11.4.2006   

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

C 88/1

1.1

Az Európai Bizottság előterjesztette határozatjavaslatát a 2007-től 2013-ig tartó időszakra vonatkozó „közös, integrált program” létrehozására az egészségügy és a fogyasztóvédelem területén, méghozzá egy stratégiai dokumentumra támaszkodva, amely egy közleményt és – mellékelt munkadokumentum formájában – egy átfogó hatástanulmányt tartalmaz.

1.2

Az Európai Bizottság most először határoz meg közös stratégiát az egészségügyi és fogyasztóvédelmi politika területén, és ezt rögtön huzamosabb időre (hét évre) teszi. Az EGSZB elismeri az Európai Bizottság fáradozásait, amelyekkel új lendületet igyekszik adni ennek az igazgatási szinten közös főigazgatóság alá tartozó két politikaterületnek.

1.3

Az Európai Bizottság a szóban forgó újítást jogi, gazdasági, társadalmi és politikai érvekkel indokolja. Az EGSZB üdvözli a bőséges tájékoztatást és azt a körültekintést, amely a hatásvizsgálatban a különböző lehetőségek beható elemzését jellemzi.

1.4

Az EGSZB által rendezett széles körű konzultáció, amelyen a különböző érintett érdekcsoportok és szereplők képviselői vettek részt, valamint az Európai Bizottság és a Parlament időközben indított kezdeményezései lehetővé tették az Európai Bizottság javaslatát illető – annak szövegére, tartalmára és formájára, valamint indokolására vonatkozó – különféle álláspontok feltérképezését.

1.5

Az EGSZB megvizsgálta az Európai Bizottság által előterjesztett dokumentumokat, a bőséges kiegészítő információt, a civil társadalom az egészségügy és fogyasztóvédelem területén közvetlenül érintett képviselőinek hozzájárulásait, valamint az említett területeken tevékenykedő számos reprezentatív szervezet különféle, írásban megfogalmazott véleményét, és mindezek után alapvetően úgy ítéli meg, hogy az egészségügy és a fogyasztóvédelem területét érintő közösségi cselekvési programra tett határozatjavaslat indokolása és részletező kifejtése nem elégséges: a felhozott érvek nem tűnnek kielégítőnek ahhoz, hogy meggyőzően indokolják a szóban forgó opciót.

1.6

Az EGSZB szerint mindenekelőtt arra nem derül fény, hogy a közösségi politika két említett területének egymással érintkező és egymást kiegészítő volta létrehoz-e az említettek szerint olyan szinergiákat, amelyeket nem lehetne (a környezetvédelmi politikához hasonlóan) specifikus együttműködési és koordinációs tevékenységekkel is kifejleszteni és megvalósítani, tekintetbe véve az említett politikaterületek horizontális jellegét.

1.7

Az EK-Szerződés 152. és 153. cikkében meghatározott két politikaterület jogalapja gyökeresen eltérő. Figyelnünk kell tehát arra, hogy elkerüljünk két kedvezőtlen hatást: egyrészt a fogyasztóvédelmi politikát az EU saját fogyasztóvédelmi jogkörének kárára hoznák összhangba a közegészségügyi politikát alátámasztó, szigorú, a kiegészítő jellegre és a szubszidiaritásra épülő kritériumokkal. Másrészt az egészségügyi politikát nem kívánt mértékben átszőnék a fogyasztóvédelmi érdekek, a „felhasználó”, illetve „fogyasztó” fogalmak általános jelentésükre: „polgárra” szűkülnének, és ezzel „egy kalap alá kerülnének”.

1.8

Az EGSZB továbbá azt az álláspontot képviseli, hogy egy közös költségvetés általános megállapítása esetén a fogyasztóvédelmi politika húzhatná a rövidebbet. Az eddig alkalmazott különválasztás mindkét politikaterület számára előnyös lenne, különösen, ha szem előtt tartjuk a fennálló intézményes válságot és azt, hogy aggasztó módon pillanatnyilag nem látható előre, hogyan alakulnak a pénzügyi tervek.

