Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye – Javaslat európai parlamenti és tanácsi rendeletre az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség (FRONTEX) felállításáról szóló 2007/2004/EK tanácsi rendelet módosításáról

2010. március 18-án a Tanács úgy határozott, hogy az Európai Közösséget létrehozó szerződés 304. cikke alapján kikéri az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleményét a következő tárgyban:

Javaslat európai parlamenti és tanácsi rendeletre az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség (FRONTEX) felállításáról szóló 2007/2004/EK tanácsi rendelet módosításáról

Az EGSZB munkájának előkészítésével megbízott „Foglalkoztatás- és szociálpolitika, uniós polgárság” szekció véleményét 2010. június 16-án elfogadta.

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság 2010. július 14–15-én tartott 464. plenáris ülésén (a július 15-i ülésnapon) 78 szavazattal 1 ellenében, 1 tartózkodás mellett elfogadta az alábbi véleményt.

1.1 Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság (EGSZB) egyetértését és jóváhagyását fejezi ki az (EK) 2007/2004 sz. rendelet kiigazítása és naprakésszé tétele érdekében végzett európai bizottsági munkával kapcsolatban.

1.2 A személyek Európán belüli szabad mozgására vonatkozó schengeni egyezmény értelmében a tagállamok, miután beszüntették belső határaik ellenőrzését, továbbra is szabadon megválaszthatják, hogy mely hatóságokra bízzák a külső határok ellenőrzését.

1.2.1 Az EU bővítésével és a schengeni térségnek szinte minden tagállamra való fokozatos kiterjesztésével, ugyanakkor az egyes nemzeti jogrendszerek különbözősége miatt az egyes országok között eltérések tapasztalhatóak a külső uniós határellenőrzés felelősségi köreire nézve.

1.3 Ezért a 2001. decemberi laekeni európai tanácsülés zárásaként a tagállamok olyan közös operatív egyeztetési és együttműködési mechanizmus kialakítása mellett kötelezték el magukat, mely a külső határok ellenőrzésében illetékes nemzeti szolgálatok tevékenységét hivatott összeegyeztetni.

1.3.1 Ez a kötelezettségvállalás még sürgetőbbé vált az országhatárokon átnyúló kommunikáció erős felgyorsulása miatt, amelyhez a nemzeti identitásoknak az új nemzetállamok születését elősegítő megtöbbszöröződése is hozzájárult.

1.4 A határok „biztonságának” és az „illegális bevándorlás” elleni küzdelemnek a kérdésére globálisan tekintve az Európai Bizottság Frontex közös támogató csapatok (FJST) felállítását javasolta tehát, amelyek alapját a tagállamok önkéntes alapon történő hozzájárulása adná.

1.4.1 Ezért a Schengeni Határellenőrzési Kódexnek és a nemzeti hatóságok saját illetékességének a tiszteletben tartása mellett, valamint az álló és a mozgó infrastruktúrákra vonatkozó közös politika létrehozására várva a fenti csapatok azt a feladatot kapnák, hogy biztosítsák a határátlépő helyek „felügyeletét”, majd később azok „integrált ellenőrzését”.

1.4.2 Ez jogot adna a tagállamok segítésére a személyazonossági iratok ellenőrzésben, a külföldiek kihallgatására az országban való tartózkodásuk okairól – minden esetben a tagállami iránymutatásoknak megfelelően – valamint az adott tagállam felségvizein tartózkodó hajók fedélzetére való felszállásra is (1).

1.4.3 Az EGSZB szerint a csapatok rendelkezésére kellene bocsátani a felelős munkavégzéshez szükséges pénzügyi eszközöket és járműveket (hajókat, repülőgépeket és helikoptereket). A Frontex-műveletekhez használt állóeszközöket egyértelmű azonosítóval kell ellátni, és minden uniós tagállam tudomására kell hozni.

1.5 Ugyanakkor el kell gondolkodni annak kockázatáról is, hogy a külső határok felügyeletével és ellenőrzésével kapcsolatos tevékenységek „katonai jellegűvé” válhatnak. Ezért megfelelően koordinálni kell a lehetséges „átfedéseket” a bűnügyi rendőrség és a katonai védelem, valamint a vámőrség funkcióival, melyeket az egyes államok saját rendőri szerveikre (köztük a vámőrségre) és saját földi, tengeri és légi haderejükre bíznak, olyan módon, hogy ne csökkentsék, hanem épp ellenkezőleg, növeljék ellenőrzési lehetőségeiket (európai hozzáadott érték).

