[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA | Brüsszel, 5.12.2007 SEC(2007) 1597 A BIZOTTSÁG SZOLGÁLATAINAK MUNKADOKUMENTUMA Kísérő dokumentum a következőhöz: A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK STRATÉGIA AZ ERőSEBB ÉS VERSENYKÉPESEBB EURÓPAI VÉDELMI IPARÉRT A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA {COM(2007) 764 végleges}{SEC(2007) 1596} 1. Politikai háttér A múltban a Bizottság számos alkalommal felhívta a figyelmet arra, hogy milyen kihívásokkal néz szembe az európai védelmi ipar, valamint kiemelte, hogy szükségessé vált az európai védelmieszköz-piac megteremtése[1]. Az Európai Védelmi Ügynökség (a továbbiakban: EVÜ) és a Bizottság által 2004 óta tett kezdeményezések, illetve a Bizottság által elkészített két konkrét jogalkotási javaslat szükségessé teszi az EU stratégiai politikai keretének, továbbá az európai védelmi ipar és a legfőbb intézményi közreműködők előtt álló kihívások felvázolását. 2007 őszén egy három védelmi vonatkozású politikai javaslatból álló csomagot mutatnak be: - egy közleményt „Stratégia az erősebb és versenyképesebb európai védelmi iparért” címmel; - egy irányelvjavaslatot a védelmi termékek beszerzéséről; és - egy irányelvjavaslatot a védelmi eszközök közösségen belüli transzfereiről. Ez a hatásvizsgálat a közleményhez kapcsolódik, amely azt a szélesebb kontextust határozza meg, amelyben az európai védelmi ipart érintő kezdeményezéseket fogadják el, valamint bemutatja azokat a Bizottság előtt álló politikai opciókat, amelyek a további haladás elérésére irányulnak, tekintettel az azonosított problémára (lásd 3. pont). A hatásvizsgálat megfelel az említett politikai dokumentum jellegének is, hiszen az e közlemény alapján elfogadott összes leendő jogalkotási kezdeményezést saját külön hatásvizsgálat fogja kísérni. Az azonnali lépésként elfogadásra szánt két jogalkotási javaslattal szintén ez a helyzet, hiszen ezekhez is saját hatásvizsgálatok tartoznak. 2. Konzultáció az érdekeltekkel Az ágazat sajátosságai és a védelmi ágazat iparpolitikai intézkedéseinek a nagyközönségre gyakorolt korlátozott hatása miatt 2006-ban célzott konzultációt tartottak az érdekelt felekkel, egy a Bizottság által megbízott tanácsadó segítségével. Mivel a közlemény stratégiai keretdokumentum, amely egyes problémákra és a megoldásukhoz vezető lehetséges utakra összpontosul, az érdekelt feleket azért hallgatták meg, hogy azonosítsák a problémákat, és véleményeket gyűjtsenek azokról a területekről, amelyeken további intézkedéseket lehetne mérlegelni. A konzultációs kérdőívet a Bizottság állította össze, és több mint 140 szervezetet kért fel válaszadásra (az EU-27 és a tagjelölt országok védelmi minisztériumai, 20 nemzeti ipari szövetség, 3 harmadik ország[2], az EVÜ, 15 védelmi ágazattal foglalkozó nemzeti szakszervezet, védelmi nagyvállalatok, védelemmel foglalkozó kis- és középvállalkozások, valamint biztonság- és védelemgazdaságra szakosodott kutatóintézetek). A válaszadók megőrizhették névtelenségüket, az érdekelt felek azonban – ha úgy kívánták – adhattak további tájékoztatást szervezetükről. EU-szerte 18 azonosítható országból 40 válasz érkezett. A válaszadók a következők voltak: - 12 válasz tagállamoktól - 14 válasz nagyvállalatoktól és ipari szövetségektől; - 6 válasz kis- és középvállalkozásoktól (a továbbiakban: kkv.