1.9

Az EGSZB úgy véli, hogy a határozatjavaslatból nemcsak a két politikaterület bizonyos alapvető – a megfelelő finanszírozást szavatoló – szempontjainak szabályozása hiányzik, hanem talán több döntő, lényeges és égető kérdés is figyelmen kívül marad. A végrehajtást, ellenőrzést és értékelést illetően javasolt rendelkezéseknek ambiciózusabbaknak, innovatívabbaknak és következetesebbeknek kellene lenniük.

1.10

Az EGSZB kéri, hogy a Fogyasztóvédelmi Intézet legyen jobban meghatározott hatáskörökkel és feladatokkal ellátva, és ne tekintsék azt a Közegészségügyi Program Végrehajtó Hivatalához csatolt részlegnek. Csak így járulhat hozzá a kívánt, döntő módon a már létező jogszabályok jobb alkalmazásához, valamint a fogyasztók jobb tájékoztatásához, oktatásához és védelméhez.

2.1

„Egészségesebb, nagyobb biztonságban élő, magabiztosabb polgárok – egészségügyi és fogyasztóvédelmi stratégia” című közleményében az Európai Bizottság javaslatot terjeszt elő európai parlamenti és tanácsi határozatra az egészségügy és a fogyasztóvédelem területén közösségi cselekvési program (2007–2013) létrehozására.

2.2

Az Európai Bizottság a 2007-től 2013-ig terjedő időszakra vonatkozó új stratégiával és közösségi cselekvési programmal először közelíti meg közös alapon az egészség és a fogyasztóvédelem területét.

2.3

Az Európai Bizottság közleményében kifejti az új megközelítés indítékait, és rámutat e két terület közös céljaira, illetve a polgárok mindennapi életében betöltött jelentőségükre. Emellett az Európai Bizottság utal az új közös program előnyeire, a szinergiákra, amelyek megtakarításokat tesznek lehetővé, karcsúsíthatják az eljárásokat és végeredményben fokozott hatékonysághoz vezetnek.

2.4

Az Európai Bizottság szóban forgó stratégiai döntése lényegében a két politikaterület közötti szinergiák szükségességén alapul, amelyek segítségével méretgazdaságosságra, megtakarításokra, valamint hatékonyabb eljárásokra törekszik. Ezenkívül fokozza az egyes intézkedések közötti koherenciát, és gondoskodik arról, hogy az érintett kérdések egyre inkább a politikusok figyelmének központjába kerüljenek.

2.5

Az Európai Bizottság véleménye szerint az említett integrált politika közös célkitűzései a következők:

2.6

Az egészségügy területén a következő célkitűzések kerültek említésre:

2.7

A fogyasztóvédelmi politika területén a következő célkitűzések kerültek említésre:

3.1.1

Az egészségpolitika, illetve a fogyasztóvédelmi politika jogalapja egymástól gyökeresen eltérő természetű. Az egészségpolitika lényegében a tagállamok hatáskörébe tartozik; a Közösség tevékenysége csupán kiegészítheti a tagállamok politikáját, miközben a 152. cikkben (1) említett különleges szempontokra kell, hogy vonatkozzon. A fogyasztóvédelmi politika ellenben – mint arról az EK-Szerződés főként Amszterdam után rendelkezett – határozottan közösségi jellegű, és a fogyasztók jogainak támogatását, illetve érdekeiknek védelmét szolgálja, különösen a belső piac teljes megvalósítása keretében hozott intézkedések tekintetében. (2)

3.1.2

A 152. és 153. cikk tekintetében ezért nem hivatkozhatunk olyan állítólagos közös jogi „identitásra”, amely egy integrált cselekvési program közös jogalapját képezhetné az egészségügy és a fogyasztóvédelem területén.

3.1.3

Emellett az egyes tagállamokban az egészségügyi ellátásra vonatkozó jog és a fogyasztói jogok jogi és alkotmányjogi jellege teljes mértékben eltérő, csakúgy mint az említett jogok védelme.

