[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 20.9.2006

SEC(2006) 1106

A BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATOK MUNKADOKUMENTUMA a 404/93/EGK, az 1782/2003/EK és a 247/2006/EK rendeleteknek a banánágazat tekintetében történő módosításáról szóló

tanácsirendelet-javaslatot

kísérő dokumentum

AZ EURÓPAI BANÁNTERMELőKNEK NYÚJTOTT TÁMOGATÁSOK RENDSZERÉNEK REFORMJA FELÉ A hatásvizsgálati munkákról készült jelentés összefoglalása {COM(2006) 489 végleges}{SEC(2006) 1107}

AZ EURÓPAI BANÁNTERMELőKNEK NYÚJTOTT TÁMOGATÁSOK RENDSZERÉNEK REFORMJA FELÉ A hatásvizsgálati munkákról készült jelentés összefoglalása

MIÉRT VAN SZÜKSÉG REFORMRA?

A közösségi piac ellátásához szükséges banánmennyiség mintegy 16 százaléka Európa három legkülső régiójából: a Kanári-szigetekről, Martinique és Guadeloupe szigetéről, valamint Madeiráról származik.

Az európai banántermelőknek nyújtott támogatások rendszerét 1993-ban vezették be, egy olyan időszakban, mikor a fő feladatot a tizenként különböző nemzeti rendszer – amelyek között erősen protekcionista, illetve a piachoz szabad hozzáférést biztosító rendszerek egyaránt voltak – egységesítéséből eredő hatások ellensúlyozása jelentette.

A behozatali rendszerben 2006. január 1-jén végrehajtott lényeges módosítást megelőzően, illetve azon események közeledtével, amelyek a kereskedelmi tárgyalások dohai fordulójának lezárultával, illetve az AKCS-országokkal a jövőben megkötendő gazdasági partnerségi megállapodások eredményeként várhatóan hatást fognak gyakorolni a piachoz való hozzáférés kedvezményes feltételeire, a Bizottság a KAP-reformmal és a POSEI-programok meghosszabbításával összefüggésben tervbe vette a termelőknek nyújtott támogatások rendszerének felülvizsgálatát. A belső termelés fenntartásához nélkülözhetetlen támogatási rendszer ugyanis ma már nincs összhangban a KAP-nak és a mezőgazdaság WTO keretében történő támogatására vonatkozó szabályoknak a fejlődésével:

- az árak ingadozásait automatikusan kiegyenlítő támogatási összegek mesterségesen elszigetelik a termelőket a piaci fejleményektől, és ellentétesek a piaci irányultság célkitűzésével. Ezenkívül megnehezítik a költségvetési kiadások előrejelzését is;

- a támogatásnak a forgalomba hozott mennyiségekkel való összekapcsolása a nemzetközi kereskedelmet közvetlenül torzító intézkedésnek minősül;

- az utóbbi években a támogatás kiosztására vonatkozó mechanizmus, amely egy átalányban kiszámított referenciabevételnek és a termelőkhöz befolyó jövedelmek átlagának különbözetén alapul, jelentős eltéréseket eredményezett a különböző régiók termelőinek kifizetett kompenzációs összegek tekintetében.

A reform célkitűzései

Figyelembe véve a megreformált KAP által a fenntartható fejlődésre vonatkozó európai stratégiában és a lisszaboni stratégiában meghatározott prioritások alapján kitűzött célokat, a pénzügyi terveket és a nemzetközi kötelezettségvállalásokat, továbbá – a Szerződésben foglaltaknak megfelelően – a legkülső régiók sajátos nehézségeit, a támogatási rendszer reformjának biztosítania kell a következőket:

- a banántermelő régiók fenntartható fejlődésének fontos összetevőjét képező mezőgazdasági tevékenység folytonossága;

- a termelőknek nyútott támogatásokra vonatkozó szabályok összeegyeztethetősége a megreformált KAP-pal és a WTO keretében vállalt kötelezettségekkel;

- a támogatási rendszerhez kapcsolódó kiadások stabilizációja és tervezhetősége;

- tisztességes életszínvonal biztosítása a termelők számára, és a támogatás mértékét illetően tapasztalt egyenlőtlenségek felszámolása;

- lehetőség arra, hogy a közösségi támogatást az egyes termelési régiók mezőgazdaságát érintő fejlesztési lehetőségek függvényében nyújtsák;

- a banántermelés következtében kialakuló környezetterhelés csökkentése;

- a termelői támogatási rendszer igazgatásának egyszerűsítése, valamint a kiadások ellenőrzésének javítása.

