[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 24.7.2009

COM(2009) 383 végleges

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

a tagállamok külső szárazföldi határain való kishatárforgalom szabályainak meghatározásáról szóló, 1931/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelettel bevezetett kishatárforgalmi rendszer végrehajtásáról és működéséről

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

a tagállamok külső szárazföldi határain való kishatárforgalom szabályainak meghatározásáról szóló, 1931/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelettel bevezetett kishatárforgalmi rendszer végrehajtásáról és működéséről

BEVEZETÉS

Az Európai Parlament és a Tanács 2006. december 20-án elfogadta a tagállamok külső szárazföldi határain való kishatárforgalom szabályainak meghatározásáról szóló 1931/2006/EK rendeletet (a továbbiakban: kishatárforgalmi rendelet)[1]. A rendelet lehetővé teszi a tagállamoknak, hogy – a szomszédokkal folytatott kereskedelmet, társadalmi–kulturális cseréket regionális együttműködést gátoló akadályok kialakulásának megelőzése érdekében – a határ mentén élők tekintetében eltérjenek a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódexben[2] meghatározott általános határellenőrzési szabályoktól. Különböző helyi, földrajzi, társadalmi és gazdasági helyzetükből adódóan a tagállamoknak az egyes szomszédokkal ápolt kapcsolataik terén igen eltérő szükségleteik lehetnek, amelyek megoldására a kishatárforgalmi rendszer végrehajtásakor kétoldalú megállapodásokat köthetnek a szomszédos országokkal. E kétoldalú megállapodásoknak teljes mértékben meg kell felelniük a kishatárforgalmi rendeletben a kishatárforgalmi rendszerekre vonatkozóan megállapított szabályoknak. E paraméterek – és különösen a határ menti terület fogalmának – rögzítését a Tanácsban bonyolult tárgyalások előzték meg. A jogalkotók úgy vélik, sikerült megteremteni a helyes egyensúlyt a határt gyakran átlépni kényszerülő helyi lakosság életének megkönnyítése és az egész schengeni térség biztonsági követelmények között.

A kishatárforgalmi rendelet 13. cikke értelmében a kétoldalú megállapodások megkötése előtt a tagállamoknak minden esetben konzultálniuk kell a Bizottsággal a megállapodásnak a rendelettel való összeegyeztethetőségét illetően. Amennyiben a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a megállapodás összeegyeztethetetlen a rendelettel, értesíti az érintett tagállamot. A tagállam megteszi a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a megállapodás tervezetét ésszerű időn belül úgy módosítsa, hogy ezáltal megszüntessen minden megállapított összeegyeztethetetlenséget. A tagállamok és a Bizottság közötti konzultáció elve ugyanígy vonatkozik a kishatárforgalmi rendelet hatályba lépése előtt megkötött kétoldalú megállapodásokra is, amelyeket a rendeletnek megfelelően módosítani kell.

Itt érdemes kiemelni, hogy a Közösség attól a pillanattól kezdve, hogy egy bizonyos területet szabályozott, a jogszabály által érintett területen kizárólagos külső hatáskörrel rendelkezik. Következésképpen a tagállamok elveszik határkörüket arra, hogy a szóban forgó jogszabály által érintett területen harmadik országokkal megállapodásokról egyezzenek meg (az úgynevezett ERTA-doktrína). Ettől az elvtől abban az esetben lehet eltérni, ha a külső hatáskört biztosító közösségi jogi aktus kifejezetten felhatalmazza a tagállamokat ilyen megállapodások megkötésére. E felhatalmazás a Közösség javára átengedett hatáskör újbóli átruházásának minősül, és így megszorítóan kell értelmezni.

A kishatárforgalmi rendelet 18. cikke értelmében a Bizottság két évvel a rendelet hatálybalépését követően jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a kishatárforgalmi rendszer végrehajtásáról és működéséről. Jelentésünkkel ennek a kötelezettségnek teszünk eleget.

A KISHATÁRFORGALMI RENDELETBEN LEFEKTETETT KÖNNYÍTő INTÉZKEDÉSEK

A kishatárforgalmi rendelet intézkedéseket állapít meg annak érdekében, hogy a határ menti lakosság határátlépését – a külső határok átlépésére a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódexben meghatározott általános eljárásokhoz és ellenőrzésekhez képest – megkönnyítse. E könnyítő intézkedések a következőket foglalják magukban:

- Eltérés a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex beutazási feltételeitől, többek között a vízumkötelezettségtől.

