A BIZOTTSÁG JELENTÉSE a harmadik országoknak 2012-ben nyújtott makroszintű pénzügyi támogatás végrehajtásáról /* COM/2013/0426 final */
TARTALOMJEGYZÉK 1. Bevezetés. 3 2. Előzmények. 3 2.1. Az
elmúlt évek fejleményei 3 2.2. MFA-keretrendelet 5 2.3 Elmozdulás
a holtpontról az új MFA-műveletek jóváhagyása kapcsán. 5 3. Makroszintű
pénzügyi támogatási műveletek 2012-ben. 6 3.1. Áttekintés. 6 3.2. A
kedvezményezett országokban 2012-ben végrehajtott műveletek. 7 3.2.1. Bosznia-Hercegovina. 7 3.2.2. Örményország. 7 3.2.3. Grúzia. 8 3.2.4. Moldovai
Köztársaság. 9 3.2.5. Ukrajna. 9 3.2.6. Kirgiz
Köztársaság. 10 4. A
makroszintű pénzügyi támogatás megfelelő felhasználásának
biztosítása: működési értékelések és utólagos értékelések. 11 4.1. Működési
értékelések. 11 4.2. Utólagos
értékelések. 11 5. Támogatás
iránti kérelmek és a Bizottság készülő javaslatai, költségvetési helyzet 12 A BIZOTTSÁG JELENTÉSE a harmadik
országoknak 2012-ben nyújtott makroszintű pénzügyi támogatás
végrehajtásáról 1. Bevezetés Ez a jelentés általános
áttekintést ad az Unió által 2012-ben harmadik országoknak nyújtott
makroszintű pénzügyi támogatásról (macro-financial assistance – MFA). Az MFA az Unió
külső támogatásokat szabályozó keretének részeként olyan, az Unióhoz
földrajzi, gazdasági és politikai szempontból közel álló országok részére
kialakított eszköz, amely fizetésimérleg-támogatás formájában a rendkívüli
külső finanszírozási szükségletek kezelésére szolgál. Az eszköz célja a
tagjelölt és potenciális tagjelölt országok, továbbá az Unió szomszédos
országai makrogazdasági és pénzügyi stabilitásának megerősítése a
megfelelő strukturális reformok végrehajtásának előmozdítása által.
Az eszköz előfeltétele az IMF-fel egyeztetett kiigazítási és reformprogram
megléte, és annak kiegészítésére szolgál. A makroszintű pénzügyi támogatás
nyújtása történhet kölcsön formájában, amely esetben a Bizottság hitelt vesz
fel a tőkepiacokon a szükséges források megszerzéséhez, majd azokat
továbbkölcsönzi a kedvezményezett országnak, és/vagy meghatározott körülmények
esetén történhet az uniós költségvetésből finanszírozott vissza nem
térítendő támogatás formájában. A 2012. évben
folytatódott a már megkezdett MFA-műveletek végrehajtása, de a két
társjogalkotó, a Tanács és az Európai Parlament részéről nem került sor új
MFA-művelet jóváhagyására. Ugyanakkor a társjogalkotók folytatták a
tárgyalásokat a makroszintű pénzügyi támogatásokra vonatkozó, a Bizottság
által 2011 júliusában előterjesztett új keretrendeletről, de még nem
értek el megállapodást. Végül 2013 májusában a Bizottság úgy döntött, hogy
visszavonja a javaslatot, mivel a két társjogalkotó között kialakulóban
lévő megállapodás azt jelentette volna, hogy a bizottsági javaslatban
meghatározott célok nem teljesülnek. Ez a jelentés az
MFA-műveletekre vonatkozó különböző tanácsi, illetve európai
parlamenti és tanácsi közös határozatokkal összhangban készült, és az
előző évek jelentéseire épül. A jelentéshez bizottsági szolgálati
munkadokumentum kapcsolódik, amely részletesebb tájékoztatást és elemzést
tartalmaz az egyes MFA-műveletek makrogazdasági hátteréről és
végrehajtásáról. 2. Előzmények 2.1. Az elmúlt
évek fejleményei Az Európai Unió szomszédos
országainak feltörekvő gazdaságait súlyosan érintő 2008–2009-es
globális gazdasági és pénzügyi válság nyomán megugrott az EU-hoz pénzügyi
támogatásért, köztük makroszintű pénzügyi támogatásért benyújtott kérelmek
száma. A Bosznia-Hercegovina, Szerbia, Örményország és Grúzia támogatásáról
szóló négy programról az Európai Unió Tanácsa 2009 végén döntött, a Koszovó[1] vonatkozásában
korábban jóváhagyott makroszintű pénzügyi támogatást pedig 2009-ben
további egy évvel meghosszabbították. 2010-ben újabb két programról, az
Ukrajnát és a Moldovai Köztársaságot támogató programokról hoztak döntést az EU
társjogalkotói, ezúttal, a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésére
tekintettel, már a Tanács és a Parlament közösen. A Grúziát és Koszovót
érintő műveletek 2010-ben lezárultak. 2011-ben és 2012 elején a
Bizottság befejezte a Szerbiát, Örményországot és Moldovát támogató
MFA-programok végrehajtását, és folytatta a Bosznia-Hercegovinát, valamint
Ukrajnát érintő programok végrehajtásának előkészítését. Az általános gazdasági
helyzet 2010-ben és 2011 elején tapasztalt számottevő javulása valamelyest
könnyítette a makroszintű pénzügyi támogatásra jogosult országok fizetési
mérlegére nehezedő nyomást. Ezért 2011-ben a Bizottság csak két új
javaslatot fogadott el: 2011 januárjában Grúzia, 2011 decemberében pedig a
Kirgiz Köztársaság vonatkozásában. Az említett két javaslatra vonatkozó
határozat elfogadása azonban elhúzódott, mivel a Parlament és a Tanács nem
értett egyet a végrehajtásukhoz alkalmazandó eljárások tekintetében.