Választási lehetőségek és lehetséges forgatókönyvek

A Bizottság szolgálatai három reformlehetőséget azonosítottak és értékeltek: „ a termeléstől való elválasztás ” értelmében a kompenzációs támogatások helyébe – a megreformált KAP-pal összhangban – korábbi időszakokból vett referenciákon alapuló, termeléstől független támogatások lépnének; „ memorandum ”: a főbb európai termelő országok javaslatain alapuló megoldás, amelynek keretében országonként rögzített pénzügyi kereteket határoznának meg, és a támogatást korábbi referenciaértékek alapján nyújtanák, azzal a feltétellel, hogy a termelés meghatározott részét fenntartják; „ POSEI ”: ezen elképzelés szerint a támogatási rendszer pénzügyi forrásait a POSEI-programok forrásaihoz kell átcsoportosítani, az egyes termelési régiók sajátosságainak figyelembevételével decentralizálva a támogatás odaítélésére és a támogatás típusaira vonatkozó szabályokkal kapcsolatos döntéshozatalt. A kontinentális termelési régiók vonatkozásában ez a lehetőség a támogatásoknak a termeléstől elválasztott, egységes támogatási rendszerbe történő beépítését jelentené. E három reformlehetőség vizsgálatát két referencia-forgatókönyv, nevezetesen a jelenlegi helyzet fenntartása, illetve a liberalizálás esetén megvalósuló forgatókönyv elemzésével egészítették ki.

A reform hatásai

Úgy tűnik, hogy a 2009–2013-as időszak végéig a különböző reformlehetőségek piacra gyakorolt hatása csekély lenne. Az egyes lehetőségek jelentős gazdasági és szociális hatást gyakorolnának a termelési régiókra, és kihatnának egyes vidéki települések egyensúlyi helyzetére. A támogatási rendszer reformjának nem lenne közvetlen hatása a harmadik országokra. A különböző reformmegoldások környezeti hatása bizonytalan. A banántermelés környezetre gyakorolt hatásának enyhítésére e megoldások mindegyikének keretében lehetőség van.

Gazdasági hatás

A reform megvalósítására vonatkozó lehetőségek közvetlen hatást fejtenek ki a belső termelés szintjére. A termeléstől való elválasztás megoldásának választása esetén 2013-ig a termelés több mint 50%-kal csökkenne. Annak következtében, hogy a jövedelem egy része a termeléstől függetlenül biztosítva lenne, a termelők megkímélnék magukat a határköltség alatti áron értékesített mennyiségek termeléséből fakadó „veszteségektől”. A memorandum, illetve a POSEI megoldási lehetőség választása esetén a termelés szintje határozottan magasabb maradna. A termeléstől elválasztott támogatás kellően vonzó lenne ahhoz, hogy a termelőket rábírja a megszerzéséhez megkívánt minimális mennyiségnek, vagyis a korábbi termelésük 70%-ának a megtermelésére. Úgy tűnik, hogy a tarifális védelem alakulása nem befolyásolja a termelést.

A behozatal valamennyi megoldás esetében növekedne. Ezt egyrészt a vámtarifa csökkenése idézné elő, másrészt a belső termelés visszaesése, amit a növekvő behozatal ellensúlyozna. A behozatal a termeléstől való elválasztás esetén várhatóan 12–14%-kal, a POSEI -programok és a memorandum keretében végrehajtott reform esetében pedig mintegy 8–9%-kal növekedne. Úgy tűnik, az egyes lehetőségeknek nincs hatása a behozott mennyiség különböző származási típusok szerinti megoszlására, a védelem szintje azonban közvetlenül befolyásolja azt.

