12.12.2006   

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

C 302/1

I–XI

1–9

6–9

7–9

10–14

15–80

16–66

16

17–20

21–28

29–40

41–44

45–53

54–66

67–75

67–70

71–75

76–80

81–113

82–113

82–87

88

89

90–93

94–96

97–102

103–110

111–113

114–118

119–125

ADAPT

A munkaerő ipari változásokhoz való alkalmazkodásának támogatása (közösségi kezdeményezés a foglalkoztatásnak és a munkaerő ipari változásokhoz való alkalmazkodásának az előmozdítására)

ALMP

Aktív munkaerő-piaci politikák

CSF

Közösségi támogatási keretterv

Külső tényezőknek tulajdonítható hatás

Az olyan, az érintettek által a közösségi beavatkozást követően megfigyelt vagy a közösségi beavatkozás következményeként megjelent változás, amely a közösségi beavatkozás nélkül is bekövetkezett volna

Elmozdulási hatás

Olyan véghatás, amely egy támogatásra jogosult térségben egy másik térség költségén jön létre

ERFA

Európai Regionális Fejlesztési Alap

ESZA

Európai Szociális Alap

FIFG

Halászati Orientációs Pénzügyi Eszköz

HERMIN-modell

A strukturális alapok intézkedéseinek hatását szimuláló makrogazdasági modell

Munkaindító jelentés

Módszertani kérdéseket, azaz a célkitűzések értékelését, a módszertani keretrendszert, a kérdőíveket és a megkeresendő intézményeket tárgyaló jelentés

Támogatásfelügyeleti bizottság

A finanszírozási program stratégiai megvalósítását felügyelő bizottság

OP

Operatív program

K+F

Kutatás és fejlesztés

SF

Strukturális alapok

KKV

Kis- és középvállalkozások

„Soft” eredmény

Nehezen számszerűsíthető eredmény

SPD

Egységes programozási dokumentum

Összefoglaló jelentés

A DG REGIO (1. célkitűzés) és a DG EMPL (3. célkitűzés) által az ERFA és az ESZA forrásaiból finanszírozott intézkedések utólagos értékeléséről készített záró jelentés

ToR

Feladatmeghatározás

I.

Az ellenőrzés az 1994 és 1999 közötti programozási időszak strukturális alapjaiból az 1. és 3. célkitűzés alá eső régiókban megvalósított intézkedések utólagos bizottsági értékeléseire terjedt ki. Ezen intézkedések értéke a kiegészítő magán- és állami befektetésekkel együtt meghaladta a 245 milliárd EUR-t.

II.

Az utólagos értékelés célja a tényleges kiadások által megvalósított programteljesítmények és az eredeti célkitűzések összehasonlítása. E mechanizmus révén az egyes programozási időszakok során szerzett tapasztalatokat fel lehet használni a strukturális alapok jövőbeli kiadásainak eredményesebbé tételéhez. Az utólagos értékelést a Bizottság végezte, szerződéses külső tanácsadók segítségével.

III.

A számvevőszéki ellenőrzés célja annak vizsgálata volt, hogy az utólagos értékelés befejeztével a Bizottság meg tudta-e becsülni az intézkedéseknek a célkitűzésekhez viszonyított hatását, és hogy az értékelés megállapításai és ajánlásai hasznosnak bizonyultak-e a programok 2000-től kezdődő felülvizsgálatánál.

IV.

Az ellenőrzés az egyes alapokról legutoljára készített összefoglaló jelentésekből indult ki. Egy-egy ilyen jelentés összefoglalást ad az alap hatásának általános értékeléséről, és meghatározza, hogy milyen szempontok veendők figyelembe a soron következő programozási időszakokról hozott döntések során. Az ellenőrzés ezt követően azt vizsgálta meg, hogy az összefoglaló jelentések értékelése során megállapított hibák milyen mértékben következtek a feladatmeghatározás hiányosságaiból, illetve az értékelési eljárás végrehajtása során fellépő gondokból.

V.

A strukturális alapok kiadásainak értékelése a dolog természeténél fogva összetett folyamat. Az ellenőrzés azonban olyan hibákat is feltárt az értékelési folyamatban, amelyeket nem lehet egyszerűen magából a rendszerből fakadó hibaként elkönyvelni.

VI.

A számvevőszéki ellenőrzés az 1. célkitűzés alá eső régiók strukturális intézkedéseinek értékelésével kapcsolatban a következő hiányosságokat állapította meg:

VII.

A Számvevőszék úgy találta, hogy az 1. és 3. célkitűzés alá eső régiók ESZA-intézkedéseinek értékelése:

VIII.

Úgy tűnik, az értékelésekhez készített feladatmeghatározásban a Bizottság nem számolt az értékelés bizonyos nehézségeivel, valamint az utólagos értékelések során tapasztalt hiányosságokat sem tudta teljes mértékben kiküszöbölni. A Számvevőszék megállapításai szerint az értékelések felügyeletét hiányosságok jellemezték.

IX.

Az értékelések mindezek ellenére hasznos észrevételekkel szolgáltak az ERFA és az ESZA által finanszírozott intézkedéseket irányító rendszerekről.

X.

Bár született néhány figyelemreméltó és hasznos ajánlás a jövőbeli programozási időszakokra nézve, a Bizottságnak mégsem sikerült kellően gyümölcsöztetnie az 1994–1999 közötti időszak tapasztalatait.

XI.

A Számvevőszék javasolja, hogy

1.

A Bizottságnál 1996 óta zajlik a strukturális alapok egységes értékelési keretrendszerének kidolgozása. „Értékelés” alatt a Bizottság meghatározása szerint az intézkedéseknek az eredményeik, a hatásuk, valamint az általuk kielégíteni szándékozott igények alapján történő minősítése értendő (1). Az értékelés fő célja, hogy a döntéshozatal támogatásához információt, illetve véleményt szolgáltasson arról, hogy az uniós intézkedések hatása mennyiben felelt meg a célkitűzéseknek, és mennyire volt gazdaságos, hatékony, eredményes, hasznos és fenntartható. Az ilyen információ alapvetően fontos a már meglévő intézkedések tökéletesítéséhez, illetve újabbak megtervezéséhez, valamint a politikai prioritások meghatározásához és az erőforrás-elosztáshoz.

2.

Értékelésekre a (hatéves) programozási ciklus több szintjén és szakaszában is sor kerül. A legfontosabbak ezek közül az alábbiak:

3.

A Számvevőszék ellenőrzése a strukturális alapokból az 1. és a 3. célkitűzés alá eső régiókban az 1994 és 1999 közötti programozási időszakban megvalósított intézkedések utólagos bizottsági értékeléseire terjedt ki. Az utólagos értékelések hatókörét a jelen ellenőrzés a MEANS-füzetekben (2) megadott definíció szerint határozza meg, amely a következőképpen fogalmaz: az utólagos értékelés a teljes programot, és különösen annak hatását összegzi és minősíti. Célja, hogy számot adjon az erőforrások felhasználásáról, és beszámoljon az intézkedések eredményességéről és hatékonyságáról, valamint a tervezett eredmények megvalósulásáról. Az utólagos értékelés a hangsúlyt a sikerhez vagy kudarchoz vezető tényezőkre és az elért eredmények és hatás fenntarthatóságára helyezi, és általános, más programokra és régiókra is érvényes következtetések levonására törekszik (3). Az utólagos értékelések ellenőrzésére tehát ilyen megfontolásokon alapult.

4.

Az utólagos értékelés feladata egy olyan „folyamat” része, amely az előzetes és félidős értékelés eredményeire is épül. Értékelésekre ezenfelül több szinten, mind országok, mind témák szerinti csoportosításban is sor kerül; ezek végül egy összefoglaló jelentésben összegződnek. Mindezen értékelések együtt a strukturális alapok irányításának, és különösen a közösségi támogatások programozásának és felülvizsgálatának fontos elemét képezik. Az értékelési folyamatért (a tagállamokkal partnerségben) a Bizottság felelős. A Bizottság feladata eldönteni, hogy az értékelés mely elemeit végezze házon belül, és melyeket végeztesse alvállalkozókkal. A teljes és végső felelősség azonban mindkét esetben továbbra is a Bizottságra hárul.

5.

Az 1994–1999 közötti időszak strukturális alapokból (4) folyósított támogatásainak összege a „célkitűzések” területén 136,4 milliárd EUR-t, míg a „közösségi kezdeményezések” területén 14,5 milliárd EUR-t tett ki. Az első összeg tagállamok és célkitűzések, illetve a második összeg közösségi kezdeményezések szerinti lebontása az I. mellékletben látható. Ezek a pénzeszközök még legalább további 95 milliárd EUR értékben állami és magánbefektetésekkel (5) egészültek ki, az összbefektetés így meghaladta a 245 milliárd EUR-t.

6.

Az utólagos értékelésekre a Bizottság megbízásából, annak irányítása alatt került sor. A célkitűzések egyes meghatározott csoportjaihoz és a közösségi kezdeményezésekhez közbeszerzési eljárás útján választottak egy-egy főtanácsadót. Az egyes tagállamokban az esetek többségében értékelői csapat (6) segítette a tanácsadót, azzal a feladattal, hogy közös módszertani keretet alkalmazva végezzék el az adott program szükséges értékelését. Az értékelési folyamatot ezenfelül egy irányítócsoport is felügyelte. Az értékelések alapján a nemzeti értékelők országos jelentéseket, a főtanácsadók pedig a célkitűzések meghatározott csoportjairól összefoglaló jelentést készítettek. E jelentések 2003 eleje és 2004 közepe között készültek el.

7.

Az érintett főigazgatóságok számos kérdést felölelő, széles körű megközelítést alkalmaztak. Az értékelések általános célja az volt, hogy:

8.

Ezen általános célok elérése érdekében a feladatmeghatározás kiemelten fogalmazott meg bizonyos kérdéseket a következő témakörökben: a stratégia megfelelősége, az eredményesség, a hatékonyság, a támogatások hatása, az irányítási és végrehajtási rendszerek, a közösségi hozzáadott érték, valamint a jelenlegi programozásból a jövő számára levonható tanulságok. A dokumentum munkaszervezési okokból egyes egyedi feladatokat konkrétan is megszabott, és meghatározott bizonyos technikákat és információforrásokat.

9.

Az értékelők munkájának alapját tehát a Bizottság által az egyes célkitűzésekhez összeállított feladatmeghatározások képezték. Az 1. célkitűzés területén ezek 2002 januárjában munkaindító jelentéssel és módszertani útmutatással egészültek ki. Az ESZA-ból finanszírozott műveletek esetében mindehhez még a 2002. decemberi módszertani helyzetjelentés és az egyes országos értékelő jelentésekben szereplő értékelő kérdések is járultak, melyeket az értékelők szakirodalmi áttekintések, kérdőívek és az érdekeltekkel folytatott interjúk alapján, esettanulmányok elemzésére és szükség esetén egyéb helyszíni vizsgálatokra támaszkodva állítottak össze.

10.

Az ellenőrzés főként arra irányult, hogy megfelelő információval látták-e el az értékelések a Bizottságot ahhoz, hogy az intézkedések hatását össze tudja vetni a kitűzött célokkal, illetve hogy hasznosíthatóak-e az értékelések eredményei és a bennük megfogalmazott ajánlások a programok felülvizsgálatánál, a következő programozási időszakokra való felkészüléskor.

