29.9.2006   

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

C 235/1

I–VI

1–7

13

4–7

8–27

8

9–13

14–27

15–17

18–23

24–27

28–46

28

29–35

36–38

39–46

47–81

47

48–56

57–81

58–63

64–67

68–70

71–72

73–77

78–81

82–101

82–86

87–101

87–93

94–97

98–101

AKCS

Afrikai, karib-térségi és csendes-óceáni államok, melyek aláírták a Cotonou-i Megállapodást

ALA

Ázsiai és latin-amerikai fejlődő országok

DFID

Brit Nemzetközi Fejlesztésügyi Minisztérium

DG DEV

Fejlesztési Főigazgatóság

DG ENV

Környezetvédelmi Főigazgatóság

DG Relex

Külkapcsolatok Főigazgatóság

DWNP

vadvilág és nemzeti parkok osztálya

ECOFAC

Ecosystèmes Forestiers d'Afrique Centrale (a közép-afrikai erdei ökoszisztéma megőrzésére és fejlesztésére szolgáló regionális program)

EuropeAid

EuropeAid Együttműködési Hivatal

FAO

ENSZ Élelmezési és Mezőgazdasági szervezete

FFVCS

Fenntartható Fejlődés Világcsúcs

GEF

Környezeti Világalap

KHT

Környezetvédelmi hatástanulmány

KOPk

környezetvédelmi országprofilok

MEDA

Az euró-mediterrán partnerség keretében végrehajtott gazdasági és társadalmi szerkezeti reformokat kísérő intézkedések

MFCk

Millenniumi Fejlesztési Célok

MS

műszaki segítségnyújtók

NGO

nem kormányzati szervezet

OECD

Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet

OECD DAC

OECD Fejlesztési Segítségnyújtási Bizottsága

oQSG

Office Quality Support Group

OSD

országos stratégiai dokumentumok

SKV

Stratégiai környezeti vizsgálat

SZCSSD

Szegénységcsökkentési stratégiai dokumentumok

TEPP

Természeti erőforrások politikai programja

TKMk

többoldalú környezetvédelmi megállapodások

UNDP

ENSZ Iparfejlesztési Szervezet

UNEP

ENSZ Környezetvédelmi Program

WWF

Vadvédelmi Világalap

I.

A környezetvédelem alapvető összetevője a fenntartható fejlődés előmozdításának. A Szerződés előírja, hogy a környezetvédelem szerepeljen valamennyi közösségi politika és tevékenység meghatározásában és végrehajtásában, beleértve a Közösség külső támogatását. Általánosabban megfogalmazva, a környezet kulcstényezővé vált a nemzetközi fejlesztési programtervben és a fenntartható környezetgazdálkodás egyike a Millenniumi Fejlesztési Céloknak (lásd 1–3. bekezdés).

II.

A Számvevőszék ezért 2005-ben ellenőrizte, hogy a Bizottság hogyan kezeli a fejlesztési támogatásának környezetvédelmi tényezőit. Az ellenőrzés azt vizsgálta, hogy a Bizottság rendelkezik-e átfogó stratégiával a fejlesztési együttműködés környezetvédelmi tényezőire vonatkozóan, megfelelő irányítási lépéseket tett-e a stratégia végrehajtására, milyen mértékben integrálta (érvényesítette) a környezetvédelmet a Bizottság fejlesztési programjaiban és projektjeiben, és mik voltak a Bizottság környezetvédelmi programjainak az eredményei. A bizottsági rendszerek központi és küldöttségeknél végzett felülvizsgálata mellett, a Számvevőszék 65 környezetvédelmi projektet is ellenőrzött (teljes érték: 560 millió EUR) és 43 nem környezetvédelmi programot, illetve projektet (teljes érték: 1 073 millió EUR) is ellenőrzött 16 országban (lásd 4–7. bekezdés).

III.

A Bizottságnak egyértelmű, átfogó stratégiát kell kialakítania a fejlesztési támogatásának környezetvédelmi tényezőire vonatkozóan. Noha már 2001 óta létezik egy stratégia annak a szükségességéről, hogy a környezetvédelmet bele kell foglalni a fejlesztési együttműködésbe, még nem általános a környezetvédelmi és természeti erőforrások ágazatához kapcsolódó programok és projektek finanszírozása. A 2005 decemberében aláírt új fejlesztési politika jó alapul szolgál egy átfogó stratégia létrehozásához (9–12. bekezdés). Az elsődlegesen érintett három főigazgatóság nem követte nyomon és nem hangolta össze kellő rendszerességgel a Bizottság érvényesítési stratégiájának cselekvési tervét. Következésképpen a tervezett intézkedéseket általában késve, vagy egyáltalán nem hajtották végre (15–17. bekezdés). A Bizottság nem végezte el az érvényesítési stratégia személyzeti hatásainak megfelelő felülvizsgálatát. A Bizottság a külső szakértők Környezetvédelmi Helpdesk-jére számított, hogy kisegítik a bizottsági személyzetet, ám a Helpdesk 2002 közepétől 2004 közepéig nem is működött. Az eredetileg 2003-ban bevezetni tervezett környezetvédelmi integrációs kézikönyv még nem készült el 2005 végére se, pedig a kézikönyv fontos lenne a bizottsági személyzet számára meghatározandó érvényesítési eljárások és képzési felhasználás céljából is. A képzések nem voltak kötelezőek a főbb tisztviselők számára, noha eredetileg így tervezték és gyakran nagyon kevesen vettek csak részt rajtuk (lásd 18–23. bekezdés). A Bizottság fejlesztési együttműködésének környezetvédelmi tényezői további javításra szorulnak a jelentéstétel, a felügyelet és az értékelés területén, hogy ezen a területen jobban lehessen értékelni a bizottsági teljesítményt (lásd 24–28. bekezdés).

IV.

2001 óta csak csekély előrehaladás észlelhető a környezetvédelem bizottsági fejlesztési együttműködésben való érvényesítésében. A Bizottság a kedvezményezett országokkal összhangban elkészített országos stratégiai dokumentumai (OSDk), amelyek 2001-től 2006-ig a kedvezményezett országoknak nyújtott bizottsági támogatásokat tartalmazzák, nem fektettek kellő hangsúlyt a környezetvédelmi kérdésekre. Az OSDk új generációjának (2007–2013) előkészítése során a Bizottság sokkal szisztematikusabb megközelítést alkalmazott a kedvezményezett országokbeli környezetvédelmi kérdések elemzésére az országos környezetvédelmi profilok (OKPk) létrehozásával, noha még túl korai lenne megítélni, hogy ez az elemzés mennyire fogja az OSDk lényegét befolyásolni (29–35. bekezdés). A fejlesztési támogatás formájában érkező költségvetési támogatás egyre nagyobb jelentősége ellenére a Bizottság nem sokat tett a környezetvédelem érvényesítéséért ezen a területen (36–38. bekezdés). Az új projektek környezetvédelmi felmérésére nézve nem létezett idáig következetes rendszer. A Bizottságnak nincsenek nyilvántartásai a fejlesztési projekteken elvégzett környezetvédelmi hatástanulmányokról (KHT) és találtak bizonyítékokat arra nézve, hogy nem minden esetben végezték el őket, amikor el kellett volna. A KHT ajánlások végrehajtásának biztosítására eljárásokat lenne szükséges bevezetni (lásd 39–46. bekezdés).

V.

Szinte az összes ellenőrzött környezetvédelmi projekt kapcsolódott a kedvezményezett ország szükségleteihez és többnyire globális fajmegőrzési szükségleteket is érintettek, különösen az erdőmegőrzés és a biológia sokféleség fenntartása kapcsán. A projektek teljesítményei és elért eredményei azonban gyakran távol estek a célkitűzésektől. Ráadásul, a projektmegközelítésben eleve benne rejlenek az azzal kapcsolatos nehézségek, hogy komoly eredményeket érjenek el és biztosítsák a pénzügyi életképességet (47–56. bekezdés). A projekt eredményességét befolyásoló fő tényezők a megvalósíthatatlan projekttervek, a projekt-előkészítés és -végrehajtás során bekövetkező késések, csekély előrehaladás az intézményi kapacitás kiépítése során, a megőrzési célkitűzések megvalósítása során a helyi közösségek fejlesztési szükségleteinek való kedvezés okozta nehézségek, a projektek elenyésző hatása a politikai és jogi keretrendszerre, valamint a projektfinanszírozás végét követő irreális pénzügyi fenntarthatósági célkitűzések (lásd 57–81. bekezdés).

VI.

A 88–101. bekezdésekben részletes ajánlások találhatók arra nézve, hogy hogyan kellene átfogó környezetvédelmi stratégiát kialakítani és a végrehajtását nyomon követni, valamint hogy hogyan lehetne a környezetvédelmi érvényesítést és a környezetvédelmi projekteket is eredményesebbé tenni.

1.

Az 1972-es az emberi környezetről tartott stockholmi ENSZ konferencia óta nemzetközi kérdés lett a környezetvédelem, és hogy hogyan tartható fenn a fejlődése. Az 1992-es környezetről és fejlesztésről tartott Rio de Janeiró-i ENSZ Konferencia tovább erősítette a környezetvédelem és a fenntartható fejlődés jelentőségét, majd három többoldalú környezetvédelmi megállapodáshoz (TKMk) vezetett: a klímaváltozási egyezmény, a biodiverzitás-védelmi egyezmény és az elsivatagosodás leküzdéséről szóló egyezmény. Noha a kilencvenes évek második felében a fejlesztési programterv nagyrészt újra a szegénységcsökkentő kérdésekre koncentrált, a környezetvédelmi fenntarthatóságot a 2000-es millenniumi ENSZ csúcson megfogalmazott nyolc Millenniumi Fejlesztési Cél (MFC) egyikének választották. A 2002-es Johannesburgban tartott Fenntartható Fejlődés Világcsúcs (FFVCS) szegénységi és környezetvédelmi kérdések megoldását is célul tűzte ki.

2.

Voltaképpen kétféle beavatkozási forma létezik, amelyet az adományozó közösség a fejlesztési együttműködés környezetvédelmi tényezőinek megoldására talált:

3.

A Bizottság erőfeszítéseit a környezetvédelem érvényesítésére a fejlesztések összefüggésében nem csak a megközelítés fontosságának adományozói szemszögéből kell látni, hanem a kibővült Európai Unió jogi és politikai keretrendszerének összefüggésében is. Az 1997-es Amszterdami Szerződéssel módosított, az Európai Közösséget létrehozó Szerződés 6. cikke így kiköti, hogy: „A környezetvédelmi követelményeket – különösen a fenntartható fejlődés előmozdítására tekintettel – be kell illeszteni a közösségi politikák és tevékenységek meghatározásába és végrehajtásába”. 1998 júniusában a Cardiffi Európai Tanács hangsúlyozta a környezetvédelem és a fenntartható fejlődés főbb politikai területekbe való beillesztésének fontosságát, beleértve a fejlesztési segélyeket, amelyeket a Bizottság kezel, és felkérte a Bizottságot, hogy terjesszen elő megfelelő stratégiákat. 2000-ben elfogadásra került az Európai Közösség fejlesztési politikája, amelyben a környezetvédelem már alapvető fontosságú kérdéskörként szerepel. Az Európai Bizottság, a tagállamok és az Európai Parlament 2005. decemberi fejlesztési politikai konszenzusa nemcsak megtartotta a környezetvédelmet az alapvető fontosságú kérdéskörök között, de kilenc finanszírozási prioritáságazat egyikeként tüntette fel a környezetvédelmet és a természeti erőforrásokat.

4.

A környezetvédelemnek a fenntartható fejlődés három pillérje egyikeként betöltött kulcsszerep és a Millenniumi Fejlesztési Célok (MFCk) egyikeként neki tulajdonítható fontosság miatt a Számvevőszék 2005-ben ellenőrzést folytatott le az Európai Bizottságnak az ázsiai és latin-amerikai fejlődő országokkal, a dél-mediterrán országokkal és az afrikai, karib-térségi és csendes-óceáni államokkal folytatott fejlesztési együttműködésének környezetvédelmi tényezőiről. Az ellenőrzés pontosabban a következő főbb kérdésekre koncentrált (1):

5.