A reform végrehajtására vonatkozó különböző lehetőségek nem gyakorolnak hatást az importárak alakulására ; ezek az árak szorosan igazodnak a behozatal és a tarifális védelem terén jelentkező fejleményekhez.

A reform végrehajtására vonatkozó különböző lehetőségek semmiféle hatást sem fejtenek ki a fogyasztás alakulására. A fogyasztás növekedése a növekvő behozatalból fakadó árcsökkenés következménye, és kihat rá a külső védelem alakulása is.

A támogatáshoz tartozó költségvetést mindhárom lehetőség keretében egy meghatározott összegben rögzítenék, sőt a költségvetés rögzített volta szerves részét képezné az egyes választási lehetőségek meghatározásának. A teljes pénzügyi keret mindegyik lehetőség esetében az EU-s banántermelőknek egy korábbi többéves referenciaidőszak során nyújtott támogatások átlagán alapulna.

A reformlehetőségek kihatnak a behozatali vámokból származó bevételekre is. Ahogy a belső termelés csökkenésének hatására nő a behozatal, e források is növekednek ( termeléstől való elválasztás és POSEI/memorandum ). A vámtarifa csökkenésével párhuzamosan e bevételek is csökkennek.

Regionális hatás

A banántermelés csökkenésének regionális hatása arányos lenne e növényi kultúrának a különböző termelési régiókban betöltött jelentőségével. A termelés fenntartása döntő fontosságú Martinique mezőgazdasága számára és meglehetősen fontos a Kanári-szigeteken, illetve Guadeloupe szigetén, míg Madeira mezőgazdasága szempontjából viszonylag kisebb jelentőséggel bír.

A megkérdezett szakértők rámutattak, hogy e régiók sajátos körülményei szűk mozgásteret biztosítanak a mezőgazdaságon belüli és azon kívüli diverzifikációra irányuló kezdeményezéseknek.

Felhívták a figyelmet a banánágazat kontinensre küldött szállítmányai által a szigetek tengeri szállítási költségeinek mérséklésére gyakorolt közvetett hatásra, valamint a banánültetvényeknek a jelentős idegenforgalmi potenciállal rendelkező regionális gazdaságokban játszott tájmegőrző szerepére is.

Egyetértettek abban is, hogy a mezőgazdasági termelést fokozatosan a helyi piacok felé kell irányítani, és fejleszteni kell a mezőgazdasági tevékenységeket kiegészítő vidéki tevékenységeket. E közös célkitűzések megvalósítása ugyanakkor az egyes régiókban rejlő lehetőségeknek és e régiók sajátosságainak figyelembevételével meghatározott célok és stratégiák függvényében történne.

Társadalmi hatás

A banántermesztés jelentős mezőgazdasági munkaerőt igényel. Ugyanabban a termelési régióban a munkaerő-szükséglet hektáronként 0,8 ÉME (éves munkaerőegység) és 1,4 ÉME között változhat; az előbbire példaként említhetők a Kanári-szigetek déli síkságain fevő ültetvények, az utóbbira pedig az ugyancsak a Kanári-szigeteken található, északi, lejtős és egyenetlen terepen fekvő ültetvények.

A három legkülső termelési régióban a banánágazat összesen 30 000 főt foglalkoztat közvetlenül vagy közvetetten teljes munkaidőben. Tekintettel arra, hogy számos mezőgazdasági termelő több különféle tevékenységet is folytat, illetve hogy bizonyos régiókban több különböző növényi kultúrát is termesztenek, ez a teljesmunkaidő-egyenérték valójában nagyobb munkaerő-létszámot takar.

Ezen összesítő számadat mögött eltérő helyzetek húzódnak meg, amelyek befolyásolják a termelés esetleges csökkentésének hatását. A mezőgazdasági üzemek egy része kifejezetten banántermesztésre szakosodott, és fizetett munkaerőt alkalmaz, míg más gazdaságok egyéb növényi kultúrák termesztésével is foglalkoznak, és elsősorban családi munkaerőre támaszkodnak.