A kishatárforgalmi engedély birtokosai mentesülnek i. a vízumkötelezettség alól (amennyiben fennáll), valamint ii. az alól a feltétel alól, hogy rendelkezzenek mind a tervezett tartózkodáshoz, mind a visszaúthoz elegendő anyagi eszközökkel. A határátkelőhelyen nem kérhetnek tőlük a tartózkodás célját bizonyító dokumentumokat.

- 90 napos folyamatos tartózkodás.

A kishatárforgalmi engedély birtokosai az adott szomszédos ország területén mindenféle időbeli korlátozás nélkül tartózkodhatnak, azonban az egyes folyamatos tartózkodások hossza nem haladhatja meg a 90 napot. Ez eltérést jelent a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex általános szabályától, amely a rövid távú tartózkodás időtartamát 180 napon belül maximum 90 napra korlátozza.

- A kishatárforgalmi engedély térítésmentesen is kiadható.

- Az engedély 1 és 5 év közötti érvényességi időre adható ki.

- A kishatárfogalom céljára külön határátkelőhelyek létesíthetők.

- A határátkelőhelyeket külön sávokat lehet lefoglalni a határi menti lakosok számára.

- Azokat, aki gyakran lépik át a külső szárazföldi határt, és emiatt jól ismertek a határőrök előtt, elég csak szúrópróbaszerű ellenőrzésnek alávetni.

- A kishatárforgalmi engedély birtokosai a határ átlépésekor mentesülnek az útlevél bélyegzésének kötelezettsége alól.

- A határ menti lakosoknak ahhoz, hogy a kishatárforgalmi rendszer előnyeit élvezhessék, meg kell felelniük bizonyos követelményeknek, amelyek az alábbiakat foglalják magukban:

- legalább egy éve a határ menti területen kell tartózkodniuk;

- érvényes úti okmánnyal kell rendelkezniük;

- nem állhatnak a Schengeni Információs Rendszerben beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt;

- bizonyítékkal kell alátámasztaniuk, hogy határ menti lakosok, és indokolniuk kell, miért lépik át rendszeresen a határt;

- nem ítélik őket a közrendre, belbiztonságra, közegészségügyre vagy bármely tagállam nemzetközi kapcsolataira nézve veszélyesnek.

A KISHATÁRFORGALMI RENDELET 13. CIKKE ALAPJÁN LEFOLYTATOTT KONZULTÁCIÓK A HELYZET ISMERTETÉSE

A Bizottság 2007 májusa (az első konzultációs kérés) óta több tagállammal kapcsolatosan is részt vett konzultációkon. E konzultációk részét képezi az információcsere, a nem hivatalos tanácsadás, a tagállamok és a Bizottság szakértőinek találkozói, valamint a hivatalos levélváltás arról, hogy a kétoldalú megállapodástervezetek összeegyeztethetőek-e a kishatárforgalmi rendelettel. Az alábbi kétoldalú megállapodások képezték konzultáció tárgyát:

- Magyarország – Ukrajna

Magyarország elsőként, 2007 májusában küldött a Bizottságnak konzultáció céljából megállapodástervezetet. A Bizottság megállapította, hogy ebben a határ menti terület fogalommeghatározása nem összeegyeztethető a kishatárforgalmi rendelettel (a határ menti terület 50 kilométeren túl terjedt). Felkértük Magyarországot, hogy módosítsa tervezetet. Magyarország értesítette a Bizottságot, hogy a megállapodás 2008. január 11-én hatályba lépett. A hatályba lépést követően megküldték a Bizottságnak a megállapodás végleges változatát, de a kért változtatásokat nem foglalták bele a szövegbe, és tovább folytatták a tárgyalásokat a Bizottsággal. 2009 januárjában Magyarország tájékoztatta a Bizottságot, hogy az ukrajnai magyar képviseletek a megállapodás alkalmazásának időpontjától 34 000 kishatárforgalmi engedélyt állítottak ki, és hogy a kishatárfogalmi rendszer zökkenőmentesen működik. A kishatárforgalmi engedély iránti kérelmet benyújtók 80 %-a korábban is rendelkezett magyar vízummal. A magyar kormány egy 2001-es népszámlálás alapján tájékoztatta a Bizottságot, hogy az ukrajnai magyar kisebbség 156 000 főt számlál, akik főként a Magyarországgal és Romániával határos Zakarpatska Oblasthy (Kárpátalja) területén élnek. Ennek történelmi oka az, hogy az elmúlt évszázadban Magyarország határait megváltoztatták. E magyar kisebbség 84 %-a a magyar–ukrán határ közelében, 20km-es körzeten belül, 95 %-uk az 50 km-es távolságon belül él. Az érintettek ismerik a kishatárforgalmi engedélyben rejlő lehetőségeket, és ezeket nagy mértékben ki is használják mindennapi életük megkönnyítésére. Legtöbbjüknek rokonai élnek Magyarországon, és gyakran kell odautazniuk kisebb üzleti tevékenységek végzése vagy felsőoktatás igénybe vétele céljából is. Mindössze egy esetet jegyeztek fel, amikor a kishatárforgalmi engedéllyel visszaéltek.

