 1 szavazat), Tweede Kamer (Hollandia, 1 szavazat) és Kamra tad-Deputati (Málta, 2 szavazat).

Az indokolt véleményt elfogadó nemzeti parlamentek többsége szerint kérdéses, hogy az EUMSZ 352. cikke megfelelő jogalapul szolgál-e a javaslathoz. A többség azt állapította meg, hogy e jogalap alkalmazása nem kellőképpen indokolt. Egyes nemzeti parlamentek úgy vélték, hogy amennyiben az EUMSZ 153. cikkének hatálya nem terjed ki a sztrájkjogra, akkor az EUMSZ 352. cikke sem alkalmazható jogalapként. A fentiekkel megegyező számú nemzeti parlament adott hangot kételyeinek a javaslat hozzáadott értékével és a javasolt fellépés szükségességével kapcsolatban. Néhány kamara rámutatott, hogy a javaslat nem változtatna a jelenlegi jogi helyzeten, mások azt állították, hogy nem járulna hozzá a jogi egyértelműség és a jogbiztonság javításához. Emellett öt nemzeti parlament azzal érvelt, hogy az EUMSZ 153. cikkének (5) bekezdése szerint az EU hatásköre nem terjed ki a sztrájkjogra, mások szerint pedig a javaslatban foglalt általános elv és arányossági teszt nem áll összhangban a szubszidiaritás elvével, és ezek negatív hatást gyakorolhatnának a sztrájkjogra. Az egyéb felvetett problémák között szerepelt, hogy a nemzeti parlamentek kérdésesnek találták az alternatív vitarendezési mechanizmus szükségességét, attól tartva, hogy ez a nemzeti rendszerekbe való beavatkozással járna. A riasztási mechanizmus szükségességével kapcsolatban is kételyeiknek adtak hangot.

A nemzeti parlamentek indokolt véleményeiben ismertetett érvek részletes elemzését követően a Bizottság azt állapította meg, hogy a szubszidiaritás elve nem sérült.

Az indokolt véleményeket kiadó nemzeti parlamenteknek adott válaszaiban[18] a Bizottság kifejtette, hogy a bizottsági javaslat célja az volt, hogy tisztázza a kollektív fellépésre való jognak a letelepedés szabadságával és a szolgáltatásnyújtás szabadságával összefüggésben való gyakorlására alkalmazandó általános elveket és uniós szintű szabályokat, beleértve az említett jog és szabadság több tagországot érintő esetekben való gyakorlati összeegyeztetésének szükségességét is. A Bizottság fenntartotta, hogy ezt a tagállamok önállóan nem tudják megvalósítani, ezért európai uniós szintű fellépésre van szükség.

A jogalap kérdése tekintetében a Bizottság azért döntött a 352. cikk alkalmazása mellett, mivel a Szerződés kifejezetten nem rendelkezik a kérdésről. Bár az EUMSZ 153. cikkének (5) bekezdése kizárja a sztrájkjogot azon kérdések köréből, amelyek irányelvekben meghatározott minimumkövetelmények révén az egész Unióra kiterjedően szabályozhatók, a Bíróság ítéletei egyértelműen rámutattak, hogy önmagában az a tény, hogy a 153. cikk nem alkalmazható a sztrájkjogra, nem zárja ki a kollektív fellépést az uniós jog hatályából. Továbbá a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a rendelet lett volna a legmegfelelőbb jogi aktus, mivel közvetlenül alkalmazandó lett volna, és így az alkalmazandó szabályok egységesebb meghatározása révén csökkentette volna a szabályozás összetettségét és nagyobb jogbiztonságot nyújtott volna azok számára, akik az Unió területén a jogszabály hatálya alá esnek.

Ezenfelül a javasolt rendelet elismerte volna a tagállami bíróságok szerepét a tények megállapításában, továbbá annak ellenőrzésében, hogy a fellépések jogos érdeket képező célokat szolgálnak-e, alkalmasak-e e célok elérésére, és nem lépik-e túl a cél eléréséhez szükséges mértéket. Elismerte volna továbbá a sztrájkjog gyakorlásáról szóló meglévő tagállami jogszabályok és eljárások – köztük a meglévő alternatív vitarendezési intézmények – fontosságát, ezek módosítása vagy érintése nélkül. Emellett a több tagállamban létező alternatív, nem hivatalos vitarendezési mechanizmusok szerepét is kifejtette volna.