Az ültetvényeken foglalkoztatott munkások általában alacsony iskolázottságúak és esetenként viszonylag idősek. Ez jelentősen korlátozza annak lehetőségét, hogy ezek a munkások a szolgáltatási ágazatban helyezkedjenek el, amely a három termelési régió gazdasági tevékenységeinek háromnegyedét képviseli.

A megkérdezett szakértők véleménye szerint középtávon nem létezik valós alternatíva a banánágazatban foglalkoztatott mezőgazdasági munkavállalók újrafoglalkoztatására. Következésképpen a termelés bármilyen módon és mértékben történő csökkentése még tovább fokozná a fő termelési régiókban a foglalkoztatás terén tapasztalható nehézségeket.

Harmadik országok

A támogatási rendszer reformjának nincs közvetlen hatása az exportbevételekre és a banántermelő harmadik országok helyzetére. A piaci részesedésük megtartásáért folytatott verseny azonban a haszonrés szűkítésére kényszeríti a vállalkozásokat, és egyes ültetvények esetében nyomást gyakorol a munkafeltételekre, ami veszélyeztetheti a környezet védelme érdekében kifejtett erőfeszítések sikerességét. E negatív következmények elkerülése érdekében egyes, a konzultációba bevont felek a következőket javasolják: 1. a vámok emelkedéséből származó kiegészítő források egy részének átcsoportosítása a fenntarthatóbb termelési módszerek előmozdítását szolgáló intézkedések céljaira, illetve 2. az ágazatban működő gazdasági szereplők párbeszédéhez keretet biztosító nemzetközi fórum finanszírozása. Habár a vámbevételek növekedése technikailag nem vonja maga után az efféle kiadásokat érintő finanszírozási lehetőségek bővülését, ezek a javaslatok nem tekinthetők érdektelennek az európai adófizetők szempontjából.

Számos területen kínálkozik lehetőség az ugyanazon régiókban tevékenykedő európai és harmadik országbeli banántermelők közötti együttműködésre. A régiópolitikai és a fejlesztési eszközök közötti kapcsolat azonban továbbra is problematikus.

Környezeti hatás

A banántermesztés jelenleg szűk genetikai bázison alapul, aminek következtében a banánfák nagyon sérülékenyek. A vegyi anyagok hosszú időn át történő alkalmazása fokozza az élősködők ellenállóképességét, ami újabb és újabb kezeléseket tesz szükségessé. Ez veszélyt jelent a munkavállalók egészségére, a biológiai sokféleségre, a talajra és a víztartó rétegekre nézve.

A növényvédő szerek jóval szerényebb mértékű alkalmazása ellenére az európai termelési régiók sem mentesek a szennyezettséggel kapcsolatos problémáktól. Az Antillákon integrált termesztési rendszerek bevezetésével nyolc év alatt sikerült a felére csökkenteni a felhasznált növényvédőszer-mennyiséget, anélkül, hogy a termelés és a jövedelmezőség csökkent volna.

Egy, a környezet védelmével foglalkozó szakértői megbeszélés alkalmával az eddigi eredmények továbbfejlesztésére irányuló cselekvési tervet mutattak be. A terv egy ötéves időszakra vonatkozóan olyan tevékenységeket ír elő, amelyek célja, hogy innovatív termesztési rendszereket és ellenállóbb, a növényvédő szerek alkalmazásának drasztikus csökkentését vagy akár teljes mértékű kiküszöbölését lehetővé tévő fajtákat fejlesszenek ki, értékeljenek és terjesszenek el valamennyi érintett európai régióban. Néhány termőövezetben a terv végrehajtása előmozdíthatná a biobanán-termesztésre való áttérést is. Ezáltal az EU-s banántermelés, amely a világ banántermelésének alig 1%-át adja, példát mutathatna és húzóerőként szolgálhatna. Az integrált mezőgazdaság megvalósítása – az iránta kötelezettséget vállaló termelőknek nyújtott átmeneti támogatás mellett – függ az integrált termesztési módszerekkel termesztett banán piaci értékének növelését szolgáló, az ilyen banánok hiteles módon történő megkülönböztetésére vonatkozó eljárások létezésétől is.