Konkrétabban, a két társjogalkotó nem tudott megállapodni az egyes
MFA-műveletek esetén a támogatásban részesülő ország által
végrehajtandó gazdaságpolitikai intézkedéseket megállapító egyetértési
megállapodás elfogadása során követendő eljárásról (lásd a 2.3. szakaszt). 2011 második
felétől jelentős mértékben romlottak a finanszírozási feltételek a
globális tőkepiacokon, részben az euróövezetben kialakult
államadósság-válság hatását tükrözve. Emellett az arab tavasz eseményei,
valamint az ebből eredő, az arab mediterrán partnerországokat[2]
ért politikai és gazdasági megrázkódtatások növelték az érintett gazdaságok
költségvetésére és külső pozícióira nehezedő nyomást. E fejlemények
következtében 2012-ben fokozódott a makroszintű pénzügyi támogatások iránti
igény. Az első eset az egyiptomi kormány által eredetileg 2011 júniusában
benyújtott, 500 millió EUR összegű MFA-művelet kezdeményezésére
irányuló kérelem volt, amely 2012 februárjában és novemberében került
megújításra. A második kérelem a jordániai hatóságoktól érkezett 2012
decemberében, és legfeljebb 200 millió EUR, kölcsön formájában nyújtandó
makroszintű pénzügyi támogatásra irányult. A Bizottság – miután az IMF-fel
együttműködve elvégezte Jordánia fennmaradó külső finanszírozási igényeinek
felmérését – 2013 áprilisában európai parlamenti és tanácsi határozatra
irányuló javaslatot fogadott el a Jordániának biztosítandó, legfeljebb 180
millió EUR kölcsön formájában nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatásról,
amelynek folyósítására 2013‑2014-ben kerülhet sor. Emellett 2013
februárjában az örmény hatóságok is új MFA-műveletre irányuló kérelmet
juttattak el a Bizottsághoz, amelyet a Bizottság – egy megfelelő javaslat
2013 folyamán történő elfogadásának lehetőségével – megvizsgált. 2.2. MFA-keretrendelet Az Európai Parlament már
2003-ban a hosszas döntéshozatali eljárást jelölte meg az MFA egyik
legfőbb hiányosságaként: az egyes MFA-műveletekre vonatkozó
döntéseket a Tanács egyenként, a Parlamenttel való konzultációt követően
hozta meg. A Parlament továbbá az MFA-eszköz egészére vonatkozó, átlátható
jogalap megalkotását sürgette. A Lisszaboni Szerződés 2009. december 1-jei
hatálybalépése óta az egyes MFA-műveletekre vonatkozó jogalkotási
határozatokat a Parlament és a Tanács a rendes jogalkotási eljárás (együttdöntés)
keretében hozza meg, ami még hosszadalmasabb döntéshozatali eljárásokat
eredményez. Ennek következtében felerősödtek az MFA-határozatok elfogadási
eljárásának egyszerűsítését szorgalmazó hangok. A pénzügyi és az
államadósság-válság rávilágított arra, hogy a makrogazdasági és pénzügyi
vészhelyzetek eredményes kezeléséhez gyorsan és hatékonyan alkalmazható válságkezelő
eszközre van szükség. E fejlemények hatására a
Bizottság 2011. július 4-én a harmadik országoknak nyújtandó makroszintű
pénzügyi támogatásra vonatkozó általános rendelkezések meghatározásáról szóló
keretrendeletre vonatkozó javaslatot fogadott el[3]. A javaslat fő
célkitűzései a következők: i. a makroszintű pénzügyi támogatás
eredményesebbé tétele a gyorsabb és hatékonyabb döntéshozatali eljárás által;
ii. a döntéshozatali eljárás összehangolása más, főképp a külkapcsolatok
terén alkalmazott pénzügyi eszközök döntéshozatali eljárásaival; iii. az
eszközre vonatkozó szabályok hivatalos keretbe foglalása, valamint a szabályok
megalkotása során az Európai Parlament részvételének biztosítása, továbbá iv. a
szabályok részbeni korszerűsítése és egyszerűsítése. A 2011. júliusi,
Bizottság általi előterjesztés óta a javasolt keretrendeletet a Tanácsban
és a Parlamentben is részletesen megvitatták. A keretrendeletnek a két
társjogalkotó általi elfogadása azonban az eljárási kérdésekkel kapcsolatos
véleménykülönbségek miatt elhúzódott. A Parlament és a Tanács ragaszkodott
ahhoz, hogy az egyes MFA-műveletekre vonatkozó határozatokat továbbra is a
rendes jogalkotási eljárás keretében hozza meg. A Bizottság szerint ez azt
jelentette volna, hogy az általa tett javaslat egyetlen fő
célkitűzése sem valósul meg. Mindenekelőtt, a döntéshozatal a
gyorsaság, hatékonyság és átláthatóság helyett lassúbbá és kiszámíthatatlanabbá
válna, és több teherrel járna. Emellett nem alakulna ki átfogó szabályrendszer,
mert a társjogalkotók az egyes MFA-határozatoknál bármikor eltérhetnének a
keretrendelettől. Végül, a Bizottságnak jelentős alkotmányos aggályai
voltak, ezért 2013. május 8-án úgy döntött, hogy visszavonja javaslatát. 2.3 Elmozdulás a
holtpontról az új MFA-műveletek jóváhagyása kapcsán Az új komitológiai
rendelet[4]
2011. március 1-jei hatálybalépése óta az Európai Parlamentben és a Tanácsban
vita folyik a Bizottság által a Grúziának és a Kirgiz Köztársaságnak nyújtandó
makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozóan benyújtott javaslatokról. Bár
a javaslatok lényegét tekintve általános az egyetértés, a két intézmény
eltérő álláspontot képvisel az egyetértési megállapodások elfogadása során
követendő komitológiai eljárás kapcsán. Az egyetértési megállapodás
határozza meg azokat a gazdaságpolitikai intézkedéseket, amelyekről a
Bizottságnak és a kedvezményezett országnak az MFA végrehajtása érdekében meg
kell állapodnia. A Parlament ragaszkodik a tanácsadó bizottsági eljárás
alkalmazásához (a tagállamok nem kötelező erejű véleménye), a Tanács
viszont amellett érvel, hogy a vizsgálóbizottsági eljárást (a tagállamok
kötelező erejű véleménye) kell követni. A Bizottság számos
kompromisszumos lehetőséget javasolt, és a két fél előrelépett egy, a
küszöbértékkel kapcsolatos lehetőségen alapuló megoldás felé.