- Lengyelország – Ukrajna

Lengyelország 2008 januárjában küldte meg konzultáció céljából a kétoldalú megállapodás első tervezetét. A konzultációs folyamat során két összeegyeztethetetlenségre derült fény: a határ menti terület nem harminc, hanem 50 kilométerre terjedt ki, valamint előírták a kishatárforgalmi rendszer kedvezményezettjei számára, hogy utazási betegbiztosítással rendelkezzenek. Felkértük Lengyelországot, hogy a megállapodás hatályba lépése előtt módosítsa az erre vonatkozó részeket. 2009 februárjában Lengyelország tájékoztatta a Bizottságot a megállapodásban tett módosításokról. A határ menti terület kiterjedését illetően Lengyelország eleget tett a Bizottság kérésének. Az utazási betegbiztosítás meglétére vonatkozó követelmény tekintetében azonban a megállapodást nem módosították. 2009 márciusában a Bizottság felkérte a lengyel hatóságokat, hogy módosítsák a megállapodás kérdéses részeit. A kért módosítást nem tartalmazó megállapodás 2009. július 1-jén lépett hatályba.

- Litvánia – Belarusz

A Litvánia és Belarusz közötti megállapodás tervezetét 2008 januárjában küldték meg konzultáció céljából a Bizottságnak. A lengyel–ukrán megállapodáshoz hasonlóan a Bizottság ebben is összeegyeztethetetlennek találta azt a követelményt, hogy a kedvezményezetteknek utazási betegbiztosítással kell rendelkezniük. Litvániát felkértük, hogy módosítsa a megállapodásnak ezt a részét.

- Litvánia – Orosz Föderáció

A Litvánia és az Orosz Föderáció közötti megállapodás tervezetét 2009 áprilisában küldték meg konzultáció céljából a Bizottságnak. Csupán kisebb javaslatokat tettünk Litvániának annak érdekében, hogy biztosítsuk a megállapodástervezet összeegyeztethetőségét a kishatárforgalmi rendelettel. Miután megtárgyaltuk a megállapodástervezet jövőbeli végrehajtásának gyakorlati szempontjait, a Bizottság megállapította, hogy a megállapodástervezet – amennyiben a litván hatóságok által szolgáltatott kiegészítő információknak megfelelően hajtják végre – teljes mértékben összeegyeztethető lesz a kishatárforgalmi rendelettel.

- Lettország – Orosz Föderáció

A Lettország és az Orosz Föderáció közötti megállapodás tervezetét 2008 januárjában küldték meg konzultáció céljából. Ezt követően felkértük Lettországot, hogy magyarázza el a folyamatot, amellyel az Orosz Föderáció vízum formájában állítja ki a kishatárforgalmi engedélyt. . 2009 júniusában Lettország megküldött egy módosított tervezetet, amely a vízumok formátumával kapcsolatosan kifejezett aggályaink figyelembe vételével meghatározott, külön kishatárforgalmi engedélyt vezet be. A tervezetmódosítás azonban előírja, hogy utazási betegbiztosítással kell rendelkezni. Ráadásul a határ menti területbe olyan oroszországi közigazgatási egységeket is belefoglaltak, amelyek kívül esnek a határ menti terület hatókörén. Lettországot felkértük, hogy ezeket a pontokat módosítsa.