A környezet fogalmát nem könnyű meghatározni. Ennek az ellenőrzésnek a céljaira az OECD Fejlesztési Segítségnyújtási Bizottsága (DAC) által projekt osztályozás céljára adott relatív szűknek mondható meghatározást használtuk (lásd I. melléklet). Ezenfelül az ellenőrzés figyelembe vette a természeti erőforrások ágazatait is (erdészet, vízellátás, halászat) és különös figyelmet fordított az egyik területre, az erdészetre (2). A programokra és projektekre vonatkozó 2003-as és 2004-es kötelezettségvállalások alább, az táblázatban láthatók:

Táblázat

Költségvetési kötelezettségvállalások a környezetvédelmi és természeti erőforrás ágazatra 2003–2004

6.

A munka elvégzésére a Bizottság központi hivatalaiban került sor, főként az EuropeAid Együttműködési Hivatalában (EuropeAid), a Fejlesztési Főigazgatóságnál (DG DEV), a Külkapcsolatok Főigazgatóságánál (DG Relex) és a Környezetvédelmi Főigazgatóságnál (DG ENV), hogy azonosítsák és felmérjék a fejlesztési együttműködés környezeti tényezőinek kezelésére létrehozott rendszereket. Helyszíni ellenőrzésekre került sor Botswanában, Brazíliában, a közép-amerikai régióban, Kínában, Kongóban, Gabonban, Indonéziában, Malin, Mauritiuson, Marokkóban, a csendes-óceáni térségben és Tanzániában. Az említett helyszíni vizsgálatok során a Számvevőszék 65 környezetvédelmi projekt eredményességét ellenőrizte, amelyek 560 millió EUR értékű kötelezettségvállalást jelentenek az 1995–2005 időszakra. Ezenfelül 43 másik fejlesztési programot és projektet is vizsgált (az összes kötelezettségvállalás értéke: 1 073 millió EUR), ahol nem a környezetvédelmi támogatás volt az elsődleges cél, annak megállapítása érdekében, hogy a környezeti tényezőket mennyire foglalták bele ezekbe a beavatkozásokba.

7.

A Számvevőszék találkozókat is tartott a Világbank, az ENSZ Iparfejlesztési Szervezet (UNDP), a Brit Nemzetközi Fejlesztésügyi Minisztérium (DFID), és a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) képviselőivel. Ez lehetőséget teremtett az összehasonlításra a Bizottság megközelítésével a fejlesztési támogatás környezeti tényezőinek kezelésével kapcsolatban. Ezenfelül két jelentős környezetvédelmi NGO (nem kormányzati szervezet) képviselőivel is tartottak találkozót, a WWF-el (Európai Politikai Hivatal) és a Környezetvédelmi és Fejlesztési Nemzetközi Intézettel.

8.

Az ellenőrzés meg kívánta állapítani:

9.

A környezetvédelem a fenntartható fejlődés három pillérjének egyike (3). Ennek megfelelően a fejlesztési célkitűzések egyik leglényegesebb összetevője kell, hogy legyen (4). Az Európai Közösség 2000 novemberében elfogadott fejlesztési politikájának átfogó célkitűzése a szegénység csökkentése volt és a környezetvédelmet számos „több területet érintő ügyek” egyikeként kívánta kezelni és az összes fejlesztési programba és projektbe beleépíteni. Nem tüntette azonban fel a környezetvédelmet a hat elsőbbségi terület egyikeként, amelyekre a programok és projektek finanszírozását koncentrálnák.

1. keretes szövegA Tanács és a Bizottság 2000. november 10-i közös nyilatkozata az EK fejlesztési politikárólÁtfogó célkitűzés: a szegénység csökkentéseAz együttműködés elsőbbségi területei:

10.

A fejlesztési politika, a környezetvédelmet erőteljesen érvényesítő megközelítést követően, nem vette kellően figyelembe a tényt, hogy az AKCS-államokkal (5), Ázsia és Latin-Amerika (ALA) országaival (6) és a földközi-tengeri térséggel (MEDA) (7) fennálló regionális együttműködési keretek lehetővé tették a környezetvédelmi és szélesebb körű természeti erőforrás ágazat programjainak és projektjeinek jelentős finanszírozását. Valóban, az ALA és MEDA térségeknek nyújtható műszaki és pénzügyi segítségnyújtásra szánt költségvetési tételek 10 százaléknyi pénzügyi forrást elkülönítenek a környezetvédelemre és a természeti erőforrásokra. Ugyanakkor, bár a fejlesztési politika nem említi, az erdőmegőrzésről és gazdálkodásról szóló külön rendelet megállapította, hogy 249 millió EUR értékű összeget fognak erre a célra fordítani a 2000–2006 időszakban (8).

11.

Egyrészt a következetesség hiánya a fejlesztési politikának a környezetvédelemhez való viszonyában, másrészt a fejlesztési együttműködés jogi kereteiben előrelátható megközelítés kiemelték a fejlesztési együttműködés környezeti tényezőire vonatkozó átfogó stratégia szükségességét. A Bizottság által létrehozott fő stratégiai dokumentum a fejlesztési együttműködés környezeti tényezőire vonatkozóan a 2001. áprilisi bizottsági személyzeti munkadokumentum: „A környezetvédelem érvényesítése az EK gazdasági és fejlesztési együttműködésében – átfogó stratégia”. Ez a dokumentum hangsúlyozza a környezetvédelem fenntartható fejlődését, felvázolja, hogyan érvényesíthető az átfogó EK fejlesztési politikában és megnevezi a szükséges intézkedéseket a stratégia végrehajtásához. A dokumentum ugyanakkor nem tartalmaz olyan átfogó környezetvédelmi stratégiát, ami a környezetvédelem érvényesítésén kívül a környezetvédelmi programok és projektek finanszírozását is világosan feldolgozná, ahogy azt számos másik adományozó szervezet elfogadta. Egyes főbb kérdések, amelyeket egy ilyen stratégiának meg kellene válaszolnia, a 2. keretes szövegben láthatók alább.

2. keretes szövegPéldák a környezetvédelmi programok és projektek finanszírozásához kapcsolódó stratégiai kérdésekreMelyek a Bizottság célkitűzései és prioritási területei a környezetvédelmi programok és projektek finanszírozásához, saját előnyeit és hátrányait, valamint a többi adományozó szerepét is figyelembe véve?Amikor a Bizottság finanszírozást nyújt egy bizonyos programnak vagy projektnek, mely esetekben kell magának kezelnie a projektet és mely körülmények esetén tudnák más adományozók jobban kezelni a projektet?Melyek a komparatív előnyei a Bizottság rendelkezésére álló különböző finanszírozási beavatkozást biztosító eszközöknek a környezetvédelmi ágazatban („nagy” projektek, „kis” projektek, ágazati politikai támogatási programok, vagyonkezelői alapok stb.)?Minek kellene összekapcsolnia a kétoldalú támogatásokon, illetve a környezetvédelmi és trópusi erdőkre szánt költségvetési tételen keresztül finanszírozott projekteket?Melyek a pénzügyi kihatásai a Bizottság TKMk keretében vállalt kötelezettségeinek, például a kedvezményezett országokban történő intézménykiépítéssel kapcsolatban?Milyen mértékben és milyen módokon közelíti meg a Bizottság a globális társadalmi javak finanszírozásának kérdését?Melyek a Bizottság célkitűzései és finanszírozási prioritásai regionális szinten?

12.

2005 decemberében új EK fejlesztési politikát („Európai konszenzus a fejlesztésről”) írtak alá. Az új politika a Bizottság fejlesztési segélyének környezeti tényezőit nem csak környezetvédelmi érvényesítésen keresztül kívánja megközelíteni, hanem a környezetet és a természeti erőforrásokat a finanszírozás kilenc prioritási ágazata között tüntetné fel. Az új megközelítés javaslatakor a Bizottság felismerte, hogy a korábbi politika túlságosan az érvényesítésre hagyatkozott a Bizottság fejlesztési együttműködésének környezeti tényezőinek biztosításakor (9).

13.

Ugyanakkor, míg az új politika világossá teszi a Bizottság szándékát, hogy növelje a környezetvédelmi programok és projektek finanszírozásához kapcsolódó prioritást, továbbra is szükséges lenne a politika gyakorlati működéséhez egy világos stratégia. A 2. keretes szövegben felmerült kérdések mellett a stratégiának különösen arra a kérdésre kellene választ adnia, hogy a Bizottság hogyan fogja megpróbálni biztosítani, hogy a politikai prioritás ténylegesen bekerüljön a környezetvédelmi programokba és az országos stratégiai dokumentumokba. Ez egy fontos szempont, mivel ez az ágazat csak egy a kilenc prioritásként kezelt terület közül és a kedvezményezett országoknak csak egy vagy két központi ágazat finanszírozására kell koncentrálniuk. Tekintve, hogy a legtöbb kedvezményezett országban a környezetvédelem nem a legfontosabb prioritás, fennáll annak a kockázata, hogy csak kevés finanszírozást juttatnak a környezeti és természeti erőforrások ágazatának, hiába helyezte a Bizottság fejlesztési politikája újonnan a környezetvédelmi programok és projektek finanszírozására a hangsúlyt.

14.

Tekintettel arra, hogy a fejlesztési együttműködés környezeti tényezőiről szóló fő stratégiai dokumentum az érvényesítésre koncentrál, ez a rész kifejezetten ennek a stratégiának a nyomán közelíti meg a kezelési intézkedéseket. Ez a szakasz azt is vizsgálja, hogy a Bizottság milyen lépéseket tett a segély átfogó környezeti teljesítményének felmérésére, mind az érvényesítés, mind a finanszírozott környezetvédelmi projektek területén.

15.

A környezetvédelem fejlesztési együttműködésben való érvényesítésére szolgáló stratégiák végrehajtása jelentős kihívás nem csak a Bizottság, de más adományozók számára is. A Bizottságnál az a tény, hogy a külső támogatásokkal kapcsolatos feladatkörök három főigazgatóság között vannak felosztva (Fejlesztési Főigazgatóság, Külkapcsolatok Főigazgatóság, Europe Aid Hivatal), még bonyolultabbá teszi a feladatot.

16.

Az eredményes végrehajtás biztosítása és az együttműködés megkönnyítése érdekében a Bizottság létrehozta a további érvényesítés működési kereteiről szóló dokumentumot a környezetvédelem érvényesítéséről szóló személyzeti munkadokumentum mellékleteként. Ez a keretprogram kijelöli a célkitűzéseket, tevékenységek típusait, a befejezési időpontokat és az érintett főigazgatóságokat. Nem hoztak azonban létre szolgálatok közötti kormányzócsoportot a keretprogram végrehajtásának szisztematikus átfogó nyomon követésére. Részben emiatt a különböző keretprogramon belüli kijelölt tevékenységek előrehaladása között hatalmas különbségek voltak, az érintett területtől függően, de szinte minden esetben késtek, vagy nem kerültek végrehajtásra.

17.

A személyzeti munkadokumentum szerint „a környezeti integrációs folyamat irányítása érdekében szükség lesz egy sor teljesítményi kritérium kialakítására, amelyek mérni tudják az előrehaladást”. Ilyen teljesítményi kritériumokat azonban nem hoztak létre és nem tettek sem belső, sem külső átfogó jelentéseket a keretrendszer végrehajtásának állásáról.

18.