1.5.1 Emellett továbbra is nyitottak a nemzetközi jognak a nyílttengeri beavatkozásokkal kapcsolatos kérdései, még az 1982-es Montego Bay-i tengerjogi egyezmény (2) előírásait figyelembe véve is.

1.6 A Lisszaboni Szerződés elfogadása, amely egyben az Alapjogi Charta elfogadását is jelenti, számottevően kiszélesítette az Unió felelősségi és hatásköreit a menekültügy és a bevándorlás terén. Az EGSZB úgy véli, hogy a személyek elfogásával és őrizetben tartásával kapcsolatos jogoknak a hagyományos emberi jogokkal kapcsolatos közösségi jogon belül kell maradniuk, nem pedig ún. túlzott jogszabályok keretei között. A Frontex mint „ügynökség” nem ellenőrizhető sem külső szolgálat, sem csupán költségvetési szabályok által, hanem a személyek egyéni jogainak tiszteletben tartása keretein belül kell maradnia az egész Unióban, főként az Európai Tanács büntetőjogi szabályainak alkalmazása által (3).

1.7 Az EGSZB, tudatában az ember és a menedékjog iránti tisztelet területén meglévő európai társadalmi és jogi hagyománynak, azt az ajánlást fogalmazza meg, hogy a fenti csapatokat alkotó munkatársak részesüljenek olyan világos és szilárd előképzésben és folyamatos továbbképzésben a lélektan és a magatartástan területén, melynek során rendszeres szupervíziójuk biztosítva van és amely képessé teszi őket jobb emberi kapcsolat kialakítására a gyengébb személyekkel, akik – hasonlóan ahhoz, ahogyan az európai országok számos polgára tette évszázadokon át – jobb szociális életminőségre vágynak.

1.7.1 Az ilyen csapatok az EGSZB szerint közigazgatási és ne határrendészeti jellegűek legyenek, tevékenységük pedig a schengeni kódex megvalósítását segítse elő.

1.7.2 Az EGSZB szerint a Frontex feladatai azon nemzetközi bűnözők leleplezésére és megbüntetésére irányuljanak, akik az emberkereskedelmet szervezik és megalázó és lealacsonyító kizsákmányolás áldozataivá teszik a jólét és a társadalmi kiteljesedés jogos törekvései által mozgatott embereket.

1.7.3 A Frontex csapatai a GMES rendszer segítségével ezenkívül a Földközi-tengeren veszélyhelyzetbe kerülő bevándorlók mentésében is tevékenyen részt vehetnének, a tagállamok irányvonalai alapján.

1.7.4 A fentiek fényében az EGSZB állandó szoros együttműködést javasol az NGO-kkal.

1.7.5 Az NGO-k szerepére és funkcióira való tekintettel az EGSZB úgy véli, hogy segítőkként és kulturális közvetítőkként elengedhetetlen a bevonásuk az európai és nemzeti szabályok által az elesettek vonatkozásában előírt eljárások valamennyi szakaszában.

2.1 A határok a népek közötti kölcsönös kapcsolatokat korlátozó frontvonalak mentén „szembeállítanak” és elválasztanak egymástól két államot vagy földrajzi régiót.

2.1.1 A természetes határok (hegyek, folyók, állóvizek) az egymással szemben levő partokon élő emberek közötti folyamatos rivalizálás okozói.

2.1.2 A politikai és egyéb hagyományos határok is harcok és kompromisszumok eredményeként jöttek létre hosszú történelmi viharok nyomán.

2.1.3 A globalizáció korában a nemzetközi kommunikáció erőteljes felgyorsulása az identitások megtöbbszöröződését segíti elő a szuverén nemzetek számának növekedése és új nemzetállamok és nemzeti régiók születése révén.

2.1.4 Ennek következtében az egyes államokat körülvevő „szent és sérthetetlen” határok száma is növekszik, de ezek bizonytalansága és törékenysége egyben potenciális és valós konfliktusokat is táplál.

2.2 Az európai államok nemzetközi keretben jelentős kivételt képeznek, mert a schengeni egyezménnyel megszüntették a belső határellenőrzéseket, és csökkentették az egyes nemzeti szuverenitások súlyát is.

2.2.1 De az EU szárazföldi és tengeri határaira jelenleg nehezedő igen erős migrációs nyomás miatt elengedhetetlen a külső határellenőrzés új, közös rendszereinek (Eurosur) kifejlesztése.