A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy nem sérült a szubszidiaritás elve, ugyanakkor tudomásul vette a nemzeti parlamentek által kifejtett véleményeket, továbbá az érdekeltek körében a rendeletjavaslatról folytatott megbeszélések állását. Elismerte, hogy nem valószínű, hogy javaslata megszerezné az elfogadáshoz szükséges politikai támogatást az Európai Parlamenten és a Tanácson belül. Erre való tekintettel a Bizottság 2012. szeptember 12-i és 13-i levelében tájékoztatta az Európai Parlamentet, a Tanácsot és a nemzeti parlamenteket arról, hogy vissza kívánja vonni javaslatát, és kifejtette, hogy ezáltal reményei szerint megkönnyíti a 96/71/EK irányelv érvényesítéséről szóló európai parlamenti és tanácsi rendelet gyors megtárgyalását, és lehetővé teszi, hogy előrelépés történjen a kiküldött munkavállalók jogainak érvényesítése terén, amint ezt az Európai Tanács 2012. június 28–29-i ülésén elfogadott Növekedési és Munkahely-teremtési Paktum 3. pontjának l) alpontja is kiemelte. A Bizottság 2012. szeptember 26-án határozott a Monti II. javaslat visszavonásáról[19].

A leginkább rászoruló személyeket támogató európai segítségnyújtási alapról szóló rendeletjavaslat[20]

A 2012-ben beérkezett indokolt vélemények száma (5) alapján második helyen a leginkább rászoruló személyeket támogató európai segítségnyújtási alapról szóló rendeletre irányuló bizottsági javaslat áll. Az indokolt véleményeket benyújtó nemzeti parlamentek[21] mindegyike ugyanarra a kérdésre hívta fel a figyelmet: arra, hogy a javaslat szubszidiaritás elvének való megfelelése nem kellőképpen indokolt[22]. A Bundestag (Németország) beadványa szerint az EUMSZ 174. és 175. cikke nem biztosít hatáskört az EU számára a szegénység elleni küzdelemhez, a szociális politika és az e politikával kapcsolatos intézkedések a tagállamok hatáskörébe tartoznak, és a javaslat megsérti az arányosság elvét. A Riksdag (Svédország) amellett érvelt, hogy a szegénység és a társadalmi kirekesztés az öngondoskodást lehetővé tevő foglalkoztatás, valamint az egész lakosságra kiterjedő szociális ellátórendszer révén előzhető meg a legmegfelelőbb módon. Véleménye szerint a szociális biztonság tagállami felelősségkörbe tartozik, és a támogatásokat a tagállamok tudják a leghatékonyabban kezelni. A Folketing (Dánia) szintén ezen a véleményen volt, azt állítva, hogy a leginkább rászoruló személyek támogatásának célját a legmegfelelőbben a tagállamok tudják megvalósítani, központi, regionális vagy helyi szinten. A House of Lords (Egyesült Királyság) megállapítása szerint a Bizottság nem tudta meggyőző érvvel indokolni javaslatát a szubszidiaritás elvének fényében, és amennyiben bizonytalan, hogy minden tagállam képes-e megfelelő szinten tartani a szociális kiadásokat és beruházásokat, ezt a problémát a meglévő uniós kohéziós programok keretében tett fellépésekkel lehet kezelni. A House of Commons (Egyesült Királyság) megkérdőjelezte a javasolt fellépés szükségességét.

Ezekre az indokolt véleményekre adott válaszaiban a Bizottság kiemelte, hogy a hatásvizsgálati eljárás során megvizsgálta az EU fellépéshez való jogát és a fellépés hozzáadott értékét, és az erre vonatkozó megállapításokat összegezte a javaslatot kísérő indokolásban. A Bizottság elismerte, hogy a társadalmi kirekesztéssel szemben legmegfelelőbben a foglalkoztatás és az öngondoskodás elősegítésével lehet fellépni, és azt, hogy az aktivizálási intézkedések támogatása révén a jövőben is az Európai Szociális Alap lesz a szegénység és a társadalmi kirekesztés elleni küzdelem fő uniós eszköze. Ugyanakkor rámutatott, hogy egyre több olyan európai van, aki túl távol van ahhoz a munkaerőpiactól, hogy részesülhetne a meglévő alapok által biztosított támogatás előnyeiből. A Bizottság felhívta a figyelmet arra, hogy a javaslat értelmében az anyagi támogatás nyújtásához kötelező lenne olyan kísérő intézkedéseket társítani, amelyek célja a támogatott személyek társadalmi reintegrációja, így a javasolt alap a passzív beavatkozáson túlmutató eszköz lenne. Kiemelte, hogy a javasolt alap a nemzeti támogatási rendszereken alapulna, és végrehajtása megosztott irányítás mellett történne, és elsődlegesen a tagállamok felelnének a legmegfelelőbb célcsoportok és beavatkozási módok azonosításáért.