A kérdést, hogy a Bizottságnak van-e elegendő személyzete a környezetvédelmi érvényesítési stratégia végrehajtásához, nem vizsgálta meg kellően a Bizottság. A környezetvédelem érvényesítéséről szóló személyzeti munkadokumentumban a Bizottság egész egyszerűen megállapította, hogy emelni kell a környezetvédelmi szakértők számát és rövidebb időszakokra szükség van specialistákra. A Bizottság nem tett megfelelő lépéseket ezen szükségletek kielégítésére, noha a Göteborgi Európai Tanács következtetéseinek 4.3. pontja kimondja, hogy: „Az eredményes környezetvédelmi integrációhoz szükséges bizottsági szolgálati kapacitást megfelelő humán erőforrás beosztásával és képzésekkel, ismeretmegosztással és a visszajelzések megfelelő használatával kell biztosítani Brüsszelben és a küldöttségeknél is”.

19.

Kapacitásának fejlesztésére a bizottsági megközelítés a jelenlegi személyzet képzésére és támogatására koncentrált a környezetvédelem érvényesítése területén. Ennek fő eszközei a következők voltak:

A házon belüli szakértelem korlátozott mértéke miatt a Bizottság környezetvédelmi szakértőket szerződtetett a munka elvégzésére. A Bizottság azonban nehézségeket tapasztalt valamennyi terület végrehajtásakor.

20.

Noha 1999-től 2002-ig már működött egy környezetvédelmi helpdesk, de a szerződés lejárta után a három környezetvédelmi szakértőből álló új helpdeskkel nem kötötték meg a szerződést 2004-ig. Egy olyan helyzetben, amikor a Bizottság nagyrészt külső szakértőkre támaszkodik, a kétéves kihagyás komolyan késleltette a Bizottság érvényesítési stratégiájának végrehajtását, mivel a helpdesk nem csak tanácsokat ad, de a kézikönyvért és a képzésért is felel.

21.

Az érvényesítési stratégiába beletartozott egy környezetvédelmi érvényesítési kézikönyv létrehozása is 2003-ig. Noha az előkészületek eredetileg 1998-ban kezdődtek meg, 2005 végén még mindig nem volt készen (a részletekért lásd 3. keretes szöveg).

3. keretes szövegKörnyezetvédelmi érvényesítési kézikönyvA Bizottság 1998-ban szerződést kötött egy tanácsadó céggel 12 hónapra, de a végül 2001-ben elkészült kézikönyvet nem találták megfelelőnek, így nem is fogadták el hivatalosan. Következésképpen csak dokumentumvázlatként maradt fenn. A kézikönyvet alig használták, egyrészt, mert vázlat, másrészt, mert rendkívül hosszú, harmadrészt pedig a személyzetből jó páran nem is tudtak a létezéséről. Csak 2004 közepén kezdődött meg a komoly munka egy felülvizsgált kézikönyv elkészítésén egy új tanácsadó cég megbízásával. A feladat bonyolultsága, a képzési program létrehozásának magasabb bizottsági prioritása és a szerződést kezelő bizottsági személyzetben bekövetkezett gyakori változások miatt a felülvizsgált kézikönyv 2005 végére még mindig nem készült el.

22.

Az érvényesítési stratégia előírása szerint 2004 végéig „minden fontos politikai területen dolgozó vagy földrajzi felelősséggel rendelkező központi és küldöttségi tisztviselő” elvégezte volna a képzést. A valóságban a képzések csak 2004 novemberében kezdődtek meg és nem is voltak kötelezőek. Az is tervbe volt véve, hogy a képzésen már az új kézikönyvet használnák, de ez nem volt lehetséges (lásd 21. bekezdés). A Bizottság központjában szervezett képzéseken kevesen vettek részt. A küldöttségi képzéseken jobb volt a részvételi arány, de a részt vevő bizottsági személyzet száma még így is kevés volt (lásd 4. keretes szöveg).

4. keretes szövegKörnyezetvédelmi érvényesítési képzésA Bizottság központjában tartott képzéseken az egyes képzési időszakokon a résztvevők átlagos száma csak nyolc volt, noha tizenötöt terveztek. Számos foglalkozás elmaradt a nem elegendő számú résztvevő miatt. A DG Relextől 37-en vettek részt a környezetvédelem ütemezési időszakban történő érvényesítéséről szóló félnapos képzési programon, a kétnapos teljes programon viszont csak 9-en vettek részt, noha a DG Relex számára a 2005-ös év volt a legfontosabb év a 2007–2013-as OSDk-re való felkészülésben. A küldöttségeknél a betervezett költségvetés csak 20 küldöttségnél tartandó képzésre volt elegendő (a képzésen a küldöttségek és a kedvezményezett országok szervezetei vettek részt). Ázsiában, Latin-Amerikában és a földközi-tengeri térségben a képzés túl későn kezdődött ahhoz, hogy az új OSDk előkészítése során még felhasználhatták volna az ott szerzett tudást.

23.

Az egyik olyan kezdeményezés, amelyben megvolt a lehetőség a Bizottság fejlesztési együttműködésének környezeti tényezőit kezelő házon belüli kapacitás fejlesztésére, a 2003-as „környezetvédelmi tájékoztatási központ hálózat” létrehozása volt. A hálózat célja az volt, hogy minden egységtől egy tisztviselőt kijelöljön, és kapcsolatba léptessen a többiekkel, hogy kidolgozzák, hogy hogyan lehetne a környezetvédelmi kérdéseket jobban figyelembe venni a projektek kifejlesztésekor és hogyan lehetne hozzájárulni a legjobb gyakorlat terjesztéséhez. Noha a hálózat tagjai négy alkalommal találkoztak 2004 májusa előtt, azóta nem tartottak találkozót. A hálózat nagyrészt EuropeAid tisztviselők körül szerveződött és nem vonta be kellően a többi bizottsági szolgálatot, legkevésbé a küldöttségeket. A hálózat így csak csekély mértékben járult hozzá a házon belüli kapacitás fejlesztéséhez.

24.

A Bizottság értékeléseket is végez a szabályzatok és az ágazatok szintjén is. Az értékeléseket a EuropeAid értékelő egysége, míg az egyéni projektek ellenőrzéseit a küldöttségek szervezik. A Bizottság működési keretei (lásd 16. bekezdés) megkívánták az 1996–2000 időszakra szóló EK támogatás környezetvédelmi teljesítményének független értékelését egy általános környezetvédelmi teljesítményt mérő értékelési eljárás keretében. Ezt alapvető adatok megállapítására és teljesítménymutatók kipróbálására lehetett volna használni (lásd 17. bekezdés). Ráadásul le lehetett volna vonni a következtetéseket a korábbi beavatkozásokból, amelyeket fel lehetett volna használni egy átfogó környezetvédelmi stratégia kialakításához (lásd 11. bekezdés). Az értékelést azonban még mindig nem végezték el, noha 2002 közepére tervezték a befejezés időpontját (10).

25.

Az egyéni környezetvédelmi projektek szintjén a bizottsági központoknak nincs kialakult rendszerük a bizottsági küldöttségek által szervezett értékelések eredményeinek begyűjtésére és ellenőrzésére. Ennek következtében nem létezik eljárás a befejezett értékelési projektekből levont következtetések és legjobb gyakorlatok megosztására. Hasonlóképpen nincs rendszer a nem környezetvédelmi témájú projektek környezeti hatásáról szóló adatok begyűjtésére és értékelésére.

26.

A Bizottságnál már 2001 óta létezik egy rendszer a folyamatban lévő fejlesztési projektek felügyeletére: az „eredményorientált felügyeleti rendszer”. A rendszer megköveteli az összes egy millió EUR feletti értékű fejlesztési projekt esetében, hogy a Bizottság által megbízott tanácsadó cégek körülbelül tizenkét havonta ellenőrizzék őket. A felügyelők minden projektet ellenőriznek és öt szempontból pontozzák őket: relevancia, hatékonyság, eredményesség, hatás és fenntarthatóság és kapcsolódó alszempontként a környezetvédelmi fenntarthatóság. Ezeknek a jelentéseknek a mennyiségi és minőségi észrevételeit azonban nem elemzik a Bizottság központjában, hogy értékelhessék a környezetvédelmi projektek átfogó teljesítményét és, hogy milyen mértékben foglalták bele a környezetvédelmet a többi fejlesztési projektbe.

27.

A Bizottság által használt OECD DAC pénzügyi felügyeleti és jelentéstételi rendszer nem megfelelő, mivel felismeri, hogy környezetvédelemmel kapcsolatos kiadás történt, de az összegét nem. A Világbank által használt kódrendszer megoldását kínálja a problémának (11). Ráadásul a TKMk-kal összefüggésben megjelenő kiadások felismerésére létrehozott jelzőrendszer következetlen bizottsági használatának következtében a Bizottság nem tudott eleget tenni a TKMk-ből adódó jelentéstételi kötelezettségeinek.

28.

A jelentésnek ez a része értékeli, hogy a Bizottság menynyire eredményesen érvényesítette a környezetvédelmet a fejlesztési együttműködésében. Az értékelést a bizottsági beavatkozások három típusán végezték el:

29.

A Bizottság először 2001-ben és 2002-ben hozott létre országos stratégiai dokumentumokat (OSDk) valamennyi országra és térségre nézve, amelyeknek fejlesztési támogatást nyújt, hogy kijelölje a bizottsági támogatás 2006–2007-es időszakban átvételre kerülő formáját. Főszabály szerint az OSDk-et minden ország fejlesztési prioritásainál figyelembe vették, hogy biztosítsák az adott ország tulajdonosi érdekeit, csakúgy, mint a Bizottság saját politikáit. A fejlesztési támogatás környezeti tényezőire vonatkozó bizottsági stratégia a környezetvédelem valamennyi fejlesztési együttműködési területben való érvényesítésére koncentrált, amint azt a 2000-es fejlesztési politika és a bizottsági személyzeti munkadokumentum is kimondta. Emiatt elengedhetetlen, hogy a környezetvédelmet az OSDk-ben is érvényesítsék az átfogó stratégia eredményessége érdekében.

30.

Valójában az OSDk első generációjának (2001–2007) az ellenőrzés során végzett számvevőszéki felülvizsgálata, valamint a Bizottság szolgálatai által végzett felülvizsgálat is azt mutatták, hogy nem érvényesítették kellően a környezetvédelmet. A környezetvédelmi kérdések elemzése az OSDk-ben általánosságban is gyenge volt és a Bizottság válaszstratégiái nem célozták meg kellően a finanszírozásra kerülő prioritási területek környezetvédelmi szempontjait. Egy 60 OSD-t tartalmazó mintából egyikük sem említette a Millenniumi Fejlesztési Célokat (MFCk) a környezetvédelmi fenntarthatósággal kapcsolatban és körülbelül csak a negyedük tett említést a többoldalú környezetvédelmi megállapodásokról (TKMk).

31.

Bizonyos szinten a környezetvédelmi érvényesítés hiánya az OSDk-ben a kérdéshez kapcsolódó alacsony prioritást tükrözi, ami több kedvezményezett országban is tapasztalható. Azokban az országokban, amelyekre szegénységcsökkentési stratégiai dokumentumot (SZCSSD) (12) dolgoztak ki, a Bizottság politikája az volt, hogy összehangolja az OSD-t az SZCSSD-vel. Amint azt egy Világbank-tanulmány kimutatta (13), a környezetvédelem általában nem került érvényesítésre az SZCSSDk-ben, részben amiatt, hogy számos kedvezményezett ország nem ismerte fel a környezetvédelem és a szegénység között fennálló fontos kapcsolódásokat. A környezetvédelmi minisztériumoknak kellene elsősorban a környezetvédelmi kérdéseket képviselniük a nemzeti politikákban, de a gyakorlatban ezek a minisztériumok, még a jelentős környezeti érdekeltségekkel rendelkező fejlettebb országokban sem (pl. Brazília és Kína) rendelkeznek olyan forrásokkal és befolyással, mint a más, régebben felállított minisztériumok.

32.

