Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye – A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának – Cél a hátrányos természeti adottságokkal rendelkező területeken gazdálkodó termelőknek nyújtott támogatás hatékonyabb elosztása

2009. április 21-én az Európai Bizottság úgy határozott, hogy az Európai Közösséget létrehozó Szerződés 262. cikke alapján kikéri az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleményét a következő tárgyban:

A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának – Cél a hátrányos természeti adottságokkal rendelkező területeken gazdálkodó termelőknek nyújtott támogatás hatékonyabb elosztása

A bizottsági munka előkészítésével megbízott „Mezőgazdaság, vidékfejlesztés és környezetvédelem” szekció 2009. november 11-én elfogadta véleményét. (Előadó: Ludmilla TODOROVA.)

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság 2009. december 16–17-én tartott, 458. plenáris ülésén (a december 17-i ülésnapon) 81 szavazattal 1 ellenében, 4 tartózkodás mellett elfogadta az alábbi véleményt.

1.1 Az EGSZB már több véleményében (1) is kiemelte a megfelelő kompenzációs támogatás alapvető jelentőségét, mivel az nélkülözhetetlen eszköz a kultúrtáj és a mezőgazdaság megőrzéséhez. A hátrányos helyzetű térségek támogatása kiemelkedő fontosságú a mezőgazdasági termelés folytonosságának biztosítása, a vidéki területek életképességének elősegítése, továbbá a hátrányos természeti adottságokkal küzdő területeken a földek elhagyásának és az elnéptelenedésnek a megelőzése szempontjából.

1.2 A hátrányos helyzetű térségeknek nyújtott támogatások rendszere az élelmiszer-termelési kapacitás megőrzését is elő kell, hogy segítse, aminek egyre nőhet a jelentősége, ha a jelenleg zajló éghajlatváltozás máshol csökkenti e kapacitást. A rendszer mellett szóló fő érvnek tehát annak az elvnek kellene lennie, hogy közérdeket szolgál, ha támogatják a mezőgazdasági termelés fennmaradását a hátrányos helyzetű térségekben, ahol a földeket egyébként esetleg elhagynák.

1.3 A rendszert nem szabad összetéveszteni az önkéntes alapon vállalt agrár-környezetvédelmi kötelezettségekkel. A hátrányos helyzetű térségek támogatási rendszere elvben olyan mezőgazdasági termelőknek kell, hogy kompenzációt nyújtson, akik nehezebb körülmények között dolgoznak, és a legkevésbé tudnak piaci kompenzációhoz jutni, pedig mindenkinél többet tesznek a táj megőrzése érdekében.

1.4 A javasolt nyolc biofizikai kritérium megfelelő alapot jelenthet a hátrányos helyzetű térségek kijelöléséhez, de igen fontos az adatok hozzáférhetősége és a helyes küszöbértékek megállapítása. Ezért az EGSZB azt ajánlja, hogy a tagállamok mélyrehatóan elemezzék és ennek keretében részletesen térképezzék fel a javasolt kritériumok hatásait.

1.5 A közlemény azt javasolja, hogy akkor tekintsenek egy területet hátrányos helyzetű térségnek, ha annak 66 %-a megfelel a nyolc kritérium legalább egyikének. Az EGSZB megvizsgálná a hátrányos helyzetű térségek kijelölésének eredményeit, és véleményt nyilvánítana a küszöbértékekről.

1.6 Határozottan érdemes volna tudományos alapokon nyugvó kumulatív kritériumokat alkalmazni a különböző hátrányos jellemzőkkel egyszerre küzdő, heterogén térségek esetében, mivel ezek eredményesen kezelik a számos befolyásoló tényező közötti kölcsönhatásokat. Sőt, a javasolt kijelölési kritériumokat ki lehetne terjeszteni olyan további tényezőkre is, mint az elszigeteltség, ami szintén tekinthető hátrányos természeti adottságnak.

