Brüsszel, 4.6.2004

COM(2004) 412 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCS, AZ EURÓPAI PARLAMENT, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁG ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGA SZÁMÁRA

Tanulmány a jogszerű és jogszerűtlen migráció közötti kapcsolatokról

TARTALOMJEGYZÉK

BEVEZETÉS 3

1. RÉSZ – A JOGSZERŰ MIGRÁCIÓ KEZELÉSÉNEK MEGLÉVŐ MÓDSZEREI 4

1.1 Gazdasági migránsok befogadási szabályai 4

1.2 Gazdasági migránsok engedélyezett számának a szabályozása és az előrejelzési igények 6

1.3 Bilaterális munkaügyi megállapodások 7

1.4 Kontingensek alkalmazása a bilaterális rendszerek szabályozásához 9

1.5 Jogszerűsítő intézkedések 10

2. RÉSZ – ÖSSZEFÜGGÉS A JOGSZERŰ ÉS JOGSZERŰTLEN MIGRÁCIÓS ÁRAMLÁSOK, VALAMINT A HARMADIK ORSZÁGOKKAL LÉTESÍTETT KAPCSOLATOK KÖZÖTT 12

2.1 A bilaterális munkaügyi megállapodások hatása a jogszerűtlen migrációs áramlásokra 14

2.2 A vízumpolitika hatása a jogszerűtlen migrációs áramlásokra. 15

2.3 Harmadik országokkal létesített együttműködés hatása a jogszerűtlen migrációs áramlásokra 16

3. RÉSZ - AZ ELŐREHALADÁS ÚTJA 18

3.1 Az EU-szintű konzultáció és információcsere megerősítése 18

3.2 Új eljárási kezdeményezések fejlődése a közös bevándorlási politikában 19

3.2.1. A jogszerű migrációval kapcsolatban 19

3.2.2. A jogszerűtlen migrációval kapcsolatban 22

3.2.3. Harmadik országokkal létesített együttműködéssel kapcsolatban 23

VÉGKÖVETKEZTETÉS 24

BEVEZETÉS

Ez a közlemény az Európai Tanács megbízásából a jogszerű és jogszerűtlen migráció közötti kapcsolatok feltárását célzó tanulmány eredményeit mutatja be. Az Európai Unió szintjén ez az első olyan tanulmány, amely azt kutatja, hogy a migránsok belépésének engedélyezéséhez létesített jogszerű bejárási lehetőségek csökkentik-e a jogszerűtlen migrációs folyamatok ösztönző tényezőit, és még pontosabban, a jogszerű migrációt támogató politika milyen mértékben hat ki egy részről a jogszerűtlen migránsok áramlására, és más részről a harmadik országokkal létesített együttműködésre a jogszerűtlen migráció elleni küzdelem területén.

Ez a megbízás az Európai Tanács 2003. júniusi thesszaloniki ülésén meghozott határozatokon alapul, amelyek kimondták, hogy az Európai Uniónak fel kell tárnia „ a származás szerinti országokkal kibővített együttműködés keretében a tagállamok befogadóképességének a figyelembevételével harmadik országok állampolgárainak az Unió területére irányuló jogszerű migrációját elősegítő eszközöket .” Ebben a vonatkozásban a 2003. szeptemberi IB tanács informális ülésén az olasz elnökség javasolta „ partnereinek, hogy készítsenek tanulmányt az Európába irányuló jogszerű migráció céljaira egy kontingens rendszer meghatározásához, amely a fő migrációs áramlásokban érintett származás szerinti és tranzitországok számára felajánlható azon országok együttműködésének megszerzése céljából a visszafogadással kapcsolatos megállapodás elérése érdekében (…)”. Ezt követően 2003. októberében az Európai Tanács kibővítette a tanulmány terjedelmét és a következő határozatot hozta „míg egyrészről az Európai Tanács elismeri, hogy minden egyes tagállam saját felelőssége a területére beengedett jogszerű bevándorlók számának a meghatározása saját törvényeinek és az érintett tagállamban uralkodó helyzetnek megfelelően, a munkaerőpiaci helyzetet is beleértve, az Európai Tanács felhívja a figyelmet a Bizottság egy tanulmány elkészítésére vonatkozó kezdeményezésére a jogszerű és jogszerűtlen migráció közötti összefüggés megállapítása céljából, és felkér minden tagállamot, csatlakozó államot és jelölt államot, hogy ennek a célkitűzésnek az elérésében teljes mértékben működjön együtt a Bizottsággal.”