A környezetvédelem fejlesztési támogatásokban való érvényesítésének hiánya ugyanakkor a Bizottság részéről is tükröz hiányosságokat. Noha a környezetvédelem érvényesítéséről szóló bizottsági személyzeti munkadokumentum kimondta, hogy a környezetvédelmi országprofilok (KOPk) az érvényesítés fontos eszközei az ütemezés szakaszában, egy 60 OSD-t érintő 2002-es bizottsági felülvizsgálat megállapította, hogy csak hat KOP-ot készítettek el. Annak ellenére így történt, hogy 1992 óta ez a környezetvédelmi országelemzés számít a legjobb gyakorlatnak, amikor is az OECD Fejlesztési Segítségnyújtási Bizottsága iránymutatásokat közölt a témában (14).

33.

A Bizottság fontos előrelépést tett 2005-ben a témával kapcsolatban, mivel a 2007–2013-as időszak következő generációs országos stratégiai dokumentumainak előkészítése során elkészítette az ázsiai, latin-amerikai és földközi-térségi kedvezményezett országok KOPk-it. Hasonló megközelítést alkalmaznak az AKCS-államok esetében is. Mivel az OSDk még előkészítési fázisban voltak az ellenőrzés befejezésekor, túl korai lett volna felmérni, hogy a KOPk mennyire javították a környezetvédelem érvényesítését az OSDk-ben. Ez végtére is attól függ, hogy a kedvezményezett országok és a bizottsági szolgálatok mennyire kezelik prioritásként a KOP-k által felvetett környezetvédelmi kérdések megközelítését az OSD-ben.

34.

Ebben a tekintetben a Bizottság alig javított a kedvezményezett országokban a környezeti tudatosság és az érvényesítési kapacitás kialakításán az érvényesítési stratégia elfogadása óta. A Bizottság egyik külön eszköze a környezetvédelemnek a fejlesztési együttműködésbe való beépítésének támogatására a 2493/2000/EK rendelet, amelynek 93 millió EUR a költségvetése a 2000–2006 időszakra (15). Az eszköz azonban csak részben érte el a kívánt hatást; jelentős mértékben segítette a kapacitásfejlesztést a fejlődő országokban. A Bizottság viszont nem alakított ki átfogó megközelítést a kapacitásfejlesztéssel kapcsolatban és csak ad-hoc jelleggel hoztak létre egyéni projekteket.

35.

Ami a Bizottságot illeti, aggodalomra ad okot, hogy az OSD előkészítésért felelős tisztviselők csak csekély mértékben vették igénybe a környezetvédelmi érvényesítéssel kapcsolatos képzési lehetőségeket 2005-ben (lásd 4. keretes szöveg). Míg a Fejlesztési Főigazgatóság, a Környezetvédelmi Főigazgatóság és az EuropeAid mind rendelkeznek az OSDk környezetvédelmi tényezőit felülvizsgáló szakosodott egységekkel, a felülvizsgálatok általában nem az érintett ország széles körű ismeretén alapszanak, ráadásul a három főigazgatóság korlátozott személyzeti erőforrásai azt is maguk után vonják, hogy az ellenőrzések gyakran felszínesek.

36.

A Bizottság és az adományozók politikája, hogy a költségvetési támogatás egyre több százalékát tegye ki a teljes támogatásnak. Így a jelenlegi OSDk alapján az AKCS-országoknak elosztott EFA támogatás körülbelül 25 %-át ilyen támogatásra fordították. A Bizottság azonban nem sokat tett a környezetvédelemnek az új támogatási formában való érvényesítéséért, noha a Tanács a Bizottság környezetvédelmi integrációs stratégiájáról szóló 2001. május 31-i következtetésében kijelentette, hogy „a környezetvédelmi szempontokat rendszeresen be kell építeni valamennyi… szerkezeti kiigazítási programba, ágazati reformba és támogatási programba” (16).

37.

A költségvetési támogatási programok összefüggésében használt fő környezetvédelmi értékelési eszköz a stratégiai környezeti vizsgálat (SKV). Ez a kedvezményezett országok költségvetési támogatásból finanszírozott politikáit, terveit és programjait vizsgálja, különösen a szegénység csökkentéséről szóló stratégiai dokumentumokat. A Tanács következtetése szerint az érvényesítés elérése érdekében stratégiai környezeti vizsgálatot (SKV) kell rendszeresen végezni, különösen a strukturális és ágazati programok, valamint az új infrastruktúrák előkészítésekor (17). Az SKV fontosságát a Bizottság érvényesítési stratégiájában is kiemelik. A Bizottság eddig alig használta, részben azért, mert a KOPk és a környezetvédelmi hatástanulmányokhoz képest (KHTk), ez egy elég új eszköz, amelyet még meg kell szoknia az adományozók közösségének (18). Ugyanakkor a Bizottság hasznosíthatta volna a költségvetési és ágazati támogatásról szóló terjedelmes kézikönyveit, hogy hangsúlyozza a támogatás környezetvédelmi tényezőit, de azok gyakorlatilag nem is említik a környezetvédelmet. Így a bizottsági személyzetnek nincsenek iránymutatásai arra nézve, hogy mikor és hogyan kell használni a SKV-ket és hogyan kell kisebb környezetvédelmi vizsgálatot végezni, ha az SKV nem alkalmazható.

38.

A környezetvédelmi értékelési eljárások hiánya a költségvetési támogatási programok előkészítésében is tükröződik:

39.

Noha egyre több támogatást folyósítanak költségvetési támogatás formájában, a fő támogatási forma még mindig a projektek finanszírozása. A projektek környezetvédelmi értékelése érdekében az első lépés annak felmérése, hogy milyen lehetséges környezetvédelmi kockázatok és lehetőségek rejlenek bennük. A 2001-es környezetvédelmi integrációs kézikönyv tervezet mondta ki a felmérések szükségességének elvét, amely szerint minden projekt esetében egy „környezetvédelmi integrációs űrlapot” kellene kitölteni és követni a kézikönyv iránymutatásait. Mivel a kézikönyv csak tervezet maradt (lásd 21. bekezdés), az eljárás nem vált rendszeressé. Következésképpen több küldöttségnél is más eljárásokat használtak, vagy egyáltalán nem követték a környezetvédelmi felmérési eljárásokat.

6. keretes szövegKörnyezetvédelmi felmérés a Bizottság nicaraguai küldöttségénélA Bizottság nicaraguai regionális küldöttsége több mint 140 fős személyzettel és hat országra kiterjedő illetékességgel rendelkezik. Az ellenőrzés megállapította, hogy a küldöttségnél nem használnak iránymutatásokat a környezetvédelmi felmérésekhez és a 2002–2006-os OSD projektjeihez, és programjaihoz nem végeztek részletesebb vizsgálathoz vezető környezetvédelmi felmérést. Ráadásul a küldöttségnek nem volt környezetvédelmi szakértője, noha egy szakértő felügyelte és támogathatta volna a környezetvédelmi felmérési eljárásokat.

40.

A gyakorlatban a Bizottság által a környezetvédelmi felmérések ellenőrzésére használt fő eljárás a projektazonosító adatlapok előkészítésének összefüggésében történik. Az adatlapokat a küldöttségek készítik el a projekt ciklus kezdetén és benyújtják a EuropeAid Office Quality Support Group-hoz (oQSG). A környezetvédelem viszont csak egy a számos kérdés közül, amit az adatlapok felvetnek és az oQSG által 2005-ben ellenőrzött 20 projektazonosító adatlapról megállapították, hogy nem foglalkoztak eléggé a környezetvédelmi kérdésekkel:

41.

Ezek a hiányosságok részben annak a ténynek tudhatóak be, hogy nem vontak be környezetvédelmi szakértőket a nem környezetvédelmi témájú projektek felmérésébe. A küldöttségeknél azokra az országokra összpontosítják a környezetvédelmi szakértelmet, ahol a környezetvédelem prioritási terület, és egyetlen esetben sem használják a szakértelmet a nem környezetvédelmi témájú projektek projektazonosító adatlapjai környezetvédelmi tényezőinek ellenőrzésére. A EuropeAid-nél is csak arra elég a környezetvédelmi szakértők száma, hogy a környezetvédelmi és természeti erőforrásokra vonatkozó projektek minőségét értékeljék, de arra nem, hogy értékeljék, hogy a környezetvédelmet érvényesítették-e a nem környezetvédelmi témájú projektekben.

42.

A felmérési eljárás hiányosságai hozzájárultak ahhoz, hogy problematikus volt annak megállapítása, hogy mikor kell környezetvédelmi hatástanulmányokat (KHTk) végezni. A KHTk régóta bevett eszközei annak az előzetes megállapítására, hogy egy projektnek milyen hatása lehet a környezetre, valamint enyhítő intézkedések javaslására a tervezési és végrehajtási szakaszra. Az Európai Unióban 1985 óta létezik KHT jogszabály a belső politikákra (20). Az 1990-es IV. Loméi Egyezmény előírta, hogy nagyobb horderejű projektek és a környezetre komoly veszélyt jelentő projektek esetében KHTk-et kell végezni (21). 1992-ben az OECD DAC legjobb gyakorlat iránymutatásokat adott ki a fejlesztési projektek KHT-ira nézve, amelyeket minden tagjuknak követni kell (22).

43.

A KHTk különösen fontosak az infrastrukturális és bányászati projektek esetében, mivel ezeknek általában jelentős a környezetre gyakorolt hatásuk. A jelenlegi országos stratégiai dokumentumok (OSDk) kilencedik EFA finanszírozású projektjeinek majdnem 35 %-a csak útépítési projektekre van betervezve. A Számvevőszék ellenőrzése azonban számos ilyen projektet talált, amelyeknél nem végeztek KHT-t. A Bizottság 2004-es értékelése „EK beavatkozások a közlekedési ágazatban harmadik országokban” címmel megállapította, hogy a tizenöt értékelt projekt közül négy esetében nem végeztek KHT-t. Még amikor jelentősebb KHTk-et is végeztek, akkor is főkent az útépítési projektek közvetlen környezeti hatásaira koncentráltak, és nem a jobb elérhetőségek okozta új gazdasági tevékenységek környezetre gyakorolt hatására. Ez a hiányosság különösen jelentős az olyan kritikus területeket átszelő utak esetében, mint a trópusi erdők, ahol közvetlen kapcsolat áll fenn a jobb elérhetőségek és a szaporodó erdőirtás, valamint az illegális vadászat között.

7. keretes szövegKörnyezetvédelmi hatástanulmányok nagy infrastrukturális és bányászati projektek esetébenTanzániában a Mwanza Border-Tinte és Isaka-Nzga utak (nyolcadik EFA, 85 millió EUR) rehabilitációjáról és fejlesztéséről mindössze egy oldalt írtak a megvalósíthatósági tanulmányban, amit a finanszírozási javaslat KHT-nek nevezett.Botswanában nem végeztek KHT-t a Sysmin projekt esetében (nyolcadik EFA, 30 millió EUR), ami a Selebi Phikwe-n található réz/nikkel bánya élettartamának meghosszabbításához nyújtott segítséget, anélkül, hogy haladéktalanul megoldást keresett volna a meddőgát beomlásának komoly kockázatára, illetve a olvasztóból szivárgó elfogadhatatlanul magas mennyiségű kén-dioxidra.Guatemalában nem végeztek KHT-t a menekültek újra-letelepedését szolgáló projekt esetében (12 millió EUR) pedig az újra-letelepedési projektek prioritásnak számítanak potenciálisan jelentős környezeti hatással. Az újra-letelepedések komoly károkat okoztak a helyi ökológiai rendszereknek.

44.

A nagy infrastrukturális, mezőgazdasági és bányászati projekteken kívül, ahol a KHT-re szükség van, számos más típusú projektnél kívánatos, vagy éppen elengedhetetlen lenne a KHT. Arra vonatkozó világos iránymutatások vagy követelmények nélkül, hogy mely projekteket kellene KHT alá vetni, jelentős a kockázata annak, hogy a KHTk-et nem végezték el akkor, amikor kellett volna.