11.

Az ellenőrzés középpontjában az 1. célkitűzés keretében az ERFA, illetve az 1. és 3. célkitűzés keretében az ESZA forrásaiból finanszírozott intézkedések álltak, melyek közül az előbbieket a Regionális Politikai Főigazgatóság (a továbbiakban: DG REGIO), míg az utóbbiakat a Foglalkoztatási, Szociális és Esélyegyenlőségi Főigazgatóság (a továbbiakban: DG EMPL) hajtotta végre. Az ellenőrzés a vonatkozó összefoglaló jelentéseken kívül az így kiválasztott – 124 milliárd EUR összértékű, azaz az 1994–1999-es programozási időszak strukturális alapokból folyósított támogatásainak 82 %-át kitevő – célkitűzéseknek és eszközöknek megfelelő országos értékelésekből (7) vett mintát vizsgálta meg (8).

12.

Az ellenőrzés minden értékelés esetében három kérdésre kereste a választ:

13.

Az ellenőrzés elsősorban olyan szempontból vizsgálta a jelentéseket, hogy azok milyen minőségben és mennyire teljeskörűen értékelték a politikák megfelelőségét, az intézkedések eredményességét, hatékonyságát és hatásosságát, valamint az intézkedéseknek az irányítási rendszerekre gyakorolt hatását. Az ellenőrzés azt is vizsgálta, hogy megfelelően töltötte-e be a Bizottság az értékelések előkészítésében, felügyeletében és ellenőrzésében játszandó szerepét.

14.

Ennek a jelentésnek az első része az 1. célkitűzés alá eső régiók ERFA-intézkedéseinek (15–80. bekezdés), míg a második része az 1. és a 3. célkitűzés ESZA-intézkedéseinek az utólagos értékeléséről szól (81–113. bekezdés).

15.

Az értékelés minőségének részletes vizsgálata előtt célszerű röviden áttekinteni a bizottsági értékelés következtetéseit, melyeket alább foglalunk össze (lásd 1. keretes szöveg).

1. keretes szövegA DG REGIO értékelésének általános következtetései:Az összefoglaló jelentés megállapította, hogy a strukturális alapok pozitívan hatottak az 1. célkitűzés alá eső régiók GDP-jére, és az EU egészéhez viszonyított teljesítményük összességében javult. A jelentés szerint a javulás mértéke nagyban függött az intézményi kapacitástól és az olyan tényezőktől, mint a támogatott gazdaság szerkezete és nyitottsága, ugyanis „egyértelmű, hogy ezek az ismérvek különös befolyással bírnak a gazdaságok azon képességére, hogy kihasználják a gazdasági integráció lehetőségeit, és megválaszolják annak kihívásait”. A jelentés ugyanakkor azt is megjegyezte, hogy az országok és a projekthelyzetek különbségei, a nyomon követésről rendelkezésre álló adatok korlátai és a világosan meghatározott célok hiánya miatt az eredményeket nem lehetett összesíteni, ezért az 1. célkitűzés általános eredményeiről nincs megbízható kép.Az alkalmazott stratégiák általános megfelelőségét értékelve a jelentés leszögezi, hogy az 1. célkitűzés 1994-ben elfogadott stratégiai megközelítését „valamennyi tagállam esetében nagyjából megfelelőnek kell tekinteni”. A jelentés szerint ugyanis „a stratégiákkal szembeni legfontosabb kritika az volt, hogy az egész alig jelentett többet részei összegénél. Noha e stratégiák külön-külön megfeleltek az egyes területeken felmerült igényeknek, az már kevésbé volt világos, hogy a különböző elemek mennyiben álltak össze átfogó fejlesztési stratégiává”.Az eredményességgel kapcsolatban a jelentés azt jegyzi meg, hogy a viszonylagos adathiány miatt annak elemzése „az eredményeknek a célkitűzésekkel való számszerű összehasonlítása helyett” jelentős mértékben „minőségi megítéléseken alapult”. A jelentés általános észrevétele, hogy „sok esetben a »fősodorba beleillő« intézkedések mutatkoztak különösen eredményesnek. A támogatások ugyanis a kitűzött célokra irányuló új tevékenységek megalapozása és az újító szellemű módszerek ösztönzése helyett javarészt a gazdaságfejlesztés már meglévő tevékenységi mintáit erősítették”.A jelentés a strukturális alapok támogatásainak a gazdasági és társadalmi kohézióra gyakorolt hatását a legtöbb régióban makrogazdasági modellek segítségével mérte fel. Ebből következően, amint a jelentés is elismerte, „elkerülhetetlen a kapott eredmények részbeni függése a modellen belül érvényes alapfeltételezésektől”. A jelentés szerint a közösségi támogatási keretterv (a továbbiakban: CSF) hatása számos esetben tükrözte az erőforrások nagyságát és elosztásának módját, ám függött olyan más tényezőktől is, mint a kezdeti tényezőellátottság, a gazdasági szerkezetek, a versenyképesség, illetve az érintett gazdaság „nyitottsága”. A jelentés a strukturális támogatásoknak az egyéb külső tényezőkre gyakorolt hatásáról levont általános következtetéseiben megállapította, hogy bár sikerült számos új állást teremteni, ebben azonban valószínűleg jelentős szerepe volt külső tényezőknek (deadweight), illetve az elmozdulási hatásnak (displacement) is.Az összefoglaló jelentés az irányításra és a megvalósításra is tett észrevételeket. Idevágó általános megállapítása szerint „az irányítási és végrehajtási rendszerek, noha azokat gyakran hiányosságok jellemezték, többnyire megfeleltek a célnak, a partnerségen alapuló megközelítésből pedig jelentős előnyök származtak. A döntéshozatali struktúrák rendszerint nem tudtak erős stratégiai iránymutatást nyújtani, mégis jelentős hozzáadott érték képződött a programozási módszernek köszönhetően, illetve a közszektor irányítási kapacitásának és gyakorlatának fejlesztése révén”.

16.

Fontos szem előtt tartani, hogy a programok átfogó megközelítésének eleve megvoltak a maga korlátai; ezek közül a legfontosabbak az időkorlátok, a számszerűsített célkitűzések alacsony száma, valamint az eredményeket vagy hatást részletesen mérő mutatók hiánya voltak. Ezenfelül gyakran nehezen lehetett elkülöníteni, hogy mi volt közvetlenül a programoknak vagy a hozzájuk kapcsolódó intézkedéseknek a hatása, mivel a megcélzott régiók sokszor más olyan fontos intézkedésekből is részesültek, amelyek céljai a programokéihoz hasonlóak voltak. Szintén nehézségekbe ütközött a strukturális alapokból fedezett kiadások közvetett hatásainak megállapítása és mérése. A Számvevőszék mindezek ellenére úgy tartja, hogy az értékelési eljárás bizonyos hiányosságai nem magából a rendszerből, hanem az eljárás hibáiból fakadnak; ezeket legkésőbb a 2000–2006 közötti programozási időszak utólagos értékelése előtt fel kell számolni.

17.

Az összefoglaló jelentés először az érintett régiók egy főre jutó GDP-jének és munkanélküliségi, illetve foglalkoztatási arányának alakulását ismerteti (9). Kijelenti, hogy „az egy főre jutó GDP növekedése általában nem a foglalkoztatási arány új munkahelyek miatti javulásának volt köszönhető” (10). A strukturális alapok szempontjából a politikák kidolgozói számára igen jelentős volna ez a megállapítás, mivel arra mutatna, hogy a foglalkoztatási mutatók (11) javulása nem járult jelentősen hozzá a kohéziós politika legfontosabb céljának, a GDP-rés bezárásának a megvalósításához.

18.

Az összefoglaló jelentés adatai alapján nehéz megítélni, hogy igaz-e a fenti állítás. Sok régió van, ahol nőtt az egy főre jutó GDP és ugyanakkor javultak a foglalkoztatási mutatók is, egyes régiókban viszont e két tényező valamelyikében csak csekély javulás vagy egyenesen romlás figyelhető meg. A Számvevőszék úgy vizsgálta a fenti, 17. bekezdésben idézett állítás igazát, hogy az összefoglaló jelentésben szereplő adatokra statisztikai eljárásokat alkalmazott. Ezen elemzés szakmai leírását a II. melléklet tartalmazza, főbb megállapításairól pedig alább adunk rövid összefoglalót.

19.

A kapott eredmények azt mutatják, hogy a foglalkoztatásban bekövetkezett változások statisztikailag jelentős hatást gyakoroltak az egy főre jutó reál GDP-re. Egészen pontosan: a vizsgált időszakban a foglalkoztatási arány egy százalékpontos növekedése az egy főre jutó GDP 0,24 százalékpontos növekedését eredményezte. Ez a megállapítás ellentmond az összefoglaló jelentés fent idézett kijelentésének, és arra enged következtetni, hogy a foglalkoztatási mutatók javítása igenis hozzájárulhat a GDP-rés bezárásához; ami a politika szempontjából nagyon fontos következtetés.

20.

A fenti eredmény helytállóságának további alátámasztására a Számvevőszék 145 olyan – nem feltétlenül az 1. célkitűzés alá eső – régiót is alávetett ugyanilyen elemzésnek, ahol összefüggő adatsorok álltak rendelkezésre. A kapott eredmények (lásd a II. mellékletben is) az Unió egész területére a fentiekhez hasonló képet mutatnak. Mindez arra utal, hogy a nyers adatokból nyert információ elemzése nem volt megfelelő, illetve hogy a GDP növekedése és a foglalkoztatási mutató javulása között – noha erre az összefoglaló jelentés nem mutat rá – lényegi összefüggés áll fenn.

21.

Az összefoglaló jelentés második fejezete olyan értelemben vizsgálja az alkalmazott stratégiák megfelelőségét, hogy kiegyensúlyozott volt-e a pénzeszközök földrajzi, illetve az egyes alapok és programok közötti eloszlása. Míg a jelentés az 1. célkitűzés alá eső régiók egy főre jutó GDP-jét, illetve munkanélküliségi és foglalkoztatási rátáját régiók szerint elemzi, addig a strukturális alapok programjainak tervezett és tényleges kiadásai (12) tagállamonként és az alapok típusa szerint kerülnek elemzésre. Ahogyan azt az egy főre jutó uniós támogatások tagállamonkénti mennyiségét a lakosság egy főre eső GDP-jével összekapcsolni próbáló regresszióanalízis eredményei közt maga a jelentés is megjegyzi, ez szűkíti az elvégezhető elemzések körét (13). A jelentés eredményei tehát statisztikailag nem szignifikánsak, és ebből következően az értékük korlátozott.

22.

A Számvevőszék azonban kissé eltérő statisztikai módszerekkel végezte el a jelentés ugyanazon adatainak elemzését. Ennek szakmai leírását a III. melléklet tartalmazza, a főbb megállapításokról alább adunk rövid összefoglalót.

23.

Az elemzés eredményei igazolják azt a megérzést, hogy minél nagyobb az egy főre jutó uniós támogatások összege, annál nagyobb mértékben nő az egy főre jutó GDP is. Ebből is látható, hogy átfogóbb módszer alkalmazásával még az ilyen, a kérdéses terület fontossága ellenére korlátozott adatbázis alapján is lehet hasznos értékeléseket végezni.