A tanulmány elkészítésére engedélyezett rövid határidő miatt annak kiterjesztése kutatóintézetekre nem volt lehetséges. A Bizottság ezért úgy határozott, hogy a tanulmány terjedelmét a tagállamok szakértőivel együttműködve elvégzett tényfeltáró munkára kell korlátozni. A tanulmány elkészítése elsősorban az érintett területen folyamatban levő kutatási tevékenységen alapult, amit a Bizottság által szervezett két szakmai értekezleten a szakértők által előterjesztett információk, és a Bizottság kérdőívein benyújtott válaszok egészítettek ki. A tagállamok és az újonnan csatlakozott tagállamok által a Bizottság Bevándorlási és Menedékjogi Bizottságába delegált képviselői rendszeres részvétellel folytatták a folyamatban levő munkát.

A tanulmány első részében a közlemény a munkaerő jogszerű migrációjának az elősegítéséhez rendelkezésre álló meglévő csatornák megfelelő kezelésére összpontosít, beleértve bilaterális megállapodások felhasználását is, és – figyelembe véve az olasz elnökség kezdeti szándékát – ebben az értelemben vett kontingensek vagy plafonértékek alkalmazásának a lehetőségét. Ezeket a szemléleteket az esettanulmányokban bemutatott néhány érdekes példa tükrözi. A tanulmány második része a jogszerű és jogszerűtlen migrációs áramlások és harmadik országokkal létesített együttműködési megállapodások lehetséges összefüggéseit vizsgálja. Végezetül a közlemény bizonyos végkövetkeztetéseket von le és lehetséges megoldásokra tesz javaslatot. Megjegyzendő, hogy az említett témakörökkel kapcsolatos megbízható statisztikai adatok sem EU-szinten, sem nemzeti szinten nem állnak rendelkezésre.

1. RÉSZ – A JOGSZERŰ MIGRÁCIÓ KEZELÉSÉNEK MEGLÉVŐ MÓDSZEREI

1.1 Gazdasági migránsok befogadási szabályai

Harmadik országok állampolgárainak foglalkoztatás céljából történő befogadása olyan kérdés, amelyet az egyes tagállamok törvényei szabályoznak, és mivel az ilyen törvények kidolgozása az elmúlt évtizedek migrációs folyamatait tükrözi, ezért az egyes tagállamok befogadási politikái között jelentősek az eltérések. A háború utáni időszakban a migráció lehetővé tételét széles körben az alapvető fontosságú munkahelyeken fennálló munkaerőhiány serkentette. Ugyanakkor azonban az 1970-es években bekövetkezett gazdasági visszaesés és az 1980-as és 1990-es években megnövekedő jogszerűtlen bevándorlási folyamatok miatt a belső munkaerőpiac védelme érdekében a befogadási politika szigorúbbá vált és bizonyos tagállamokban a külföldi munkaerő felvételét befagyasztották.

A jelenleg alkalmazott befogadási politikák és eljárások célja szabad út biztosítása a belépéshez a munkaerőpiac igényeinek a kielégítése céljából, és azzal egyidejűleg pedig a belső munkaerő érdekeinek a védelme. Az EU országaiban munkát vállalni kívánó harmadik országokból származó állampolgároknak igazolniuk kell, hogy bizonyos követelményeket kielégítenek: ilyen követelmény például annak az igazolása, hogy rendelkeznek érvényes munkavállalási ajánlattal, az önfenntartásukhoz szükséges megfelelő pénzügyi erőforrásokkal és megfelelő egészségbiztosítással. Bizonyos esetekben a tagállamok munkáltatóinak kell harmadik országok állampolgárai számára a munkavállalási engedélyeket beszerezniük, és képesnek kell lenniük annak igazolására, hogy a foglalkoztatni kívánt munkavállaló olyan szakismeretekkel rendelkezik, amilyen a belső munkaerőpiacon nem áll rendelkezésre. Bizonyos tagállamok befogadnak egyéni vállalkozókat is, ilyen esetben is szigorú megfelelőségi kritériumokat kell azonban kielégíteni, különösen az önfenntartási erőforrások megléte vonatkozásában, és annak igazolására, hogy az általuk végezni kívánt tevékenység az érintett tagállam számára hasznos. A legtöbb gazdasági migráns kezdetben ideiglenes tartózkodási engedélyt kap, amely egy és öt év közötti időszakra adható meg. Ezek a tartózkodási engedélyek meghosszabbíthatók mindaddig, amíg a kérelmező folyamatosan kielégíti az előírásos kritériumokat – ezek között a legfontosabb, hogy folyamatos munkaviszonyban állnak, és a szakismereteik továbbra is szükségesek.