8. keretes szövegKörnyezetvédelmi hatástanulmányok más típusú projektek esetébenA csendes-óceáni térségben legalább négy ellenőrzött projekt esetében hasznos lett volna egy KHT elvégzése. Például a Kiribati moszatokra vonatkozó fejlesztési projekt (7. és 9. EFA, 2,8 millió EUR) esetében a moszatok megműveléséhez szükséges facölöpöket a környező növényzetből vágták ki, pl. a mangrovefák közül, melyek fontosak a tengeri ökoszisztéma és a parti védelem számára. Ráadásul a moszatokat megművelő gazdák védett teknősbékákat öltek meg, amelyek a moszatültetvényeket ették. Egy KHT felismerhette volna ezeket a problémákat a projektet megelőzően és javaslatot tehetett volna arra, hogy hogyan lehetett volna megoldani őket.

45.

Ahány KHT-t végeztek és ahány enyhítő intézkedést megállapítottak, nem volt olyan rendszer, ami biztosította volna, hogy ezeket az intézkedéseket egy környezetvédelmi gazdálkodási tervbe foglalják és végrehajtsák a projekt során. Nem voltak tekintettel minden esetben a KHT ajánlásokra a munkaszerződések műszaki előírásaiban, amikor kellett volna. Amikor a KHT ajánlásokat belefoglalták a szerződésekbe, a büntetések nem mindig abból adódtak, hogy a szerződésben nem feleltek volna meg a környezetvédelmi előírásoknak.

9. keretes szövegA környezetvédelmi hatástanulmányok nyomon követéseMauritiuson az északi síkságok öntözésére vonatkozó projekt (7. EFA, 9 millió EUR) esetében ugyan elvégeztek egy részletes KHT-t egy csővezeték kicserélésére és a finanszírozási megállapodás különleges feltételei előírták, hogy „a környezeti hatások rendszeres felülvizsgálata szükséges annak biztosításához, hogy a KHT által javasolt enyhítő intézkedéseket végrehajtsák” – ennek nem volt nyoma.Malin a rizságazat támogatására vonatkozó projekt (nyolcadik EFA, 15,4 millió EUR) esetében a KHT javasolta, hogy ültessenek újra fákat a falvak köré, felügyeljék a vízszennyezés mértékét és készítsenek tanulmányt az olaj újrafeldolgozásával kapcsolatban, de nem foglalták bele ezeket a szerződés műszaki előírásaiba.A Fidzsi-szigeteken a Rewa hídra vonatkozó projekt (hetedik és nyolcadik EFÁk, 11 millió EUR) szerződése előírta a vízminőség ellenőrzését a kai halászatra gyakorolt valószínű hatása miatt. A vállalkozó nem tartotta be ezt a követelményt, de a szerződésben nem szabtak ki büntetést a be nem tartás esetére.

46.

A Bizottság nem rendelkezik központi nyilvántartással a Bizottság által finanszírozott fejlesztési projektekre elvégzett KHTk-ről. Ez hiányosság a belső irányítási tájékoztatások területén. Egy nyilvántartás meg is könnyítené a nyilvánosság hozzáférését az adatokhoz.

47.

Az előző részben vizsgált fejlesztési együttműködésben való környezetvédelmi érvényesítési intézkedések mellett a Bizottság a környezetvédelmi ágazat finanszírozási programjai és projektjei útján is meg kívánta közelíteni a környezetvédelmi témákat. Noha az ágazat nem számított prioritásnak a 2000-es fejlesztési politikában (lásd 9. bekezdés) és az ezen a területen vállalt kötelezettségek aránya a teljes támogatási finanszírozáshoz viszonyítva viszonylag alacsony (lásd táblázat), a Bizottság továbbra is aktív ezen a területen és még inkább az lesz, mihelyt elfogadják az új fejlesztési politikát, amelyben a környezetvédelem és a természeti erőforrások prioritási területnek fognak minősülni (lásd 12. bekezdés). Az ellenőrzés céljai voltak:

48.

A Számvevőszék 65 projektet vizsgált meg, amelyek 560 millió EUR értékű kötelezettségvállalásra vonatkoznak 16 országban. A projekteket az általános költségvetésből és a hetedik, nyolcadik és kilencedik EFÁ-ból finanszírozták 1995-től 2005-ig. Az ellenőrzött projekteknek két fő típusát különböztethetjük meg:

Ráadásul az egyik vizsgált beavatkozás inkább egy költségvetési támogatási program volt, mint egy hagyományos projekt, egy ágazati politikai támogatási program a mauritiusi szennyvízkezelésről (kilencedik EFA, 29,8 millió EUR). Ez tükrözi az ilyen programok korlátozott igénybevételét a környezetvédelmi és természeti erőforrások ágazatában.

49.

A projektek eredményességének értékeléséhez öt kritériumot vettek figyelembe:

50.

A Számvevőszék átfogó értékelése az öt kritérium mindegyikével kapcsolatban az alábbi táblázatban látható. A Számvevőszéknek az öt kritérium alapján készített minden egyes projektre vonatkozó értékelése a II. melléklet részletes táblázatában található, a projektek eredményességének leíró értékelése pedig a III. mellékletben olvasható. Mivel az ellenőrzés időpontjában még nem minden projektet fejeztek be és a hatásról és fenntarthatóságról alkotott végleges vélemény nem lehetséges a projekt befejezése után egy jó ideig, az értékelés csak tájékoztató jellegűnek tekinthető.

51.

Az ellenőrzés megállapította, hogy voltaképpen valamenynyi projekt – eltérő mértékben, de – indokolt volt a kedvezményezett ország szempontjából és gyakran globális megőrzési szükségleteket is megcéloztak, különösen ami az erdők és a biodiverzitás megőrzését illeti. A környezetvédelem átfogó értékeléseinek hiányában nem volt lehetséges megállapítani, hogy a finanszírozott projektek voltak-e a leginkább indokoltak a kedvezményezettek szükségleteinek. 2005-től kezdve viszont az országos környezetvédelmi profilok rendszeresebb bizottsági használata (lásd 33. bekezdés) – melynek célja a környezetvédelmi kérdések teljes körű értékelése minden egyes kedvezményezett országban – lehetővé tenné a magasabb prioritással rendelkező projektek jobb felismerését.

52.

A Számvevőszék értékelése szerint a projektek teljesítményei 63 %-ban megvalósultak, vagy meg fognak valósulni. Az esetek 37 %-ában a teljesítményeket részben sikerült megvalósítani, illetve a projekt időkeretén belül már csak részben valósíthatóak meg.

53.

A projektek 58 %-ában az eredmények többségét elérték. Az esetek 21 %-ában egyes eredményeket elértek, míg 21 %-ban csak néhány eredményt sikerült elérni. Nyilvánvalóan az eredmények nem érhetők el, ha a teljesítményeket nem tudták megvalósítani.

54.

A projekteknek 42 %-ánál állapította meg azt a Számvevőszék, hogy a hatás közepes vagy nagy mértékű, vagy várhatóan az lesz. Ezzel szemben az esetek 58 %-a esetében a hatást csekélynek értékelték. Noha a hatás mindig fontos kérdés, számos megvizsgált környezetvédelmi projektnél különösen fontos volt, tekintve, hogy kísérleti, vagy bemutatóprojektekként tervezték őket, azzal a céllal, hogy a kedvezményezett ország más régióiban megismételhetők lesznek.

55.

A projekteknek 45 %-a esetében tartották jónak a fenntarthatósági kilátásokat, míg az esetek 55 %-ánál korlátozottnak minősíthetők. A pénzügyi életképesség különösen fontos tényezője a fenntarthatóságnak, tekintve, hogy a környezetvédelmi projektek inkább megőrzésre koncentrálnak, mint fejlesztésre. A kedvezményezett országoknak így további folyamatos pénzügyi támogatást kell nyújtaniuk a megőrzési intézkedésekre az adományozói segítség megszűnte után és lemondani a feltehető gazdasági haszonról.

56.

Az adatokból leszűrhető általános tendencia az, hogy a projektek az esetek többségében indokoltak, de nem mindig produkálják a tervezett teljesítményeket. A projektek kicsit több mint fele éri csak el teljes mértékben a tervezett eredményeket és kevesebb, mint a felének van csak jelentős hatása a projekten kívül, illetve bizonyulhat fenntarthatónak. Alább, a 10. keretes szövegben olvasható példa szemlélteti a projekt eredményességnek ezeket a különböző tényezőit, a Bizottság által finanszírozott egyik legfontosabb projekten keresztül.

10. keretes szövegAz értékelési kritériumok szemléltetése – a közép-afrikai erdei ökoszisztéma megőrzésére és fejlesztésére szolgáló regionális program (ECOFAC) esete1992 óta a Bizottság vezető szerepet játszik a közép-afrikai erdei ökoszisztéma megőrzésére és fenntartható hasznosítására szolgáló intézkedések kezdeményezésében, elsősorban a közép-afrikai erdei ökoszisztéma megőrzésére és fejlesztésére szolgáló regionális programon (ECOFAC) keresztül (hatodik, hetedik, nyolcadik és kilencedik EFA; 72,45 millió EUR).A program nagyon indokolt, mivel hozzájárul az Amazonas utáni második legnagyobb kiterjedésű összefüggő esőerdő megőrzéséhez, és ezáltal a biodiverzitás megőrzésének és a klímaváltozás megelőzésének globális céljaihoz. Regionális és nemzeti szinten az erdő fontos bevételi forrás a közép-afrikai országok számára, az ipari fatermelés, a más erdészeti termékek termelése és a vadhús miatt.Teljesítmények tekintetében az ECOFAC széles körű infrastruktúrát hozott létre (bekötőutak, útsávok, hidak, kutatóközpontok, fogadóközpontok, turistatáborok, kilátók, erdei repülőterek, felszerelések az erdőkerülőknek és személyzetüknek) a védett területek kezelésére.Ami az eredményeket illeti, a program felhívta a figyelmet a közép-afrikai erdei ökoszisztémák megőrzésének szükségességére, és hozzájárult a fontos védett területek létrehozásához, fejlesztéséhez és megőrzéséhez, ami rendkívül lényeges a régió különleges biodiverzitásának megőrzéséhez. Lehetővé tette rengeteg tudományos kutatás elvégzését. Ugyanakkor ezeknek a védett területeknek a természeti és kulturális örökség mivoltát nem sikerült támogatni és a turizmus fejlődését csak korlátozott mértékben érték el különböző tényezők (a légi közlekedés költségessége, Ebola-járvány, a gaboni Lopé rezervátumban nem sikerült hozzászoktatni a gorillákat az emberi jelenléthez, a nemzeti hatóságokat nem sikerült bevonni és a magánbefektetők nem mutattak érdeklődést) miatt.A védett területeken kívül a programnak csekély hatása volt. A program nem fordított kellő figyelmet a védett területeken kívül eső fontos kérdésekre, mint például a legális és illegális fakivágás és az illegális vadászat. Az erdőkben élő emberek szegénységének csökkentéséhez a program alig járult hozzá, részben a sikertelenül végrehajtott vidékfejlesztési intézkedések miatt.A védett területek pénzügyileg nem tarthatók fenn és továbbra is nagyban függenek a külső finanszírozástól. Emiatt az ECOFAC-ot újra és újra meghosszabbították. A program létre tudott hozni egy közép-afrikai védett területek hálózatát (RAPAC) olyan intézményekkel és hatóságokkal, amelyek felelősek a védett terület kezeléséért, mint pl. a COMIFAC (Conférence Ministérielle des Forets d'Afrique Centrale). Ez jó lépésnek bizonyult a nemzeti hatóságok bevonásának biztosítására, de a pénzügyi források nem követték ezt.

57.

A jelentésnek ez a része a projektek eredményességét befolyásoló fő tényezőkről szól. Tekintve, hogy a Bizottság fejlesztési támogatása a kedvezményezett országokkal kialakított partnerség alapelvén nyugszik, egyes felismert problémák – legalábbis részben – a kedvezményezett országok oldalán jelentkeztek. Ugyanakkor a Bizottságnak is felelőssége az ilyen kérdésekkel foglalkozni, amilyen mértékben csak lehetséges.