24.

Az összefoglaló jelentés ezen szakasza részben arra alapozza értékelését, hogy az 1994-ben tervezett kiadások egyes típusait összehasonlítja az 1999-es tényleges kiadások becsült értékével. A bemutatott adatokban azonban súlyos hibák és ellentmondások találhatók, ami korlátozza a levonható következtetések érvényességét. Megemlítendő, hogy öt tagállam esetében a tényleges kiadásoknak az „összes” oszlopban (az összefoglaló jelentés ezzel kapcsolatos táblázatában) megadott értéke nem egyezik meg az (ugyanabban a táblázatban) az Unió, a köz- és a magánszektor kiadásait feltüntető egyes oszlopok összegével. Az összegek közötti eltérést az 1. táblázat mutatja. A táblázat utolsó oszlopában feltüntetett százalékos érték jelentős eltérésnek felel meg, ami arra utal, hogy a jelentés következtetéseinek és tartalmának kialakítása nem megfelelő minőségellenőrzés mellett történt.

25.

A megadott adatok egy főre történő átszámításával (14) ezen eltérések ellenére is hasznos, az összefoglaló jelentéstől néhány tekintetben eltérő következtetések vonhatók le. A 2. táblázat az egy főre jutó tényleges kiadásokat tünteti fel, kategóriánként a legmagasabbtól a legalacsonyabb felé haladva.

26.

Az oszlopból látható, hogy a pénzeszközök egy főre jutó tényleges mennyisége átlagosan 2 104 EUR volt. Ennek körülbelül a fele az Unió strukturális alapjaiból származott. A Kohéziós Alapból részesülő négy tagállamból három az egy főre átlagosan 1 033 EUR összegű uniós támogatásnál körülbelül 50 %-kal többet kezelt. Kiemelkedő fontosságú a magánszektor hozzájárulása, különösen a régiókban a kínálati oldalra gyakorolt hosszú távú hatása miatt. Néhány tagállamban, például Ausztriában, Németországban és Hollandiában az 1. célkitűzés alá eső régiók némelyike a strukturális alapok forrásait rendkívül sikeresen, a források átlagos összegét – Ausztria és Németország esetében jelentősen – meghaladó mértékben egészítette ki magánbefektetésekkel.

27.

Azt azonban nem kutatja a jelentés, hogy milyen tényezők vezetnek a magánszektor fokozottabb részvételéhez: például a kiválasztott projektek jellegének, a rendelkezésre álló munkaerő képességeinek vagy annak köszönhető-e, hogy a strukturális alapok másképp támogatják a magánszektort. A Számvevőszék szerint ezek a szempontok további vizsgálatot érdemelnének.

28.

A stratégiák megfelelőségének értékelése (17) ritkán történt formalizált eszközökkel; az egyes nemzeti értékelők által alkalmazott módszerek eléggé eltérőek és túlnyomórészt leíró jellegűek voltak. Az utólagos értékelés ritkán összpontosított arra, hogy a strukturális alapokkal kapcsolatos intézkedések megfelelő mértékben járultak-e hozzá a „piaci kudarcok” kezeléséhez. A stratégiában a programozási időszak során bekövetkezett változások megfelelősége sem képezte alapos vizsgálat tárgyát.

29.

Az országos értékelésekben külön fejezetek, az összefoglaló jelentésben pedig a 3. fejezet elemzi – a tervezett hatások és célkitűzések megvalósulása alapján – a strukturális alapok eredményességét. Öt területet vizsgálnak: a közlekedést, a kis- és középvállalkozásokat, a kutatást és fejlesztést, az oktatást és képzést, valamint a vidékfejlesztést. Két horizontális témakör is vizsgálatra kerül: a környezetvédelem és az esélyegyenlőség.

30.

Az elemzett minta az 1. célkitűzés keretében megvalósított programok értékének 70 %-át fedte le. Túl nagy hangsúlyt kaptak azonban a minőségi értékelések, például a közösségi hozzáadott érték „igennel” vagy „nemmel” történő jellemzése. Az ilyen értékelések és vélemények gyakran túl általánosak és objektíven nem mindig ellenőrizhetők. Nem történt kísérlet arra, hogy a célkitűzéseket kiegészítő elemzési szempontokkal pontosítsák, és nem gyűjtöttek kiegészítő adatokat mikroanalízis céljából. Gyakran nem vettek figyelembe az eredményesség teljesebb értékeléséhez szükséges olyan tényezőket, mint a külső tényezőknek tulajdonítható hatás (deadweight) vagy az elmozdulási hatás (displacement), ha pedig mégis, akkor nem vizsgálták elég részletesen ezeket.

31.

A Számvevőszék megítélése szerint az összefoglaló jelentésnek ez a fontos fejezete (18) – noha egyes részeiben vannak érvényes és hasznos megállapítások – összességében nincs kellően alátámasztva, mivel adathiányos, következtetései gyakran gyenge lábakon állnak, és nem vagy nem megfelelően értékeli a DG REGIO által a strukturális alapok 1994–1999 közötti programjáról megrendelt egyéb tematikus tanulmányok eredményeit.

32.

A közlekedés utólagos értékeléséről szóló részben például a felújított vagy megépített utak tervezett és tényleges hosszát (km) országonként közlő táblázatokban a „tervezett” oszlop adatainak kb. fele hiányzik vagy nem teljes, így aligha lehet megalapozottan nyilatkozni a kitűzött célokhoz képest elért eredményekről. Az a tematikus értékelés (19), amely a strukturális alapok közlekedési infrastruktúrákra gyakorolt hatását vizsgálja ugyanezen programidőszakban, és amelyet a jelentés gyakran idéz, kimerítőbben és alaposabban elemzi az egyes tagállamok eredményeit.

33.

Az utólagos értékelés szempontjából kiemelkedő fontossággal bír a közlekedési programok foglalkoztatásra gyakorolt hatásának azon becslése, melyet a közlekedésről szóló tematikus értékelés tartalmaz. Eszerint a közlekedési programok közvetett vagy közvetlen munkahelyteremtő hatása évente 2,3 millió személyre tehető (20). A jelentés a közlekedési programok gazdasági hasznát is említi, és jelentősnek ítéli. Írországban például 13 %-ra, Spanyolországban pedig 23 %-ra teszi az útfejlesztési projektek gazdasági megtérülési rátáját (21).

34.

A közlekedésről szóló tematikus értékelési jelentés ezen két fontos megállapítását az összefoglaló jelentés figyelmen kívül hagyja. A tematikus értékelés és az utólagos értékelés ezenfelül eltérő becslést ad a foglalkoztatásra gyakorolt hatásról. A Számvevőszéknek az utólagos értékelésre (22) alapozott (a HERMIN-modell alkalmazásával, illetve más régiók értékeléseinek felhasználásával végzett) számításai szerint az 1994–1999-es időszakban a strukturális alapok foglalkoztatásra gyakorolt hatásának köszönhetően összesen 1,62 millió új munkahely jött létre; ez az adat ellentmond a tematikus jelentés 2,3 milliós becslésének, különösen mivel a közlekedés a strukturális alapok kiadásainak csak közel 20 %-át teszi ki.

35.

Felhasználja viszont az összefoglaló jelentés a tematikus értékelés azon megállapításait, amelyek a strukturális alapoknak a kis- és középvállalkozásokra (KKV) gyakorolt hatásáról szólnak. A jelentés szerint „a strukturális alapok KKV-ra gyakorolt hatásának tematikus értékelése szerint a jövőben a támogatási kiadásokat pénzügyi tervezési eszközökkel, például magvető és kockázati tőkealapokkal (seed and venture capital funds), hitelekkel és kamattámogatásokkal kellene felváltani”, mivel szerinte ezek a módszerek hosszú távon jobban fenntarthatók (23). az összefoglaló jelentés nagyon helyesen emeli ki a tematikus értékelésnek ezt a fontos megállapítását (24), ám részletekbe nem bocsátkozik, pedig fontos tanulságokat vonhatna le a jövőbeli programok számára.

36.

Az összefoglaló jelentés a strukturális alapok KKV-ra gyakorolt hatásával kapcsolatban a tematikus értékelés azon becslését idézi, amely szerint „közösségi támogatás nélkül a projektek 70 %-ára vagy nem került volna sor, vagy kisebb léptékűek lettek volna, vagy el kellett volna halasztani azokat”. A tematikus értékelés „úgy becsüli továbbá, hogy a támogatás a külső tényezőknek tulajdonítható hatást és a helyettesítő hatást figyelembe véve is legalább 300 000 új munkahely teremtéséhez járult hozzá. Az 1. célkitűzés utólagos értékelése során a becslések alátámasztásához szükséges megbízható és összehasonlítható adatok hiányában nem lehet megismételni ezeket a számításokat” (25). Tekintve, hogy jelentős következtetésekben mutatkozott eltérés, és hogy a két tanulmány ugyanannak a megrendelőnek készült, ugyanarról szólt és ugyanazt az időszakot tárgyalta, és mivel a közzétételük között csak két-három év telt el, a két jelentésben mutatkozó eltéréseket az összefoglaló jelentésnek alaposabban meg kellett volna vizsgálnia.

37.

A fenti állítást követően az összefoglaló jelentés „Általános elemzést” tartalmazó fejezete megbecsüli a KKV-nál a strukturális alapoknak köszönhetően létrejött munkahelyek számát: „A rendelkezésre álló tények arra mutatnak, hogy az 1. célkitűzés körülbelül 800 000 új munkahely létrejöttéhez járult hozzá. Ez bruttó érték, amelybe nincs beleszámítva a helyettesítő hatás, a külső tényezőknek tulajdonítható hatás és a multiplikátor hatás. Nem tudható, hogy az új munkahelyek nettó számában kifejezve mekkora volna az általános eredményesség” (26). A jelentésnek ez a következtetése – különösen a tematikus értékelés KKV-kal kapcsolatos becslésének fényében – nem kap elegendő hangsúlyt. Ehhez járul, hogy az utólagos értékelésben a teremtett munkahelyek számát tagállamokra lebontva mutató táblázat nem közöl adatot Spanyolországról, a megadott becslés tehát egyértelműen hiányos (27). Ezt a kérdést az utólagos értékelésben alaposabban meg kellett volna vizsgálni.

38.

Az összefoglaló jelentés eredményességet vizsgáló részében tárgyalt „egyéb kérdések” néhány bekezdése a tárgyhoz tartozó különböző témák hasznos, ámde rövidre szabott összefoglalását tartalmazza. Ennek értékét azonban csökkenti, hogy „az adatok korlátozott összehasonlítósága miatt részletes, projektalapú értékelések helyett inkább minőségi értékelésekre került sor (28)”. Ezen minőségi értékelések egy részét szorosabb összefüggésbe lehetett volna hozni más tematikus értékelésekkel, például a kutatásról és fejlesztésről (K+F) szólóval. A feladatmeghatározás szerint „a strukturális alapok működésének fő kérdéseit a szakirodalom széles körének áttekintésével kell meghatározni (29)”. Az ebből fakadó megfontolások azonban kevéssé kerültek be a jelentésbe, illetve kevéssé hozták összefüggésbe őket a későbbi megállapításokkal. Azon kevés esetben, amikor ez mégis megtörtént, egyértelmű volt az összefoglaló jelentés minőségére gyakorolt jótékony hatás.