2.3.1 Az EU jelenleg egy európai határfelügyeleti rendszer létrehozásának lehetőségét vizsgálja.

2.3.2 A terv megvalósítása szolgálhatná az illegális bevándorlók számának, illetve az Európába való eljutás során bekövetkezett elhalálozások számának csökkentését, emellett pedig hozzájárulhatna a határokon átívelő bűnözés megelőzéséhez és a belső biztonság növeléséhez is.

2.3.3 Távlati tervként számolnak egy integrált európai határrendészeti rendszer felállításával is, mely közösen használt információs és felügyeleti rendszerek hálózatán alapulna.

2.3.4 Már dolgoznak egy „védett informatikai távközlési” hálózat felállításán az adatok cseréje és a tevékenységek összehangolása érdekében az egyes tagállami központok, illetve ez utóbbiak és a Frontex között (4).

2.4.1 A 2007/2004/EK rendelettel létrejött a Tagállamok külső határain történő operatív együttműködést irányító európai ügynökség.

2.4.2 A 863/2207/EK rendelet pedig bevezette a „gyorsreagálású határvédelmi csapatok” felállítására szolgáló eljárást, és e tekintetben módosította a 2007/2004/EK rendeletet a kiküldött határőrök feladatainak és hatásköreinek szabályozása által.

2.4.3 Egy tagállamnak így lehetősége nyílik arra, hogy az Ügynökségtől kérje más tagállamokbeli megfelelően kiképzett szakértőkből álló gyorsreagálású határvédelmi csapatoknak a saját területére való küldését (5).

2.5 A 2008/115/EK irányelv megállapítja a tagállamok által alkalmazandó, a harmadik országok illegálisan itt tartózkodó állampolgárainak visszatéréséről szóló közös normákat és eljárásokat, „összhangban a[z] … alapvető jogokkal, beleértve a menekültek védelmét és az emberi jogi kötelezettségeket”.

2.5.1 Miután 2010. április 5-én elfogadták a Vízumkérelmek elbírálási kézikönyvé-t (6), melyet a valamennyi tagállam teljes konzuli személyzetének rendelkezésére bocsátottak, életbe lépett a Schengeni Térség Közösségi Vízumkódexe, mely 22 tagállamot és 3 társult államot érint.

2.5.2 Az Aia-program (7) meghatározott program szerint írja elő a Frontex ügynökség továbbfejlesztését.

2.5.3 Az Európai Bizottság által 2009. december 10–11-én elfogadott többéves Stockholmi program a szabadság, a biztonság és a jogérvényesülés térségéről a Frontex ügynökségnek a jogi keretek felülvizsgálatán keresztül is történő megerősítéséről határozott, és főképp az Unió határainak integrált irányítását írta elő.

3.1 Az Európai Bizottság a Frontex ügynökség jogi keretének a felülvizsgálatát javasolja a következő fontos pontokban:

4.1 A Frontex teljes működése során szavatolni kell a visszaküldés tilalmát kimondó elv szigorú betartását, melyet a genfi egyezmény, az „embertelen vagy megalázó bánásmód” tilalmáról szóló ENSZ-egyezmény és az emberi jogok európai egyezménye mond ki.

4.2 A Frontex fellépéseit az emberi élet messzemenő oltalmazása, valamint a nők, a kiskorúak és a legsebezhetőbb személyek védelme mellett kellene megvalósítani úgy, hogy elkerüljük a határellenőrzés feladatának „átruházását” a menedékjogot és a genfi egyezményt (9) el nem ismerő országokra (10).

4.4 Az EGSZB egyetért a rendeletre vonatkozó javaslattal, amikor az kimondja, hogy az Ügynökség illetékességi körének tiszteletben tartása mellett a tagállamoknak joguk van „folytatni” más tagállamokkal és/vagy a külső határokon lévő harmadik államokkal megkezdett együttműködésüket, amennyiben ez az együttműködés „kiegészíti” az Ügynökség tevékenységét az emberi jogok tiszteletben tartása mellett és az Unió keresztény–szociális és jogi hagyományaival összhangban.

4.5 Az EGSZB szerint az együttműködés minél jobb megvalósításához a Frontexet el kellene látni a megfelelő szüksége eszközökkel (hajókkal, repülőgépekkel és helikopterekkel). A Frontex-műveletekhez használt állóeszközöket egyértelmű azonosítóval kell ellátni, és minden uniós tagállam tudomására kell hozni, figyelembe véve azok költségvetési vonatkozásait. A Frontexnek lehetővé kellene tennie használatuk hatékonyabbá tételét az ilyen eszközökkel már rendelkező összes nemzeti szolgálat összehangolásának keretében.