A személyes adatok feldolgozása vonatkozásában az egyének védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról szóló rendeletjavaslat[23]

Nyolc olyan bizottsági javaslat volt, amelyhez 3-3 indokolt vélemény érkezett, és ezek közül az adatvédelmi rendeletre irányuló javaslat volt az, amelyet nem csupán a szubszidiaritás, de az arányosság tekintetében is kritika ért. Egyes tagállami parlamentek azon a nézeten voltak, hogy a javasolt aktus hatályának a határokon átnyúló adatcserékre kellene korlátozódnia. Az arányosság tekintetében azt állították, hogy a javaslat hatással lehet a személyes adatok közszféra általi kezelésére (különösen az egészségügyi és szociális szolgálatok terén). Végül számos nemzeti parlament megkérdőjelezte a javaslat által a Bizottságnak biztosított, felhatalmazáson alapuló hatáskörök kiterjedését és számát. Ez utóbbi érvnek a tanácsi megbeszélések folyamán a tagállamok is hangot adtak, akárcsak az Európai Parlament néhány tagja.

Válaszaiban a Bizottság kifejtette, hogy azért esett a választás a rendeletre, hogy az egész Unióra kiterjedő magas szintű védelem érdekében tovább lehessen harmonizálni a hatályos európai adatvédelmi jogszabályokat, és így biztosítható legyen a személyes adatok belső piacon belüli szabad áramlása. A rendelet korlátain belül a tagállamok rendelkeznének bizonyos mértékű mozgástérrel a közszférában, amint ezt a javaslat is részletezi. A felhatalmazáson alapuló hatáskörökre vonatkozóan a Bizottság pontosította, hogy ezek biztosítanák, hogy a jogszabály a jogi aktus társjogalkotói szinten való újratárgyalása nélkül tudjon lépést tartani az elektronikus adatok világának folyamatos fejlődésével.

4. Összegzés

2012-ben intézményközi viszonylatban fokozott figyelem irányult a szubszidiaritás és az arányosság elvére, nem utolsósorban azért, mert a nemzeti parlamentek véleményei első ízben vezettek sárga lapos eljáráshoz.

A szubszidiaritás ellenőrzésével és nyomon követésével kapcsolatos kérdések az Európai Parlament és a Régiók Bizottsága napirendjén is kiemelt helyet foglaltak el; mindkét intézmény módosította belső eljárásait annak érdekében, hogy megfelelőbben tudja vizsgálni munkájának hatásait és hozzáadott értékét. Az uniós intézmények és szervek a szinergiák lehetőségeit is igyekeznek feltárni a szubszidiaritás és az arányosság elvének való megfelelés értékelése tekintetében. Ennek eredményeként a Régiók Bizottsága – a Bizottság kifejezett kérésére – a tervezett javaslat regionális és helyi hatásaival kapcsolatos információkkal tudja kiegészíteni a Bizottság hatásvizsgálatait. Az Európai Parlament szintén megerősítette a hatások és az uniós hozzáadott érték vizsgálatára vonatkozó megközelítését.