39.

Az utólagos értékelés például beszámol arról, hogy a K+F-ről készített tematikus értékelés javaslata szerint nem annyira az eltérőnek talált technikai fejlettségi szintek kiegyenlítésére kellene törekedni, mint inkább a már meglévő K+F kapacitásokat kiaknázó, régióspecifikus újító stratégiákat kellene kidolgozni. Az utólagos értékelés szerint néhány esetben ez történt, és ilyenkor a helyi erősségekre alapozott eredmények is sokkal jobbak voltak (30). Ez a példa világosan mutatja, milyen fontos építeni arra, amit más jelentések és tanulmányok már kimutattak. Ezt hangsúlyozza az a szempontrendszer is, melyet a MEANS-program és annak korszerűsített változata határozott meg, és amely egyébként az értékeléshez készített feladatmeghatározásának is része volt (31).

40.

Az országos értékeléseket csak kevés esetben alapozták formálisan meghatározott vagy mennyiségi hatáselemzésekre. A nemzeti értékelők is ritkán használták fel az egyéb felek által készített mennyiségi elemzések eredményeit.

41.

Az összefoglaló jelentés ezen része az 1. célkitűzés alá eső régiókban támogatott nagyszabású projektek végrehajtásának hatékonyságát vizsgálta. Az elemzés egy közel 60 nagyszabású projektből (32) álló, földrajzilag és tárgyát tekintve is reprezentatív mintára épült. Hatékonyság alatt a várt hatás ésszerű költségek mellett történő megvalósítása értendő. „A legfontosabb cél a termékegységek önköltségének, azaz az elért projektteljesítmény egy egységére jutó ráfordításnak a megállapítása. Az ellenőrzésnek azonban azt is vizsgálnia kell, hogy milyen minőségű a nagyszabású projektek végső kedvezményezettek általi irányítása. Az 1. célkitűzés alá eső régiók egységköltségeit uniós szinten össze kell hasonlítani. A régiók egységköltségeiben mutatkozó jelentős eltérésekre, amennyiben lehetséges, magyarázatot kell találni, és ki kell dolgozni az elfogadható egységköltségek azon skáláját, amely a jövőbeli ellenőrzések számára mércéül (benchmarks) szolgálhat (33)”. Ezek a fontos célkitűzések döntő szerepet játszanak az uniós projektek hatékony irányításában.

42.

E célkitűzések nagy részét azonban az utólagos értékelésnek nem sikerült megvalósítania. Ezt maga az összefoglaló jelentés is elismeri, és arra hivatkozik, hogy a projektmenedzserek gyakorlatilag képtelenek voltak a projektek egyes összetevőinek elkülönítésére, ezért nem tudtak egységköltségeket számítani (34). A jelentésnek ez az általános fogalmazásmódja arra utal, hogy a strukturális alapokból finanszírozott nagyszabású projektekről rendelkezésre álló szegényes adatok alapján lehetetlen megfelelni a feladatmeghatározás ezen célkitűzésének. Ennek ellenére legalább a jellegzetes projektteljesítmények összehasonlítható egységköltségét, például egy gyár felépítésének négyzetméterenkénti, vagy egy út megépítésének kilométerenkénti költségét ki lehetett volna számítani.

43.

Néhány részeredmény leolvasható abból a három táblázatból, amely a tagállamokban zajló útépítést, egyes spanyolországi környezetvédelmi projekteket, illetve az ipari projektek által teremtett munkahelyek egységköltségét mutatja be (35). E részeredményeket azonban alig értékelik ki és alig elemzik, pedig ezek révén többek között tekintetbe vehetővé válna az a hatás, amelyet az eltérő munkaköltségek és a földrajzi sajátosságok például az útépítésre gyakorolnak.

44.

Az összefoglaló jelentés határozott megállapításokra jutott a projektek időbeli lefolyásáról és a költségvetési korlátok betartásáról: egyrészt a vizsgált hatvan projektnek csupán egyharmada fejeződött be az eredetileg tervezett időpontig, és több mint egyharmaduk egy évet késett, másrészt a vizsgált projektek közel kétharmada túllépte a költségvetését, 20 százalékuk több mint 30 %-kal. Ennek elemzése azonban néhány általános megjegyzésre korlátozódik, és alig vagy egyáltalán nem értékeli a végső kedvezményezettek általi irányítás minőségét, pedig ezt a feladatmeghatározás előírja (36). A jelentés nem elemezte a PPP-konstrukciók (Public Private Partnerships, köz- és magánszféra partnersége) és az alkalmazott pályázati eljárások relatív hatékonyságát sem.

45.

Az összefoglaló jelentés szerint a strukturális alapok elsődleges célja a gazdaság kínálati oldalának hosszú távú erősítése (37). A strukturális alapok több csatornán keresztül hatnak a kínálati oldalra, melyeket úgy terveztek, hogy: a) a fizikai infrastruktúra fejlesztése érdekében növeljék a befektetéseket, és ezáltal ösztönözzék a magánszektor termelő tevékenységét; b) a képzésbe befektetve növeljék az emberi tőkét, ami szintén ösztönzi a magánszektor termelő tevékenységét; c) a közfinanszírozást a magánszektor felé irányítva ösztönözzék a befektetéseket, ezzel is növelve a tényezőtermelékenységet és csökkentve a termelés és a tőke ágazati költségeit (38).

46.

A jelentés ezt követően az ún. költségekkel ki nem fejezhető pozitív külső gazdasági hatások (pozitív externáliák) fontosságáról ír. Pozitív externália keletkezik akkor, „ha egy magáncég bizonyos termelési tényezőket azok költségei nélkül vehet igénybe”, és ezáltal fokozódik a gazdaság termelékenysége és versenyképessége. Ez a gondolat releváns az utólagos értékelés szempontjából, ám a magánszektor általi társfinanszírozást mégsem vonták be az elemzésbe, mivel annak „motivációja” nem „egyértelmű (39)”. Ez a korlátozás az egyik legfontosabb hosszú távú kínálati oldali hatást zárja ki, ami a strukturális alapok egyes kiadásai hatásának súlyos alábecsüléséhez vezet. Jól mutatja ezt az, amikor az összefoglaló jelentés egy fejlesztési társaságot hoz például (40), melynek társfinanszírozott kiadásai további jelentős magánbefektetéseket vonzottak. A jelentés a strukturális alapok magánszektorra gyakorolt hatásának közvetlenebbül mérhető összetevői helyett az ún. externáliák felmérésére összpontosít, ám az ezek becsléséhez alkalmazott módszerei meglehetősen korlátozottak, mivel nem léteznek olyan tanulmányok, amelyek megadnák a vizsgált régiók rugalmassági adatait.

47.

Négy tagállamban (Görögország, Írország, Portugália és Spanyolország) (41) és az új német tartományokban, valamint Észak-Írország régióiban (42) egy, a HERMIN-modellen alapuló makrogazdasági modell segítségével értékelték a strukturális alapoknak a gazdasági és társadalmi kohézióra gyakorolt hatását. E modellel fel kívánták mérni az 1. célkitűzés programjainak a GDP-re és a foglalkoztatásra gyakorolt hatását.

48.

Az értékelést úgy is el lehetne végezni, ha a projektek mikrogazdasági adatait használnák fel a strukturális alapok teljes vagy halmozott véghatásának országok vagy régiók szerinti meghatározásához. A mikrogazdasági adatok összegyűjtése azonban nehézkesen zajlik, pedig egységes követelmények vonatkoznak az 1. célkitűzés alá eső régiók adatainak megadására. Ezért aztán a véghatásokat kizárólag makrogazdasági modellek segítségével próbálják felmérni, s az így kapott eredmények az alább kifejtett okok miatt csak számos korlátozással, illetve előfeltétel mellett lehetnek érvényesek, és kevéssé alkalmasak politikai döntések alátámasztására.

49.

A vizsgált utólagos értékelés során használt HERMIN makrogazdasági modell alkalmazásával kapcsolatosan megállapított legfontosabb nehézségek a következők:

50.

A HERMIN-modell tehát abban a formájában, amelyben alkalmazták, alkalmatlannak tűnik arra, hogy a strukturális alapoknak az 1. célkitűzés alá eső régiókra gyakorolt hatását megbecsülje.

51.

A Számvevőszék előre meghatározott feltételezésekre alapozva elemezte a munkanélküliségi ráta változásairól készített HERMIN-szimulációk eredményeit (46). Ennek az elemzésnek a IV. mellékletben bemutatott eredményei jelentős eltéréseket mutatnak a más forrásokban megadott munkanélküliségi adatoktól.

52.

Végül megjegyzendő, hogy sok esetben nem képezte értékelés tárgyát az, hogy az időközi célkitűzések milyen mértékben valósultak meg.

53.

A konvergencia stratégiai célkitűzését illetően az összefoglaló jelentés csak annyit jegyez meg, hogy „a tagállamok közötti általános konvergencia fokozódik, bár régiónként eltérő mértékben. Vitatható, hogy ez a konvergencia a strukturális alapoknak lenne köszönhető” (47).

54.

Az 1. célkitűzés programjainak irányítási és végrehajtási rendszerei döntő szerepet játszanak a strukturális alapok eredményességének és hatékonyságának megteremtésében és hatásuk elérésében. Ezt a kérdéskört mind a feladatmeghatározás, mind a módszertani útmutatás tárgyalta, és az országos értékelések (48) is vizsgálták. Az országos értékelési jelentések bemutatták az irányítási rendszereket ért hatásokat, de olyan esetekről is beszámoltak, amikor ezeknek a hatásoknak erőteljesebbeknek kellett volna lenniük.

55.

A témát az összefoglaló jelentés is jelentőségéhez mérten kezeli: az ajánlásokról szóló szakaszban (49) szereplő 19 ajánlás közül 13 irányítási problémákkal kapcsolatos.

56.

Az összefoglaló jelentés számos fontos észrevételt közöl az Unió strukturális alapjainak irányításáról, és a partnerségi elvről 1999-ben készített tematikus értékelés több megállapítását is feleleveníti. Ez folyamatosságot teremt az értékelésben, és bizonyos esetekben bizonyítékkal szolgál a korábbi értékelés következtetései mellett vagy azok ellen. A jelentés következtetései azonban több területen ellentmondanak a tematikus értékelés következtetéseinek.

57.

Az összefoglaló jelentés megadja az egyes tagállamok támogatásfelügyeleti bizottságainak átlagos taglétszámát. Az összátlag 44 fő volt, ám a tagállamonkénti átlagos taglétszám 15 fő és 85 fő között ingadozott. A jelentés szerint a támogatásfelügyeleti bizottságok hatékony működésének egyik legnagyobb akadálya mindegyik tagállamban a magas létszám volt (50). A tematikus értékelés szerint ezzel szemben nem bizonyítható, hogy kapcsolat állna fenn a létszámemelés és a hatékonyságvesztés között. Tekintve, hogy ebben a kérdésben a két jelentés megállapításai jelentősen eltérnek, a problémát az összefoglaló jelentésben alaposabban kellett volna elemezni, és konkrétabb, előremutató ajánlásokat kellett volna megfogalmazni.

58.