4.6 A Frontex számára felajánlott lehetőséggel – melynek értelmében műszaki segítségadással kapcsolatos projekteket finanszírozhat és valósíthat meg harmadik országokban, és összekötő tisztviselőket küldhet oda – akkor érthet egyet az EGSZB, ha a projektekbe és a segítségnyújtásba a nem kormányzati szerveket is bevonják, hiszen ezek hosszú időre visszanyúló, jelentős tapasztalattal büszkélkedhetnek a segítségnyújtás, a fejlesztési képzés és az emberi méltóság védelme terén.

4.7 Amint lehetséges, a Frontexnek az új SIS II rendszerre (11) (második generációs schengeni rendszer) kellene átállnia.

4.8 A Földközi-tengeren veszélyhelyzetbe került migránsok megsegítéséhez jelentős eszköz lehet a Neustrelitz-i állomásról származó GMES adatok (12) Frontex által történő felhasználása.

4.9 Az EGSZB által kifejtett vélemények szerint a közös visszatérési műveletekkel kapcsolatos tevékenység összehangolásában a Frontexnek szánt szerepet az Ügynökség végezze szoros együttműködésben a humanitárius NGO-kal, melyek elismerten érzékenyek és megalapozott tapasztalatokkal rendelkeznek a nehéz és sérülékeny helyzetben lévő személyekkel való bánásmódot illetően.

4.10 Az EGSZB szerint csak korlátozott felhatalmazás adható a Frontexnek – és az is mindig a nyomozó bírósággal való szoros együttműködés mellett – azon személyes adatok kezelését illetően, melyek az illegális bevándorlást szervező bűnszövetkezetek elleni harccal kapcsolatosak.

5.1 Az EGSZB úgy véli, hogy a javasolt módosítások jól illeszkednek a Frontex szerepének és funkcióinak megszilárdítására vonatkozó célkitűzéshez az EU külső határellenőrzésének megerősítése érdekében, a tagállamokon belüli szabadság és biztonság egyidejű biztosítása mellett.

5.2.1 (10) preambulumbekezdés – jogi szempontból nagyobb kényszerítő erővel bírna, ha a „procurando” szót az „assicurando” kifejezéssel helyettesítenék [az olasz változatra vonatkozó módosítás, a magyar változatot nem érinti, mivel az a „biztosítva szót” használja].

5.2.2 (13) preambulumbekezdés – a „jegyzékek” szót indokoltnak tűnik a „megfelelő nyilvántartási jegyzékek” kifejezéssel helyettesíteni, mely alkalmasabbnak tűnik arra, hogy egyértelműen kifejezze a források szigorú kezelésére vonatkozó kötelezettséget.

5.2.3 (14) preambulumbekezdés – a „megfelelő számú, szakképzett határőrt” kifejezést hasznos lenne kiegészíteni a „szakirányú kiképzésben részesült” kifejezéssel.

5.2.4 (15) preambulumbekezdés – a „tartósan” szó pontatlannak tűnik, ezért egy pontosabb kifejezéssel kellene helyettesíteni.

5.2.5 (23) preambulumbekezdés – indokolt lenne szigorúan meghatározni a „technikai segítségnyújtásra irányuló projektek megindítására és finanszírozására stb.” az Ügynökség számára biztosított lehetőség „korlátait”.

5.3 1a. cikk, a) pont, (2) bekezdés – a „szomszédos területre” kifejezést pontosítani kellene azon fontos cél érdekében, hogy elkerüljük a nemzeti szuverenitást érintő nem kívánt hatásköri túllépésekkel kapcsolatos kérdéseket.

5.3.1 2. cikk, (1) bekezdés, c) pont – az Ügynökségre bízott „kockázatelemzési” feladatot ki kellene terjeszteni azokra a „költségekre” is, melyek a leginkább kitett tagállamok külső határaira nehezedő nyomás kezeléséhez szükségesek. Az tűnik ugyanis az igazságosság elvével összhangban levőnek, ha az Unió valamennyi tagállama kiveszi részét ebből a teherből, és nem csupán a „határországok”.