Az 1990-es évek közepétől kezdődően a gazdasági célú befogadás terén sok tagállamban új módszerek alkalmazását kezdték meg a munkaerőpiacon uralkodó munkaerőhiány kezelhetővé tétele céljából és különösen olyan országokban, ahol bizonyos szakterületeken, például az egészségügyi ellátás területén súlyos munkaerőhiányt kell megszüntetni, gyorsított vagy kedvezményes eljárások alkalmazását vezették be. A magas képzettségű szakemberek számára a vonzerő megteremtését a gazdasági növekedés fenntartásához és a belső gazdaság szűk keresztmetszeteinek az elkerüléséhez szükséges eszköznek tekintik. A tapasztalatok azt bizonyítják, hogy az ilyen sajátos megközelítésekkel nem minden esetben sikerül a szükséges számú szakember számára megfelelő vonzerőt biztosítani. Ennek számos oka lehet, azt azonban meg kell jegyezni, hogy harmadik országokból származó munkavállalók bizonyos kategóriái számára a foglalkoztatási célú vonzerő megteremtésében a tagállamok versenyben állnak egymással.

Nem csak a magas képzettségű munkaerő befogadására van igény. Sok tagállamban, különösen a közelmúltban bevándorlási célországgá vált dél-európai országokban tapasztalható kereslet az alacsonyabb képzettségű munkaerő befogadására is. Sok ország olyan megoldást választott, hogy a befogadást sajátos utak megnyitásával, vagy bilaterális munkaügyi megállapodások megkötésével könnyítik meg.

Esettanulmány: A németországi zöld kártya rendszer

Németország 2000. augusztusában vezette be egy zöld kártya rendszer alkalmazását, amelynek keretében kifejezetten informatikai szakemberek befogadását támogatják az előre jelzett országos hiány kezelhetővé tétele céljából. Az informatikai területen tevékenykedő munkáltatók igényeinek a felmérése és a foglalkoztatási előrejelzések alapján ez a rendszer 20 000 fő informatikai szakember felvételét engedélyezte a 2000 és 2005 közötti időszakra. Ennek a rendszernek a keretében a munkavállalók legfeljebb öt év időtartamú tartózkodási engedélyt kapnak, amely időszak folyamán jogosultak családtagjaikat is magukkal vinni. Ugyanakkor azonban az ilyen munkavállalók nem jogosultak az országban állandó letelepedési engedély megkapásáért folyamodni. A rendszeren belül jelentkezéseket elfogadnak közvetlenül németországi munkáltatóhoz benyújtott formában, vagy hálózaton elérhető munkavállalási börzéken keresztül is. Napjainkig a meghirdetett 20 000 engedélynek mintegy a felét bocsátották ki.

Esettanulmány: Magas szakmai képzettségű migráns munkavállalók befogadási programja az Egyesült Királyságban

Az Egyesült Királyság 2002. január végén indította el Magas szakmai képzettségű migráns munkavállalók befogadási programját abból a célból, hogy lehetővé tegye a belépést olyan magas szakmai képzettségű személyek számára, akiknek szakismeretére és szakmai tapasztalataira az Egyesült Királyságban szükség van ahhoz, hogy az ország sikeresen versenyezhessen a globális piacokon. A jelentkezőknek nem kell megkötött munkaszerződéssel rendelkezniük, a befogadás feltétele, hogy egy kezdeti egyéves időszakon keresztül munkalehetőséget vagy egyéni vállalkozási lehetőséget keressenek az országban. A gazdasági tevékenységek területén aktív időszakuk folyamán az ilyen munkavállalók jogosultak az ország területén maradni, és végül jogosultak állandó letelepedési engedélyért folyamodni. A befogadás alapját pontrendszer, valamint bevándorlási kritériumok teljesítése képezi. Pontokat a következő öt fő területen lehet szerezni: képzettség, munkatapasztalatok, múltbeli jövedelem, a jelentkező által választott szakterületen elért eredmények, valamint a jelentkező partnerének szakmai tapasztalatai és elért eredményei. Ebben a rendszerben a befogadási arány viszonylagosan magas.

Meg kell említeni, hogy a fentiekben ismertetett szelektív eljárások nem minden harmadik országból származó állampolgár számára biztosítják a munkaerőpiacra való belépéshez a járható utat. Harmadik országok állampolgárainak a befogadása vonatkozásában a munkavállalási migránsok befogadását csak két tagállamban alkalmazzák elsődleges kategóriaként. Az összes többi tagállamban a befogadások többségét családegyesítési célból igénylők, vagy valamilyen humanitárius védelmet keresők számára adják meg. Számos tagállamban a családegyesítés céljából befogadott migránsok teszik ki az összes befogadott személy több mint felét. Az olyan munkavállalási célú migránsok, akik ténylegesen el tudnak helyezkedni a munkaerőpiacon, a befogadott személyeknek kevesebb, mint 15%-át képviselik.