Szintén kötődött a tematikus értékeléshez a különböző alapok irányításának kérdése. Az alapok közötti kedvező kölcsönhatások lehetőségét mindkét értékelés szerint csökkenti az, hogy az egyes alapok eltérő elvek és pénzügyi követelmények szerint működnek. Ez a fontos észrevétel egybevág a Számvevőszék korábban kifejtett nézeteivel (51), és ismét rámutat arra, hogy bátorítani kell az egyes alapok közötti kedvező kölcsönhatásokat.

59.

Hiányosságokra mutat rá az általános irányítási rendszerek eredményességéről készített értékelés is. Az összefoglaló jelentés megállapítja, hogy „a nemzeti értékelések a támogatásra jogosult tagállamoknak csak nem egészen felében ítélték elfogadhatónak az irányítási rendszereket”. Mivel ez fontos észrevétel, elvárható lenne a sikeres megoldások és a feltárt hiányosságok alapos értékelése. Az ennek kapcsán felmerült kérdések közül néhány ugyan kifejtésre kerül, ám a jelentés távolról sem teszi egyértelművé a megállapításait.

60.

A partnerségi elv és a strukturális alapok kapcsolatáról készített tematikus értékelés (1999) úgy találta, hogy a partnerségi elv számos előnyt (52) biztosított a strukturális alapok megvalósítása során. Az összefoglaló jelentés szerint ezeket az előnyöket az 1994–1999 közötti 1. célkitűzés programjának végrehajtásában részt vevő tagállamok is érzékelték, és a horizontális partnerség keretében történő együttműködést az európai programtervezés egyik „hozzáadott értékeként” (53) üdvözölték. Bár a jelentés ezen fontos megállapítás kapcsán betekintést nyújt különböző esetekbe, és röviden tájékoztat a kedvezőtlen tapasztalatokról és a nehézségekről is, a kérdés kifejtése során inkább arra kellett volna összpontosítani, hogy a partnerségi elv eredményesebbé tétele érdekében mit lehet az említett tapasztalatok alapján továbbfejleszteni.

61.

A projektkérelmezési és -kiválasztási eljárás azon két eljárás egyike, amelyeket a leggyakrabban említenek adminisztratív problémák okozójaként. A jelentésben ezzel kapcsolatban bemutatott néhány példa jelzi, hogy az eljárások nem egyértelműek, és hogy a Bizottságnak sürgősen közzé kellene tennie egy referenciadokumentumot a követendő gyakorlatokról (best practice benchmark). A jelentés táblázatban közli az egyes tagállamok projektkiválasztási eljárásának hosszúságát, bár három tagállamnál nincsen adat. Az eljárás időtartama a többi tagállam esetében kettő és kilenc hónap között váltakozott, az átlagos időtartam öt hónap volt. Ezek az adatok arra mutatnak, hogy a projektkérelmezési eljárást még tovább kell ésszerűsíteni. Ezzel kapcsolatban nem került sor a versenyeztetéses eljárás és a besorolási eljárás közötti választásnál figyelembe veendő előnyök és hátrányok, illetve a két módszer eredményességének alapos elemzésére.

62.

Figyelmet érdemel a nyomonkövetési és ellenőrzési eljárás is. Az összefoglaló jelentés azt állítja, hogy „a pénzügyi ellenőrzési rendszerek az 1994–1999 közötti időszakban viszonylag jól működtek az 1. célkitűzés alá eső tagállamokban, bár az új költségvetési rendeletnek való megfelelés érdekében 1997-ben bizonyos kiigazításokra volt szükség. A tagállamok többségében a pénzügyi ellenőrzési rendszereket alkalmasnak találták a feladat elvégzésére, és ezek viszonylag hatékonyan működtek. A pénzügyi ellenőrzés rendszerint megbízható volt, és az ellenőrzés során betartották az 5 %-ra vonatkozó szabályt” (54). Ez a megállapítás nem vág egybe a Számvevőszék több jelentésével (55), amelyek szerint a strukturális alapok 1994–1999 közötti programjának pénzügyi ellenőrzése komoly hiányosságokat mutatott.

63.

A nyomonkövetési eljárás másik olyan eleme, amely adminisztratív nehézségeket okoz, a nem pénzügyi jellegű felügyeleti és értékelési rendszer. A nyomon követést a jelentés erős bírálattal illeti: „a nyomon követést továbbra is súlyos hibák jellemzik, hiába hangsúlyozták fejlesztésének kiemelt fontosságát az első programozási időszak óta. A rendelkezésre álló adatok hiányosak, ellentmondásosak, túlzott hangsúlyt fektetnek a fizikai projektteljesítményekre, és gyakran kérdéses a megbízhatóságuk” (56). Továbbá „egy tagállamban sem volt rendben a programok kezdetén meghatározott célkitűzések számszerűsítése” (57). A felsorolt tíz tagállam közül hétben alig, egyben pedig változó minőségben került sor számszerűsítésre, míg két országban a számszerűsítés csak a program kezdetén volt megfelelőnek tekinthető. A jelentés rövid összefoglalót közöl mindegyik tagállamról, de nem elemzi a tágabb összefüggéseket.

64.

Az összefoglaló jelentés szerint az 1994 és 1999 közötti program felügyelete céljából kiépített számítógépes rendszereket „sok bírálat érte a programok, illetve alapok közötti integráció hiánya miatt. Ez a hiány korlátozta az irányító hatóságok azon képességét, hogy átlássák az egyes programokban elért előrehaladást, és gondot okozott a későbbi értékelések során” (58). Ezek a megállapítások kérdésessé teszik a jelentés korábbi állítását, mely szerint a program pénzügyi irányításának teljesítménye megfelelő volt, hiszen ez aligha lehetett így, ha a nyomon követés információi, melyek fontos adalékul szolgálnak az irányítási eljáráshoz, valóban „hiányosak, ellentmondásosak, és kétes megbízhatóságúak voltak” (56).

65.

Az összefoglaló jelentés rövid megjegyzést fűz az ún. „belső értékelésekhez” (59) is. A következő észrevételt teszi: „Ezeket a belső értékeléseket a minisztériumok vagy regionális hatóságok végezték, egyetemek és külső szervezetek segítségével. Az értékelések részletessége talán meglepő lehet a nyomonkövetési rendszerek hiányosságainak fényében. Ez a részletesség talán csak annyit tükröz, hogy a hatóságok úgy érezték, eleget kell tenniük értékelési kötelességüknek; igaz, az eredmények gyakran átszivárogtak a programirányításba” (60). Eme kijelentés fényében úgy tűnik, hasznos lett volna több figyelmet szentelni ezeknek a belső értékeléseknek, és felhasználni az illetékes minisztériumok vagy regionális hatóságok eredményeit. Az összefoglaló jelentés azonban csak néhány rendkívül általános megjegyzést tesz ezzel kapcsolatban, melyek csak korlátozottan kapcsolódnak az utólagos értékelés egészéhez.

66.

Az összefoglaló jelentés a 2000–2006 közötti programozási időszak kapcsán megjegyzi, hogy történtek kísérletek az 1994–1999 közötti időszak nyomonkövetési nehézségeinek felszámolására (61).

67.

Az összefoglaló jelentés elemzése során megállapított különböző hiányosságok fényében szükségesnek tűnik külön figyelmet szentelni az eredeti feladatmeghatározásnak. Erre, akárcsak a munkaindító jelentésre és a módszertani útmutatásra, különösen az alábbi hiányosságok voltak jellemzőek:

68.

Noha az uniós gazdasági és társadalmi kohézió erősítése és a kevésbé fejlett tagállamok felzárkóztatása a strukturális alapok fő célkitűzései közé tartoznak, a feladatmeghatározásban ezek a területek nem kaptak megfelelő prioritást. A munkaindító jelentésben szerepelt néhány kérdés a program által alkalmazott fejlesztési modellekről, a növekedés figyelembe veendő korlátairól, illetve arról, hogy várhatóan milyen csatornákon keresztül érik el a hatások a regionális gazdaságot (68). Az utólagos értékelésnek azonban empirikus tanulmányokat is fel kellett volna ölelnie a régiók felzárkóztatásáról és arról, hogyan csökkennek az egyenlőtlenségek olyan tényezőknek köszönhetően, mint az infrastrukturális befektetések, az oktatási rendszer fejlesztése és a K+F kapacitás bővítése.

69.

Ezenfelül ajánlatos lett volna, ha az értékelés azt is céljául tűzi ki, hogy a regionális fejlesztési politika bizonyos területein – például a csoportosítás (clustering) vagy a növekedési gócpontok vonatkozásában – mércének (benchmark) alkalmas esettanulmányokat választ ki és elemez.

70.

A stratégiák megfelelőségét az értékelés kezdetén egy különböző szempontokat és kérdéseket felsoroló lista révén vizsgálták. Nem volt elég pontos és konkrét a feladatmeghatározásban (69) és a módszertani útmutatásban közölt értékelési útmutatás sem.

71.

A Bizottság és az értékelés elvégzéséhez kiválasztott tanácsadók közötti (általános) szerződés előírta, hogy az értékeléshez nyújtott technikai segítség a Bizottság tisztviselőinek felügyelete és felelőssége mellett történik; az értékelés minőségét a Bizottság a MEANS-program keretében kidolgozott szempontok alapján ellenőrzi.

72.

A DG REGIO által elnökölt, egyéb DG-k képviselőit is tömörítő irányítócsoport részt vett a feladatmeghatározás elkészítésében, a (munkaindító jelentésben szereplő) módszertan és részletes munkaterv jóváhagyásában, valamint az országos jelentések és az összefoglaló jelentés vizsgálatában. E csoport mellé egy négy szakértőből álló bizottságot is kineveztek, azzal a fő céllal, hogy szavatolják az értékelések jó minőségét. E bizottság működésének eredményei azonban már későn születtek meg ahhoz, hogy jelentős javulást hozhassanak az értékelések minőségében.

73.

Nem sikerült betartani a szerződésben meghatározott ütemtervet. Késedelmet szenvedett a különböző jelentések leadása, ami azzal a következménnyel járt, hogy a Bizottság az összefoglaló jelentést és az országos jelentéseket nem a tervezett tizenkét hónapos határidőn belül, azaz 2002. november 12. előtt, hanem csupán 2003 áprilisában kapta meg, így a közzétételükre 2003 májusában került sor. Úgy tűnik, hogy a kezdettől fogva túl szoros ütemterv nem hagyott elég időt arra, hogy fel lehessen dolgozni azt a viszonylag nagyszámú változtatást és módosítást, amelyet a szakértők és az irányítócsoport képviselői a jelentésekkel kapcsolatosan kértek. Mindez fontos tanulságul szolgál a jövőbeli utólagos értékelések számára.

74.

A feladatmeghatározás tagállamonként két-két témakör vizsgálatát írta elő, és listát is közölt a javasolt témakörökről (67). Ennek ellenére az országos jelentések egyike sem fordított külön figyelmet erre az előírásra. Egyes fejezetek ugyan statisztikailag tárgyalták vagy részlegesen vizsgálták ezeket a témaköröket, ám külön vizsgálat tárgyát a témakörök – a feladatmeghatározás dacára – nem képezték.

75.