-k); és - 8 válasz „más” szervezetektől (szakszervezetek, kutató szervezetek és ismeretlen eredetű válaszok). A konzultációra nem reagált minden EU-tagállam. Mindazonáltal a tagállamok képviselői megvitatták a legtöbb kérdést az EVÜ miniszteri szintű irányítóbizottsági ülésein, amelyeket 2006. november 13-án és 2007. május 14-én tartottak. A harmadik országoktól nem érkezett válasz. Ezen kívül számos ülést szerveztek az EVÜ-vel együttműködésben, hogy konkrét kérdéseket vitassanak meg az ágazat képviselőivel és az AeroSpace and Defence Association of Europe-pal (európai légi, világűrügyi és védelmi szövetség). A megkérdezett érdekelt felek túlnyomó többsége azon a véleményen volt, hogy jelenlegi működési keretfeltételeik nem alkalmasak az európai védelmi ipar hosszú távú versenyképességének biztosítására. Számos érdekelt fél által érzékelt akadály például az európai védelmieszköz-piacra vonatkozó közös szabályok hiánya, az EU és az USA közötti kiegyensúlyozatlan védelmi kereskedelmi kapcsolat vagy a nemzeti védelmi kutatási és technológiai koordináció hiánya. 3. A probléma meghatározása Az EVÜ miniszteri szintű irányítóbizottsága által 2006-ban elfogadott „védelmi képességekkel és kapacitásokkal kapcsolatos európai igényekre irányuló első hosszú távú jövőkép” megállapítja, hogy olyan ágazati politikára van szükség, amely „a beruházások fokozásával, az európai technológiai és ipari bázis megszilárdításával és Európa teljes potenciáljának kiaknázásával elkerüli az európai védelmi ipar folyamatos zsugorodását és hanyatlását” [3]. Az azonosított problémák három nagy területre csoportosíthatók: Az ágazat keretfeltételei Az új, egyre bonyolultabb védelmi vonatkozású technológiák kifejlesztése egyre drágább, ami ahhoz vezet, hogy a nemzeti védelmi költségvetések már nem képesek kiváló minőségű termékeket finanszírozni. Az új védelmi programok európai szinten nincsenek kellőképp összehangolva, ami kettősségeket eredményez, és a különböző programokban résztvevő vállaltok esetében akadályozza a szinergiákat és a méretgazdaságosságot. A védelmi kutatás és fejlesztés szintén javarészt nemzeti szinten történik, ami programok megkettőződéséhez és alacsonyabb hatékonysághoz vezet, mint az összehangolt megközelítés. Védelmi piaci kérdések A tagállamok hajlanak arra, hogy védelmi termékeiket nemzeti szállítóktól szerezzék be. Ez a piac széttöredezettségéhez , nemzeti ellátási láncokhoz és az európai szintű együttműködés akadályozásához vezet. A nemzeti külpolitikai prioritások eredményeként előállhat olyan helyzet, amelyben leállítják a védelmi termékek más EU-tagállamokba történő transzferét. Ez a vásárló számára a védelmi eszközök ellátási biztonságának hiányát eredményezi. Az érzékeny ágazati információ biztonságára vonatkozó közösségi rendszer híján diszkriminációt szenvedhetnek a más EU-tagállamból származó szállítók. A kkv.-k jórészt nemzeti ellátási láncokban vesznek részt. Ha tovább fejlődik a határokon átívelő, európai szintű beszerzés – mint ahogy ez az EVÜ által 2006-ban elfogadott védelmi beszerzési magatartási kódex elfogadásával elvárható – akkor gondot kell fordítani arra, hogy a kkv.-knek is részesüljenek az európai szintű lehetőségek előnyeiből. A jelenlegi – gyakran a beszerzési szerződés részét képező – ellentételezési gyakorlatok a belső piac torzulásához vezethetnek. A jórészt nemzeti alapon szerveződő ellátási láncok miatt a védelmi eszközök szabványosodása európai szinten nem eléggé fejlett. A határokon átívelő beszerzések egyszerűsítése érdekében az európai védelmieszköz-piacnak közös szabványrendszerre van szüksége. Amennyiben az EU versenypolitikai jogszabályait nem alkalmazzák hatékonyan az ágazatban, akkor