1.2 Gazdasági migránsok engedélyezett számának a szabályozása és az előrejelzési igények

Az 1990-es évek közepe óta a munkavállalási célból a tagállamokba beáramló harmadik országokból származó állampolgárok száma növekszik (20%-os a növekedés Dániában, az Egyesült Királyságban és Svédországban, ami az erős gazdasági növekedést és a szakmai képzettséget igénylő ágazatokban fennálló munkaerőhiányt jelzi). Az Európai Unióban munkavállalási célból befogadott migránsok összlétszámára vonatkozóan nem állnak rendelkezésre adatok. Annak ellenére, hogy az Európai Unió migrációs áramlásokkal kapcsolatos statisztikai adatai javultak az elmúlt évek folyamán, a jogszerű migrációs áramlások mérése a tagállamok adatforrásaiban és fogalom-meghatározásaiban, adatgyűjtési módszereiben és törvényalkotási gyakorlataiban fennálló különbözősége miatt problémás.

A tagállamok eltérő módszereket alkalmaznak annak a meghatározására, hogy az egyes években hány gazdasági migránst hajlandók befogadni. A létszám meghatározásának alapját általában az országos és/vagy regionális munkaerőpiaci kereslet képezi. Néhány tagállam kontingensrendszert alkalmaz, azonban annak alkalmazási módja is országonként eltérő. Bizonyos tagállamok általános összlétszámban határozzák meg harmadik országokból származó munkavállalók befogadható számát, más tagországok pedig sajátosabban körülírt kontingenseket határoznak meg minden egyes munkaterület vonatkozásában, sőt még munkavállalók típusainak a vonatkozásában is, mint például a szezonmunkások. Ismét más tagállamok a kontingenseket éves alapon határozzák meg a munkaerőpiaci kereslet felmérését, valamint a munkaügyi és munkáltatói szervezetekkel lefolytatott konzultációkat követően.

A legtöbb tagállamban harmadik ország munkavállalóinak a befogadását megelőzően el kell végezni a belföldi munkaerőpiac átfogó felmérését. A „Közösség által előnyben részesített megközelítésnek” ezt az alapelvét harmadik országokból származó munkavállalók kiválasztása vonatkozásában alkalmazandó iránymutató alapelvként határozottan kimondja az 1994. június 20-ai „H armadik országok állampolgárainak munkavállalás céljából a tagállamok területére történő befogadására vonatkozó korlátozásokról szóló tanácsi határozat ”[1]. Ennek az alapelvnek az egyes tagállamok általi alkalmazási módszere országonként eltérő.

A munkaerőhelyzettel kapcsolatos átfogó előrejelzések az Európai Unióban a munkaerő elöregedése miatt munkaerőhiány keletkezését és a 2010 utáni időszakra a munkaerő-kínálat szűkülését vetítik előre. A kutatások azt is jelzik, hogy az előre látható jövőben nem várható a bevándorlási áramlatok terén csökkenés. Számos tanulmány vizsgálta azt a kérdést, hogy a bevándorlás megfelelő megoldást nyújt-e ennek a demográfiai hanyatlásnak a kezelésére. A Bizottság bevándorlásról, beilleszkedésről és munkavállalásról szóló közleménye[2] elismerte, hogy a bevándorlás az Európai Unió munkaerőpiaci igényeinek a kielégítése céljából egyre növekvő mértékben szükséges lesz az elkövetkező években. Ugyanakkor ezzel egyidejűleg általánosan elismert tény az is, hogy a bevándorlás nem oldja meg a lakosság elöregedése által előidézett problémát, és a nagyobb szabású bevándorlás lehetővé tétele nem mentesíti a törvényhozókat a lakosság elöregedésének a kezeléséhez szükséges strukturális és egyéb változtatások elvégzésének a felelőssége alól.