1.7 A hátrányos helyzetű térségek közös biofizikai kritériumokon alapuló kijelölését követően szükség lehet bizonyos mértékű finomításokra. Ilyenkor az EGSZB szerint egy termelésspecifikus mutató lenne a legmegfelelőbb, amely tükrözi a vállalkozó valós gazdasági helyzetét, beleértve a családi munkával és tőkével kapcsolatos haszonáldozati költségeket is. Az Európai Bizottság gondoskodni kíván arról, hogy a tagállamok által alkalmazott kritériumok objektívek és megkülönböztetésmentesek legyenek, továbbá megfeleljenek a rendszer céljainak.

1.8 Az EGSZB azt kéri, hogy kellően értékeljék és az 1698/2005/EK rendelettel meghatározott új kifizetési számításokban vegyék figyelembe a hátrányos helyzetű térségekben a termelőkre háruló többletmunkát és megnövekedett beruházási költségeket.

1.9 Kellő átállási időszakot kell meghatározni annak érdekében, hogy a termelők igazodhassanak a hátrányos helyzetű térségek új támogatási rendszeréhez.

2.1 A hátrányos helyzetű térségeknek 1975 óta nyújtott kifizetések – újabb nevükön természeti hátrány miatt nyújtott kifizetések – támogatják a mezőgazdasági termelés folytatását a hegyvidéki térségekben, a nem hegyvidéki hátrányos helyzetű térségekben (az ún. „köztes hátrányos helyzetű térségekben”, amelyekről a közlemény szól) és a sajátos hátrányoktól szenvedő térségekben (így szigeteken és partvidéki területeken, amelyek a mezőgazdasági területek 9 %-át teszik ki). A hegyvidéki területek az EU mezőgazdasági területének közel 16 %-át alkotják, és a magasság, a lejtés mértéke vagy e két jellemző kombinációja alapján kerülnek kijelölésre. A 62. szélességi foktól északra fekvő területek szintén hegyvidéki területnek tekintendők. A köztes hátrányos helyzetű térségek közé az EU mezőgazdasági területeinek mintegy 31 %-át sorolják, több mint 100 igen különböző nemzeti kritérium alapján, amelyek EU-szintű nagyfokú eltérései az Európai Számvevőszék szerint egyenlőtlen bánásmódot eredményezhetnek. (2) E térségek nem minden termelője részesül ilyen támogatásban.

2.2 Az 1698/2005/EK rendelet 50. cikke (3) bekezdésének a) pontja (3) új meghatározást ír elő a nem hegyvidéki jellegű és nem sajátos hátrányokkal érintett, hátrányos természeti adottságokkal rendelkező területek vonatkozásában: „területek (…) amelyek jelentős természeti hátrányokkal érintettek, nevezetesen a talaj alacsony termőképessége vagy a kedvezőtlen éghajlati körülmények, és ahol a külterjes gazdálkodási tevékenység fenntartása fontos a termőföld-hasznosítás szempontjából”. A rendelet 37. cikke pedig változást vezetett be a kifizetett összeg kiszámítási módját illetően. Mindazonáltal a Tanácsnak 2005-ben nem sikerült elérnie egy közösségi szinten elfogadott osztályozási rendszert e területek tekintetében. Ezért az a döntés született, hogy korlátozott ideig fenntartják az előző rendszer hatályát, az Európai Bizottság pedig felkérést kapott, hogy vizsgálja felül a hátrányos helyzetű térségek rendszerét. Az új terület-kijelölési rendszert valószínűleg 2014-ben fogják bevezetni.

2.3 A köztes hátrányos helyzetű térségek jelenlegi besorolása az 1257/1999/EK EMOGA-rendelet (4) 19. cikkében meghatározott jellegzetességek alábbi, hármas tipológiáján alapul: kevéssé termékeny föld; mezőgazdaságban alkalmazott gazdasági teljesítménymutatók szerint az átlagosnál kimutathatóan rosszabb termelési eredmények; főként mezőgazdasági tevékenységből élő, kis számú vagy fogyatkozó lakosság. E besorolás részben azokon a társadalmi-gazdasági kritériumokon alapul, amelyek az Európai Bizottság szerint már nem tükrözik a természeti hátrány miatt nyújtott kifizetések fő célkitűzéseit. Továbbá nem vették figyelembe a felhasznált demográfiai és gazdasági adatok időközbeni változását a terület-meghatározások aktuálissá tételére. A másik kérdés, hogy a tagállamok számos, egymással uniós szinten össze nem hasonlítható kritériumot alkalmaztak.