Megbeszélésekre került sor mind az MFA-keretrendelettel, mind a Grúziának
nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatással kapcsolatos egyeztetési
eljárással összefüggésben. A Parlament és a Tanács várhatóan 2013 második
negyedévében megállapodásra jut ebben a kérdésben, így lehetővé válik a
Grúziának és a Kirgiz Köztársaságnak nyújtandó makroszintű pénzügyi
támogatásra, valamint más későbbi MFA-műveletekre vonatkozó
határozatok elfogadása. 3. Makroszintű
pénzügyi támogatási műveletek 2012-ben 3.1. Áttekintés 2012-ben
lezárásra került a 2009-ben, Örményország vonatkozásában elfogadott
MFA-művelet. A második, egyben utolsó, 39 millió EUR összegű részlet
kölcsönelemét 2012 februárjában folyósították az örmény hatóságoknak. Az
első részletet és a második részlet vissza nem térítendő támogatás
formájában nyújtott részét 2011-ben folyósították. Ezzel lezárult a 100 millió
EUR összegű MFA-művelet, amely 65 millió EUR kölcsönből és 35
millió EUR vissza nem térítendő támogatásból állt. A Moldovának 90 millió
EUR összegű vissza nem térítendő támogatás formájában nyújtandó MFA
keretében a Bizottság 2012 áprilisában bocsátotta rendelkezésre a harmadik,
egyben utolsó részletet (30 millió EUR). Az Ukrajnának nyújtandó,
2010-ben jóváhagyott, és a 2002-ben jóváhagyott korábbi műveletek
keretében elérhető támogatásokkal együtt mintegy 610 millió EUR
összegű kölcsönből álló MFA végrehajtása 2012-ben tovább csúszott,
mivel nem sikerült megállapodni az ukrán hatóságokkal az egyetértési
megállapodás bizonyos feltételeiről, valamint azért, mert az IMF-program
letért a kijelölt pályáról, majd 2012-ben hatályát vesztette. 2012 közepén
megegyezés jött létre az egyetértési megállapodásról, amelyet a 2013. február
közepi Ukrajna-EU csúcstalálkozó keretében írtak alá. A szóban forgó
MFA-művelet első kifizetése azonban az ukrán hatóságok és az IMF
közötti, az új pénzügyi támogatási programra vonatkozó megállapodás függvénye. A Bosznia-Hercegovina
vonatkozásában 2009-ben jóváhagyott – összesen 100 millió EUR összegű
kölcsönből álló – támogatás tekintetében az egyetértési megállapodás és a
kölcsönmegállapodás érvényességét egy évvel, 2013 novemberéig meghosszabbították.
A művelet első részletét (50 millió EUR-t) 2013 februárjában fizették
ki. 2012-ben az Európai
Parlament és a Tanács a Bizottság által 2011-ben előterjesztett két, új
MFA-műveletre vonatkozó jogalkotási javaslatot vitatott meg, ezek: a
Grúziának nyújtandó – 23 millió EUR összegű kölcsönből és 23 millió
EUR összegű vissza nem térítendő támogatásból álló – makroszintű
pénzügyi támogatásra vonatkozó javaslat, valamint a Kirgiz Köztársaságnak
nyújtandó – 15 millió EUR összegű kölcsönből és 15 millió EUR összegű
vissza nem térítendő támogatásból álló rendkívüli makroszintű
pénzügyi támogatásra[5]
vonatkozó javaslat. Az említett javaslatokra vonatkozó határozatok elfogadását
az eljárási kérdésekben felmerülő nézetkülönbségek késleltetik, ahogy a
2.3. szakaszban részleteztük. 3.2. A
kedvezményezett országokban 2012-ben végrehajtott műveletek 3.2.1. Bosznia-Hercegovina A Bosznia-Hercegovinának
kölcsön formájában nyújtandó, legfeljebb 100 millió EUR összegű
makroszintű pénzügyi támogatást a Tanács még 2009-ben hagyta jóvá[6].