Általában elmondható, hogy javítani kell az értékelési eljárás bizottsági felügyeletét. Mivel kezdettől fogva előre látható volt, hogy nem fognak rendelkezésre állni megbízható adatok és teljesítménymutatók, illetve pontos célkitűzések, a Bizottságnak megfelelő intézkedésekkel kellett volna gondoskodnia ezen alapvető hiányosságok felszámolásáról. Tekintve, hogy az ütemterv szoros volt, és magát a rendszert is hiányosságok jellemezték, az értékelésnek a programozási időszak teljes körű, általános áttekintése helyett inkább a rendszer alapvető elemeire kellett volna összpontosítania.

76.

A jelentés korábbi részeiben megállapított gyengeségek miatt az utólagos értékelési eljárás csak korlátozott mértékben szolgált hasznosítható ajánlásokkal. Az eljárásban kevés ajánlás fogalmazódott meg a program tartalmával kapcsolatban, viszont számos találó és ésszerű javaslat merült fel a strukturális alapok irányításának és megvalósításának javítására nézve (70).

77.

A jelentés azt ajánlja, hogy „a támogatásfelügyeleti bizottságok szerepe inkább a stratégiai irányítás legyen, mint a pénzügyi irányítási ügyek intézése” (71). Az uniós előírások szerint azonban a bizottságoknak mindkét funkciót el kell tudniuk látni.

78.

Az értékelések a 2000–2006-os programozási időszakra vonatkozóan főként az irányítási rendszerek problémáira vonatkozó ajánlásokat fogalmaznak meg. Az ajánlások számos témakört érintenek, és általában jól alkalmazhatóak az adott ország helyzetére.

79.

Az előző időszak utólagos értékeléséből levonható legfőbb tanulságok a 2000–2006-os időszak programjai számára a végrehajtással kapcsolatosak. E tekintetben külön fontossággal bírnak a strukturális alapok hatékonyságának és eredményességének értékelésére irányuló esettanulmányok.

80.

Ami az összefoglaló jelentésnek a 2006-ot követő időszakra vonatkoztatható ajánlásait illeti, azok meglehetősen korlátozottak és általános jellegűek. Mindazonáltal helytállóak, s ekképp hasznosak is. A jelentés például megállapítja, hogy „jobban kellene hasznosítani a független, folyamatos értékeléseket, melyek kívülről tárgyilagos adatokkal szolgálnak” (72). Ez ésszerű ajánlás, de igazi haszna akkor lett volna, ha még a vizsgált utólagos értékelés megkezdése előtt ennek szellemében járnak el.

81.

Az 1. célkitűzés alá eső régiók DG REGIO által irányított értékelésével együtt sor került egy másik értékelésre is, melyet a DG EMPL irányított, és amely az 1., 3. és 4. célkitűzések keretében végzett ESZA-tevékenységeket, és a közösségi kezdeményezéseket, azaz az Employment és az Adapt programokat vizsgálta. Ezen utóbbi utólagos értékelés feladatmeghatározása feltételezte az 1. célkitűzés által érintett régiók értékeléséből származó eredmények felhasználását. Noha történtek szervezeti intézkedések a két értékelés eredményes összehangolására, kevés bizonyíték szól amellett, hogy ez a gyakorlatban is megvalósult.

2. keretes szövegA DG EMPL értékelésének általános következtetéseiAz értékelés célja az ESZA-intézkedések tagállamokra gyakorolt hatásának egyéni, illetve rendszerszinten történő felmérése volt. További cél volt a közösségi intézkedések egyes strukturális problémákra gyakorolt hatásának, valamint a hatásgyakorlás eredményességének felmérése, illetve a közösségi hozzáadott érték kimutatása is. Az ezen célok megvalósításához elfogadott módszertan értelmében többek között arra kérték az értékelőket, hogy jelezzék, az általuk vizsgált esetek bizonyos előfeltételezéseket alátámasztanak-e, vagy ellentmondanak azoknak.A jelentés számos pozitívumot állapított meg. Összefoglalóan: Az ESZA-támogatás nagy része a tartósan munkanélküliek segítését célozta, ami, tekintettel a probléma krónikus jellegére, helyesnek ítéltetett. A kedvezményezettek munkaerő-piaci helyzetének javulása arányban állt az e célra fordított erőforrások nagyságával. Több tagállamban számottevő fejlődés mutatkozott a foglalkoztatással kapcsolatos szolgáltatások, valamint az oktatási és képzési intézkedések terén. A felhasznált erőforrások lehetővé tették bizonyos politikai prioritásoknak, pl. az esélyegyenlőségnek, a munkaerő-átképzésnek és a fogyatékkal élők megsegítésének megerősítését. Az ESZA révén a szociális partnerek és regionális hatóságok fokozottabban részt vettek a programban. A támogatások valamennyi szinten hozzájárultak a munkaerő-piaci intézkedések irányításának és végrehajtásának javításához.A jelentés ugyanakkor számos gyengeséget is feltárt: a tevékenységekre javarészt nem szakpolitikai döntések alapján, hanem a rendelkezésre álló erőforrások függvényében került sor, és azokat a szakpolitikai vitákkal párhuzamosan, illetve azoktól függetlenül hajtották végre. Az intézkedések javarészt a képzésre összpontosultak, és az erőforrások többségét szolgáltatóknak juttatták, ami önmagában nem a leghatékonyabb módja a tartósan munkanélküliek támogatásának, ezért valószínű, hogy a beavatkozások javára írt hatás nagy része külső tényezőknek tulajdonítható. Végezetül, míg az adminisztratív rendszereket a jelentés bonyolultnak találta, az értékelési rendszer gyenge és szervezetlen volt.

82.

Az ESZA-intézkedések hatása gyakran olyan járulékos eredményekben vagy lehetséges hatásokban ölt testet, amelyek nem megfoghatóak, ezért nehezen számszerűsíthetők (73). E rendszeradottság ellenére bármely értékelésnek azt kell elsődleges céljául kitűznie, hogy felmérje a hatásokat, és ezzel összefüggésben elemezze az eredményesség és hatékonyság kérdését. Ezek voltak tehát az utólagos értékelés során elvégzendő feladatok is.

83.

Az összefoglaló jelentés az ESZA-intézkedések hatásának elemzése során tagállamonként és célkitűzésenként megbecsüli az ESZA-kedvezményezettek számát (74). Az országos értékelési jelentések kiegészítéseként az utólagos értékelés több előfeltételezés bizonyítására is kísérletet tett (75). Erről bővebben az alábbi bekezdésekben szólunk.

84.

Az ESZA-tevékenységek utólagos értékelésének egyik legalapvetőbb feladata, hogy megállapítsa az 1994–1999-es időszakra vonatkozó program kedvezményezettjeinek számát. A jelentés egyik táblázata szerint a kedvezményezettek becsült száma 52 millió. A táblázathoz kapcsolódó jegyzetek azonban komoly kételyeket ébresztenek ezzel az adattal szemben (76). Az adatok pontosságának bizonytalansága elvesz az értékelés egyéb részeiben fellelhető hasznos és helytálló megfigyelések értékéből.

85.

Az összefoglaló jelentés (75) becsléseket fogalmaz meg az ESZA intézkedéseinek egyénekre gyakorolt hatásairól. Ez az információ több szempontból fontos lehet, például segíti a programok egységköltségeinek kiszámítását, illetve a 12 hónap után még mindig alkalmazásban lévő kedvezményezettek számának megbecslését. Több tényező azonban súlyosan korlátozza az adatok használhatóságát, jelesül az, hogy nem is tudható, min alapulnak ezek az adatok. A jelentés csupán annyit állapít meg, hogy a „becslések alapjául szolgáló arányszámok forrását a vizsgált egyéni esetek és az áttekintett szakirodalom képezi” (74). Ez a megállapítás nem tekinthető elégségesnek. Ahhoz, hogy világosabb legyen a számadatoknak – mint pl. az összehasonlítási alapként (benchmark) szolgáló egységköltségeknek és a programok sikerrátájának – a felhasználhatósága, több információra van szükség arról, hogy min alapulnak a különböző becslések.

86.

Nem kielégítő az adatokról adott elemzés sem. Ellentmondások vannak az értékelés szövege és a csatolt táblázatban található adatok között. A szöveg állítása szerint például „általában elmondható, hogy a munkanélküliek, illetve a munkanélküli fiatalok alacsonyabb egységköltségeivel szemben – egy alkalmazásban álló dolgozóra 6 000 EUR körüli összeg jutott – a fogyatékkal élők és tartósan munkanélküliek egységköltségei lényegesen magasabbak voltak, és nagyobb eltéréseket mutattak” (74). Ugyanakkor a táblázat szerint a munkanélküliek képzésének költsége volt a legmagasabb (6 000 EUR), míg a fogyatékkal élők társadalmi beilleszkedésének a költsége az egyik legalacsonyabb (4 000 EUR). Helyes lett volna a bevett gyakorlatot követve megadni a szórási tartományt olyan esetekben, amikor úgymond „nagy eltérések” vannak az egyes programokon belül, illetve programok között. Az erről szóló részben található elemzés korlátozott értékű, mivel túl gyakran igyekszik egyetlen egyszerűsítő számadattal összefoglalni az értékelést ahelyett, hogy meghatározná a releváns értéktartományt, és átfogóbban elemezné a különböző vizsgált esetekre jellemző értéktartományokat.

87.

A 3. fejezet más részében is találhatók ellentmondások a megjegyzések és a vonatkozó számadatok között (néhány példáért lásd a 3. keretes szöveget).

3. keretes szövegA jelentés például azt állítja, hogy „az ESZA egy főre eső kiadásai Írországban, Portugáliában és Görögországban (melyek teljes területe az 1. célkitűzés alá esik), valamint Spanyolországban voltak a legmagasabbak” ([1]). Ugyanakkor a 3.1. táblázat szerint az ESZA egy főre eső éves kiadása Portugáliában 2 086 EUR, Németországban pedig 405 EUR volt, az írországi 12 EUR-val és a görögországi 17 EUR-val szemben. Tisztán látható, hogy a táblázatban szereplő adatok nem felelnek meg a szövegben foglaltaknak. Ennél is jelentősebb hibát tartalmaz az az állítás, mely szerint „az oktatással kapcsolatos ESZA-kiadások tagállami kiadásokhoz viszonyított aránya minden tagállamban alacsonyabb volt az aktív munkaerő-piaci politikákra (ALMP) fordított kiadások tagállami kiadásokhoz viszonyított arányánál. Ez a mutató Görögországban és Portugáliában volt a legmagasabb” (2). A 3.1. táblázatnak az oktatással kapcsolatos ESZA-kiadások tagállami kiadásokhoz viszonyított arányát mutató oszlopában ugyanis Görögország mint ESZA-támogatást igénybe nem vevő tagállam szerepel.Egy további példa: a 3.2.3. bekezdés (3) szerint „a munkaerő-piaci képzésre fordított GDP-arányos kiadások aránya a luxemburgi 0,2 %-tól a svédországi 0,58 %-ig terjedt” (4). A 3.3. táblázat azonban a munkaerő-piaci képzésre fordított kiadások GDP-hez viszonyított arányát Dániában 0,94 %-ra teszi, ami majdnem duplája a svéd mutatónak. Újabb példa a 3.2.6. bekezdés (5), amely a fogyatékkal élők társadalmi beilleszkedésére fordított összegeket tárgyalja. Itt a szövegben a következő szerepel: „az ESZA különösen fontos szerepet töltött be Portugáliában, Spanyolországban, Görögországban és Ausztriában”. A 3.6. táblázat szerint azonban az ESZA Spanyolországban és Görögországban nem költött a fogyatékkal élők társadalmi beilleszkedésére. Még egy példa a 3.2.7. bekezdés, mely az oktatásra fordított kiadásokat részletezi. A szöveg szerint „az ESZA hozzájárulása Görögországban, Írországban és Portugáliában volt a legjelentősebb” (6). A 3.7. táblázat szerint azonban az ESZA Görögországban nem költött oktatásra és képzésre.(Összefoglaló jelentés: (1) 78. o.; (2) 79. o.; (3) 81. o.; (4) 81. o.; (5) 84. o. és (6) 85. o.)