az európai védelmieszköz-piac létrejötte piaci torzulásokhoz vezethetne. Egyéb területek Rendkívül kiegyensúlyozatlan a védelmi kereskedelmi kapcsolat az Egyesült Államokkal. Az EU legtöbb védelmi vállalata csupán marginálisan fér hozzá az amerikai piachoz, míg az USA vállalatai teljes hozzáférést élveznek az EU piacaihoz. A piacreform elkerülhetetlenül változást és kiigazítási szükségletet von maga után. Miközben ez általában előnyökkel jár a gazdaság és a polgárok számára, rövid távon a reform vesztese lehet néhány munkavállaló és régió. A fent említett problémák uniós dimenziójúak, és EU-szintű cselekvést kívánnak. A legtöbb említett kérdésben a tagállamok egyedül nem képesek haladást elérni. Ezért tekinthető úgy, hogy a Bizottság és az EVÜ bevonása lényeges hozzáadott értéket teremt. 4. Célkitűzések Az európai biztonsági és védelmi politika támogatásához versenyképes európai védelmi technológiai és ipari bázisra van szükség (European Defence Technological and Industrial Base, EDTIB). A versenyképes védelmi ipari bázis megoltalmazásának kudarca és az önálló tervezési és innovációs képességek elvesztése korlátozza a rendelkezésre álló választékot, és fokozza az nem európai védelmitermék-szállítóktól való függést. A versenyképes európai védelmi technológiai és ipari bázis hatékony európai védelmieszköz-piacot (European Defence Equipment Market, EDEM) kíván. A jól működő európai piachoz viszont javítani kell a nemzeti jogszabályokon alapuló, jelenleg széttöredezett jogi és szabályozási keretet, amely számos terhet ró a vállalatokra. Az ágazat keretfeltételei 1. A tagállamoknak fokozottabban kellene egyesíteniük igényeiket a védelmi piacokon , hogy így felül lehessen kerekedni a piac széttöredezettségén, és el lehessen távolítani a határokon átívelő ágazati együttműködés akadályait. Ez a célkitűzés kizárólag tagállami fellépéssel érhető el, melyet esetlegaz EVÜ is támogathat. 2. A tagállamoknak fokozottabban kellene egyesíteniük katonai kutatásra és új védelmi vonatkozású technológiák kifejlesztésére vonatkozó igényeiket . A kutatási programoknak az elsősorban nemzeti szinten zajló katonai kutatás miatti megkettőződése európai szempontból nézve a kiadások alacsony hatékonyságát eredményezi. Ez a célkitűzés javarészt a tagállami fellépéssel érhető el, amihez hozzájárulhat a Bizottság is a Közösség biztonságkutatási programjainak és az EVÜ által támogatott kutatási kezdeményezéseknek az összehangolásával. Védelmi piaci kérdések (3) Az ellátás és az információ biztonságát figyelembe vevő intézkedések a lehető legnagyobb jelentősséggel bírnak a tagállamok közötti bizalomépítés és az európai védelmieszköz-piac megfelelő működése szempontjából. Mivel azonban ezek a kérdések a tagállamok nemzetbiztonsági érdekeit érintik, ezen a területen első lépésként minden javaslatnak az EU-szintű rendszer lehetőségeinek további elemzésére kell összpontosulnia. (4) Támogatni kell az innovatív kkv.-k bevonását az európai védelmi ipar ellátási láncába. Az EVÜ az általa kialakított ellátási láncban bevált gyakorlatok kódexével (Code of Best Practice in the supply chain) fordul a kkv.-kérdéskör felé. Mivel a kkv.-k az EU iparpolitikájának jelentős szereplői, fontos, hogy a Bizottság figyelemmel kísérje a kkv.-k részvételét a védelmi ellátási láncban, és intézkedéseket javasoljon, ha a kkv.