A vonatkozó egyetértési megállapodást és a kölcsönmegállapodást 2010
novemberében írták alá, de a kölcsönmegállapodást – részben a 2010. októberi
országos választásokat követő elhúzódó kormányalakítás miatt – csak 2011
augusztusában ratifikálta a bosnyák államelnökség. 2012 során nem került sor
MFA-források folyósítására, mivel a hatóságoknak nem sikerült teljesíteniük az
egyetértési megállapodásban meghatározott feltételeket. Az IMF-fel kötött új
készenléti megállapodást és azt követően, hogy a hatóságok intézkedéseket
tettek az államháztartás fenntarthatóságának javítása irányába, az Európai
Bizottság egy további évvel meghosszabbította a Bosznia-Hercegovina számára
nyújtandó támogatás rendelkezésre állási idejét, 2013. november 7-ig. Az MFA
keretében nyújtott első, 50 millió EUR összegű részlet folyósítására
2013 februárjában került sor. A második részletet a tervek szerint 2013 második
felében folyósítják, amennyiben az IMF-program megfelelően halad és az
egyetértési megállapodásban rögzített valamennyi szakpolitikai feltétel
teljesül. A globális gazdasági
válság kezdeti hatásait követő csekély élénkülés után (a GDP-növekedés
2010-ben és 2011-ben elérte az 1 %-ot), a gazdaság 2012-ben újra
recesszióba került, a reál-GDP a romló külső környezet hatására
0,7 %-kal szűkült. A külső egyensúlyhiány ismét fokozódik, a
folyó fizetési mérleg hiánya jelenleg eléri a GDP 9,4 %-át. A
makrogazdasági egyensúlyhiány és a makrogazdasági stabilitással kapcsolatos
növekvő aggályok ismeretében a hatóságok 2012 szeptemberében megállapodtak
az IMF-fel egy új, mintegy 400 millió EUR összegű készenléti
megállapodásról. 3.2.2. Örményország A Bizottság 2012 elején
befejezte az Örményország számára nyújtott makroszintű pénzügyi támogatás
végrehajtását, amely még 2009 végén került jóváhagyásra[7]. A
program keretében az EU összesen 100 millió EUR összegben (35 millió EUR vissza
nem térítendő támogatás és 65 millió EUR kölcsön) nyújtott támogatást
Örményországnak, amelyet két részletben folyósítottak. A támogatást a
kibővített megállapodás (Extended Fund Facility) és a kibővített
hiteleszköz (Extended Credit Facility) keretében az IMF-fel kötött – az IMF
igazgatótanácsa által 2010 júniusában jóváhagyott – hároméves finanszírozási
megállapodás által támogatott gazdasági reformprogrammal összefüggésben
kiterjesztették. A 40 millió EUR összegű első részletet 2011
júniusában folyósították, míg a második, 60 millió EUR összegű részlet
vissza nem térítendő támogatás formájában biztosított része 2011
decemberében, kölcsöneleme pedig 2012 februárjában került folyósításra[8]. 2012-ben folytatódott az
örmény gazdaság erősödése: a GDP-növekedés üteme a 2011. évi 4,7 %
után 2012-ben elérte a 7,2 %-ot. A 2012. évi növekedés erősödése
nagyrészt a magánfogyasztás bővülésével (a 2011. évi 2,4 %-hoz képest
2012-ben 10,2 %) és a nettó export növekedésével magyarázható. Emellett a
kedvező időjárási feltételek következtében nőtt a
mezőgazdasági termelés. Negatív fejlemény viszont, hogy mind a belföldi,
mind a külföldi beruházások gyengülése folytatódott, ami Örményország romló
növekedési kilátásaira utal. A gazdaság romló kilátásaira tekintettel az örmény
hatóságok 2013 februárjában új MFA-programra irányuló kérelmet nyújtottak be a
Bizottságnak. A tervek szerint a támogatás kiegészíti az IMF-fel kötendő,
előkészületben lévő új finanszírozási megállapodást keretében
biztosított forrásokat. A kérelmet a Bizottság jelenleg vizsgálja. 3.2.3. Grúzia Az Oroszországgal 2008
augusztusában lezajlott konfliktus nyomán az EU a donorkonferencián
kötelezettséget vállalt arra, hogy a grúz gazdasági élénkülés támogatása
érdekében legfeljebb 500 millió EUR összegű átfogó támogatási csomagot
biztosít. Ez két potenciális MFA-programot tartalmazott, egyenként 46 millió
EUR összegben. Az első 2009–2010 folyamán sikeresen megvalósult. A második
részre vonatkozóan a Bizottság 2011 januárjában fogadott el javaslatot. A
programra vonatkozó jogalkotási határozatok elfogadását azonban késlelteti a
Parlament és a Tanács között az egyetértési megállapodás elfogadásához
alkalmazandó eljárás tekintetében felmerülő nézetkülönbség (lásd a 2.3.