- Szlovákia – Ukrajna

Szlovákia 2008 januárjában küldte meg a Bizottságnak konzultáció céljából az első kétoldalú megállapodástervezetet. A konzultációs folyamat során a Bizottság úgy ítélte, hogy a megállapodástervezet nem összeegyeztethető a kishatárforgalmi rendelettel, mivel a határ menti terület túlnyúlt a kishatárforgalmi rendeletben megengedetten. Szlováki módosította a megállapodást, amely 2008. szeptember 27-én hatályba is lépett. Ezt követően a szlovák hatóságok 2008 novemberében a Bizottság rendelkezésére bocsátották a határ menti terület térképét. Bár a térkép alapján egyértelműen kiderül, hogy módosították a határ menti területet, a Bizottság előzetes értékelése szerint fennáll a lehetősége, hogy a szlovák hatóságok által a megállapodás végleges változatában tett módosítások még mindig nem elégségesek ahhoz, hogy a kétoldalú megállapodás – a határ menti terület kiterjedését illetően – teljes mértékben összeegyeztethetővé váljon a kishatárforgalmi rendelettel. 2009 júniusáig 466 kishatárforgalmi engedélyt állítottak ki, 54 kérelmet pedig elutasítottak.

- Lengyelország – Belarusz

2008 áprilisában a Lengyelország és Belarusz közötti megállapodás tervezetét is továbbították konzultáció céljából a Bizottságnak. Mivel ez a megállapodás gyakorlatilag megegyezett a Lengyelország és Ukrajna közötti megállapodással, ugyanazt a két összeegyeztethetetlenséget állapítottuk meg: a határ menti terület nem harminc, hanem 50 kilométerre terjedt ki, valamint előírták a kishatárforgalmi rendszer kedvezményezettjei számára, hogy utazási betegbiztosítással rendelkezzenek. A Bizottság ennek kapcsán is felkérte a lengyel hatóságokat, hogy módosítsák a megállapodás vonatkozó részeit. 2009 áprilisának végén Lengyelország megküldte a megállapodástervezet módosítását, amelyben már figyelembe veszi a határ menti területtel kapcsolatos megjegyzéseket, de továbbra is megköveteli az utazási betegbiztosítást. 2009 júniusának végén felkértük Lengyelországot, hogy e tekintetben is módosítsa a megállapodást.

- Bulgária – Szerbia

A Bulgária és Szerbia közötti megállapodás első tervezetét 2008 júliusában küldték meg a Bizottságnak. A Bizottság megküldte Bulgáriának első, az alábbi szempontokkal kapcsolatos megjegyezéseit: a határ menti lakosok meghatározása és az uniós polgárok helyzete a határ menti területen, a határ menti lakosok beutazásának feltételei, a kishatárforgalmi engedély hatálya, biztonsági jellemzők és technikai előírások.

- Bulgária – Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság

A Bulgária és a Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság közötti megállapodás első tervezetét 2008 júliusában küldték meg a Bizottságnak. A Bizottság közölte Bulgáriával első megjegyzéseit, amelyek ugyanazokat a szempontokat tárgyalják, mint a Bulgária és Szerbia közötti megállapodás tervezetével kapcsolatosak.

- Románia – Ukrajna

A Románia és Ukrajna közötti megállapodás első tervezetét 2008 augusztusában küldték meg a Bizottságnak. A Bizottság megküldte Bulgáriának első, az alábbi szempontokkal kapcsolatos megjegyezéseit: A Duna helyzete a kishatárforgalmi megállapodásokban, a határ menti terület korlátai, az engedélykiállítás térítéskötelessé tételének lehetőségei stb. 2009 márciusában Románia bemutatta a megállapodás módosítását, amelyről a Bizottság véleménye szerint már összeegyeztethető a kishatárforgalmi rendelettel.