88.

A tanulmány elkészítésében részt vevő értékelőket arra kérték, hogy jelezzék, az általuk értékelt esetek bizonyos előfeltételezéseket alátámasztanak-e, vagy ellentmondanak azoknak. Az előfeltételezések a szakirodalom előkészítő áttanulmányozásán és az értékelés kezdeti szakaszának megállapításain alapultak. A tanulmány szerint „négy előfeltételezés erős alátámasztást nyert” (lásd alább a 3. táblázatot  (77)). A bemutatott adatokból azonban nem tűnik ki, hogy min alapul ez az állítás. Az első előfeltételezés például a 30 értékelőből csupán 7 szerint volt „erősen alátámasztható”. Ezeket az eredményeket tárgyilagosabban kellett volna értékelni.

89.

Az 1994–1999 közötti időszakra vonatkozó ESZA-intézkedésekkel kapcsolatos feladatmeghatározás annak vizsgálatát is megkövetelte, hogy az ESZA intézkedései milyen mértékben támogatták az esélyegyenlőség (78) célkitűzését. Ezt a szempontot a jelentés 7. fejezete tárgyalja. A szöveg azonban fontos megállapításként közli, hogy „nem gyűjtöttek rendszeresen EU-szerte nem szerint lebontott adatokat az ESZA valamennyi célkitűzésére és a közösségi kezdeményezésekre vonatkozóan” (79). Ez a tény jelentősen korlátozta a tanulmány lehetőségeit e témakör értékelésénél. Nehezen igazolható, hogy a jelentés ezt az eredményt az egyik legfőbb megállapításaként állítja be, hiszen ez a hiányosság már egy előzetes elemzéssel is feltárható lett volna, és ebből adódóan a kiküszöbölésére terepmunkát és mintafelméréseket kellett volna végezni, ahelyett, hogy megelégszenek a nem szerint lebontott adatok hiányának megállapításával.

90.

Ami az ESZA-intézkedések egyénekre gyakorolt hatását illeti, a „vegyes intézkedéseket” (80) annak ellenére sem vizsgálták különösebben, hogy az ESZA-források jelentős részét (18 %-át) fordították erre a célcsoportra. Nem csoda, hogy az összefoglaló jelentés következtetései meglehetősen szerények: „Az értékelés nagyrészt pozitív eredményekre enged következtetni. Ugyanakkor az értékelési módszerek inkább a programok legeredményesebb részeinek azonosítására összpontosítanak, mintsem hogy a vegyes intézkedéseknek a homogén intézkedésekhez viszonyított teljesítményét ítélnék meg” (81).

91.

Ami az aktív munkaerő-piaci politikák (ALMP) hatását illeti, különösen az 1. célkitűzés alá eső országok esetében, az összefoglaló jelentés anélkül von le bizonyos következtetéseket, hogy megfelelően megmagyarázná, hogyan jutott el azokhoz.

92.

Az összefoglaló jelentés szerint (82)„a nemzeti és az ESZA-erőforrások kiosztásának egybekapcsolása láthatóan nem vezetett sem a különböző tagállamok kiadásszerkezetének közeledéséhez, sem olyan normák elfogadásához, amelyek értelmében az erőforráselosztást bizonyos gazdasági és munkaerő-piaci feltételektől tennék függővé” (83). A vonatkozó táblázatok adatainak hibaaránya és/vagy a kísérőszöveg tévedései láttán nehéz belátni, hogyan lehetne helytálló ez a következtetés. Hasonló a helyzet a jelentés ezen részének egy másik fontos következtetésével: „E körülmények azt sugallják, hogy valószínűleg nem minden ESZA-intézkedés volt kiegészítő jellegű. Az addicionalitás, abban az értelemben, hogy az ESZA által társfinanszírozott intézkedésekre máskülönben vélhetőleg nem került volna sor, nagyobb valószínűséggel valósult meg azon esetekben, amikor az ESZA erőforrásait célzottan, bizonyos típusú intézkedésekre összpontosítva használták fel, illetve amikor a kapcsolódó nemzeti kiadások és programok más, hasonló munkaerő-piaci jellegzetességekkel bíró országokhoz viszonyítva relatíve kicsik és kevésbé fejlettek voltak”. Ez esetben is nehéz megérteni, hogyan lehet ilyen következtetést levonni az e fejezetben bemutatott tények alapján, különösen, hogy ellentmondás tapasztalható az elemzés és a táblázatokban szereplő adatok között.

93.

Az ESZA különböző rendszerekre gyakorolt hatásával kapcsolatos előfeltételezések esetében is az előzőekben leírtakhoz hasonló probléma merül fel. A jelentés ez esetben hét előfeltételezés kapcsán állítja, hogy ezek megerősítést nyertek (84). A bemutatott adatok elemzése azonban ezúttal is azt mutatja, hogy ez az állítás nem támasztható alá.

94.

Nem tévesztve szem elől, hogy milyen akadályok hátráltatták az értékelőket, mégis helyénvalónak tűnik az alábbi kritikai észrevételeket tenni az utólagos értékelés bizottsági vizsgálatával kapcsolatban, amely az előbbit összességében kielégítőre értékelte.

95.

A jelentésnek a DG EMPL általi értékelése nyolc teljesítményszemponton és négy lehetséges minőségi szinten alapul, amelyek a következők: kiváló, jó, elfogadható és elfogadhatatlan. A figyelembe vett szempontok közül egyet sem minősítettek kiválónak vagy elfogadhatatlannak. Négy szempontot ítéltek jónak, ezek: az igényeknek való megfelelés, az ellenőrzés körének megfelelő volta, a módszerek jó megválasztása, illetve a beszámoló érthetősége. A másik négy vizsgált szempontot megfelelőnek találták. Ezek a szempontok: az adatok megbízhatósága, az elemzés alapossága, az eredmények hitelessége és a következtetések pártatlansága.

96.

Lényeges, hogy a DG EMPL az utóbbi négy szempontot kevésbé kielégítőnek értékelte, mint az első négyet. Mivel azonban a jelentésben szereplő adatok és a hozzájuk fűzött magyarázatok tekintetében az ezen jelentés által is kiemelt problémák merültek fel, a Számvevőszék szerint az értékelési jelentés különösen az adatok megbízhatósága, az elemzés alapossága, az eredmények hitelessége és a következtetések pártatlansága tekintetében nem volt kielégítő.

97.

Célkitűzéseiket és eredményeiket illetően az országos értékelési jelentésekhez is fűzhető néhány megjegyzés:

98.

A mintában szereplő országos jelentések nem minden esetben közölnek alapos elemzést az ESZA-intézkedések nemzeti politikákra gyakorolt hatásáról, azt viszont általában kijelentik, hogy az ESZA hatással volt az aktív munkaerő-piaci politikák alakulására, sőt, néhány esetben kézzelfogható, közvetlen kapcsolatot állapítanak meg. Más esetekben viszont az értékelés éppen azt szögezte le, hogy nehezen lehet kimutatni, milyen változásokat okozott az ESZA az aktív munkaerő-piaci politikákban.

99.

Mindegyik országos értékelés, illetve az összefoglaló jelentés is több-kevesebb részletességgel leírja, hogy milyen hatást gyakoroltak az intézkedések a különböző rendszerekre: a foglalkoztatási szolgáltatásokra, a kezdeti oktatásra és képzésre, a folytatólagos oktatásra és képzésre, az akkreditációs rendszerekre és az igényelőrejelző mechanizmusokra. Az egyes rendszerekben megvalósult hatás gyakran az adott politikaterület helyzetének függvénye volt. Rendszerint nehéz volt felmérni az ESZA-intézkedések nettó véghatását (86), amelyet csak néhány kivételes esetben sikerült eredményesen meghatározni (87).

100.

Az Európai Foglalkoztatási Stratégiát illetően az értékelési jelentések megállapították, hogy az ESZA erre egyes tagállamokban, például Görögországban, Franciaországban, Olaszországban, Portugáliában és Spanyolországban pozitív hatást gyakorolt. Arra is rámutattak azonban, hogy Németország esetében az Európai Foglalkoztatási Stratégiához kapcsolódó „fentről lefelé” megközelítés összeütközésbe kerülhet az ESZA-nál szokásos „lentről felfelé” megközelítéssel (88). Általánosabb szinten az összefoglaló jelentés úgy ítélte meg, hogy az Európai Foglalkoztatási Stratégia erősebb stratégiai keretrendszert biztosított az ESZA-intézkedések programozásához (89).

101.

A közösségi hozzáadott értékről az országos értékelési jelentések ugyan tesznek néhány fontos megállapítást (90), de megjegyzendő, hogy egyes országos jelentések nem vizsgálták meg a témát az összes előre meghatározott szempontból.

102.

A szakpolitikai döntések pénzügyi vonatkozásai ritkán képezték részletes vizsgálat tárgyát. Az összefoglaló jelentés ugyan kiszámítja néhány intézkedés egységköltségét, ám a számítások nem kielégítő adatokra épültek. Amikor mégis sor kerül a költségekkel kapcsolatos kérdések vizsgálatára, akkor a vizsgálati eredmények potenciálisan súlyos, további elemzést érdemlő megállapításokat tartalmaztak. Spanyolországról például azt állították, hogy „az erőforrásoknak az ESZA-támogatások okozta közel megduplázódása jelentős mértékű felesleges kiadásokhoz vezetett. A megnövekedett erőforrásokat új intézkedések bevezetése helyett inkább a már meglévők kibővítésére használták.” Hasonlót állít a jelentés Olaszországról is, ahol az ESZA tranzakciós költségei különösen magasak lettek volna a végrehajtás egyes területein, illetve partnerségek kialakításához és az új irányítási gyakorlatokhoz kapcsolódóan (91).

103.

A feladatmeghatározás a következő fő értékelési témaköröket határozta meg: az 1994–1999 közötti programozási időszak fő jellegzetességei és eredményei; az ESZA hatása a nemzeti politikákra; az ESZA-intézkedések eredményessége, illetve az egyénekre és rendszerekre gyakorolt hatása.

104.

A Bizottság módszertani jelentést készített az eredmények, illetve az egyénekre és rendszerekre gyakorolt hatások értékelésére használt módszerekről, és ezt a kritikai áttekintést egy évvel később közzétette. A jelentés a jövőbeli értékeléseket szándékozott előkészíteni, ám kétséges, hogy valóban elérte-e ezt a célját. A jelentésnek több hiányossága is van. Az elkészítése során nem vizsgálták meg elég alaposan az egyénekre gyakorolt nettó véghatás értékeléséhez használt módszereket. A rendszerekre gyakorolt hatás értékelését illetően a jelentés ugyan javasol egy modellt az ESZA kiadásainak és az azokhoz kapcsolódóan várható hatásoknak (kapacitás, képesség és reakciókészség) az osztályzásához (92), viszont bizonyos kérdéseket rendezetlenül hagy (lásd a jelentés 35. oldalát).