58.

A nagyobb kétoldalú projekteket a Bizottság és a kedvezményezett kormányok közösen alakítják ki tanácsadói segítséggel, és a Bizottság felel a végső értékelésért a finanszírozási határozat meghozatala előtt. A környezetvédelmi és erdőkre vonatkozó költségvetési tételből finanszírozott, tipikusan kisebb projekteket NGOk tervezik, de az értékelésükért ezeknek is a Bizottság felel. A projekteknek körülbelül a felét teljesíthetetlen tervekre alapozták, különösen, mivel túl sok célt akartak elérni a rendelkezésre álló időkeretben. Ezekben az esetekben a projekttervek nem vették kellően figyelembe, hogy a környezetvédelmi projektek eredményességéhez jelentős időre van szükség a helyi közösségekkel való egyeztetésre és aktív részvételük biztosítására.

59.

A környezetvédelmi és erdőkkel kapcsolatos költségvetési tétel 36, sőt egyes esetekben csak 24 hónapot ír elő a projektek végrehajtására. Az esetek többségében ez nem volt realisztikus. Az a tény, hogy a finanszírozásra pályázó projektek egymással versenyeznek, magában hordozza annak a kockázatát, hogy a projektcélkitűzések teljesíthetetlenek lesznek, mivel az egyes projektek többet ígérnek, csak hogy esélyesebbek legyenek a finanszírozásra.

60.

2002 óta a pénzügyi rendelet előírja, hogy a projektek támogatását teljes mértékben folyósítani kell a költségvetési kötelezettségvállalást követő 3 éven belül ahhoz, hogy a projekt létrejöhessen. Ez egy újabb kényszert ró a résztvevőkre, ami különösen nehéz helyzetet eredményezhet kétoldalú támogatásból létrehozandó nagyobb környezetvédelmi projektek esetében.

61.

Több környezetvédelmi projektet is hatalmas, egymástól is távol eső földrajzi területen hajtanak végre. Ennek ellenére néha számos régiót feleslegesen vesznek be egy projektbe, amikor szerencsésebb lenne egy térségre koncentrálni. Ezekben az esetekben a megvalósíthatatlanság abból adódik, hogy a helyi viszonyokat nem veszik kellően figyelembe. Indonéziában a két ellenőrzött projekt földrajzi hatókörét le kellett csökkenteni a végrehajtás során, mivel a tervek teljesíthetetlenek voltak.

62.

A külső tanácsadók és a részletes projektterveket általában összeállító NGOk nem mindig ismerik részletesen a Bizottság végrehajtási eljárásait, amelyek viszonylag hosszadalmasak, még akkor is, ha késések nélkül hajtják őket végre. Egyes projektcélkitűzések pedig azért voltak megvalósíthatatlanok, mert alulbecsülték az eljárásokhoz szükséges időt.

63.

2002 óta a EuropeAid jelentős erőfeszítéseket tett a projektértékelési eljárások fejlesztésére a OQSG-n keresztül. Ugyanakkor a Bizottság központjában végzett felülvizsgálati eljárásokon kívül szükség lenne annak biztosítására is, hogy elegendő forrás álljon rendelkezésre a megfelelő környezetvédelmi szakértelemmel és a helyi viszonyok és bizottsági eljárások ismeretével rendelkező bizottsági személyzet által végzett helyszíni projektértékelésekre.

11. keretes szövegEgy megvalósíthatatlan projektterv példájaAz erdőkezeléssel kapcsolatos projekt Kínában (16,9 millió EUR) ötéves időkeretet állapított meg egy teljesen új erdőkezelési megközelítés bevezetésére, ami „együttes kezelést” tartalmaz az állami erdőlakosok és a vállalatok között. Az nem ismert, hogy hogyan működne az együttes kezelés Kína viszonylatában. A projekt 3 tartományra vonatkozik Kína délnyugati részén (Sichian, Hunan, Hainan) és 6 megyében, 11 városban és 58 faluban jelent beavatkozást ebben a három tartományban. Az együttes kezelés fő munkálatai mellett a projekt szegénységcsökkentő összetevője legalább 290 kis infrastrukturális projektet ír elő a falvakra. Olyan új intézményeket hoznak létre a projektben szereplő valamennyi megyében és városban, mint például falu-város együttes kezelési bizottságok és mikrofinanszírozási egységek. Ráadásul jelentős intézménykiépítési támogatást adnak azoknak az állami erdészeti hatóságoknak tartományi és megyei szinten, amelyek szerepet játszanak a projektben, de alacsony a kapacitásuk. Ezt követően a projekt első 18 hónapját elvesztegették, mert a műszaki segítségnyújtási pályázatot megszüntették.

64.

A Bizottság átfogó felelősséggel rendelkezik a projekt-előkészítés és -végrehajtás eljárási kereteinek létrehozását illetően. Ezt követően a Bizottság szolgálatai minden szakaszban részletesen ellenőrzik a kedvezményezett országok hatóságai vagy az NGOk általi általános végrehajtást. Nem elég, hogy a projektcélkitűzések gyakran irreálisak, mert nem veszik figyelembe a Bizottság eljárásaival összhangban szükséges végrehajtásra szükséges időt, de ráadásul a legtöbb projekt komoly előre nem látható késéseket szenvedett el az előkészítés és végrehajtás szakaszában. Legtöbb esetben a tapasztalt problémák nem a környezetvédelmi ágazatra jellemző különleges problémák voltak, hanem olyanok, amelyekkel más ágazatokban is lehet szembesülni. A késésekért a Bizottság és a kedvezményezett országok (vagy nem kormányzati szervezetek) is felelősek.

65.

A projektek előkészítő fázisa gyakran igen hosszú volt a meghatározástól az elfogadásig. A végrehajtási fázissal ellentétben nincsenek korlátozások arra nézve, hogy milyen hosszú lehet ez a szakasz. A környezetvédelmi és erdőkkel kapcsolatos költségvetési tételből finanszírozott projektek esetében a projektjavaslatokra való felhívás kibocsátásától a támogatási szerződés aláírásáig tartó idő rendkívül hosszú volt. Így a 2001 januárjában kibocsátott javaslati felhívások esetében a finanszírozásra elfogadott projektek kb. 50 %-ára vonatkozó szerződéseket nem írták alá 2002 második feléig, míg a fennmaradó 50 %-ot 2003 második feléig nem írták alá. Az ilyen késések néha csökkentették a projektek indokoltságát is, tekintve, hogy a projekt összefüggései megváltoztak mióta az eredeti projektjavaslatot benyújtották (lásd alább a 12. keretes szöveget).

66.

Gyakran keletkeztek késések a projektek elfogadása és a működésük megkezdése közti időszakban. A két leggyakoribb ok a támogatás kezdeti átutalásában, illetve a projekt műszaki segítségnyújtásának beszerzésében bekövetkező késések. A végrehajtás során a (nem a környezetvédelmi és erdőkkel kapcsolatos költségvetési tételből finanszírozott) környezetvédelmi projektek esetében általában több különböző (infrastrukturális, szolgáltatási, felszerelésekre vonatkozó) beszerzési és támogatási szerződésre van szükség, valamint a munkatervek előkészítésének és elfogadásának el kell érnie a teljesítményeket és eredményeket. Ez azt jelenti, hogy a környezetvédelmi projektek esetében gyakoribbak a késések, mint némely más ágazatban. Különös nehézségeket okoztak a csak a projekt végén szolgáltatott felszerelések, mivel már a projekt korai szakaszában szükség van rájuk, hogy elérhetőek legyenek a projekt eredményei és, hogy a velük dolgozó kedvezményezett országbeli személyzetnek elegendő ideje legyen megtanulni a kezelésüket a műszaki segítségnyújtóktól. Kínában a liaoningi integrált környezetvédelmi projektnek például nehézségeket okozott, hogy a három összetevővel (vízforrás, légminőség és energia) kapcsolatos valamennyi felszerelés csak a projekt vége felé érkezett meg.

67.

Két brazíliai, egy guatemalai és egy marokkói projekt esetében a projektek végrehajtását el kellett halasztani, mivel a projekteket felfüggesztették, amíg pénzügyi rendellenességek után folyt vizsgálat. A brazíliai projektek esetében a működést újraindították a rendellenességek tisztázását követően. Guatemalában és Marokkóban úgy határoztak, hogy a projekteket le kell állítani.

12. keretes szövegA projektek indokoltságát csökkentő késések példáiA felelős kávéfogyasztásról és termelésről szóló projektet Nicaraguában (1,2 millió EUR) csak két évvel a benyújtását követően fogadták el. Ennek következtében a kedvezményezett más pénzügyi forrásokból hajtott végre olyan fő intézkedéseket, mint egy szerves kávéprogram és piacnyitás.A megbízható hitelesítési rendszeren keresztül ökológiailag fenntartható, szociálisan igazságos és gazdaságilag életképes erdőgazdálkodás támogatásáról szóló projektet Indonéziában (0,9 millió EUR) szintén csak két évvel a benyújtása után fogadták el. Emiatt és hogy a projektet eredetileg kétéves időtartamra tervezték, az eredetileg tervezett öt célrégió számát háromra csökkentették.A Cuiabá-Santarem gazdasági folyosó fenntartható fejlődéséről szóló projektet (1,5 millió EUR) Brazíliában szintén két évvel a benyújtása után fogadták el. Időközben az a régió, ahol a projekteket végre kellett volna hajtani, aggasztó érdekellentétek és erőszak színterévé vált, ami befolyásolta a projektet végrehajtó nem kormányzati szervezet tevékenységét is.

68.

Noha az intézményi kapacitás fejlesztése elengedhetetlen elem minden fejlesztési együttműködésben, mint már említettük (lásd 34. bekezdés), a környezetvédelmi minisztériumok és más környezetvédelmi intézmények gyakran viszonylag újak és különösen szükségük van segítségnyújtásra. Különösen ez a helyzet az olyan országokban, ahol a közelmúlt decentralizáló intézkedéseinek köszönhetően több környezetvédelmi feladat regionális vagy helyi szintre került. Az eredményes intézményfejlesztési támogatás nélküli projekteknek rosszabbak a kilátásaik a fenntarthatóságra, még akkor is, ha elérik az azonnali műszaki eredményeket.

69.

Amikor a Bizottság intézményfejlesztési támogatást nyújtott, nem mindig biztosította, hogy elegendő magas szintű elkötelezettség legyen a kedvezményezett országokban a támogatás eredményes felhasználására. Botswanában egy jelentős 14 millió EUR értékű projekt, ami nagyrészt a vadvilág és nemzeti parkok osztályának (DWNP) intézményfejlesztésén alapul, úgy került végrehajtásra, hogy a vadvilággal, környezetvédelemmel és idegenforgalommal foglalkozó minisztérium (amely alá a DWNP tartozik) nem kötelezte el magát mellette és nem is vett részt benne kellően (lásd alább a 13. keretes szöveget). Noha az intézménykiépítésnek a fő mozgatórugói a műszaki segítségnyújtók, ők csak akkor tudták a kapacitást fejleszteni, amikor a kedvezményezett intézmény a megfelelő hierarchiai szintjén elegendő ugyanolyan munkakörben foglalkoztatott személyzetet bocsátott rendelkezésükre. A gyakorlatban általában nem ez a helyzet, mivel a tipikusan magas szintű személyzeti átszervezésnek az a következménye, hogy a műszaki segítségnyújtókból adódó képzési előnyök így elvesznek a szervezeten belül.

70.