2.4 Az új területmeghatározási megközelítés várható eredményeinek értékeléséhez szükséges kellően részletes (pl. települési, a statisztikai célú területi egységek nómenklatúrája szerinti LAU 2-es szintű) információk csak nemzeti szinten gyűjthetők be. Az Európai Bizottság azt javasolja, hogy kérjék fel a tagállamokat nyolc biofizikai kritériumnak (alacsony hőmérséklet, forróság, vízelvezető képesség, a talaj szerkezete és kövessége, a talajréteg vastagsága, a talaj kémiai tulajdonságai, a talaj vízegyensúlya és a lejtés mértéke) a területükön való tesztelésére, továbbá arra, hogy készítsenek térképet azokról a területekről, melyek e tesztek alapján a támogatható területek közé lennének sorolhatók. Egy terület akkor minősül jelentősen hátrányos természeti adottságokkal rendelkezőnek, ha mezőgazdasági művelés alatt álló részének 66 %-a adott küszöbérték mellett megfelel legalább egy kritériumnak.

2.5 Jelenleg 13 tagállam alkalmaz egy több mutató kombinálásával kiszámított indexszámot a területek osztályok vagy küszöbértékek alapján történő besorolására. Egyes esetekben az „indexrendszer” kifinomultabbnak tekinthető, mint a biofizikai kritériumok, és ezért az adott területen belül alkalmasabb lehet a kedvezőtlen természeti adottságok meghatározására. Az Európai Bizottság szerint azonban egy olyan közös rendszer felállítása, melyet egységesen lehetne minden tagállamban használni, hatalmas erőfeszítést igényelne a tervezés, adatgyűjtés, adatelemzés és végrehajtás terén. Ezért nem lenne sem hatékony, sem reális célkitűzés egy páneurópai indexrendszer kialakítása a hátrányos természeti adottságok jelenlétének pontos meghatározására.

2.6 Az Európai Bizottság úgy látja, hogy olyan esetekben, ahol a hátrányos természeti adottságon úrrá lehet lenni, a területmeghatározást finomítani kell oly módon, hogy a biofizikai kritériumokat kombinálni kell a megfelelő termelésspecifikus mutatókkal.

2.7 A közlemény kimondja, hogy a megfelelő, termelői szintű jogosultsági szabályok hasznosak a támogatásnak a térségkijelölésen túlmenő, jobb elosztása szempontjából. Az Európai Bizottság úgy véli, hogy jelenleg mintegy 150 különböző, termelői szintű jogosultsági kritériumot alkalmaznak a tagállamokban, amely egy részének esetében kétséges a WTO-előírásokkal való összhang, mivel egyes termelési ágazatokat és mezőgazdasági tevékenységeket kizárnak a támogatásból. Egyes tagállamok jelenleg kizárják a támogathatók köréből a termeléssel csak részidőben foglalkozókat, jóllehet ők is hozzájárulnak az intézkedés célkitűzésének teljesüléséhez.

2.8 2008. május 22-én négy felülvizsgálati opciót bocsátottak nyilvános konzultációra.

3.1 A mezőgazdaság az EU egyik legjelentősebb gazdasági ágazata, amely közel 30 millió embernek kínál munkát. Az európai mezőgazdasági modell megőrzése, a jó minőségű élelmiszerek elérhetőségének garantálása és a foglalkoztatás biztosítása alapvető fontosságú a vidéki területek társadalmi szerkezetének megmaradása szempontjából, sőt, a mezőgazdaságnak a területkezeléssel kapcsolatos szélesebb körű felelőssége vonatkozásában is. Ez elősegítené az élelmiszerek, helyi hagyományok és kézműipar jelenlegi sokszínűségének fenntartását is. A fenntartható mezőgazdaság számos kedvező „mellékhatást” fejt ki olyan közszolgáltatásokat nyújtva, mint a biológiai sokféleség megőrzése, a vadon élő állatok élőhelyének védelme, vagy a táj karbantartása, vonzerejének fenntartása.