A támogatási rendszer reformjára vonatkozó különböző lehetőségeknek csupán közvetett hatása lenne a banántermesztés környezetre gyakorolt hatásának javítására irányuló elképzelésekre.

A KAP reformja óta, illetve annak ellenére, hogy a legkülső régiók nem tartoznak bele a mezőgazdasági üzemek számára nyújtott egységes, termeléstől független támogatások rendszerébe, a környezetre vonatkozó feltételrendszert a közvetlen támogatások nyújtásával kapcsolatos rendelkezések alapján e régiókban is alkalmazni kell. Így e feltételrendszert a reform végrehajtására vonatkozó három lehetőség keretében is alkalmazni kell. A POSEI -programok keretében végrehajtott reform esetében a környezeti dimenzió kifejezetten tárgyát képezné a támogatások jóváhagyásához szükséges előzetes tanulmányoknak.

A vidékfejlesztési támogatásokból vagy más, agrár-környezetvédelmi intézkedések kidolgozásához és végrehajtásához biztosított közösségi forrásokból való részesülés lehetősége ugyancsak független a reformlehetőségektől.

A banánültetvények általában olyan tájelemet képeznek, amely hozzájárul a termelési régiók tájainak szépségéhez. Tekintettel a mezőgazdaság diverzifikációját megnehezítő különleges tényezőkre, a banántermesztés beszüntetése egyben általában a mezőgazdasági tevékenységek megszűnését és más földhasznosítási módok elterjedését is jelenthetné.

Az előnyök és a hátrányok összefoglalása

A legkülső régiók fenntartható fejlődésének fontos összetevőjét képező mezőgazdasági tevékenységek és munkahelyek fenntartását komolyan veszélyeztetné a termeléstől való elválasztás , ez ugyanis a termelés jelentős részének beszüntetéséhez vezetne. A banán esetében az a tény, hogy az egyéb növényi kultúrák ki vannak zárva a termeléstől való elválasztás alkalmazási köréből, magát a termeléstől való elválasztás alapvető célkitűzésését ássa alá, vagyis a termelők azon jogának helyreállítását, hogy a támogatási összegek helyett a piaci értékesítési lehetőségek függvényében termelhessenek.

A mezőgazdasági tevékenység fenntartása szempontjából a másik két reformlehetőség következményei enyhébbek lennének. E lehetőségek választása esetén a termelés a jelenlegi volumenének mintegy harmadával csökkenne. A csökkenés elsősorban azokban az övezetekben jelentkezne, ahol a gazdasági tevékenység nagy mértékben függ a banántermesztéstől, annál is inkább, mivel a diverzifikáció, illetve az átalakítás – ahol erre egyáltalán lehetőség van – csak kitartó erőfeszítések árán valósulhatna meg. Mindazonáltal léteznek lehetőségek (ha még oly korlátozottak is) a diverzifikálásra és az átalakításra. Az elemzések rámutatnak, hogy e lehetőségek differenciált stratégiák alkalmazását feltételezik, még ha az általuk elérendő célok közösek is; e célok a következők: a termelésnek a helyi piacok felé való irányítása; a hozzáadott érték nagyobb részét kitermelő feldolgozási fázisokba való jobb integrálás lehetséges módjainak megtalálása; a mezőgazdaságot kiegészítő tevékenységek előmozdítása a vidéki térségekben. E tekintetben a POSEI- programokhoz kapcsolódó reformlehetőség nagyobb rugalmasságot biztosít a különböző régióknak, mint a memorandumos megoldás.