3.1.4

Ez nem jelenti azt, hogy az EGSZB nem tartja rendkívül fontosnak a közegészségüggyel kapcsolatos jelenlegi kérdéseket; ezek már magukban is indokolják egy olyan erős európai egészségügyi politika szükségességét, amely a szegénység és a kirekesztés elleni küzdelem eszközeként is szolgálhatna. Sajnos az alkotmányszerződés el nem fogadása hozzájárulhatott ahhoz, hogy elmaradtak alapvető, ebbe az irányba mutató lépések.

3.1.5

Az EGSZB utal arra, hogy a „fogyasztó” fogalom jelentése más, mint a „beteg” fogalomé, és nem ugyanazok a mutatók határozzák meg őket. Míg a fogyasztók nem kizárólag egyedülálló személyek, döntéseiket piaci kritériumok, tehát túlnyomórészt gazdasági tényezők alapján hozzák, a betegek nem tekinthetők a gyógyszerek és orvosi szolgáltatások puszta fogyasztóinak. A betegek jogai más természetűek és nem tisztán gazdasági jellegűek, és csak a bírósági kereseti joggal vagy az oktatáshoz való joggal hasonlíthatók össze, amelyek tiszteletben tartása abban jut kifejezésre, hogy az általános érdekű szolgáltatásokról az egyes államok gondoskodnak.

3.1.6

Vannak ugyan mindkét politikaterületre jellemző szempontok, de ilyen közös vonások nem kizárólag, illetve nem főként e két terület között fedezhetők fel. (3) Az EGSZB megítélése szerint az Európai Bizottság nem bizonyította cáfolhatatlanul, hogy a végrehajtandó intézkedések közös szempontjai a két politikaterületen kizárólag egy közös, integrált program kidolgozásával és megvalósításával érhetők el, de még azt sem, hogy ez a legmegfelelőbb és legelőnyösebb út. (4)

3.1.7

Az integrált megközelítés néhány fogyasztóvédelmi szervezet felfogása szerint egy sor hátrányt hordoz magában, amivel részben egyet lehet érteni. Többek között a következő érvekről van szó:

3.1.8

Igazából inkább arról van szó, hogy a hatásvizsgálatban (6–7. oldal) említett hat lényeges ok egyike sem tekinthető döntő érvnek a két szóban forgó politikaterület egységes megközelítésére. A kitűzött célokat a politikaterületek megfelelő összehangolásával is el lehetne érni, főként az Európai Bizottság a nemzeti szintű hatóságok közötti adminisztratív együttműködésre irányuló kiváló kezdeményezésének megvalósításával. (6)

3.1.9

Az Európai Bizottságnak ezen túlmenően nem sikerült elmagyaráznia, hogy ténylegesen milyen strukturális és hosszú távú szinergiák adódnak a szóban forgó közös koncepcióból, és a megfelelő méretgazdaságosságot sem számszerűsítette. A hatásvizsgálatból sokkal inkább az derül ki, hogy a javasolt megoldás nem befolyásolja a költségeket, és a két terület egyszerű összeadása mennyiségileg pontosan ugyanazt a pénzügyi keretet eredményezné. (7)

3.1.10

Ezekben az EU pénzügyi tervére nézve rendkívül kényes időkben a két terület egymástól elkülönített kezelése inkább előnyt jelenthetne, amennyiben két fronton folynának a tárgyalások, és ezáltal az egyes területek alapvető szempontjai jobban kitűnnének. Így a megfelelő reprezentatív szervezetek véleménye szerint jobb eredményeket lehetne elérni az egyes politikaterületek rendelkezésére bocsátott eszközök vonatkozásában.