3.2 A nem hegyvidéki hátrányos helyzetű térségek a mezőgazdasági üzemek 30 %-ának adnak helyet, a mezőgazdasági művelés alatt álló földterületek 39 %-át teszik ki, az ágazatban dolgozók 31 %-ának adnak munkát, és a méret szerinti gazdasági potenciál 26 %-át nyújtják. A vidéki területek szerte Európában elnéptelenednek, és a hátrányos helyzetű térségek a legsebezhetőbb régiókat alkotják. E folyamat igen káros hatással járhat. E térségek támogatása ezért kiemelkedő fontosságú a mezőgazdasági termelés folytonosságának biztosítása, a vidéki területek életképességének elősegítése, továbbá a hátrányos természeti adottságokkal küzdő területeken a földek elhagyásának és az elnéptelenedésnek a megelőzése szempontjából.

3.3 Az EGSZB már több véleményében kiemelte a hátrányos helyzetű térségek termelőinek nehézségeit, és hangsúlyozta a megfelelő kompenzáció alapvető szerepét annak biztosításában, hogy a földet továbbra is mezőgazdasági célokra használják. Az EGSZB a kompenzációt nélkülözhetetlen eszköznek tekinti a kultúrtáj és a mezőgazdaság megőrzéséhez a gazdaságilag, ökológiailag és szociálisan is különösen érzékeny területeken, és kiemelt figyelmet fordít az EU északi régióinak problémáira.

3.4 A közleményben az Európai Bizottság (feltérképezés útján) olyan területeket kíván azonosítani, amelyeken a mezőgazdasági termelés lehetőségei nagymértékben korlátozottak. A javasolt kritériumok egy kezdeti szakaszban megfelelő alapot nyújthatnak a hátrányos természeti adottságok felmérésére szerte az EU-ban. Mivel azonban az e térségek támogatását célzó rendszer megfelelő működése annyira fontos a KAP jövője szempontjából, alaposan ki kell értékelni a javasolt kritériumokat. Az EGSZB ezért üdvözli az Európai Bizottság és a Tanács ezt célzó együttműködését. (5)

3.5 Alapvető jelentőségű, hogy rendelkezésre álljanak adatok a nyolc biofizikai kritérium kapcsán, mivel csak így határozhatók meg és osztályozhatók a köztes hátrányos helyzetű térségek egyértelműen és tárgyilagosan. Igen fontos, hogy a tagállamok mélyrehatóan elemezzék, s ennek keretében részletesen térképezzék fel a javasolt kritériumok hatásait. Ezenkívül, ha a tagállamok lehetőséget kapnak arra, hogy további kritériumokat és különböző küszöbértékeket teszteljenek az Európai Bizottság számára, az azt is elősegíti, hogy az egyes tagállamok sajátosságai jobban érvényesüljenek a vita során. A hátrányos helyzetű térségek települési (LAU 2.) szintű kijelölése kellően részletesnek tekinthető.

3.6 A közlemény azt javasolja, hogy akkor tekintsenek egy területet hátrányos helyzetű térségnek, ha annak 66 %-a megfelel a nyolc kritérium legalább egyikének. Ez kiegészítő jellegű lenne, ami azt jelenti, hogy akár nyolc különböző részösszeget is össze lehetne adni (leszámítva az esetleges átfedéseket) ahhoz, hogy megkapjuk az adott régióban hátrányos helyzetűnek minősített térségek összterületét. Bár a feltérképezés lényege, hogy a támogatást olyan övezetekre összpontosítsuk, amelyekben az létfontosságú a mezőgazdasági termelés fenntartásához, a javasolt küszöbérték valószínűleg túl magas, és fennáll a veszélye annak, hogy jelenleg hátrányos helyzetűnek tekintett térségeket kizárnak a kategóriából. Az EGSZB úgy véli, hogy teszteredmények híján a 66 %-os küszöbértéket meglehetősen óvatosan kell kezelni, és részletesebben csak a teszteredmények és térképek elkészülte után lehet megvitatni.