Sok tanulmány foglalkozott a bevándorlás munkaerőpiaci kereslethez igazításának a nehézségeivel. Egyrészről a munkaerőpiac előrejelzései semmi esetre sem tévedhetetlenek, és nem képesek minden esetben pontosan előre jelezni a munkaerőpiac folyamatait. Másrészről a bevándorlási áramlások jelenlegi irányai nem felelnek meg teljes mértékben a meghatározó munkaerőpiac magas képzettségű vagy sajátos szakismeretekkel rendelkező munkavállalók iránti igényeinek. Sok tagállamban ugyan megerősítést nyert a bevándorlók alacsony szakképzettséget igénylő területeken történő foglalkoztatására irányuló tendencia, ez azonban nem szükségszerűen jelzi az ilyen munkavállalók szakképzettségi szintjét, mivel sokan közülük az általuk végzett munka végzéséhez szükségesnél magasabb képesítéssel rendelkeznek.[3] A múltban megszerzett tapasztalatok igazolják, hogy kifejezetten nehéz a migráns munkavállalók tartózkodási idejének, valamint földrajzi és foglalkozási mobilitásának a nyomon követése. A munkaügyi előrejelzésekben figyelembe kell venni migránsok egyéb kategóriáit is, akik esetében a munkaügyi kiválogatási kritériumok nem szükségszerűen alkalmazhatók (nemzetközi védelmet élvező személyek, családegyesítés céljából befogadott személyek). Végezetül a tanulmány rámutat arra, hogy a migránsok teljes potenciáljának a kezelhetővé tételéhez egyértelműen szükséges jobb integrációs eljárások alkalmazásának a bevezetése.

1.3 Bilaterális munkaügyi megállapodások

A tagállamok és az újonnan csatlakozott tagállamok bilaterális munkaügyi megállapodások széles választékát kötötték meg harmadik országok állampolgárainak a befogadásáról. Ezeknek a megállapodásoknak a célja a legtöbb esetben a fogadó országon belüli munkaerőhiány kezelése, de az ilyen megállapodások aláírását számos egyéb másodlagos indíték is befolyásolhatja. Az ilyen indítékok széles választéka sorolható fel: új csatornák létesítése a migráció elősegítéséhez, harmadik országokkal a kapcsolatok javítása, történelmi kötődés és kultúrák közötti csere elősegítése, a migrációs áramlások javítása és a jogszerűtlen migráció elleni küzdelem erősítése. Sok esetben ezeknek a tényezőknek a kombinációja áll a megállapodások hátterében.

A bilaterális megállapodásokkal kapcsolatosan a tagállamok által alkalmazott megközelítés a tagállamok földrajzi fekvése szerint megkülönböztethető. Az észak-európai országok először a háború utáni időszakban létesítettek bilaterális rendszereket munkaerőpiacaik bizonyos területein a munkaerőhiány kezelhetővé tétele céljából. Sok ilyen ország dél-európai országokkal kötött ilyen megállapodást azok Európai Unióba történő belépését megelőzően. Annak ellenére, hogy az ilyen megállapodások elsődleges célja a munkaerőpiac igényeinek a kiszolgálása volt, más indítékok is szerepet játszottak, például „különleges kapcsolatok” fenntartása a korábbi gyarmati országokkal. Az 1970-es évek gazdasági visszaesését követően sok ilyen korábbi bilaterális megállapodást felmondtak. A későbbi időkben a bilaterális rendszerek egyre inkább a szezonális munkaerő befogadására összpontosítottak, elsősorban a mezőgazdaság, az építőipar, az idegenforgalom és vendéglátóipar területein, ahol az ilyen típusú munkaerő iránt folyamatos a kereslet. Az ilyen szezonális bilaterális rendszerek némelyikét azért hozták létre, hogy jogszerű kereteket biztosítsanak szezonális munkavállalók korábbi jogszerűtlen áramlásának, különösen a mezőgazdasági ágazatokban. A bilaterális rendszereket alkalmazzák a szomszédos országokkal fenntartott kapcsolatok javítására is, és különösen az olyan csatlakozó országok esetében az 1990-es években, amelyek hozzájárultak gazdasági az Európai Unió szintjére történő felzárkózásukhoz. Számos újonnan csatlakozott tagállam keleti szomszédjaival is kötött bilaterális megállapodásokat. Az ilyen megállapodások sikeressége meglehetős változatosságot mutatott.

A dél-európai országok az elmúlt évek során aktívabbak lettek az ideiglenes vagy szezonális munkavállalók befogadásáról szóló bilaterális megállapodások megkötése terén. Ez részben ezekben az országokban a gazdaság bizonyos ágazataiban jelentkező munkaerőhiány kezelését célozta. Ugyanakkor azonban bizonyos megállapodások célja új jogszerű csatornák megnyitása kulcsfontosságú országokból származó korábbi jogszerűtlen gazdasági migránsok számára, valamint az együttműködés általános kereteinek a javítása harmadik országokkal a jogszerűtlen migráció elleni küzdelem erősítése céljából.