A kishatárforgalmi rendelet hatályba lépését megelőzően is már létezett kétoldalú megállapodások

- Szlovénia – Horvátország

Szlovénia 2007 decemberében küldte meg hivatalosan a kishatárforgalmi együttműködésről szóló, Szlovénia és Horvátország között 2001 óta hatályban lévő kétoldalú megállapodást. Az értékelési folyamat során a Bizottság az alábbi összeegyeztethetetlenségeket mutatta ki: a megállapodás csak a szerződő felek állampolgáraira korlátozódik, nem terjed ki a többi uniós polgárra és a szabad mozgáshoz való közösségi jog kedvezményezettjeire; nem követel meg legalább egy éves tartózkodást a határ menti területen; nem tartalmazza a megfelelő biztonsági jellemzőket; nem megfelelő az érvényességi idő, tisztázatlanok az engedélykiadás feltételei, hiányzik a beutazás egyértelmű tiltása az adatbázisokban figyelmeztető jelzés hatálya alatt állók esetében. Nem lehetett egyértelműen megállapítani a kishatárforgalmi terület kiterjedését, így azt sem, hogy összeegyeztető-e a kishatárforgalmi rendelettel. Szlovéniát 2008 márciusában felkértük, módosítsa a megállapodást, hogy ezáltal összhangba kerüljön a kishatárforgalmi rendelettel. 2008 novemberének végén Szlovénia elismerte, hogy kétoldalú megállapodását valóban több pontos is ki kell igazítani. Szlovénia kifejtette, hogy a határ menti terület a határvonaltól mintegy 10 kilométerre terjed. A Bizottság a Szlovénia által rendelkezésére bocsátott térképek elemzése után úgy értékelte, hogy a határ menti terület – úgy tűnik – megfelel a kishatárforgalmi rendeletnek.

Szlovénia azt is közölte, hogy 2007 decemberében egy találkozó alkalmával már tárgyalt Horvátországgal arról, hogy szükséges lenne a megállapodást módosítani. A szükséges kiigazítások ütemezésével kapcsolatban azonban kaptunk egyértelmű tájékoztatást. 2009 áprilisában ezért felkértük Szlovéniát, bocsásson a Bizottság rendelkezésére ütemtervet, amely alapján el kívánják végezni a kishatárforgalmi rendelettel továbbra sem összeegyeztethető kérdéseket érintő módosításokat (köztük azt, hogy a kiállított engedélyeket biztonsági jellemzőkkel látják el, illetve az erre jogosult, de nem horvát vagy szlovén állampolgárok számára is megadják a kishatárforgalmi engedély megszerzésének jogát).

A TAGÁLLAMOK ÁLTAL ALKALMAZOTT KÖNNYÍTő INTÉZKEDÉSEK

A kishatárforgalmi rendeletben előírt könnyítő rendelkezéseket a tagállamok különböző mértékben alkalmazták. A konzultáció tárgyát képező kétoldalú megállapodások egyikében sem éltek a könnyítő intézkedések teljes skálájával. A legtöbb tagállam a kishatárforgalmi rendeletben előírtaknál szigorúbb követelményeket támaszt. Az alábbi összesítés tartalmazza a hatályba lépett megállapodásokat és az előző szakaszban felsorolt tervezeteket is.

- 90 napos folyamatos tartózkodás

A határ menti területen való tartózkodásra egy kivétellel valamennyi megállapodás további korlátozásokat vezet be (180 napon belül 90 nap). Egy esetben az illető tagállam a folyamatos tartózkodás idejét is 30 napra csökkentette. A körülményektől függetlenül sem világos azonban, e tagállamok hogyan ellenőrzik a gyakorlatban a tartózkodás hosszát, hiszen a határátlépéskor nem helyezik el az útlevélben a bélyegző lenyomatát.

- A határ menti területen való tartózkodás egy évben megállapított időtartama

A határ menti területen való tartózkodás minimális időtartama valamennyi megállapodásban hosszabb, mint a kishatárforgalmi rendeletben megkövetelt egy év. A megállapodások közül öt a tartózkodás minimális időtartamát három évben állapítja meg.

- A kishatárforgalmi engedély térítésmentes kiállítása

Mindössze egy megállapodás rendelkezik úgy, hogy – amint ezt a kishatárforgalmi rendelet lehetővé teszi – térítésmentesen állítják ki a kishatárforgalmi engedélyeket. Az engedélyek kiállításának díja a többi egyezményben 20 és 35 EUR között változik.

- A kishatárforgalmi engedély akár 5 éves érvényességi időre is kiadható

Egy kivételével valamennyi megállapodás lehetővé teszi, hogy akár 5 évre is kiállítsák az engedélyt.