3.1.11

Az EGSZB komoly aggodalommal veszi tudomásul a 2007–2013 időszakra szóló pénzügyi tervben a költségvetés esetleges drasztikus megszorítását. A pénzügyileg már amúgy is mérsékelten ellátott program így teljességgel végrehajthatatlanná válhat, mindenesetre – új célok és intézkedések meghatározásával – újra kell fogalmazni, és újra elő kell terjeszteni. A programot ugyanis gyakorlati okokból nem lehet – az általános költségvetési megszorításokkal százalékos arányban – egyszerűen megvágni.

3.1.12

Végül a két politikaterületnek a javaslatban kidolgozott, tényleges közös szempontjai mind közösségi, mind tagállami szinten közös, összehangolt cselekvések tárgyát képezhetnék, ahogy ez a közösségi politika más területein, például a környezetvédelem, a verseny, az oktatás és a kultúra vonatkozásában már megfigyelhető. A két politikaterület horizontális jellegéből szükségszerűen következik, hogy ezeket a többi politikaterületnek figyelembe kell vennie. Ezt végül maga az Európai Bizottság is elismeri a Közlemény 2. mellékletében (a 16. oldalon) felsorolt példákban.

3.2.1

A civil társadalomnak az európai bizottsági program által közvetlenül érintett legfontosabb szereplőivel folytatott, kb. 70 fő részvételével zajlott nyílt konzultáció döntően hozzájárult az Európai Bizottság közleményének és javaslatának vizsgálatához. Noha egyes szempontok és részletek mélyreható elemzésének lehetőségét logisztikai kényszer korlátozza, az európai bizottsági dokumentumok értékelése ki kell, hogy térjen a tervekre, a célkitűzésekre, az eszközökre és megfelelő alkalmazásukra, illetve azon intézkedésekre, amelyeket a kitűzött célok érdekében ezekkel az eszközökkel végre kell hajtani.

3.2.2.1

Az Európai Bizottság helytálló módon különböző intézkedéseket dolgoz ki, amelyeket a fogyasztók megfelelőbb védelme érdekében Európa-szerte meg kellene hozni. Kiindulópontja mindazonáltal a minimális szintű védelem. Ezzel a javaslat azon új jogalkotási kezdeményezések közé sorolható, amelyekben az Európai Bizottság egyértelműen a teljes harmonizációt részesíti előnyben, a védelem szempontjából alacsony szinten. Ezen túlmenően az EGSZB aggodalmát fejezi ki a származási országban érvényes jog szisztematikus alkalmazása miatt, és figyelmeztet arra az egyoldalú megközelítésre, amely a fogyasztóvédelmet a mindössze termékekről és szolgáltatásokról szóló tájékoztatásra redukálja. (8)

3.2.2.2

Az EGSZB szerint jó volna, ha a bizottsági javaslatok innovatívabbak (9) lennének, a megfogalmazásuk pedig pontosabb (10). Az EGSZB már a 2002-től 2006-ig terjedő időszakra szóló fogyasztóvédelmi stratégiáról készített véleményében (11) felhívta az Európai Bizottság figyelmét számos hiányosságra, amelyek azonban azóta sem szűntek meg. Az EGSZB nemrégiben fogadott el egy saját kezdeményezésű véleményt, amelyben részletesen és mélyrehatóan foglalkozik ezekkel a kérdésekkel, és amelynek következtetéseire itt is felhívja a figyelmet. (12)

3.2.2.2.1

Az EGSZB javasolja, hogy a jelenlegi programba kerüljenek bele a következő szempontok:

3.2.2.3

Az EGSZB üdvözli és támogatja a ténylegesen eltervezett kezdeményezéseket, de megállapítja, hogy sok esetben hiányzik a tájékoztatás arra nézve, pontosan hogyan és milyen határidővel kell ezeket megvalósítani. Többek között a következő szempontokról van szó:

3.2.2.4

Az EGSZB megállapítja, hogy a civil társadalom és az érintett szereplők a politikaalkotásban való fokozottabb részvételének céljait tekintve, valamint a fogyasztóvédelmi politikának a közösségi politika más területeibe történő bevonását illetően a program szinergiáinak ellenőrzését és értékelését szolgáló mutatók – az első kivételével – a fogyasztóvédelmi politikára nézve nem megfelelőek.