Esettanulmány – Spanyolország

Spanyolország hat harmadik országgal kötött bilaterális megállapodást[4], ezek mindegyike olyan kulcsfontosságú ország, amelyekből korábban jogszerűtlen gazdasági migránsok érkeztek az országba, és amely megállapodások célja az általános együttműködési keretek javítása, valamint a jogszerűtlen migráció és a munkavállalók jogszerűtlen kihasználása elleni küzdelem megerősítése. A megállapodások szabványos formában készültek el, és lehetővé teszik mind állandó, mind szezonális munkavállalók és tanoncok befogadását, általában a 18-35 év közötti korosztály számára. Ezek a megállapodások tartalmaznak a kiválasztási eljárásokat, munkakörülményeket és szociális jogosultságokat, a migránsok hazatelepítését, valamint a jogszerűtlen migráció elleni küzdelemmel és az embercsempészettel kapcsolatos rendelkezéseket ismertető fejezeteket is. A szezonális munkavállalókra különleges rendelkezések vonatkoznak, amelyek előírják, hogy alá kell írniuk egy kötelezettségvállalást arra vonatkozóan, hogy a szerződésük lejárata után visszatérnek a származásuk szerinti országba. A szezonális munkavállalók kötelesek továbbá a hazautazásukat követő egy hónapon belül jelentkezni saját származás szerinti országukban a spanyol konzulátuson. Ezeknek a megállapodásoknak a többsége jól bevált a gyakorlatban, különösen a szezonális munkavállalók vonatkozásában. A befogadható munkavállalók számát foglalkozási áganként, nem pedig nemzetiségek szerint meghatározott kontingensek írják elő.

A munkavállalók számára ezeknek a megállapodásoknak a hatálya alatt megadott jogosultságok a megállapodások céljának, valamint a küldő és fogadó országok között egyeztetett feltételeknek megfelelően eltérőek. A legtöbb megállapodás biztosítja, hogy a befogadott munkavállalókat ugyanolyan munkafeltételek és jövedelmi szintek illetik meg, mint a befogadó ország munkavállalóit. Bizonyos beépített rendelkezések biztosítják, hogy a munkavállalók jogszerű tartózkodásuk végén visszatérnek a származásuk szerinti országba. Ilyen például a társadalombiztosítási hozzájárulások átutalása, bizonyos esetekben a munkáltatók számára írnak elő letéti kötelezettséget minden egyes befogadott munkavállaló után, amely a munkavállaló hazautazását követően visszaigényelhető. A szezonális munkavállalók családegyesítési jogosultsággal nem rendelkeznek, és ez ismét biztosíték arra, hogy haza fognak utazni. Bilaterális megállapodások megkötésében résztvevő harmadik országok sok állampolgára számára előnyös ez a lehetőség és megélhetésüket rendszeresen ilyen programokban való részvétellel biztosítják. A becslések szerint a legtöbb munkavállaló keresetének több mint 50%-át hazaküldi. A bilaterális megállapodások vonzó lehetőséget kínálnak a munkavállalók számára szakismereteik fejlesztésére, jobb munkakörülmények megtapasztalására, keményvalutában fizetett jövedelem megszerzésére és egy másik ország életkörülményeinek a megismerésére.

A bilaterális programok felügyeletét helyi, regionális és országos szinteken a bevándorlási és munkaügyi minisztériumok egymás között megosztottan látják el. Gyakran partneri együttműködési viszony alakul ki több érintett fél, így szakszervezetek, munkáltatók, munkaügyi hivatalok és a központi kormányzat között. Bizonyos tagállamokban a regionális hatóságok egyre jelentősebb szerepet játszanak külföldi munkavállalók toborzásában. Mivel a bilaterális programok keretében befogadott munkavállalók többségét kis- és középvállalkozásokban foglalkoztatják, ezért a regionális munkaügyi irodák előnyösebb helyzetben vannak a helyi gazdasági körülmények által megkövetelt sajátos igények felméréséhez. Jól megalapozott programok esetében sok munkáltató és magániroda vesz részt aktív módon a munkavállalók felvételében. Bizonyos fogadó országok a küldő országban létesítenek toborzóirodákat és a befogadásra kiválasztott munkavállalók számára még képzést is nyújtanak. Bizonyos esetekben maguk a megbízó cégek is részt vesznek ebben a folyamatban és toborzó személyzetet küldenek ki a küldő országba a munkavállalók toborzása és kiképzése céljából, és ennek köszönhetően az ilyen munkavállalók könnyebben beilleszkednek az őket foglalkoztató cégbe, amikor megérkeznek a fogadó tagállamba.