Túl sok esetben nem voltak jelen a kedvezményezett hatóságok megfelelő képviselői és a műszaki segítségnyújtóknak kellett a tanácsadó szerep helyett végrehajtó szerepet ellátni, hogy elérjék a projekt eredményeit, de ilyenkor a hosszú távú fenntarthatóság fejlesztésének kárára. A fenntarthatósági kérdésektől való további eltávolodás az az idő, amit a magas képzettségű műszaki segítségnyújtó személyzet tagjai beszerzéssel és adminisztratív teendőkkel kénytelenek tölteni. Ráadásul gyakran voltak változások a műszaki segítségnyújtók összetételében az alatt a tipikusan 3–4 év alatt, amíg szerződésben állnak – ez gyakran károsan befolyásolta a projekteket.

13. keretes szövegAz intézményfejlesztést befolyásoló problémák egy példájaA nyolcadik EFA vadvilág megőrzési és kezelési program Botswanában (14 millió EUR) számos problémát szemléltet, amikkel az intézményfejlesztés során szembesültek. A hetedik EFA projekt finanszírozta a vadvilág ágazat támogatását, de alig tett valamit az intézményfejlesztés érdekében. A nyolcadik EFA projekt lett volna hivatott pótolni ezt a hiányosságot. A DWNP helyzete bizonytalan volt, azzal a lehetősséggel, hogy átalakítják részlegesen állami érdekeltségű szervezetté. Ez megnehezítette a projekt-előkészítést és -végrehajtást. Az MS csoportvezető nem felsővezetői szinten dolgozott a DWNP-nél, csak középvezetőként, azonos munkakörben dolgozó megfelelője nem volt a DWNP állandó tisztviselője. A DWNP inkább egy másik külföldi műszaki kisegítőt jelölt ki. Az első MS csoportvezetőt 11 hónap után le kellett váltani, de csak 5 hónappal később vette át más a vezetést. Az MS csoportvezető az ideje nagy részét projekt adminisztrációval tölti, ami nem jelent költséghatékony időfelhasználást. A projekt fő része a DWNP irányítási ellenőrzése lett volna, de a projekt felénél ezt még nem végezték el a DWNP támogatásának és a minisztérium részvételének a hiányában. Noha eredetileg intézményfejlesztéssel foglalkozó MS tanácsadót is szerettek volna, ez a pozíció csak a projekt felénél került betöltésre.

71.

Annak, hogy a környezetvédelmi projektek beteljesíthessék a célkitűzéseiket, és fenntarthatóvá váljanak, egyik fő követelménye, hogy a helyi közösségek vegyenek részt az előkészítésükben és végrehajtásukban. A Bizottság határozottan jobban figyel erre a tényezőre, részben a 2000-ben létrehozott fejlesztési politikának köszönhetően, ami a szegénységcsökkentésre koncentrált. Ez a politika jobban figyelembe venné a közösségek fejlesztését a megőrzési kérdések mellett.

72.

Mindenesetre a helyi közösségek gazdasági igényeinek összeegyeztetése a természet megőrzésének szükségességével nagy kihívást jelent. Nem szenteltek kellő figyelmet a projektekben annak, hogy a helyi közösségek tartós bevételhez juthassanak a természeti erőforrásokból. Ezért a helyi lakosok illegális vadászata (orvvadászat) komoly fenyegetést jelentenek a megőrzési projektek eredményei és környezetvédelmi fenntarthatóságuk számára. Ez olyan területeken is igaz, ahol a Bizottság már régóta nyújt támogatást, mint például a tanzániai Serengeti Nemzeti Park és az ECOFAC által finanszírozott védett területek a közép-afrikai régióban. Az idegenforgalom fejlesztésével növelni lehet a helyi és nemzeti jövedelmeket is. Botswanában azonban a nyolcadik EFA vadvilággal kapcsolatos projekt alig segített fejleszteni a Makgadikgadi Nemzeti Park idegenforgalmát, pedig egy korábbi hatodik EFA idegenforgalmi tanulmány Botswanáról javasolt egy ilyen megközelítést. Az ECOFAC program a megőrzési eredményei ellenére is alig tett valamit a turizmusért (lásd 10. keretes szöveg). Ez aláhúzza annak szükségességét, hogy a Bizottság tovább keressen olyan lehetőségeket, amelyek alternatív bevételi forrásokat jelenthetnek ezeknek a közösségeknek.

14. keretes szövegA helyi közösségek szükségletei felmérésének fontosságát szemléltető környezetvédelmi projektA közép-afrikai erdők állatvilágának kezelésére kifejlesztett modellről szóló kísérleti projektet Gabon északkeleti részén (1,9 millió EUR) azért fejlesztették ki, hogy megoldja az üzletszerű orvvadászat problémáját a kongói medence erdeiben. A projekt ennek megfelelően számos olyan intézkedést tartalmazott volna, amelyeket az orvvadászat elleni egységek hajtottak volna végre. A projekt tervezői azonban nem ismerték fel, hogy a helyi közösségek tagjai közül sokan rész vettek a vadászatban. Emiatt a projekt képtelen volt módját találni, hogy hogyan segíthetne nekik. Az ellenőrző csoport látogatásakor a helyi halászközösségek egyik képviselője bevallotta, hogy az erdőben öt vadászbázisuk is volt, amelyeket az orvvadászat ellenzői leromboltak és elmagyarázta, hogy a vadak számának erőteljes csökkenésének és a rövid távú szükségletek kielégítésének dilemmájával állnak szemben.

73.

Világos és támogató jellegű politikai és jogi keret nélkül jóval kevesebb az esély arra, hogy egy projekt az azonnali teljesítményeken és eredményeken kívül hosszú távú fenntarthatóságot és széles körű hatást is elérjen. A Bizottság a projektek megállapításakor nem szentelt kellő figyelmet annak, hogy létezik-e ilyen keret, és ha nem, akkor a projekt finanszírozása segíthet-e változtatni a kereteken.

74.

Hiányos jogi keret akadályozta az erdészeti projekteket Indonéziában és Kínában, különösen ami a projekt kedvezményezettjeinek földtulajdoni jogait illeti a helyi közösségekben. Botswanában és Tanzániában nincsenek pontosan körülírt törvények a közösségekre alapozott természeti erőforrás kezelésre és a vadvilág kezelési területeire nézve, ami akadályozza a projektek céljainak beteljesülését. Több országban a források vagy az eltökéltség hiánya miatt nem alkalmaznak orvvadászat ellenes törvényeket a vadvilág védelmére, ami aláássa a projektek fenntarthatóságát a befejezésük után.

75.

Az egyik módja annak, hogy a projektek hogyan segíthetnek a politikai és jogi keret megváltoztatásában az, ha a Bizottság feltételekhez köti a finanszírozásukat. Ez a megközelítés azonban nem valósítható meg a nem kormányzati szervezetek által a környezetvédelmi és erdőkkel kapcsolatos költségvetési tételből finanszírozott projektek esetében, mivel a kedvezményezett országok kormányai így nem érdekeltek. Egyes esetekben a Bizottság által finanszírozott kétoldalú projekteket a kedvezményezett kormányoknak „kapcsolódó intézkedésekkel” kellett kisegíteni, hogy megfelelő politikákat alakítsanak ki. Ezeket az intézkedéseket azonban a Bizottság nem mindig határozta meg és követte nyomon megfelelően.

76.

Ráadásul a viszonylag nagy kétoldalú projektek korlátozott pénzügyi forrásai még nehezebbé teszik, hogy tényleg végrehajtsák a kapcsolódó intézkedéseket. Tanzániában például a Bizottság megpróbálta biztosítani, hogy a kormány a vadászati engedélyekből származó bevételekből többet csoportosítson a vadrezervátumok működési költségeinek fedezésére. A Bizottság azonban nem foglalkozott azzal a sarkalatos kérdéssel, hogy a vadászati engedélyek megadása áttekinthetetlen, és ezt tovább nehezítette, hogy az érintett projekt értéke csak 2 millió EUR. Ebben az összefüggésben a környezetvédelmi politika és a jogi reformcsomagok belefoglalása a nagyobb, közvetlen költségvetési támogatásba szerencsésebb módja lenne a szükséges keretek létrehozására, amelyben a projektszintű beavatkozások fenntarthatóak lennének, és lenne hatásuk.

77.

A projekteredmények és tanulságok terjesztése is kulcsszerepet játszhat a befolyásolási politikában. A projekttervek azonban általában nem határoznak meg világos megközelítést a terjesztésre. Ráadásul a megvalósíthatatlan időkeretek és az ennek következtében bekövetkező késések csökkentették a műszaki segítségnyújtók és az NGO-k hatókörét, hogy elterjesszék az eredményeket a projekt befejezése előtt. A politikai hatás különösen problematikus a környezetvédelemmel és erdőkkel kapcsolatos költségvetési tétel esetében. Míg a költségvetési tétel egyik fő célja a kísérleti projektek támogatása új politikai megközelítések kifejlesztéséhez hozzájárulva, a Bizottság nagyrészt NGO-k segítségét vette igénybe, hogy végrehajtsák ezeket a politikákat és a Bizottság nem hozott létre mechanizmusokat annak biztosítására, hogy a kedvezményezett országok kormányait folyamatosan értesítsék a projektek eredményeiről.

15. keretes szövegA projekt hatását és fenntarthatóságát csökkentő politikai és jogi keretrendszer problémáinak példájaBrazíliában a Bizottság a természeti erőforrások programján (TEPP) keresztül finanszírozza egy integrált környezetvédelmi irányítási modell létrehozását és végrehajtását, valamint öt Amazonas menti államban a központi kormánytól az állami és önkormányzati szintre való decentralizálását (16,7 millió EUR). A TEPP volt az esőerdő kísérleti program (PPG7) keretében finanszírozott fő projekt, melynek fő célja az Amazonas környéki erdőirtás ellenőrzése és visszafordításának átívelő elérése.A környezetvédelmi irányítási modell az erdőirtás ellenőrzése terén kevésbé volt eredményes a várthoz képest. Ennek okai között jelentős a politikai elkötelezettség hiánya az állami politika szintjén. Az államok és önkormányzatok többségének bizonytalan pénzügyei és egyes állami vagy helyi előkelő rétegek gazdasági érdekei lehetővé teszik a helyi kormányzatok számára, hogy elfogadják a fakivágásra vonatkozó engedélyeket és a mezőgazdasági terjeszkedést, ami az erdőirányítás kárára teremt bevételt és munkahelyeket. Emiatt egyes államokban a modellnek csekély hatása volt a politikára, vagy legrosszabb esetben csak megszorító eszközként alkalmazták. A modellt használták még továbbá a környezetvédelmi irányítás helyett a további gazdasági terjeszkedés területeinek meghatározására. Azonban Mato Grosso államban, ahol a modell leginkább ki van fejlesztve, a legrosszabb az erdőirtási ráta 2004-re.A program nem tudta garantálni, hogy a tagállamokban a környezetvédelmi kérdéseket eredményesen érvényesítsék más ágazatokban, mint a mezőgazdaságban, erdészetben, oktatásban, közlekedésben stb. Ez rendkívül fontos szempont, mivel a program a rövid távú fejlesztési politikák és prioritások összefüggésében működik, ami nem esik egybe a fenntartható fejlődéssel. A nem elég eredményes környezetvédelmi érvényesítési politika azt jelenti, hogy az állami környezetvédelmi ügynökségeknek túlságosan a vezetési-ellenőrzési eljárásokra kell támaszkodnia. Ugyanakkor ezt jelentősen hátráltatja a pénzügyi források és a képzett munkaerő hiánya, így nincsen eredményes engedélyezés és ellenőrzés.

78.

A környezetvédelmi ágazatban, más ágazatokhoz hasonlóan az az alapfeltételezés, hogy a bizottsági projekteknek végtére is pénzügyileg fenntarthatónak kell lenni. Az olyan projekteknél, amelyek bevételt is eredményeznek, ez a cél realisztikus. Mauritiuson és Tanzánia második legnagyobb városában, Mwanzában a szennyvízkezelési projektekben valóban történt előrehaladás ennek a célkitűzésnek az irányába, a víztarifákat határozottan emelik arra a szintre, ahol már fedezik a működési és értékcsökkenési költségeket. Ugyanakkor a csendes-óceáni térségben a szilárd hulladék ártalmatlanításával kapcsolatos projektek Fidzsin és Tuvaluban nehézségekkel szembesültek, mivel a lakosság nem volt hajlandó fizetni a szolgáltatásért.