3.2.2.5

Az EGSZB szerint célszerű továbbá, ha a fogyasztóvédelmi politika értékelésére más – megbízhatóbb és a program 3. mellékletében jegyzett célokkal közvetlenebb kapcsolatot teremtő – kritériumok kerülnek megállapításra.

3.2.2.6

Habár a hét évre tervezett program megvalósítására „éves munkaterveket” kell készíteni, a 2002–2006-os programban előirányzott, a most folyó, korszerűsített munkaprogram felülvizsgálatát szolgáló eszköz (14) azonban, úgy tűnik, nem kerül alkalmazásra, pedig most, a hét évre meghosszabbított program esetén, feltétlenül szükség lenne rá.

3.2.2.7

Az EGSZB megjegyzi, hogy a Közegészségügyi Program Végrehajtó Hivatala keretében létrehozandó Európai Fogyasztóvédelmi Intézet felépítése és munkamódszere még nincs meghatározva. Javasolja, hogy az intézet önállóságának és függetlenségének biztosítása céljából világosan határozzák meg feladatait és hatásköreit, hogy elkerülhető legyen egy felesleges, bürokratikus hatóság létrejötte.

3.2.2.8

Végül, a fogyasztóvédelmi politika rendelkezésére bocsátott költségvetési eszközöket tekintve megállapítható, hogy ezek az összes eszköznek kevesebb mint 20 %-át teszik ki, így a program futamidejének hét évében minden fogyasztóra mindössze évi 7 eurócent jut. A költségvetés az előző programhoz képest látszólag megkétszereződött, de ezt viszonylagossá teszi, hogy a program futamideje négy évről hét évre hosszabbodott.

3.2.2.9

Megjegyzendő továbbá, hogy az új tagállamok közelgő csatlakozásának fokozottabban meg kellett volna mutatkoznia az eszközök megállapításában: az eszközök tervezett megemelése csak a program hosszához viszonyul. Ezek az eszközök már a tervezett intézkedésekre sem elegendőek; jelentős részüket a tervezett intézet költségei fogják felemészteni.

3.2.3.1

Az EGSZB ki szeretné emelni az európai bizottsági javaslat kedvező oldalait, nevezetesen, hogy a közegészségügyi politikának új lendületet szándékozik adni azáltal, hogy prioritásnak tekinti, határozottabban a középpontba helyezi és hatékonyabb eszközökkel látja el, amire valóban sürgősen szükség is van. A madárinfluenza-pandémia fenyegetésének említése nélkül is megállapítható, hogy szükséges a közegészségügy alapvető szempontjainak közösségi szintű összehangolása. Ezt az Európai Bizottság helyesen ismerte fel. (15)

3.2.3.2

Ezért az EGSZB üdvözli a közegészségügyre vonatkozó program alapgondolatait, nevezetesen az egészségügyi érdekeknek a közösségi politika más területeibe való bevonására szóló javaslatot, valamint a megelőzésre, az információelemzésre, az együttműködés erősítésére, a tudás átadására és a jobb tájékoztatásra helyezett hangsúlyt.

3.2.3.3

Az EGSZB továbbra is támogatja az Európai Bizottság által megfogalmazott elsődleges célokat: az egészségügyi ellátáshoz való hozzáférés terén tapasztalható egyenlőtlenségek elleni küzdelmet, a gyermekek egészségének ösztönzését és a még keresőképes népesség elöregedésével kapcsolatos kérdések kezelését.

3.2.3.4

Ezen túlmenően az EGSZB osztja az Európai Bizottság aggodalmát az emberi egészséget érintő globális fenyegetésekkel és a bizonyos életmódokból következő betegségek növekvő súlyával kapcsolatban, és üdvözli a programban kidolgozott stratégiát annak érdekében, hogy erőteljesebben lehessen hatni az egészségmeghatározó tényezőkre.