szakaszt). A 46 millió EUR
összegű (egyenlő mértékben kölcsön és vissza nem térítendő
támogatás formájában nyújtandó) makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozó
javaslat fő célkitűzései a következők: Grúzia külső
finanszírozási szükségletének fedezése és költségvetési finanszírozási
igényeinek enyhítése, az ország költségvetési konszolidációjának és külső
stabilizációs erőfeszítéseinek támogatása és a strukturális reformok
ösztönzése mellett. Bár Grúziára 2012-ben is erős (az előzetes adatok
szerint 6,1 %-os) gazdasági növekedés volt jellemző[9], külső
sebezhetősége továbbra is nagy, ezt az is bizonyítja, hogy a folyó
fizetési mérleg hiányának a GDP-hez viszonyított aránya kétszámjegyű, a
bruttó külső adósságállomány nagy, és a közvetlen külföldi befektetések
csökkennek. Ezek a problémák és a továbbra is rendezetlen globális környezet
arra késztették a hatóságokat, hogy újabb IMF-programot kérjenek. Ezért 2012
áprilisában egy kétéves – készenléti megállapodást és készenléti hitelkeretet
tartalmazó – megállapodás jött létre az IMF-fel. A megállapodás
elővigyázatossági jellege azt jelenti, hogy a makroszintű pénzügyi
támogatás csak akkor aktiválható, ha Grúzia ténylegesen igénybe veszi az
IMF-programot. 3.2.4. Moldovai
Köztársaság 2012-ben a Bizottság
lezárta a Moldovai Köztársaság számára nyújtott MFA-programot, amelyről az
Európai Parlament és a Tanács 2010 októberében döntött[10]. A
program keretében az EU 90 millió EUR összegű vissza nem térítendő
támogatásból álló – három részletben folyósítandó – makroszintű pénzügyi
támogatást biztosított Moldovának. A támogatást az IMF igazgatótanácsa által
2010 januárjában jóváhagyott hároméves EFF–ECF finanszírozási megállapodás
alapján támogatott gazdasági program keretében kibővítették. A 40, illetve
20 millió EUR összegű első két részletet 2010 decemberében és 2011
szeptemberében folyósították. A harmadik MFA-részlet (30 millió EUR)
kifizetésére 2012 áprilisában került sor[11]. A gazdasági növekedés
2012-ben jelentős mértékben lassult, a negatív külső sokkok, többek
között az Unióból származó gyengébb exportkereslet és a jelentős
méretű mezőgazdasági ágazatot sújtó hátrányos időjárási
körülmények (kemény tél és aszályos nyár) következtében. 2012-ben a GDP
csökkenése 0,8 %-os volt[12],
ami azt jelenti, hogy a 2011.évi 6,8 %-os növekedéshez képest komoly
visszaesés következett be. A külkereskedelem terén a folyó fizetési mérleg
hiánya némileg csökkent, ez részben az importnak a meggyengült belföldi
kereslet miatti csökkenését, részben a nettó jövedelmek és nettó egyoldalú
transzferek növekvő többletét jelzi, ez utóbbi az átutalások rugalmasságát
tükrözi. E pozitív fejleményektől függetlenül a folyó fizetési mérleg
hiánya változatlanul magas és 2013-ban is a sebezhetőség fő forrását
jelenti. Ennek másik forrása a magas és növekvő külső eladósodottság,
amely a 2011. végi 77,6 %-ról 2012-re a GDP 84,5 %-ára emelkedett. Ezeket
a külső kockázatokat némileg enyhítették a központi bank által a hivatalos
tartalékok feltöltése céljából az év második és harmadik negyedévében végrehajtott
piaci intervenciók. Az IMF-fel kötött
EFF–ECF finanszírozási megállapodás eredetileg 2013 januárjára tervezett, majd
áprilisra elhalasztott végső felülvizsgálatát nem sikerült befejezni a
politikai válság miatt, amely a koalíciós kormány 2013. februári bukásával
kezdődött, és ezért a vizsgálat lezárását 2013 júliusára halasztották. A
közzététel időpontjában még nem voltak egyértelműek egy
következő megállapodás kilátásai. 3.2.5. Ukrajna A tartós külső
finanszírozási rés figyelembevételével és az ország
gazdaságireform-folyamatának támogatása céljából az EU 2010 júliusában
határozatot fogadott el az Ukrajnának nyújtandó 500 millió EUR összegű
makroszintű pénzügyi támogatásról[13]. A 2002-ben
elfogadott makroszintű pénzügyi támogatásból[14] még
rendelkezésre álló 110 millió EUR összeggel együtt ez legfeljebb 610 millió EUR
potenciális MFA-csomagot jelentett. 2013 márciusában írták alá a támogatás
folyósításának gazdaságpolitikai feltételeit meghatározó egyetértési megállapodást
és a kölcsönmegállapodást. Az egyetértési megállapodás az államháztartás
irányításának fő területeire, a kereskedelemre és az adózásra, az
energiaágazati reformra és a pénzügyi szabályozás harmonizációjára vonatkozó
szakpolitikai intézkedéseket tartalmaz. Az MFA 2013. évi folyósítása az új IMF
támogatási megállapodás keretében történő forráslehívás Ukrajna általi
megújításától függ, mely támogatási megállapodásról az ukrán hatóságok jelenleg
tárgyalnak az IMF-fel, miután 2012 decemberében a 15,4 milliárd USD
összegű készenléti megállapodás hatályát vesztette. A második és a
harmadik részlet folyósítása emellett az egyetértési megállapodásban
meghatározott strukturális szakpolitikai feltételek végrehajtása terén elért
megfelelő előrelépéstől függ. 2012-ben a reál-GDP
növekedése Ukrajnában 0,2 %-ra visszaesett a 2011. évi 5,2 %-hoz
képest, főként a romló külső környezet, az ukrán fémexport iránti
gyengébb kereslet, valamint az alacsony beruházási szintek következtében. A