3.7 A különböző hátrányos jellemzőkkel egyszerre küzdő, heterogén térségek esetében kiemelt figyelmet kell fordítani a tudományos alapokon nyugvó kumulatív kritériumok alkalmazására. A korábban alkalmazott – sokszor mutatókból álló – rendszerek előnye az volt, hogy több kritériumot is magukban foglaltak, és így pontosabb és „beszédesebb” eszközt jelentettek. Sokkal jobban tükrözték a helyi feltételeket és azok kölcsönhatását. Az összetett – több kritériumot objektív, tudományos alapon kombináló – mutató segítségével egy adott térséget a hátrányos helyzetűek közé lehetne sorolni még akkor is, ha a kritériumok önmagukban nem támasztanák alá ezt a besorolást. Ez a helyzet például néhány tagállamban a hegyvidéki térségek besorolását illetően. Határozottan érdemes volna ezeket az eszközöket alkalmazni, mivel eredményesen kezelik a számos befolyásoló tényező közötti kölcsönhatásokat.

3.8 Olyan helyzetekre, ahol a hátrányos természeti adottságokat a műszaki haladás, illetve valamely beavatkozás (például öntözés vagy vízelvezetés) révén sikerül leküzdeni, az Európai Bizottság azt javasolja, hogy csupán az egyébként hátrányos helyzetűnek tekintett térségek kizárására hajtsanak végre kiigazítást, és ne vegyenek be újabb térségeket. Számottevő problémát jelent ugyanakkor adott térségek kivétele a hátrányos helyzetűnek nyilvánítottak köréből azért, mert leküzdötték hátrányos természeti adottságaikat a termelési gyakorlat megfelelő kiigazítása révén. Ki kell emelni, hogy a hátrányos természeti adottságok nem tekinthetők teljesen kiküszöböltnek, még bizonyos mértékű beavatkozás esetén sem. A beruházásokból származó – szinte mindig igen nagy – terhet és a karbantartási költséget is figyelembe kell venni. Ezenkívül gondosan mérlegelni kell azt a tényt, hogy e kiigazítások legtöbbször csupán többletfinanszírozással lehetségesek (lásd például a vízelvezetési és az öntözési módszereket).

3.9 Egyik korábbi véleményében az EGSZB már kifejezte, hogy a szóban forgó intézkedések kidolgozásakor ésszerű egyensúlyt kell teremteni az uniós szabályozások és a nemzeti/regionális szintű rugalmasság között. (6) A biofizikai kritériumok érvényesítését követően szükség lehet a kijelölt hátrányos helyzetű térségekkel kapcsolatos finomításokra. Az EGSZB szerint az ilyen esetekben engedélyezni kell a finomítást, és ezt tagállami szinten kell elvégezni. E másodlagos folyamat során az EGSZB szerint leginkább egy termelésspecifikus mutató felelne meg, amely tükrözi a vállalkozó valós gazdasági helyzetét, beleértve a családi munkával és tőkével kapcsolatos haszonáldozati költségeket is. Az Európai Bizottság gondoskodni kíván arról, hogy a tagállamok által alkalmazott kritériumok objektívek és megkülönböztetésmentesek legyenek, továbbá megfeleljenek a rendszer céljainak. Ez az alternatív megközelítés javítja a kis- és középméretű gazdaságok hozzáférését a pénzügyi támogatásokhoz, egyúttal elkerüli a természeti hátrányok leküzdése érdekében beruházó gazdálkodók büntetését. Annak érdekében, hogy ne alakuljon ki bizonytalanság a termelők között, legalább a programozási időszak végéig a rendszerben kell maradniuk.

3.10 Érdemes kiemelni, hogy teljesen hiányzik a javaslatból a földrajzi jellegű hátrányos adottságokra (elszigeteltség, a fogyasztói bázistól, döntéshozatali központoktól és szolgáltatásoktól való távolság stb.) való utalás, holott ezek a hátrányos helyzetű térségek termelői előtt álló fő nehézségek egyikét jelentik. Szintén meg lehetne engedni a gazdaságok szétszórtsága, piaci hozzáférése vagy szállítási lehetőségei alapján történő kiigazításokat.