3.2.3.5

Az EGSZB egyetért továbbá az Európai Bizottság fáradozásaival az egészségügy terén tevékenykedő szervezetek ösztönzése érdekében, nevezetesen részvételük fokozásával a vitafórumokon, a betegek mobilitásáért érzett aggodalommal, a nemzeti egészségügyi rendszerek közötti, a közös feladatok megoldását célzó együttműködés támogatásával, illetve az egészséget érintő kérdésekről szóló kölcsönös tájékoztatás eljárásainak megszilárdításával.

3.2.3.6

Az EGSZB ezért elismeri, hogy az Európai Bizottság idevágó javaslata jobban megfelel a terület követelményeinek, mind a célok meghatározása, mind pedig az intézkedések tervezése és a rendelkezésre bocsátott költségvetési eszközök tekintetében. Ezek az eszközök az előző programhoz képest mintegy megháromszorozódtak, és a fogyasztóvédelemre szánt pénzügyi eszközöknek a négyszeresét teszik ki.

3.2.3.7

Mindazonáltal az EGSZB úgy véli, hogy itt sem állapíthatók meg lényegi újítások; (16) a korábbi programokhoz képest lényegi változtatásra nem kerül sor. Így továbbra is érvényesek az EGSZB megjegyzései a 2001–2006-os program és a „Környezet és egészség” elnevezésű európai cselekvési terv (2004–2010) vonatkozásában, nevezetesen, hogy továbbra is hiányoznak a konkrét és objektívan értékelhető célok, valamint a megvalósítás pontos időrendje (17).

3.2.3.8

Az EGSZB kívánatosnak tartotta volna, hogy a javaslat pontos útmutatást tartalmazzon a követendő célkitűzésekre vonatkozóan, azokkal a szempontokkal kapcsolatosan, amelyek az előző programnak részét képezték, de a mostaniban nem jelennek meg. Ilyen témák például az egészségügyi téren megfigyelhető – főként a férfiak és nők viszonylatában – egyenlőtlen elbánás elleni küzdelemmel kapcsolatos kérdések, valamint az idősek, a leghátrányosabb helyzetűek és a marginális társadalmi csoportok körülményei, a személyi adatok védelme, a személyi és biológiai tényezők, a sugárzás és a zaj káros hatásai, valamint az antibiotikumokkal szembeni rezisztencia.

3.2.3.9

Az EGSZB szerint kívánatos lett volna a programba következetesen beépíteni bizonyos rendkívül fontos kérdéseket (elhízás, HIV/AIDS, mentális egészség (18), a gyermekek egészsége, gyermekbetegségek, öregedés stb.), amelyek a programleírásban megjelennek ugyan, de magában a jogi határozatjavaslatban nem térnek vissza megfelelő módon.

3.2.3.10

Ezenkívül az EGSZB-t meglepi, hogy az Európai Bizottság javaslatában elhanyagolja a közegészségügy bizonyos alapvető kérdéseit, például a fog és a szem egészségét, a palliatív gyógyászatot és a fájdalomcsillapítást.

3.2.3.11

Az EGSZB alapvetően azt szerette volna, ha az Európai Bizottság a terület bizonyos szempontjait – például a tájékoztatás minőségét minden szinten és minden területen, a globális kockázatmegelőzést, a közszféra és a magánszektor közötti partnerségeket és a tagállamok közötti együttműködést nemzetközi szinten – nagyobb elkötelezettséggel közelítette volna meg.

3.2.3.12

Az EGSZB végül azt is üdvözölte volna, ha a program olyan konkrét cselekvésekről is gondoskodott volna, amelyek lehetővé teszik az uniós egészségügyi rendszerek összehasonlítását (19), határozottabban ösztönzik az Európai Unión belül úton lévő betegek védelmét (az uniós betegbiztosítást) és a bevált gyakorlatok szabályozásainak átvételét, valamint előirányozzák „kiemelt központok” és egy központi járványügyi állomás létrehozását és támogatását.