Azzal, hogy a legkülső régiókat sújtó hátrányok ellensúlyozásához elengedhetetlen támogatás nagyságát változatlanul hagyja, anélkül, hogy azt közvetlenül a megtermelt mennyiséghez kapcsolná, a memorandum , illetve a POSEI -pogramok keretében végrehajtott reform csak kis mértékben járulna hozzá a piaci irányultság céljának eléréséhez. E cél elérésének esélye a POSEI -programokhoz kapcsolódó reformlehetőség választása esetén lenne nagyobb, még ha e lehetőség szabad választáson alapuló jellege nem is nyújt garanciát e tekintetben.

Ami a közösségi költségvetés ingadozásainak elkerülésére vonatkozó célkitűzést illeti, ha figyelmen kívül hagyjuk a memorandumos reformjavaslat felülvizsgálatra vonatkozó rendelkezését, az egyes választási lehetőségek a támogatás nagyságának előre történő rögzítésével kizárják bármiféle ingadozás kockázatát. Azáltal, hogy a különböző reformlehetőségek átveszik a támogatás termelési régiók közötti elosztására vonatkozóan a termelő országok által javasolt elosztási kulcsot, egyúttal rendezik a támogatási szintek között jelenleg tapasztalható eltérések problémáját is.

A mezőgazdasági termelők jövedelmének fenntartására vonatkozó célkitűzés tekintetében első látásra a termeléstől való elválasztás biztosítaná a leghatározottabb javulást. A jövedelem garantált lenne, miközben a termelőknek többé nem kellene viselniük a határköltség alatti áron értékesített mennyiségek termeléséből származó költségeket. Felmerül azonban a kérdés, hogy beszélhetnénk-e továbbra is mezőgazdasági termelőkről, ha az ültetvényesek többsége úgy döntene, hogy felhagy a banántermesztéssel. A POSEI- programok keretében végrehajtott reformra vonatkozó lehetőség alkalmasabb e célkitűzés megvalósítására, mivel lehetőséget nyújt a hatóságok számára, hogy a valós viszonyoknak legmegfelelőbben kezeljék a rövid távon jelentkező korlátok és a tevékenységek fenntartható diverzifikációja felé történő elmozdulás szükségessége között fennálló feszültséget.

A környezet megőrzésére irányuló célkitűzésnek a támogatási rendszerbe történő beépítése a reform végrehajtására vonatkozó valamennyi elképzelésnek részét képezi, és szorosan következik abból a szisztematikus módszerből, amellyel ezt a célkitűzést a KAP különböző támogatási formáiba belefoglalták. A támogatásokra vonatkozó környezeti feltételrendszert valamennyi reformlehetőség esetében alkalmazni kellene. A helyes mezőgazdasági gyakorlat alapján megkívántakon túlmenő környezetvédelmi erőfeszítésekért a vidékfejlesztés keretében hozott agrár-környezetvédelmi intézkedések címén továbbra is járna közösségi támogatás. A POSEI -programokhoz kapcsolódó reformlehetőség mindazonáltal nagyobb esélyt kínál arra, hogy a környezet védelme és értékeinek előtérbe helyezése érdekében összehangolják a cselekvéseket. A támogatás termeléstől való elválasztása a termelés drasztikus csökkenéséhez vezetne, ami automatikusan maga után vonná a környezetre és a természeti erőforrásokra nehezedő terhelés csökkenését. A banánnal beültetett területek nagyobb részét valószínűleg nem mezőgazdasági hasznosítás alá vonnák; az ilyen hasznosítási módok által a természeti erőforrásokra, a környezetre, a biológiai sokféleségre és a tájakra gyakorolt hatást előre lehetetlen felbecsülni.

Ami a támogatási rendszer igazgatásának egyszerűsítésére és ellenőrzésének javítására vonatkozó célkitűzést illeti, annak megvalósítására a memorandum kivételével valamennyi reformlehetőségben megvan a potenciál, de ez nem tűnik elegendőnek a reformlehetőségek közötti különbségtételhez.

Az elemzés eredményeit és a különböző választási lehetőségek értékeléséhez kiválasztott kritériumokat figyelembe véve összességében úgy tűnik, hogy a POSEI -programokhoz kapcsolódó megoldás felel meg leginkább a reform célkitűzéseinek.