-k részvétele előtt akadályok figyelhetők meg. (5) Az ellentételezések fokozatos megszüntetésére irányuló munka. A védelmi beszerzési szerződések részét képező ellentételezések torzíthatják a versenyt a belső piacon, a közvetett ellentételezések pedig jó eséllyel jogi problémákat vetnek föl. Az EU-ban és külföldön ugyanakkor széles körben használják az ellentételezéseket, és a nemzeti jogszabályok gyakran elő is írják őket. A Bizottság és az EVÜ tovább tanulmányozhatná az ellentételezések kérdéskörét, és intézkedéseket javasolhatna jövőbeni fokozatos megszüntetésük irányába. (6) Szabványok felhasználása a védelmi eszközök esetében a költséghatékonyság és az interoperabilitás biztosításáért. A védelmi beszerzések európai kézikönyve (European Handbook for Defence Procurement) ugyan a tagállamok rendelkezésére áll, ám a védelmi beszerzésekkor nem kötelező ezeknek a szabványoknak a használata. A Bizottság és az EVÜ tovább ösztönözhetné a kézikönyvben kiadott szabványok használatát. (7) A tisztességes verseny biztosítása az európai piacon. A valódi európai védelmieszköz-piac lépcsőzetes létrehozása mellett biztosítani kell, hogy megfelelően ellenőrizzék azokat az intézkedéseket, amelyek néhány vállalatot a többinél előnyösebb helyzetbe hoznak (például állami támogatással). A tagállamoknak képesnek kell lenniük megindokolni a 296. cikk igénybevételét, ha az alapvető biztonsági érdekeiket érintő ágazatokban az EK-Szerződés hatálya alatt állami támogatást nyújtanak vagy más intézkedéseket tesznek. Egyéb területek (8) Kiegyensúlyozottabb transzatlanti kapcsolatok kialakítása. A Bizottságnak elemeznie, és a megfelelő fórumon kezelnie kellene az EU és az USA között védelmi kereskedelem kiegyensúlyozatlanságát. (9) A harmadik piacokra való bejutás előtti akadályok azonosítása és kezelése. A lehetséges akadályok leltárának összeállításához a Bizottság felvehetné a piacrajutási adatbázisba a harmadik országokkal folytatott védelmi kereskedelem akadályait. (10) Elébe kell menni a változásoknak és a kiigazítási költségeknek, és – szükség szerint – megfelelő intézkedésekkel kell kísérni őket. A Bizottság konzultálna az érdekelt felekkel és tanulmányozná a gazdasági kiigazítási folyamatokat a védelmi iparban, hogy képes legyen intézkedéseket vagy stratégiákat kifejleszteni az esetleges kiigazítási problémák időben történő kezelésére. 5. A politikai opciók alakulása A következő lépésben a célkitűzések eléréséhez három politikai opció van felsorolva: 1. lehetőség: Semmit sem tenni, avagy „a szokásos ügymenet” Ez az opció azt vonná maga után, hogy a Bizottság a konkrét célkitűzésekkel összhangban nem indít EU-szinten olyan kezdeményezést, amelynek célja az európai védelmi technológiai és ipari bázis erősítése vagy az európai védelmieszköz-piac létrehozása. Ez ugyanakkor nem jelenti szükségképpen azt, hogy egyáltalán semmilyen intézkedésre sem kerül sor, hiszen néhány tagállam egyes esetekben dönthet úgy, hogy kétoldalú megállapodások vagy önkéntes szabályozások alapján közösen cselekszik. 2. lehetőség: Azonnali fellépés az összes olyan területen, ahol a védelmi ipar jelenleg más iparágaktól eltérő bánásmódot élvez. Ez a megközelítés azonnali lépéseket vonna maga után, melyek célja, hogy a védelmi termékeket teljes mértékig integrálják az egységes piacba, például az védelmi termékek EU-n belüli szabad mozgására vonatkozó összes akadály felszámolásával, az ellentételezések azonnali megszüntetésével, a harmadik országokkal folytatott kereskedelem EU-szintű szabályozásával, a beruházási szabadságra vonatkozó korlátozások megtámadásával vagy a védelmi vonatkozású ágazatokban a versenyszabályok – hivatalból indított eljárások szisztematikus megindításával történő – teljes mértékű alkalmazásával.A még ambiciózusabb lépések – mint például a védelmi termékek iránti európai szintű kereslet megnyitása vagy az európai védelmi K+F finanszírozása – még azt is maga után vonná, hogy a megfelelő költségvetés EU-szinten is rendelkezésre álljon. 