2012 folyamán intenzívebbé váltak a viták a szubszidiaritás és az arányosság elvének meghatározásáról, közelebbről a Szerződésekben leírt szubszidiaritás-ellenőrzés hatálya megfelelőbb meghatározásának szükségességéről. Bár a nemzeti parlamentek felismerik a vizsgálati tevékenységük jobb összehangolásából származó egyértelmű előnyöket, és többen iránymutatás kiadását tartanák szükségesnek, a nemzeti parlamentek fent kívánják tartani az említett elvek értelmezésére való jogukat. Ezzel kapcsolatban emlékeztetni kell arra, hogy a Bizottság hatásvizsgálati iránymutatása[24] már most is egyértelműen meghatározza azokat a kritériumokat, amelyeket alkalmazni kell annak értékelése során, hogy a bizottsági javaslatok megfelelnek-e a szubszidiaritásnak és az arányosságnak, és a Bizottság mindig is arra ösztönözte a többi intézményt, hogy ugyanezen kritériumokat alkalmazzák.

Melléklet

Azon bizottsági kezdeményezések jegyzéke, amelyekkel kapcsolatban a nemzeti parlamentek 2012-ben indokolt véleményt[25] bocsátottak ki a szubszidiaritás elvének való megfelelésre vonatkozóan[26]

|| Bizottsági dokumentum || Cím || Indokolt vélemények (2. jegyzőkönyv) || Indokolt véleményt benyújtó nemzeti kamara

1 || COM(2012)130 || A kollektív fellépésre való jognak a letelepedés szabadságával és a szolgáltatásnyújtás szabadságával összefüggésben való gyakorlása (Monti II.) || 12 || BE Chambre des Représentants DK Folketing FI Eduskunta FR Sénat LV Saeima LU Chambre des Députés MT Kamra tad-Deputati NL Tweede Kamer PL Sejm PT Assembleia da República UK House of Commons SE Riksdag

2 || COM(2012)617 || A leginkább rászoruló személyeket támogató európai segítségnyújtási alap || 5 || DE Bundestag DK Folketing UK House of Commons UK House of Lords SE Riksdag

3 || COM(2012)380 || A gépjárművek és pótkocsijaik időszakos műszaki vizsgálata és a 2009/40/EK irányelv hatályon kívül helyezése || 5 || CY Vouli ton Antiprosopon NL Eerste Kamer NL Tweede Kamer FR Sénat SE Riksdag

4 || COM(2012)11 || Az egyének védelme a személyes adatok feldolgozása vonatkozásában és az ilyen adatok szabad áramlása (általános adatvédelmi rendelet) || 4 || DE Bundesrat BE Chambre des Représentants FR Sénat SE Riksdag

5 || COM(2011)778 || Az éves és összevont (konszolidált) éves beszámolók jog szerinti könyvvizsgálatáról szóló 2006/43/EK irányelv módosítása || 3 || BE Chambre des Représentants SK Národná Rada SE Riksdag

6 || COM(2011)779 || A közérdeklődésre számot tartó jogalanyok jog szerinti könyvvizsgálatára vonatkozó egyedi követelmények || 3 || BE Chambre des Représentants SK Národná Rada SE Riksdag

7 || COM(2011)828 || Az Unió repülőterein a zajvédelemmel összefüggő üzemeltetési korlátozások bevezetésére vonatkozó szabályok és eljárások megállapítása a kiegyensúlyozott megközelítés jegyében és a 2002/30/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv hatályon kívül helyezése || 3 || DE Bundesrat FR Sénat NL Tweede Kamer

8 || COM(2011)897 || A koncessziós szerződések odaítélése || 3 || DE Bundesrat AU Bundesrat ES Congreso de los Diputados/Senado

9 || COM(2012)372 || A szerzői és szomszédos jogokra vonatkozó közös jogkezelés és a zeneművek jogainak belső piacon történő online felhasználásra szóló, több területre érvényes engedélyezése || 3 || FR Sénat PL Sejm SE Riksdag

10 || COM(2012)381 || A járművek nyilvántartásba vételéhez kapcsolódó okmányokról szóló 1999/37/EK tanácsi irányelv módosítása || 3 || CY Vouli ton Antiprosopon NL Eerste Kamer NL Tweede Kamer

11 || COM(2012)382 || Az Unió területén közlekedő haszongépjárművek műszaki alkalmasságának közúti ellenőrzéséről és a 2000/30/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló javaslat || 3 || CY Vouli ton Antiprosopon NL Eerste Kamer NL Tweede Kamer

12 || COM(2012)576 || A genetikai forrásokhoz való hozzáférés és az uniós hasznosításukból származó előnyök igazságos és méltányos megosztása || 3 || FR Sénat IT Senato della Repubblica SE Riksdag