79.

A környezetvédelmi és erdőkkel kapcsolatos költségvetési tételből finanszírozott projektek esetében a kis, általában kísérleti projektek egyetlen lehetősége, hogy az EFA és földrajzi költségvetési tételből finanszírozott nagyobb projektek formájában részesülnek további finanszírozásban. A gyakorlatban ez csak ritkán történt meg. Ez egyrészt annak az eredménye, hogy a Bizottság nem rendelkezett világos stratégiával a kis kísérleti projektek nagyobb kétoldalú projektekkel való nyomon követésének támogatására. Valójában a Bizottságnál és a kedvezményezett országokban is érvényesült az a tendencia, hogy ha egy projekt támogatásban részesült a környezetvédelmi és erdőkkel kapcsolatos költségvetési tételből, akkor az okul szolgál arra, hogy ne támogassák kétoldalú finanszírozással a környezetvédelmi ágazatot.

80.

Mindenesetre a legtöbb országban kormányzati támogatás nélkül rendkívül korlátozottak a pénzügyi életképesség kilátásai és több fejlődő országban a kormányzati költségvetés nem elegendő a megőrzési intézkedések finanszírozására. A Bizottság és más adományozók számára van lehetőség több kutatásra, és a környezetvédelmi megőrzés hasznosságáról, valamint a természeti források fenntarthatatlan kimerítésének elkerüléséről szóló párbeszédben való részvételre, hogy ösztönözzék a kedvezményezett kormányokat a környezetvédelem bőkezűbb finanszírozására. Ugyanakkor több kedvezményezett kormánynak nagyobb gazdasági haszon – legalábbis rövid távon – a megőrzendő területeken a természeti erőforrások kihasználása. Az ellenőrzés során számos olyan esetre fény derült, ami azzal fenyegetett, hogy aláássa a projektek már elért eredményeit (lásd alább a 16. keretes szöveget).

81.

Ugyanakkor egyértelműen fel kell ismerni az Európai Uniónak a fejlődő országokban való folyamatos környezetvédelmi erőfeszítésekből származó hasznokat. Ezen körülmények közt fel kell tenni a kérdést, hogy a Bizottság hagyományos fejlesztési projekt megközelítése, amely csak pár évig finanszíroz egy projektet, majd elvárja, hogy az pénzügyileg életképes legyen, alkalmas-e a környezetvédelmi ágazat összefüggéseiben. Ha a Bizottság létrehozott volna egy átfogó stratégiát a környezetvédelemnek a fejlesztési segély összefüggésében való kezelésére (lásd 11. bekezdés), jobban meg tudták volna fontolni a lehetséges más támogatási megközelítéseket is, mint például:

16. keretes szövegA projektek eredményességét fenyegető gazdasági tevékenységekIndonéziában a Bizottság támogatta a fenntartható erdőgazdálkodás fejlesztését a kalimantani Berau térségben. Ugyanakkor a Berau Szénvállalatnak a terület 25 %-ára engedélye van, amibe beletartozik a 18 hosszú távú kutatási terv finanszírozásából 16. Noha a szénbányászati tevékenységet legalább 2011-ig, a jelenlegi projekt végéig hivatalosan felfüggesztették, még 2005 júniusában, a számvevőszéki ellenőrzés időpontjában is végeztek kutatótevékenységet a szénrétegeken. Az indonéziai erdészeti ágazat bizottsági finanszírozásának eredményességét pedig továbbra is az illegális fakitermelés aknázta alá.Kínában az általános fakivágási tilalom ellenére is az erdészeti projektben részt vevő három tartomány közül kettőben is (Hainan, Hunan) folytatódott az erdőirtás.Tanzániában a Kigosi vadrezervátumban folytattak bányászati kutató tevékenységet, ami az EFÁ-ból finanszírozott rezervátumok egyike.

82.

A Bizottságnak még ezt követően kell megoldást találnia a fejlesztési támogatásának környezetvédelmi tényezőire vonatkozóan és átfogó környezetvédelmi stratégiát kell kialakítania a fejlesztési támogatására. A 2005 decemberében aláírt fejlesztési politika világosabb alapot teremt egy ilyen stratégia kialakítására, mivel nem csak a környezetvédelem valamennyi fejlesztési programban és projektben való érvényesítésének fontosságát ismeri el, hanem a környezetvédelmet a kiadások prioritási területévé is teszi. Ugyanakkor az új fejlesztési politika környezetvédelmi megközelítése működésének elősegítéséhez világos stratégia szükséges, különben a lehetséges hasznok könnyen veszélybe kerülnek.

83.

A 2001–2005-ös időszakban a Bizottság stratégiája leginkább arra koncentrált, hogy a környezetvédelmet bele kell foglalni a fejlesztési együttműködésbe. A stratégia végrehajtása azonban lassú volt és nem követték kellően nyomon, míg a stratégiának a személyzet bővítésére vonatkozó következtetéseit még nem követték nyomon. Noha a környezetvédelem érvényesítéséről szóló képzések elkezdődtek 2005-ben, komoly hátrányt jelentett, hogy nem voltak kötelezőek a főbb tisztviselők számára. A környezetvédelem érvényesítéséről szóló kézikönyv előkészítése sokat késett és csak 2005 végére közelített a befejezéséhez. Általánosabban megfogalmazva, a Bizottság fejlesztési együttműködése környezetvédelmi teljesítményének felügyeletére, értékelésére és jelentéstételére jobban oda kellett volna figyelni.

84.

Részben ezen hiányosságok miatt, a környezetvédelmet még eredményesen érvényesíteni kell a Bizottság fejlesztési együttműködésében. A jelenlegi OSDk (2001–2006) nem foglalkoztak kellő mértékben a környezetvédelmi kérdésekkel, de a Bizottság komoly lépéseket tett a jelenleg készülő új generációs OSDk környezetvédelmi elemzéseinek fejlesztéséért. Hogy a továbbfejlesztett elemzés mennyire is fog bekerülni az új OSDk-be az még mindig attól függ, hogy a Bizottság és a kedvezményezett országok mennyire biztosítanak prioritást a környezetvédelemnek. Bár a környezetvédelem érvényesítése a közvetlen költségvetési támogatásban lényeges kihívás minden adományozónak, a Bizottság nem sokat tett ezért a fontos területért. A projektek szintjén a környezetvédelem érvényesítése hátrányt szenvedett a rendszeres eljárások hiánya miatt, mivel nem volt egy olyan kézikönyv, ami világosan meghatározta volna az eljárásokat és kötelezővé tette volna a betartásukat.

85.

Bár a finanszírozott környezetvédelmi projektek indokoltak voltak, az elért teljesítmények és eredmények gyakran elmaradtak a célkitűzésektől, ez viszont egyes esetekben a megvalósíthatatlan projektterveknek volt betudható. A tervezési és végrehajtási problémákat leszámítva, a projekt megközelítésében már benne rejlenek a nehézségek a jelentős hatás elérésére és a pénzügyi életképesség biztosítására utaló nehézségek, legalábbis a más támogatási forrásoktól elvonatkoztatva. Ez arra utal, hogy jobban fel kellene mérni a más források igénybevételének lehetőségét, hogy az átfogó környezetvédelmi stratégia összefüggésében jobban megoldást találjanak ezekre a kérdésekre.

86.

A Bizottságnak tisztáznia kellene, hogy a környezetvédelem mennyire számít prioritásnak a fejlesztési együttműködés során figyelembe vett többi prioritás között. Ha a környezetvédelemre a fenntartható fejlődés három pillérjének egyikeként tekintünk, akkor a Bizottságnak biztosítania kell, hogy ezt a politikai prioritást ténylegesen belevegyék az országos stratégiai dokumentumok környezetvédelmi programjaiba és projektjeibe, valamint hogy megfelelő házon belüli szakértelem álljon rendelkezésre, és hogy a világos környezetvédelmi integrációs eljárásokat meghatározzák és betartsák.

87.

A Bizottságnak átfogó stratégiát kell kialakítania a fejlesztési támogatásának környezetvédelmi tényezőire vonatkozóan a 2005-ben elfogadott fejlesztési politika új környezetvédelmi megközelítésének alapján.

88.

A Bizottságnak új működési keretet kellene kialakítania a környezetvédelmi stratégiájának végrehajtására és biztosítani, hogy a végrehajtáshoz világos teljesítménymutatók és összehangolási mechanizmusok állnak rendelkezésre.

89.

A Bizottságnak felül kellene vizsgálnia a környezetvédelmi stratégia végrehajtására szolgáló házon belüli kapacitását.

90.

A környezetvédelmi integrációs kézikönyvet be kellene fejezni, és el kellene fogadni, amilyen gyorsan csak lehet, és beindítani a szükséges folyamatokat annak érdekében, hogy a kézikönyvben lévő eljárásokat rendszeresen betartsák.

91.

A kézikönyv figyelembevételével kialakított képzést kötelezővé kellene tenni a főbb tisztviselők számára, és elegendő finanszírozást kellene elkülöníteni erre a célra.

92.

A Bizottságnak átfogó rendszert kellene kialakítania a környezetvédelmi teljesítményének felülvizsgálatára, mindenre kiterjedő értékelések elvégzésével, az egyéni projektek értékelési rendszerének fejlesztésével és a külső felügyeleti rendszer adatainak jobb kihasználásával.

93.

A Bizottságnak felül kellene vizsgálnia a belső pénzügyi jelentéstételi rendszerét, hogy biztosíthassa a környezetvédelemmel kapcsolatos kiadások rögzítését az olyan projektek keretén belül, amelyeknek nem a környezetvédelem az elsődleges célkitűzésük.

94.

A Bizottságnak biztosítania kellene, hogy a közelmúlt KOP-jainak elemzéseit és ajánlásait rendszeresen és átláthatóan nyomon követik az új OSDk-re való felkészülésben.

95.

A Bizottságnak különös erőfeszítéseket kellene tennie a környezetvédelem jobb érvényesítésére a közvetlen költségvetési támogatásban, különösen annak biztosításával, hogy az SKVk-et végrehajtják és lehetőségek keresésével környezetvédelmi mutatók beépítésére.

96.

Különleges eljárásokat kellene létrehozni minden projekt környezetvédelmi felmérésének biztosítására, amelyeket a küldöttségek környezetvédelmi tájékoztatási központjai és a EuropeAid környezetvédelmi szakértői ellenőriznének.

97.

Különleges ellenőrzéseket kellene bevezetni annak biztosítására, hogy az KHVk-at végrehajtják, amikor kell, és hogy az ajánlásaikat nyomon követik a környezetvédelmi irányítási tervekben és szerződési feltételekben.

98.

A Bizottságnak magasabb prioritásként kellene kezelnie a környezetvédelmi projektjavaslatok helyszíni értékelését.

99.

A Bizottságnak további lépéseket kellene tennie a beszerzési eljárásokkal kapcsolatos torlódások felismerésére és megszüntetésére.

100.

A Bizottságnak több figyelmet kellene szentelnie annak, hogy a helyi közösségek tartósan kihasználhassák a természeti erőforrásokat.

101.

A hatás és a fenntarthatóság – beleértve az intézményi kapacitást is – fejlesztésére tekintettel a Bizottságnak elemeznie kellene a környezetvédelmi ágazat különböző támogatási forrásainak eredményességét. A viszonylag rövid távú projektekkel dolgozó jelenlegi megközelítés alternatívájaként meg kellene fontolni az ágazati politikai támogatási programok, a vagyonkezelői alapok és a Környezeti Világalappal való társfinanszírozás jobb kihasználását, csakúgy, mint a hagyományos projektek hosszabb időszakokra kiterjedő finanszírozását.