3. lehetőség: Lépésenkénti megközelítés a folyamat azonnali intézkedésekkel történő erősítésével a megfelelő helyeken, valamint együttműködés az érdekelt felekkel a leendő munkaterületek megtalálása és előkészítése végett. Ez a megközelítés olyan kezdeményezésekre fókuszálna, amelyekkel kapcsolatban a tagállamok valószínűleg rövid időn belül meg tudnának állapodni, és azonosítaná azokat a területeket, ahol középtávú intézkedéseket lehetne hozni, vagy ahol további hosszú távú tanulmányozásra van szükség. Ez mindazonáltal nem kezelné azonnal az összes beazonosított problémát, hanem inkább az érdekelt felekkel folytatott párbeszéd erősítésére és a többi kulcsszereplővel való együttműködésre irányulna. 6. A hatások értékelése Valamennyi politikai opciót gazdasági, társadalmi és környezeti hatásainak figyelembe vételével elemeztek. Mivel a közlemény olyan politikai dokumentum, amely későbbi konkrétabb kezdeményezéseknek készíti elő a terepet, a gazdasági, társadalmi és környezeti hatásokat kvalitatív módon értékelték. Az értékelés eredménye a politikai lehetőségek rangsora, amely a célkitűzésekre gyakorolt előrelátható hatásukat tükrözi. Az opciók összehasonlítása azt mutatta, hogy a 3. lehetőség nem csak a konkrét célkitűzések elérésére van legnagyobb hatással, hanem az 1. lehetőségből adódó hosszabb távú és a 2. lehetőségből következő rövidebb távú főbb negatív következményeket is elkerülné. A védelmi ágazat érzékenysége és az érdekelt felek azon igénye, hogy a leghatásosabb eredmény elérése érdekében közösen cselekedjenek, széles körű egyetértést biztosító gondos megközelítést kíván. Így tehát arra lehet következtetni, hogy pillanatnyilag a legjobb előre vezető út, ha konkrét, beazonosított és konszenzust élvező területeken azonnali lépésekre kerül sor, továbbá a más területeken szükséges további lépésekre is felhívják a figyelmet. Ez az opció nem von maga után új kiadásokat jelentő programokat vagy szabályozó intézkedéseket. 7. Figyelemmel kísérés és értékelés A Bizottság 3-4 év múlva értékelni fogja a haladást a leírt problémák és célkitűzések fényében. Az értékelés a Bizottság, az EVÜ és a tagállamok kezdeményezéseire fog kiterjedni, amelyek – az ebben a hatásvizsgálatban és közleményben kifejtett módon – hozzájárulnak az európai védelmi technológiai és ipari bázis megerősítéséhez és az európai védelmieszköz-piac létrehozásához. Minthogy a leendő jogalkotási intézkedéseket különálló hatásvizsgálatok fogják kísérni, pillanatnyilag nem tűnik helyénvalónak, hogy a végrehajtáshoz mutatók legyenek meghatározva. A Bizottság a védelmi ágazat fejleményeit az Európai Védelmi Ügynökséggel végzett mindennapos munkája során is figyelemmel fogja kísérni. Elsősorban az ágazat versenyképességéről fog rendszeresen tanulmányokat készíteni. Az európai védelmi ipar teljes feltérképezésének, amelyet a 2003-as közlemény nyomon követéseként kezdtek, szintén javítania kellene az európai védelmi iparról rendelkezésre álló ismereteket és adatokat. [1] COM(97) 583, 2007. november 12.; COM(2003) 113, 2003. március 11. [2] Egyesült Államok, Oroszország, Izrael. [3] Hosszú távú jövőkép, EVÜ, elfogadta az EVÜ miniszteri szintű irányítóbizottsága 2007. október 3-án (3. oldal).