13 || COM(2012)614 || A nemek közötti egyensúly javítása a tőzsdén jegyzett társaságok nem-ügyvezető igazgatói körében és kapcsolódó intézkedések || 3[27] || DK Folketing NL Eerste Kamer/Tweede Kamer SE Riksdag

14 || COM(2011)821 || Az előzetes költségvetési tervek monitoringjára és értékelésére, valamint az euróövezeti tagállamok túlzott hiánya megszüntetésének biztosítására vonatkozó közös rendelkezések || 2 || FR Sénat SE Riksdag

15 || COM(2012)10 || Az egyének védelme és az ilyen adatok szabad áramlása a személyes adatoknak az illetékes hatóságok által a bűncselekmények megelőzése, nyomozása, felderítése, büntetőeljárás lefolytatása vagy büntetőjogi szankciók végrehajtása céljából végzett feldolgozása vonatkozásában || 2 || DE Bundesrat SE Riksdag

16 || COM(2012)167 || Az európai statisztikákról szóló 223/2009/EK rendelet módosítása || 2 || AU Bundesrat ES Congreso de los Diputados/Senado

17 || COM(2012)48 || A 2001/83/EK irányelvnek az orvosi rendelvényhez kötött gyógyszerekkel kapcsolatban a nyilvánosság részére nyújtandó tájékoztatás tekintetében történő módosításáról szóló javaslat, 2001/83/EK irányelv az emberi felhasználásra szánt gyógyszerek közösségi kódexéről || 2 || PL Senat SE Riksdag

18 || COM(2012)49 || A 726/2004/EK rendeletnek az emberi felhasználásra szánt, orvosi rendelvényhez kötött gyógyszerekkel kapcsolatban a nyilvánosság részére nyújtandó tájékoztatás tekintetében történő módosításáról szóló javaslat || 2 || PL Senat SE Riksdag

19 || COM(2012)84 || Az emberi felhasználásra szánt gyógyszerek árának szabályozását, valamint a nemzeti egészségbiztosítási rendszerekbe történő befogadásukat szabályozó intézkedések átláthatósága || 2 || AU Nationalrat LU Chambre des Députés

20 || COM(2011)793 || A fogyasztói jogviták alternatív rendezése, valamint a 2006/2004/EK rendelet és a 2009/22/EK irányelv módosítása (fogyasztói AVR-irányelv) || 2 || DE Bundesrat NL Eerste Kamer

21 || COM(2011)895 || A vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatban működő ajánlatkérők beszerzései || 2 || SE Riksdag UK House of Commons

22 || COM(2011)896 || Közbeszerzés || 2 || SE Riksdag UK House of Commons

23 || COM(2011)747 || A hitelminősítő intézetekről szóló 1060/2009/EK rendelet módosításáról szóló javaslat || 1 || SE Riksdag

24 || COM(2011)794 || A fogyasztói jogviták online rendezése (fogyasztói OVR-rendelet) || 1 || NL Eerste Kamer

25 || COM(2011)824 || Az uniós repülőtereken a földi kiszolgálás körébe tartozó szolgáltatások és a 96/67/EK tanácsi irányelv hatályon kívül helyezése || 1 || LU Chambre des Députés

26 || COM(2011)834 || A vállalkozások versenyképességét és a kis- és középvállalkozásokat segítő program (2014–2020) létrehozása || 1 || SE Riksdag

27 || COM(2011)873 || Az európai határőrizeti rendszer (EUROSUR) létrehozása || 1 || SE Riksdag

28 || COM(2011)877 || A közszféra információinak további felhasználásáról szóló 2003/98/EK irányelv módosításáról szóló javaslat || 1 || SE Riksdag

29 || COM(2012)150 || Az 1999/4/EK, a 2000/36/EK, a 2001/111/EK, a 2001/113/EK és a 2001/114/EK irányelvnek a Bizottságra ruházandó hatáskörök tekintetében történő módosításáról szóló javaslat || 1 || AU Bundesrat

30 || COM(2012)280 || A hitelintézetek és befektetési vállalkozások helyreállítását és szanálását célzó keretrendszer létrehozása és a 77/91/EGK és 82/891/EK tanácsi irányelv, a 2001/24/EK, 2002/47/EK, 2004/25/EK, 2005/56/EK, 2007/36/EK és 2011/35/EU irányelv, valamint az 1093/2010/EU rendelet módosítása || 1 || SE Riksdag