A KÉTOLDALÚ MEGÁLLAPODÁSTERVEZETEK ELEMZÉSE SORÁN FELMERÜLT NEHÉZSÉGEK

A tagállamokkal folytatott konzultációk során a kishatárforgalmi rendelet értelmezésével kapcsolat két fő kérdés fogalmazódott meg:

- A határ menti terület meghatározása

A kishatárforgalmi rendelet 3. cikkének (2) bekezdése így szól:

„határ menti terület”: az a terület, amely nem haladja meg a határtól számított 30 kilométeres távolságot. Az érintett államok a 13. cikkben említett kétoldalú megállapodásaikban határozzák meg azokat a helyi közigazgatási egységeket, amelyeket határ menti területnek kell tekinteni. Amennyiben bármely ilyen egység valamely része a határvonaltól számított 30 kilométer és 50 kilométer között terül el, az a határ menti területhez tartozónak tekintendő.”

Egyes megállapodások (amint ezt a 3. szakaszban jeleztük) úgy írták le a határ menti területet, hogy az ténylegesen a határvonaltól 50 kilométerig (és nem a kishatárforgalmi rendeletben előírt 30 km-ig) terjed. Az illető tagállamok azzal érvelnek, hogy – legalábbis a kishatárforgalmi rendelet angol változata – kétértelmű azt illetően, hogy a kiválasztott közigazgatási egység vagy annak csak a határvonaltól számított 50 kilométeren belül elterülő része tekintendő-e a határ menti területnek. Amennyiben a kiválasztott közigazgatási egységről van szó, lehet azzal érvelni, hogy ha legalább az egység egy része a 30 és 50 kilométeren közötti övezetbe esik, akkor az egész, 50 km-en belüli övezet határ menti területként kezelhető.

A Bizottság azonban nem támogatja ezt az értelmezést. Először is a francia szövegváltozat – "toute partie d'une de ces communes située à plus de 30 mais à moins de 50 kilomètres de la ligne frontalière est néanmoins considérée comme appartenant à la zone frontalière" (az ilyen egységnek a határvonaltól számított 30 kilométer és 50 kilométer között elterülő része a határ menti területhez tartozónak tekintendő) – egyértelművé teszi, hogy a közigazgatási egységnek csak a határvonaltól számított 50 kilométeren belül elterülő része tekinthető határ menti területnek.

Másodszor pedig a 3. cikk (2) bekezdése teljes olvasatban egyértelműen arról tanúskodik, hogy a jogalkotó szándéka elvben a határ menti terület 30 kilométerre korlátozása volt. Ebből következik, hogy a kishatárforgalmi rendszer céljából számításba veendő közigazgatási egységeknek a 30 km-es övezeten belül maradó helyi közigazgatási, nem pedig regionális, az állam alatti struktúráknak kell lenniük, mint amilyenek az úgynevezett megyék, tartományok vagy vajdaságok, amelyek – természetüknél fogva – jóval az 50 kilométeren túl terjednek, és ezért az egész határvonal mentén minden esetben lehetővé tennék a teljes 50 km-es övezet lefedését. Ez nyilvánvalóan összeegyeztethetetlen az Európai Parlament és a Tanács által elért kompromisszumos megoldással, amely a területet 30 km-re korlátozta.

A bekezdés utolsó mondatában biztosított – a helyi közigazgatási egységek 30 kilométer és 50 kilométer közötti részére vonatkozó – eltérés célja, hogy megelőzze az olyan helyzeteket, amikor egy adott közigazgatási egység egyik része a határ menti területen belülre, másik része ezen kívülre esik.

Ennek megfelelően a határ menti terület helyi kiterjesztése akkor megengedett, ha a szóban forgó közigazgatási egység átnyúlik a 30 kilométeres határon, azaz részben a 30 kilométeres övezeten belül, részben a határtól számított 30 és 50 kilométer között terül el.

A kétoldalú megállapodást kötni szándékozó tagállamoknak ezért e szabály értelmében olyan közigazgatási egységeket kell kiválasztaniuk, amelyek legalább részben a 30 kilométeres övezeten belül fekszenek, és nem nyúlnak túl az 50 kilométeres övezeten; így biztosítható, hogy az egész közigazgatási egységet határ menti területként lehessen kijelölni.

Automatikusan kizárható tehát minden olyan közigazgatási egység, amely a határnál kezdődik, de 50 km-nél távolabbra nyúlik.