3.11 A javasolt kijelölési kritériumokat ki lehetne terjeszteni. A „földterület művelhető napjainak száma” pótlólagos kritérium lehetne, amely számol azzal, hogy a vizes talajok megmunkálhatósága korlátozott, és figyelembe veszi a talajtípusok és az éghajlat közötti kölcsönhatásokat, például óceáni éghajlat esetén. Ezenkívül a javasolt küszöbértékek egy részét alaposan elemezni kellene a valódi feltételek felfedése érdekében. Példa erre az Európai Bizottság által a lejtési kritériumra javasolt 15 %-os érték. Az EGSZB már kérte, hogy vegyék figyelembe a téli időszak negatív hőösszegét. (7)

3.12 Mivel az új kritériumok alapján esetleg ki fognak zárni bizonyos, jelenleg támogatásra jogosult térségeket, termelői szinten súlyos következmények várhatók. Az EGSZB szerint a kellő átállási időszak alapvetően fontos annak érdekében, hogy a termelők alkalmazkodni tudjanak a hátrányos helyzetű térségek új támogatási rendszeréhez. E folyamatba a jövőbeli KAP szakpolitikai irányvonalát is bele kell építeni.

3.13 A hátrányos helyzetű térségeket támogató rendszer célja a kifizetéseknek a hátrányos természeti adottságokkal küzdő térségekben működő termelőkre történő összpontosítása, és szerves részét képezi a vidékfejlesztési politikának, a KAP ún. második pillérének. A hátrányos helyzetű térségeknek nyújtott támogatások rendszere az élelmiszer-termelési kapacitás megőrzését is elő kell hogy segítse, aminek egyre nőhet a jelentősége, ha a jelenleg zajló éghajlatváltozás máshol csökkenti e kapacitást. A rendszer mellett szóló fő érvnek tehát annak az elvnek kellene lennie, hogy közérdeket szolgál, ha támogatják a mezőgazdasági termelés fennmaradását a hátrányos helyzetű térségekben, ahol a földeket egyébként esetleg elhagynák.

3.14 A rendszert nem szabad összetéveszteni az önkéntes alapon vállalt agrár-környezetvédelmi kötelezettségekkel. A két rendszer inkább egymást kiegészítőnek tekintendő, semmint egymást kizárónak. A hátrányokkal küzdő területeknek fizetendő támogatások megadását nem lenne szabad olyan környezetvédelmi feltételekhez kötni, amelyek szigorúbbak a feltételességi rendelkezéseknél. A KAP első pillérével (közvetlen kifizetések és piactámogatás) szemben a hátrányos helyzetű térségek támogatási rendszere elvben olyan mezőgazdasági termelőknek kell, hogy kompenzációt nyújtson, akik nehezebb körülmények között dolgoznak, és a legkevésbé tudnak piaci kompenzációhoz jutni, pedig mindenkinél többet tesznek a táj megőrzése érdekében.

3.15 A tagállamoknak ki kell majd számítaniuk a hátrányos helyzetű térségek számára eszközlendő kifizetéseiket az 1698/2005/EK rendeletben rögzített új képlet segítségével. E rendelet kimondja, hogy a kifizetéseknek kompenzálniuk kell a felmerült költségeket és az elmaradt bevételt. Az EGSZB ezért azt kéri, hogy értékeljék megfelelően és a kompenzációs kifizetéseknél vegyék figyelembe a termelők részéről a hátrányos helyzetű térségekben igényelt többletmunkát és megemelkedett beruházási és működési költségeket.

3.16 Az új kifizetési rendszernek javítania kell az átláthatóságot. Azonban továbbra is lesznek számottevő eltérések a támogatás-kifizetési szinteket illetően, a tagállamokon belül és azok között is. Ez elkerülhetetlen következménye annak, hogy mozgásteret biztosítunk az egyes hatóságok számára arra, hogy döntsenek arról, hogyan használják fel az EMVA-n keresztül kapott vidékfejlesztési támogatásokat, beleértve annak lehetőségét is, hogy egyáltalán ne működtessenek a hátrányos helyzetű térségeket támogató rendszert.

3.17 Számos tagállam nem nyújt elegendő támogatást hátrányos helyzetű térségeinek. Az EGSZB arra kéri a tagállamokat, hogy ismerjék el e támogatások döntő jelentőségét, és – függetlenül a hátrányos helyzetű térségek kijelölését célzó jelenlegi folyamat eredményétől – továbbra is biztosítsák az ilyen térségek támogatási rendszeréhez a nemzeti vidékfejlesztési keretből rendelt hányadot.

Kelt Brüsszelben, 2009. december 17-én.

az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság elnöke

Mario SEPI