31 || COM(2012)35 || Az európai alapítvány (FE) statútuma || 1 || LT Seimas

32 || COM(2012)363 || Büntetőjogi eszközökkel folytatott küzdelem az Unió pénzügyi érdekeit érintő csalás ellen || 1 || SE Riksdag

33 || COM(2012)369 || Az emberi felhasználásra szánt gyógyszerek klinikai vizsgálatai és a 2001/20/EK irányelv hatályon kívül helyezése || 1 || PL Sejm

34 || COM(2012)511 || Az Európai Központi Banknak a hitelintézetek prudenciális felügyeletére vonatkozó politikákkal kapcsolatos külön feladatokkal történő megbízása || 1 || SE Riksdag

|| A javaslatokra vonatkozó indokolt javaslatok száma külön || || 83 ||

|| A javaslatcsomagokról szóló indokolt vélemények[28] || || -13 ||

|| ÖSSZESEN || || 70 ||

[1]               COM(2013) 565.

[2]               http://ec.europa.eu/governance/impact/planned_ia/planned_ia_en.htm.

[3]               SEC(2009) 92.

[4]               http://ec.europa.eu/governance/impact/iab/iab_en.htm.

[5]               http://ec.europa.eu/governance/impact/key_docs/docs/iab_report_2012_en_final.pdf.

[6]               COM(2012) 514.

[7]               A Riksdag alkotmányügyi bizottságának jelentése – 2012/13:KU8.

[8]               A COSAC az európai uniós tagállamok nemzeti parlamentjeinek európai uniós ügyekkel foglalkozó bizottságainak és az Európai Parlament képviselőinek konferenciája.

[9]               18. féléves jelentés: A parlamenti vizsgálattal kapcsolatos európai uniós eljárások és gyakorlatok fejleményei, 2012. szeptember 27.

[10]             COM (2011) 344.

[11]             SP (2012) 766/2.

[12]             http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/regpex/Pages/Study-on-Regional-Parliaments.aspx.

[13]             CDR2336-2012.

[14]             COM (2011) 659.

[15]             COM (2012) 95.

[16]             COM (2012) 130.

[17]             Lásd a szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazásáról szóló 2. jegyzőkönyv 7. cikkének (2) bekezdését.

[18]             A 2013. március 14-i levél.

[19]             PV(2012) 2017; http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/10061/2012/EN/10061-2012-2017-EN-F-0.Pdf.

[20]             COM(2012) 617; Az alap elődje az Unió leginkább rászoruló személyei részére történő élelmiszerosztás rendszere volt, amely 2013-ban megszűnik – a COM(2010) 486 bizottsági javaslathoz szintén érkezett három indokolt vélemény.

[21]             Bundestag (Németország), DK Folketing (Dánia), House of Lords (Egyesült Királyság), House of Commons (Egyesült Királyság), Riksdag (Svédország).

[22]             A 2. jegyzőkönyv 5. cikke.

[23]             COM (2012) 11.

[24]             SEC(2009) 92.

[25]              Ahhoz, hogy egy vélemény a 2. jegyzőkönyv értelmében vett indokolt véleménynek minősüljön, egyértelműen meg kell állapítania a szubszidiaritás megsértését, és a véleményt a javaslatnak a nemzeti parlamentekhez való eljuttatásától számított nyolc héten el kell küldeni a Bizottságnak.

[26]              A felsorolás sorrendje a Bizottsághoz 2012. január 1. és december 31. között beérkezett indokolt vélemények számát tükrözi.

[27]             E javaslatról összesen hat indokolt véleményt kapott a Bizottság. Ezek közül három (PL Sejm; PL Senat; UK House of Lords) 2012. december 31-e után, de a 2003. január 15-i határidő lejárta előtt érkezett be.

[28]    Mivel egyes vélemények javaslatcsomagokra vonatkoznak, a táblázat ezek számát minden egyes érintett javaslatnál feltünteti. Annak érdekében, hogy a Bizottsághoz beérkezett összes indokolt vélemény számát is feltüntessük, a több mint egy javaslatot érintő indokolt vélemények száma levonásra kerül.