Megjegyzésre érdemes további fontos kérdés, hogy bizonyos harmadik országok, nevezetesen az Orosz Föderáció és Ukrajna esetében egy másik jogi aktust is alkalmazni kell azokra, akik ugyan a határ menti területen kívül élnek, de kénytelenek rendszeresen átlépni a határt. Ez a jogi aktus a vízumkönnyítési megállapodás, amely egyének bizonyos csoportjai számára lehetővé teszi, hogy térítésmentesen, akár 5 év érvényességi idejű, többszöri belépésre jogosító vízumot kaphassanak.

- Az utazási betegbiztosításra vonatkozó követelmény

Egyes tagállamok (amint azt a 3. szakaszban is jeleztük) olyan rendelkezést foglaltak a megállapodásba, amely értelmében a kishatárforgalmi engedély birtokosainak a határ átlépésekor igazolniuk kell, hogy rendelkeznek utazási betegbiztosítással. Az illető tagállamok azzal érvelnek, hogy erre a biztosításra a határ menti közegészségügyi intézmények (főként kórházak) védelmében van szükség, mivel fennáll a lehetősége, hogy a kishatárforgalmi rendszer harmadik országbeli állampolgárságú kedvezményezettjeinek nyújtott egészségügyi ellátás költségei megemelkednek.

Előfordulhat, hogy a határ menti területen pénzügyi terhek keletkeznek, amikor a szomszédos harmadik országbeli állampolgárok sürgősségi egészségügyi ellátásra szorulnak, majd fizetés nélkül távoznak (a probléma a „szokásos” egészségügyi ellátás esetében nem áll fenn, mert ezt csak akkor nyújtják, ha az ellentételezés egészségbiztosításon keresztül vagy más módon garantált). Ezt a problémát azonban másképpen is meg lehet oldani, például úgy, hogy az érintett országok egészségügyi hatóságai – mint azt Magyarország és Ukrajna tette – megállapodást kötnek.

Amennyiben a kishatárforgalmi engedély kiadásának feltételeként kötik ki az utazási betegbiztosítás meglétét, ez a következők miatt aggályos: A kishatárforgalmi rendelet 13. cikke felhatalmazza a tagállamokat, hogy kétoldalú megállapodásokat kössenek. Ezt a felhatalmazást úgy is lehet értelmezni, hogy csak olyan megállapodások megkötését engedélyezi, amelyek semmi esetre sem lépik túl azt, amit a rendelet egyértelműen lehetővé tesz. A 4. és a 9. cikk célja az utazás megkönnyítése azáltal, hogy egyszerűsítik a beutazási feltételeket és a kishatárforgalmi engedély kiadásának feltételeit, valamint kizárják különösen az elegendő anyagi eszközök igazolásának szükségességét. Egyik cikk sem rendelkezik olyan lehetőségről, hogy a tagállamok utazási betegbiztosítást követelhetnének meg. Következésképpen egy ilyen követelményt előírása az adott kétoldalú megállapodásban ellentétes a kishatárfogalmi rendelettel. Ráadásul a kishatárforgalmi engedély birtokosait kifejezetten mentesítik a vízumkötelezettség alól, és a Közös Konzuli Utasítás úgy rendelkezik, hogy a harmadik országbeli állampolgárok e csoportját nem lehet kötelezni, hogy rendelkezzenek utazási betegbiztosítással.

KÖVETKEZTETÉS

A rendelkezésre álló információk és a fenti elemzés alapján a Bizottság az alábbi következtetéseket vonja le:

- A rendelet jelenlegi szövege az intézményeken belüli és az intézmények közötti intenzív tárgyalási folyamat eredményeként jött létre, és úgy véltük, sikerült benne megteremteni a határ menti területeken élők személyes kapcsolatainak megkönnyítése, illetve a nagyfokú biztonság fenntartása közötti kényes egyensúlyt.

- Ösztönözni kell a tagállamokat,, hogy a határokon átnyúló kapcsolatok megkönnyítésére rendelkezésre álló egyéb jogi aktusokat is használják ki teljes mértékben. Ukrajna és az Orosz Föderáció esetében például létezik vízumkönnyítési megállapodás, amely lehetővé teszi, hogy a rendszeresen utazni kényszerülő egyének bizonyos csoportjai akár ötéves érvényességi idejű, többszöri belépésre jogosító vízumot kaphassanak.