105.

A módszertani jelentés „az ESZA politikai és stratégiai értékelésének módszereiről” szólva (93) a szakpolitikai elemzés vonatkozásában nem tesz kézzelfogható ajánlásokat, csupán a MEANS-programra utal. Arról sincs benne szó, hogy milyen módszert kellene követni a különböző stratégiai szinteknek megfelelő mutatók kiválasztásakor.

106.

Megjegyzendő, hogy a feladatmeghatározás nem minden esetben adott világos eligazítást bizonyos értékelési feladatok lényeges elemeire nézve. Például: meglehetősen elvont az eredményességgel kapcsolatos feladatok meghatározása, különösen a használt alapfogalmak, a hatásértékelő mechanizmusok kiválasztása, illetve az alkalmazandó értékelési technikák tekintetében. Különösen arról hiányzott konkrét útmutatás, hogy milyen módszerek révén általánosítsák az EU szintjére a különböző tagállamokban kifejtett tevékenységek eredményeinek az egyénekre kifejtett közvetlen hatását. A feladatok megszövegezése nem volt kellő tekintettel arra, hogy a számszerűsített célkitűzések ellentmondásban állhatnak a rendelkezésre álló adatokkal. Nem terveztek el konkrét intézkedéseket olyan esetekre sem, amikor az egyénekre kifejtett hatások értékeléséhez nincsenek konkrét mutatószámok, vagy amikor nem állnak rendelkezésre vonatkozó friss statisztikai értékelések. A feladatmeghatározást követően összeállított többi módszertani dokumentum sem tartalmazza a kívánt magyarázatokat.

107.

A programozásban bekövetkezett változásokat nem minden esetben vizsgálták megfelelően. Nem tárgyalták például ezt a témakört az Észak-Írországgal, a Merseyside régióval és Spanyolországgal kapcsolatos tanulmányok. Még amikor jelezték is a programozásban bekövetkezett változásokat, azok tárgyalása akkor is messze elmaradt az optimálistól. Egyes esetekben az értékelő nem adott egyértelmű értékelést az adott változásokról és azok helyénvaló voltáról (94).

108.

A Bizottság nem végzett az értékelést megelőző felmérést vagy vizsgálatot, így nehezebb volt előrejeleznie az értékelők által tapasztalt problémákat.

109.

Arra sem utal semmi, hogy az irányítócsoport kellően tudatában lett volna annak, hogy milyen kevés adat áll a nemzeti értékelők rendelkezésére, illetve hogy ez miként hat a végső értékelések minőségére és a határidők betartására. Az irányítócsoport nem hozott helyreigazító intézkedéseket a probléma kiküszöbölésére.

110.

Amint az 1. célkitűzés esetében is láttuk, a Bizottságnak javítania kell az értékelési eljárás felügyeletét (lásd 75. bekezdés).

111.

Az 1994–1999 közötti időszak utólagos értékelésén alapuló ajánlások a legtöbb tagállam esetében leginkább az irányítási rendszerekre és eljárásokra vonatkoztak. Az ajánlások több kérdést érintenek, és általában jól alkalmazhatóak az adott ország helyzetére.

112.

A 2000–2006 közötti időszakkal kapcsolatban kevesebb ajánlás vonatkozott a társfinanszírozott politikák tartalmi elemeire. Ahol ilyen jellegű ajánlásokra került sor, ott ezek figyelembe veendőnek tűnnek (95).

113.

Az összefoglaló jelentés felsorolta, hogy melyek az egyes célkitűzések terén az erősségek és a hiányosságok (96), és néhány főbb ajánlást fogalmazott meg a 2000–2006 közötti, illetve a 2006-ot követő időszakra tekintve (97). Ezek az ajánlások bizonyos esetekben kétségkívül helyénvalóak – például a EU-15 eddigi, illetve 10 új tagja között várható eltéréseket illetően, vagy a területi különbségek kiküszöbölésére irányuló politikák elemzésekor –, viszont meglehetősen általános jellegűek.

114.

Az értékelési folyamat kiemelkedő fontossága abban áll, hogy ennek révén gyűlik össze információ, illetve formálható vélemény arról, hogy az uniós intézkedések mennyiben voltak megfelelőek, a kitűzött célok irányába hatóak, gazdaságosak, hatékonyak és eredményesek, illetve arról, hogy milyenek voltak ezek hatásai. Az értékelés ily módon tudja támogatni a politikai prioritások kitűzésével és az erőforrások elosztásával kapcsolatos döntések meghozatalát. Az értékelési eljárás sikeréhez azonban néhány előfeltételnek is teljesülnie kell: legyenek egyértelműek a politikák és programok célkitűzései, és rendszeresen határozzanak meg átfogó, megbízható és a célokhoz kapcsolódó teljesítménymutatókat. Arról is gondoskodni kell, hogy a folyamat megvalósításához rendelkezésre álló erőforrások mind az ütemterv, mind a technikai kompetencia szempontjából megfeleljenek a céloknak.

115.

A vizsgált utólagos értékelések számvevőszéki ellenőrzése számos jelentős hiányosságot állapított meg a program során alkalmazott általános megközelítés és az elvégzett értékelések minősége kapcsán:

116.

Az 1. célkitűzésről készített értékelés különböző témaköreit illetően a következő észrevételek fogalmazhatók meg:

A 3. célkitűzés értékelése részben megbízhatatlan vagy nem teljes adatokra épült, és jelentős ellentmondások voltak a közölt adatok és az azokhoz fűződő magyarázatok között. Ezenkívül egyes feltevések nem voltak meggyőzően alátámasztva, ami kérdésesé tette a felállításukhoz használt módszerek értékét.

117.

Az értékelések számos hiányossága az elkészítésük körülményeire vezethető vissza, azaz arra, hogy nem állt rendelkezésre elegendő adat, és szorosak voltak a határidők. Ezekre a nehézségekre előre számítani lehetett, és vagy biztosítani kellett volna a megfelelő erőforrásokat, vagy az értékelési feladatot kellett volna úgy csökkenteni, hogy az teljesíthető legyen. Javítani kell az értékelési eljárás bizottsági felügyeletét is.

118.

Az utólagos értékelések mindezek ellenére hasznos észrevételekkel szolgáltak, különösen a strukturális alapok végrehajtásának alapjául szolgáló irányítási rendszerekről. A Bizottság azonban súlyos nehézségekbe ütközött az alapok hatékonyságával és eredményességével, és az általuk kiváltott hatással kapcsolatosan elvárt alapos elemzés elkészítésekor, elsősorban az alkalmazott módszerekből fakadó nehézségek, illetve a szükséges adatok korlátozott elérhetősége miatt. Ez utóbbi akadállyal nem számoltak kellően az értékelés kezdetén. Súlyosbították a gondokat az értékelési eljárás bizottsági felügyeletében mutatkozó bizonyos hiányosságok. Ezért bár született néhány figyelemreméltó és hasznos ajánlás a jövőbeli programozási időszakokra nézve, a Bizottságnak mégsem sikerült kellően gyümölcsöztetnie az 1994–1999 közötti időszak tapasztalatait.

119.

Felül kell vizsgálni az utólagos értékelések hatókörét, eljárásait és módszereit. Erre viszonylag sürgősen, még azelőtt kell sort keríteni, hogy a jelenlegi, 2000 és 2006 közötti programozási időszak végeztével megkötnék az utólagos értékelések újabb sorozatára vonatkozó szerződéseket.

120.

Az értékelési eljárás javítása érdekében a Bizottságnak jobb minőségellenőrzési eljárásokat kell bevezetnie, és ezeket eredményesen kell alkalmaznia, hogy a vizsgált értékelések során tapasztalt problémák a jövőbeli utólagos értékelésekben ne fordulhassanak ismét elő. Ezen eljárások biztosítsák, hogy:

121.

Másodszor: külön figyelmet kell szentelni a gazdasági hatás értékeléséhez és méréséhez használt technikák helyes kiválasztásának. Ha a strukturális alapok hatásának elemzése makrogazdasági modell segítségével történik, a modellt úgy kell módosítani, hogy megfelelően figyelembe vegye a vizsgált gazdaságok egyedi jellegzetességeit. Ez a szempont különösen fontos akkor, ha az értékelésnek a tíz új tagállamra is ki kell terjednie. A Számvevőszék ezért úgy találja, hogy felül kell vizsgálni az aggregált makrogazdasági modellt alkalmazó módszer (pl. a HERMIN-modellen alapuló módszer) helyességét. A Bizottság vizsgálja meg, hogy nem juttathatna-e fontosabb szerephez olyan modelleket, amelyek felhasználják a projektek mikrogazdasági adatait. Valószínű az is, hogy bizonyos meghatározott témák alaposabb értékelésével könnyebben megállapítható lenne, melyek a követendő gyakorlatok, és jobb betekintés nyílna bizonyos kérdésekbe, például a csoportosítás (clustering) hatásaiba, vagy abba, hogy a konvergenciára irányuló általános célkitűzésen belül milyen szerepet játszanak a növekedési gócpontok a regionális fejlesztésben.

122.

Harmadszor: szorosabb kapcsolatot kell teremteni az utólagos és a tematikus értékelések között, hogy eredményeik összhangba kerüljenek. Ha a megállapításaik összeegyeztethetetlennek mutatkoznak, erre a kérdésre külön vissza kell térni. A megvizsgált esetek közül azokban, amikor az értékelők megteremtették a kapcsolatot a kétfajta értékelés között, az értékelés minősége nagymértékben javult.

123.

Negyedszer: a jövőbeli értékelések és különösen az 1. célkitűzés alá eső régiók tekintetében a következő javaslatok fogalmazhatók meg:

124.

Végül fontos javítani a Bizottság azon képességét, hogy felügyelje az értékelési eljárást – és azon belül az összetett makrogazdasági modellek alkalmazását. Ennek egyik módja az lehetne, ha az érintett DG-k szorosabb együttműködést kezdeményeznének az értékelés e területén szakértelemmel bíró egyetemekkel és kutatóintézetekkel. A kitűzött célok eléréséhez rendkívül fontos a szerződéses tanácsadók kellő időben történő, megfelelő felügyelete, akárcsak ahhoz, hogy az utólagos értékelések költségei arányban álljanak a belőlük származó értékkel.

125.

Befejezésképpen: az utólagos értékelés ne csupán egyes, adott időszakonként készült értékeléseket gyűjtsön egybe, hanem képezze egy átfogó folyamat központi elemét; ennek megfelelően tekintsenek rá, és ennek megfelelő legyen az irányítása is. Ebből a szempontból is rendkívül hasznosnak bizonyulhatna egy egyetemmel vagy kutatóintézettel folytatott szoros, hosszú távú együttműködés, amelynek révén eredményesebb keretrendszert lehetne kidolgozni az értékelési eljárás különböző szakaszaiban készített jelentések és ajánlások integrálására.