növekedés lelassulása és a deflációs tendenciák ellenére az ukrán nemzeti bank
szigorú monetáris politikát folytatott, megkísérelve a nemzeti valutára
gyakorolt leértékelési nyomás kivédését. A költségvetési hiány a 2011. évi
4,2 %-ról a becslések szerint 2012-ben a GDP 6 %-ára nőtt,
főként a parlamenti választásokat megelőző költségvetési lazítás
és az energiatámogatások növekvő szintje miatt. A külső
sebezhetőség nőtt, ahogy a folyó fizetési mérleg hiánya a GDP
8,4 %-ára növekedett és a valutatartalékok 2012-ben csaknem egynegyeddel
csökkentek. A strukturális reformok területén az előrelépés vegyes képet
mutat, az energiapolitika terén volt némi haladás, míg az államháztartási
irányítás reformja elakadt és a közbeszerzés terén még mindig nincs meg a
kellő átláthatóság. 3.2.6. Kirgiz Köztársaság A gazdaság
nagymértékű visszaesésével és jelentős külső finanszírozási rés
kialakulásával járó etnikai és belpolitikai viszályok nyomán az EU a 2010
júliusában Biskekben rendezett nemzetközi donorkonferencián kötelezettséget
vállalt arra, hogy támogatja a Kirgiz Köztársaság helyreállítását. Ennek
eredményeként a Bizottság 2011. december 20-án a Kirgiz Köztársaságnak
biztosítandó legfeljebb 30 millió EUR összegű (15 millió EUR kölcsön és 15
millió EUR vissza nem térítendő támogatás formájában nyújtandó)
makroszintű pénzügyi támogatásról szóló határozatra irányuló javaslatot
fogadott el. Ezt a rendkívüli, azaz az MFA megszokott területi hatályán kívül
eső MFA-műveletet a demokratikus törekvést mutató politikai és
gazdasági reformokból eredő erős impulzus, valamint az a szempont
indokolta, hogy az ország az Unió számára gazdasági és politikai
jelentőséggel bíró térségben helyezkedik el. Ezzel párhuzamosan 2011
júniusában az IMF és a kirgiz hatóságok hároméves, a kibővített
hiteleszköz (ECF) keretében támogatandó programról szóló megállapodást
kötöttek. A Kirgiz Köztársaságnak
nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatásról szóló határozat elfogadását
azonban késlelteti a két társjogalkotó között az egyetértési megállapodás
elfogadásához alkalmazandó eljárás tekintetében felmerülő nézetkülönbség
(lásd a 2.3. szakaszt). 2012-ben a Kirgiz
Köztársaság gazdasági növekedése – az aranybányászat geológiai problémák miatti
drámai szűkülése következtében – csak 0,9 % volt, ez jelentősen
elmarad a korábbi előrejelzésektől. Az aranybányászat nélkül a
növekedés 2012-ben 4,8 % körüli szintet ért el, ennek hajtóerejét a
gyártóipar, az építőipar és a szolgáltatások jelentették, és a globális
recesszió, valamint a belpolitikai és az etnikai konfliktusok nyomán bekövetkezett
2009–2010-es drámai visszaesés után fokozatosan helyreállt. A folyó fizetési
mérleg hiánya a becslések szerint 2012-ben a GDP 9 %-ára szélesedett, az
aranyexport visszaesését és a magasabb olajárakat tükrözve. A szigorú monetáris politika ellenére az infláció 2012
végére elérte a 7,5 %-ot, a nemzetközi üzemanyag- és élelmiszerárak
növekedése következtében. Az általános
költségvetési hiány – főként a bevételek növekedésének köszönhetően –
a becslések szerint a GDP 5,3 %-ára csökkent (figyelmen kívül hagyva az
energia- és az infrastrukturális projekteket). Az ECF-program keretében elért
haladás eddig tartós, Kirgizisztán elérte a 2012. június végére kitűzött
valamennyi számszerű programcélt és egy kivételével az összes strukturális
referenciaértéket. 4. A
makroszintű pénzügyi támogatás megfelelő felhasználásának
biztosítása: működési értékelések és utólagos értékelések 4.1. Működési
értékelések Az uniós költségvetési
rendelet követelményeinek megfelelően a Bizottság külső
szakértők bevonásával működési értékeléseket végez annak érdekében,
hogy kellő bizonyosságot szerezzen a támogatott ország igazgatási
eljárásainak és pénzügyi folyamatainak működéséről. A működési
értékelések az államháztartás irányítására vonatkozó rendszerekre,
mindenekelőtt a pénzügyminisztériumok és a központi bankok folyamataira és
szervezetére és különösen az uniós forrásokat fogadó számlák kezelésére
összpontosítanak. Ezenfelül, külön figyelmet szentelnek a külső
ellenőrzési intézmények működésének, függetlenségüknek, munkaprogramjaiknak
és az általuk elvégzett ellenőrzések hatékonyságának. A legfrissebb
működési értékelések kitértek a közbeszerzéseket bonyolító szervezetek
eljárásainak elemzésére is. 2012-ben a Bizottság lezárta a Kirgiz Köztársaságra
vonatkozó működési értékelést. Az Egyiptomra és
Jordániára vonatkozó esetleges új MFA-műveletekre tekintettel ezekben az
országokban 2013 februárjában és áprilisában működési értékelést hajtottak
végre. 4.2. Utólagos
értékelések Az uniós költségvetési
rendelet követelményeinek megfelelően a makroszintű pénzügyi
támogatások hatásának vizsgálata céljából a Bizottság elvégzi az MFA-programok
utólagos értékelését. Az utólagos értékelések fő célkitűzései a
következők: i. az MFA által a kedvezményezett ország gazdaságára, és
különösen az érintett ország külső pozíciójának fenntarthatóságára
gyakorolt hatás elemzése, valamint ii. az uniós szerepvállalás hozzáadott
értékének értékelése. Az említett értékelések megállapításait felhasználják a