- A konzultációs mechanizmust azért hozták létre, hogy biztosítsa a kétoldalú kishatárforgalmi megállapodások teljes összeegyeztethetőségét a kishatárforgalmi rendeletben előírt szabályokkal. Viszonylag intenzív konzultációkat folytattunk a tagállamokkal. E konzultációk eredménye mégsem minden esetben kielégítő, mivel egyes tagállamok figyelmen kívül hagyják a folyamat utolsó szakaszát, vagyis azt, hogy a kétoldalú megállapodások aláírása előtt „kijavítsák” a kishatárforgalmi rendelettel összeegyeztethetetlen rendelkezéseket.

- A kishatárforgalmi rendelet elfogadása óta mindössze három kétoldalú kishatárforgalmi megállapodás lépett hatályba: Magyarország és Ukrajna között (2008 január 11-én), Szlovákia és Ukrajna között (2008 szeptember 27-én), illetve Lengyelország és Ukrajna között (2009. július 1-jén). Ilyen korlátozott adatok alapján nehéz gyakorlati következtetéseket levonni, különösen a rendszer előnyeit élvezők teljes számát vagy azt illetően, vajon a vonatkozó könnyítő intézkedések és feltételek nem bizonyultak-e problémásnak. Mindenesetre a tagállamok nem jelentették, hogy a kishatárforgalmi engedéllyel rendelkezők nagy mértékben visszaélnének az engedéllyel, sem pedig azt, hogy a megállapodások veszélyeztetnék a schengeni térség biztonságát.

- Elvben a Bizottság úgy ítéli, hogy ez a jelentés még túl korán készült ahhoz, hogy a kétoldalú megállapodásokra előírt paraméterek tekintetében felül lehessen vizsgálni az 1931/2006/EK rendeletet.

- Az utazási betegbiztosítást illetően; előfordulhat, hogy a határ menti területen pénzügyi terhek keletkeznek, amikor a szomszédos harmadik országbeli állampolgárok sürgősségi egészségügyi ellátásra szorulnak, majd fizetés nélkül távoznak (a probléma a „szokásos” egészségügyi ellátás esetében nem áll fenn, mert ezt csak akkor nyújtják, ha az ellentételezés egészségbiztosításon keresztül vagy más módon garantált). Ezt a problémát azonban másképpen is meg lehet oldani (például úgy, hogy az érintett országok egészségügyi hatóságai megállapodást kötnek). A probléma potenciális mértékének felmérésében segíthetnek majd a jelenlegi kishatárforgalmi rendeleten alapuló megállapodások végrehajtása során felhalmozott további tapasztalatok is.

- A határ menti területet illetően a Bizottság a jelenlegi szakaszban készen áll megfontolni, hogy lehetővé tegye a határ menti terület rugalmasabb kijelölését a kétoldalú megállapodásokban, amennyiben a kishatárforgalmi rendeletben rögzített meghatározás egyes esetekben a rendelet szellemével ellentétes helyzetekhez vezetne. A rendelet ugyanis kivételesen lehetővé teszi a határ menti terület kiterjesztését annak érdekében, hogy a településeket ne kelljen mesterségesen kettészakítani. A kishatárforgalmi rendelet alkalmazásának nyomon követése során a Bizottság különös figyelmet fog fordítani a határ menti terület kijelölésének paramétereire. A Bizottság ezért üdvözölné, ha a tagállamok megvitatnák vele, elég rugalmasnak ítélik-e a rendeletet ahhoz, hogy az egyes konkrét határ menti régiókból adódó különleges helyzeteket figyelembe vegye, és kész átgondolni, hogy e vita függvényében szükséges-e módosításokat javasolnia a rendelethez.

- Ahogy újabb és újabb megállapodásokat hajtanak végre a gyakorlatban, úgy állnak majd fokozatosan rendelkezésre egyre szélesebb körű adatok is. A Bizottság kész 2010 második felében ismét jelentést benyújtani az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a kishatárforgalmi rendszer végrehajtásáról és működéséről.

[1] HL L 29., 2007.2.3., 3. o.

[2] Az Európai Parlament és a Tanács 562/2006/EK rendelete (2006. március 15.) a személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi kódexének (Schengeni határ-ellenőrzési kódex) létrehozásáról; HL L 105., 2006.4.13., 1. o.