1.4 Kontingensek alkalmazása a bilaterális rendszerek szabályozásához

Több tagállam a bilaterális megállapodásokban kontingensrendszert alkalmaz, mindazonáltal a befogadott munkavállalók száma a program célkitűzései és a küldő ország függvényében eltérő lehet. A kormányok a kontingenseket évekre lebontva határozzák meg az érintett testületekkel, tehát az iparág képviselőivel, a munkáltatókkal, szakszervezetekkel és munkaügyi irodákkal a munkaerőpiaci igények felmérése céljából lefolytatott konzultációkat követően. Általában a kontingensek megállapítása foglalkoztatási ágazatonként történik, bizonyos országokban azonban a kontingenseket az egyes földrajzi régiókra, más országokban pedig a jelentkezők származása szerinti országokra lebontva határozzák meg. Bizonyos tagállamokban magas a szezonális munkavállalók kontingenseinek az értéke, mert a tapasztalatok szerint nagyon nehéz olyan belföldi munkavállalókat találni, akik hajlandók a kérdéses munkát elvégezni, vagy olyanokat, akik hajlandók az országban a munkavégzés helyére utazni.

Esettanulmány – Olaszország

Olaszország 1998-tól kezdődően jól kidolgozott kontingens rendszert alkalmaz. Az akkor bevezetett törvények értelmében a kormánynak évente rendeletet kell kihirdetnie, amelyben felsorolja az érvényes kontingenseket régiók és foglalkoztatási ágazatok szerinti bontásban. A kontingenseket több különféle testülettel egyeztetett megállapodások megkötése után állapítják meg, mint például a munkaügyi minisztérium, helyi és regionális irodák, szakszervezetek és munkáltatói szervezetek. A kontingensek számadatait a helyi foglalkoztatási aránynak megfelelően becsléssel állapítják meg. A vonatkozó rendelet tartalmaz úgynevezett „elsőbbségi kontingenseket”, amelyek bizonyos harmadik országok munkavállalói vonatkozásában egyedi plafonértékeket írnak elő[5]. Bizonyos módon ezeket a kontingenseket a munkaerőpiac felmérését célzó számításokon kívül eső tényezőnek tekintik, és értéküket elég alacsony szinten határozzák meg, hogy az ilyen munkaerőt a piac könnyen befogadhassa (legfeljebb 3 000 fő munkavállaló évente megyénként). Ezeket a kontingenseket ajánlják fel harmadik országoknak cserében azokért az intézkedésekért, amelyek biztosítják az ilyen munkavállalók hazatelepítését, valamint az együttműködésért a jogszerűtlen migrációs áramlások csökkentésében. Az ilyen kontingensek értékei csökkenthetők és azokat csökkentik is olyan esetekben, amikor az érintett harmadik országról megállapítható, hogy nem tanúsít teljes körű együttműködési készséget. 2001-ben a Marokkó számára megállapított kontingenst csökkentették ilyen módon.

Több tagállam bírálja a bilaterális kontingenseknek harmadik országok számára a jogszerűtlen migráció elleni küzdelemben való együttműködés ösztönzőjeként történő alkalmazását annak potenciálisan rugalmatlan jellege miatt. Attól tartanak, hogy a kontingenseken alapuló bilaterális megállapodások korlátozhatják az államok képességét a munkaerőpiac szükségleteinek a kielégítésére. Jóllehet, a kontingensek csökkentése elfogadható megoldás lehet olyan országok szankcionálására, amelyek nem tanúsítanak megfelelő együttműködési készséget, ugyanakkor azonban politikai és/vagy munkaerőpiaci szempontok miatt az ilyen csökkentések végrehajtása problémák okozója lehet. Egy másik megfontolandó a preferenciális kontingensek alkalmazásával kapcsolatosan az olyan országok hátrányos megkülönböztetését előidéző hatás, amelyekkel ilyen megállapodásokat nem írtak alá. Míg egyrészről az ilyen rendszerek célja bizonyos harmadik országokkal az együttműködés elősegítése, addig másrészről az olyan országok, amelyek számára ilyen elbánást nem ajánlottak fel, indokot találhatnak arra, hogy meghiúsítsák az Európai Unióval az együttműködést. Ennek megfelelően kimondhatjuk, hogy a preferenciális kontingensek rövid távon elősegíthetik megcélzott harmadik országokkal az együttműködés fejlődését, hosszú távon azonban megzavarhatják más harmadik országokkal az együttműködést.