makroszintű pénzügyi támogatások irányítási gyakorlatának megerősítéséhez. 2011-ben két új utólagos
értékelés indult, amelyek célja a 2012-ben lezárult, Libanonra és Grúziára
vonatkozó MFA-műveletek értékelése. A Koszovónak nyújtott makroszintű
pénzügyi támogatásra vonatkozó új utólagos értékelés 2012-ben kezdődött és
zárult le[15]. A libanoni
MFA-program utólagos értékelése során megállapításra került, hogy bár az ország
makrogazdasági stabilizációjára vonatkozó cél nagyjából teljesült, a
strukturális reformokra gyakorolt hatás a különösen összetett és ingatag
politikai viszonyok következtében korlátozott volt. A
makroszintű pénzügyi támogatás által Grúzia strukturális reformjára
gyakorolt hatást érintően az utólagos értékelés arra a következtetésre
jutott, hogy miközben a költségvetés előkészítése és végrehajtása terén
jelentős eredményeket sikerült elérni, több erőfeszítésre van szükség
a belső ellenőrzés, az audit, valamint az általános átláthatóság és
elszámoltathatóság terén. Az utólagos
értékelés következtetése szerint a Koszovónak nyújtott makroszintű
pénzügyi támogatás legfontosabb hatása kettős: i. további eszközt
biztosított Koszovó hatóságainak ahhoz, hogy ösztönözzék az alapvető
fontosságú reformokat az országban; valamint ii. a kezdeti időszakban
biztosította a koszovói kormány nemzetközi hitelességét. A Szerbiára,
Örményországra és Moldovára vonatkozó három, nemrég lezárult MFA-művelet
utólagos értékelését 2013-ban fogják elvégezni. 5. Támogatás
iránti kérelmek és a Bizottság készülő javaslatai, költségvetési helyzet A 2013-ban
napirenden lévő MFA-műveletek a következőket foglalják magukban:
i. két folyamatban lévő program (Bosznia-Hercegovina és Ukrajna); ii. a
Bizottság által 2011-ben javasolt két program, amelyek végrehajtása a
határozatok társjogalkotók általi tervezett elfogadása után kezdődne meg
(Grúzia és a Kirgiz Köztársaság); valamint iii. legfeljebb három új program, az
európai szomszédságpolitika partnerországaitól eddig beérkezett kérelmek
alapján (Egyiptom, Jordánia és Örményország). Ami a már
megkezdett MFA-műveletek végrehajtását illeti, a program keretében
Bosznia-Hercegovina számára folyósítandó utolsó részlet rendelkezésre
bocsátására, megerősítése esetén, legkésőbb novemberben sor kerül. Az
Ukrajnának nyújtandó támogatás keretében a tényleges folyósítások, beleértve az
első részlet rendelkezésre bocsátását, az IMF-fel kötendő új
finanszírozási megállapodástól, valamint az egyetértési megállapodás
szakpolitikai feltételeinek betartásától függnek. A Bizottság
tervei szerint 2013-ban megkezdődnek a kifizetések a Grúziának és a Kirgiz
Köztársaságnak nyújtandó támogatás keretében is, amint az Európai Parlament és
a Tanács elfogadja a megfelelő jogalkotási határozatokat. A jelenlegi terv
szerint a program keretében az első részleteket 2013-ban bocsátják
rendelkezésre, a második részleteket pedig 2014-ben. Grúzia esetében – a fent
említetteknek megfelelően – az MFA rendelkezésre bocsátása csak akkor
lehetséges, ha az ország ténylegesen úgy dönt, hogy lehívja az IMF-fel kötött,
jelenleg elővigyázatosságiként kezelt – készenléti megállapodást és készenléti
hitelkeretet tartalmazó – megállapodás keretében biztosított forrásokat. Ahogy már
említettük, Egyiptom 2012 novemberében megújította 500 millió EUR összegű
makroszintű pénzügyi támogatás iránti kérelmét. A Bizottság jelenleg
vizsgálja támogatásra irányuló javaslat elfogadását, aminek feltétele lenne
egy, az IMF és az egyiptomi hatóságok között kötendő megállapodás. Az MFA
valószínűleg egy 450 millió EUR összegű kölcsönből és egy ahhoz
kapcsolódó, 50 millió EUR összegű vissza nem térítendő támogatásból
fog állni. Az MFA hozzájárulna Egyiptom fizetési mérlegének helyreállításához
és a kihívásokkal járó politikai átalakulás időszakában végrehajtott
reform-erőfeszítések megerősítéséhez. A javaslat és a határozat
ütemezésétől függően az első részlet folyósítására 2013-ban, a
támogatás további részének kifizetésére pedig 2014-ben kerülhet sor. 2012
decemberében a jordániai hatóságok legfeljebb 200 millió EUR, kölcsön
formájában nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatást igényeltek. Az
IMF-fel együttműködve a Bizottság felmérte Jordánia fennmaradó külső
finanszírozási igényét, és megvizsgálja egy, 180 millió EUR összegű –
kölcsön formájában nyújtandó – makroszintű pénzügyi támogatásra irányuló
javaslat 2013. évi előterjesztését. Az első részlet folyósítására
ebben az esetben is 2013-ban kerülhet sor. Emellett
várható egy új művelet végrehajtása Örményország tekintetében, mivel a
Bizottság 2013 februárjában megkapta az örmény hatóságok makroszintű
pénzügyi támogatásra irányuló kérelmét. A 2012-ben lezárult előző
programot követő új művelet célja, hogy támogatást nyújtson az
országnak a 2013–2014-re előre jelzett fennmaradó külső
finanszírozási rés fedezéséhez, és kiegészítse az IMF által az új, jelenleg
előkészületben lévő finanszírozási megállapodás keretében rendelkezésre
bocsátott forrásokat. Végül, a
2014-re tervezett MFA-műveletek egy, Koszovónak nyújtandó esetleges
támogatást foglalnak magukban, amennyiben valóban finanszírozási rés alakul ki.