5.3.1.1 Ezt a szabályt később megfelelően össze kellene hangolni a következő, 4. cikkben tárgyalt rendelkezésekkel.

5.3.2 2. cikk, (1) bekezdés, iii), h) – indokoltnak tűnik annak pontosítása, hogy az Ügynökség csupán „korlátozott felhatalmazást” kaphat az illegális bevándorlást lebonyolító bűnszövetkezetek elleni harccal kapcsolatos személyi adatok kezelését illetően. Ezt a szabályt ezenkívül össze kell hangolni az utána következő 11., 11a. és 11b. cikkekben szereplő rendelkezésekkel.

5.3.3 14. cikk, (1) bekezdés – indokoltnak tűnik tisztázni annak módozatait, ahogyan az Ügynökség a tagállamok és a harmadik országok közötti operatív együttműködést „elősegíti”.

5.3.4 14. cikk, (2) bekezdés – pontosítani kellene azt az Ügynökség számára előirányzott lehetőséget, hogy összekötő tisztviselőket küldjön harmadik országokba, mégpedig abban az értelemben, hogy ezeket a megfigyelőkként és/vagy tanácsadókként kihelyezett tisztviselőket csak olyan harmadik országokba lehessen kiküldeni, „amelyeknek határrendészeti gyakorlata megfelel az emberi jogok védelmére vonatkozó minimumszabályoknak”, hozzátéve azt, hogy az említett harmadik országok hivatalos formában el kellett, hogy fogadják az emberi jogok, a menekültügy és a nemzetközi védelem kérdéseiben kötelező érvénnyel bíró nemzetközi egyezményeket is.

Kelt Brüsszelben, 2010. július 15-én.

az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság elnöke

Mario SEPI

(1) Az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés 77. cikke szerint a Frontex munkatársai a tagállamok határőreitől érkező utasítások szerint, tehát a tagállamok szuverenitásának tiszteletben tartása mellett láthatják el faladatukat.

(2) A befogadásra és a kiutasítás tilalmára vonatkozó szabályok helyes alkalmazásával kapcsolatban más tagországokkal felmerült vitákon túl az olasz bíróság köztisztviselőket és katonákat magánszemély elleni erőszak bűntettével vádol a nemzetközi vizeken elfogott 75 illegális bevándorló 2009 augusztusában Líbiába történt visszatoloncolása miatt. A siracusai köztársasági ügyészség álláspontját azonban az olasz kormány nem osztja, az ENSZ menekültügyi főbiztosa szerint viszont a visszatoloncolás miatt „veszélybe került az olaszországi menedékjoggal való élés lehetősége”.

(3) Mivel most már minden tagállam ratifikálta az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény 14. jegyzőkönyvét, és mivel annak 17. cikke, valamint az aláírt Lisszaboni Szerződés megnyitják az utat az EU csatlakozása előtt az említett EJEE-hez, még fontosabb, hogy a Frontex továbbra is ezen az úton haladjon.

(4) A tagállamok bevándorlást irányító szolgálatai számára – és különösen az illegális bevándorlás elleni küzdelem során használt gyors információcsere érdekében – az informatikai hálózatot a későbbiekben össze kell hangolni a tagállamok bevándorlási szolgálatai számára biztonságos web-alapú információs hálózat létrehozásáról szóló határozat (ICONET) végrehajtási módozataival kapcsolatos, 2005/267/EK sz., 2006. január 20-i bizottsági határozattal.

(5) A fent említett feladatok szorosan kapcsolódnak a bűnszervezetek körében végzendő európai szintű hírszerzéssel megbízott, 1992-ben felállított Európai Rendőrségi Hivatal (Europol) feladataival. Ebbe a keretbe illeszkedik bele a Schengeni Információs Rendszer (SIS) is, mely lehetővé teszi a meghatározott kategóriákba tartozó személyek és javak identitására vonatkozó adatoknak a schengeni államok illetékes hatóságai közötti cseréjét.

(9) A 2008. december 6-i (2010 decemberében életbe lépő) 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv megállapítja a tagállamok által alkalmazandó, a harmadik országok illegálisan itt tartózkodó állampolgárainak „visszatéréséről” szóló közös normákat és eljárásokat, „összhangban a[z] … alapvető jogokkal, beleértve a menekültek védelmét és az emberi jogi kötelezettségeket”.

(11) A schengeni információs rendszer (SIS) 2011. december 31-ig kell, hogy működésbe lépjen (az Európai Parlament Coelho- jelentése).

(12) A németországi Neustrelitz-ben elhelyezett állomás Európa és a földközi-tengeri medence számára fogja biztosítani a Geo, az Exe 1 és az Ikonos optikai műholdak magasfelbontású adatainak tervezését és előállítását.