Az előző program 2010-ben történt megszűnését követően az
új művelet a Koszovóval foglalkozó, 2008. júniusi donorkonferencián az EU
által 100 millió EUR erejéig tett feltételes kötelezettségvállalás nyomán jönne
létre. Az alábbi 1. táblázat
áttekintést nyújt a 2011–2013-ban folyamatban lévő makroszintű
pénzügyi támogatások keretében tett kötelezettségvállalásokról és
kifizetésekről (előzetes adatok). A 2013. évre vonatkozó
előrejelzés csupán tájékoztató adatokat tartalmaz, mivel a végleges
változat a Bizottság ellenőrzési körén kívül álló tényezőktől is
függ. A folyamatban lévő 2013. évi vissza nem térítendő támogatások
nagyjából összhangban vannak a 2013-ra megállapított költségvetési korláttal.
Az MFA-program keretében történő hitelnyújtási műveletekhez
kapcsolódó kinnlevő összeg 2012 végén összesen 545 millió EUR-t tett ki.
Ehhez az összeghez a külső fellépésekre vonatkozó garanciaalap[16]
nyújt fedezetet, amelynek feltöltöttségét a kinnlévő összeg 9 %-ának
megfelelő szinten tartják. Az alap, amelynek feltöltését az uniós
költségvetésből biztosítják, nemcsak az MFA-, hanem a harmadik országoknak
nyújtott Euratom- és EBB-kölcsönökhöz is fedezetet nyújt. A 2013-ra
előirányzott MFA-hitelnyújtás vonatkozásában ez a garanciaalap mintegy 72,3
millió EUR-t kitevő feltöltésének felelne meg. [1] Ez a megnevezés nem érinti a státusszal
kapcsolatos álláspontokat, továbbá összhangban van az 1244 ENSZ BT-határozattal
és a Nemzetközi Bíróságnak a koszovói függetlenségi nyilatkozatról szóló
véleményével. [2] A déli szomszédos országok gazdasági
fejleményeire vonatkozó háttér-információkért lásd még: „The EU's neighbouring
economies: coping with new challenges” (Az
Európai Unió szomszédos gazdaságai: az új kihívások kezelése), Occasional
Papers no. 86. / 2011. november, DG ECFIN, Európai Bizottság. Várhatóan 2013 közepén jelenik meg a „The
EU's Neighbouring Economies:
Managing economic
policies amid increased global uncertainty”(Az Európai Unió szomszédos
gazdaságai: a gazdaságpolitikák irányítása a megnövekedett globális
bizonytalanság közepette) című műhelytanulmány. (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2011/index_en.htm). [3] A Bizottság javaslata a
harmadik országoknak nyújtandó makroszintű pénzügyi támogatásra vonatkozó
általános rendelkezések meghatározásáról szóló európai parlamenti és tanácsi
rendeletre – COM(2011) 396 final, 2011.7.4. [4] Az Európai Parlament és a Tanács 2011.
február 16-i 182/2011/EU rendelete. [5] A támogatás abban az értelemben „rendkívüli”,
hogy kívül esik az MFA szokásos területi hatályán, vagyis a
tagjelölt/potenciális tagjelölt és a szomszédos országok körén. [6] A Tanács 2009. november 30-i
2009/891/EK határozata. [7] A Tanács 2009. november 30-i
2009/890/EK határozata. [8] A program részletes végrehajtásával
kapcsolatban lásd a Bizottság jelentését a makroszintű pénzügyi támogatás
2011. évi végrehajtásáról, COM (2012) 339 final (2012.6.28). [9] Megbízható adatok hiányában Abházia és
Dél-Oszétia területét nem foglalja magában az elemzés. [10] Az Európai Parlament és a Tanács 2010.
október 20-i 938/2010/EU határozata. [11] Lásd az 5. lábjegyzetet. [12] Az adatok nem vonatkoznak a szakadár
Dnyeszter-mellékre, mivel nem álltak rendelkezésre megbízható adatok. [13] Az Európai Parlament és a Tanács
2010. július 7-i 646/2010/EU határozata. [14] A Tanács 2002. július 12-i
2002/639/EK határozata. [15] Az utólagos értékelések a DG ECFIN
weboldalán érhetők el:
http://ec.europa.eu/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm [16] További információkért lásd az Európai
Parlament és a Tanács részére a Bizottság által félévente kiadott jelentést az
általános költségvetés által fedezett garanciákról.