1.5 Jogszerűsítő intézkedések

Az a tény, hogy sok harmadik ország állampolgárai jogszerűtlenül tartózkodnak és dolgoznak Európában és bizonyos tagállamok programokat dolgoznak ki az ilyen személyek „jogszerűsítésére”, jelzi a jogszerű bevándorlás már meglévő csatornáinak a kezelésében alkalmazott intézkedések jelenlegi korlátjait. Annak ellenére, hogy a bevándorlási politikának nem irányadó célkitűzése a jogszerűsítő intézkedések alkalmazása, mégis a tagállamokban jellemző megoldássá vált, az 1970-es évektől kezdődően több, mint 26 ilyen műveletre került sor. A jogszerűsítő intézkedések alkalmazási módszerei és azoknak a háttérben meghúzódó indítékai tagállamonként eltérőek; bizonyos tagállamokban ilyen intézkedéseket soha nem alkalmaztak, más tagállamokban pedig azok alkalmazása gyakrabban előforduló jelenség. A jogszerűsítő intézkedések alkalmazásának gyakorisága az 1990-es évek közepétől kezdődően szembetűnően emelkedő tendenciát mutat. Az újonnan belépő tagállamok, mivel viszonylagosan újak a bevándorlási célországkénti szerepben, nem alkalmaztak jogszerűsítő intézkedéseket, vagy ha igen, csak eseti jelleggel. Hasznos lehet különbséget tenni az ideiglenes jogszerűsítő intézkedések és a végleges jogszerűsítő intézkedések között. Az előbbiek keretében a jogszerűsített személy korlátozott időtartamra érvényes tartózkodási engedélyt kap, amely csak abban az esetben újítható meg, ha bizonyos feltételek teljesülnek, az utóbbi keretében pedig a migránsok állandó letelepedési engedélyhez jutnak. A legtöbb esetben a tagállamok megújítható ideiglenes engedélyeket bocsátanak ki, ami azt jelenti, hogy az ilyen engedélyek birtokosait jogszerűtlen státuszba minősítik vissza, ha az engedély megadásának feltételeit nem teljesítik. Ez azt eredményezheti, hogy későbbi jogszerűsítő intézkedések alkalmazásakor bizonyos migránsok státusza ismét jogszerűvé válik.

Esettanulmány – Belgium

Belgium két nagyszabású jogszerűsítő programot hajtott végre, az egyiket 1974-ben, a másikat pedig 1999-ben. Az 1999. évi jogszerűsítő intézkedés a szándékok szerint egyetlen alkalomra szóló művelet volt azzal a céllal, hogy megszüntesse azoknak a személyeknek a marginalizálódását, akik jóllehet, jogszerűtlenül tartózkodtak az országban, mégis beilleszkedtek Belgium gazdasági és társadalmi életébe. A másik fő indíték a társadalmi kohézió építése, és a jogszerűtlen migránsokat kiszipolyozó bűnszövetkezetek hálózatainak a megfékezése volt. A gyakorlatban a jogszerűsítő intézkedés lehetővé tette, hogy a kormány biztosítsa a jogszerű státuszt azok számára, akiknek a hazatelepítése egészségügyi állapotuk miatt nem volt lehetséges, akik hosszú ideje jogszerűtlenül tartózkodtak Belgium területén, és jól beilleszkedtek, valamint akik három évnél hosszabb ideje várakoztak menedékjogi kérelmük elbírálására. A jogszerűsítés iránti kérelmek benyújtására három hetes időszakot biztosítottak, és ez alatt az időszak alatt visszaállították a belgiumi határellenőrzést, hogy megakadályozzák a lehetőség kihasználásában reménykedő jogszerűtlen migránsok beáramlását a szomszédos tagállamokból.

Több, mint 37 146 jogszerűsítés iránti kérelmet nyújtottak be, ami több, mint 50 000 főt érintett, és a kérelmezők 80%-ának a jogszerűsítését elfogadták. Ennek a jogszerűsítő programnak az előzetes kiértékelése kimutatta, hogy ennek az intézkedésnek a nyomán érzékelhetően megnőtt a jogszerűtlen migránsok áramlása; ez az intézkedés valójában téves jelzést küldött a potenciális jogszerűtlen migránsok számára, hogy a tartózkodásuk végül törvényes keretek között elfogadást nyer. Ennek a jogszerűsítő intézkedésnek a hatására jelentős mértékben megnőtt a családegyesítési kérelmek száma; 2 122 kérelmet nyújtottak be 1999-ben, és 4500 kérelmet 2003-ban.

A legtöbb tagállam elismeri, hogy gyakorlati okok miatt szükségessé válhat bizonyos olyan személyek státuszának a jogszerűsítése, akik a letelepedési engedély megkapásához szükséges szokásos követelményeket nem elégítik ki. A megfelelő jogszerűsítő intézkedések meghozatalával a kormányok megkísérlik az ilyen migránsok társadalomba beilleszkedését segíteni, nem pedig meghagyni őket kizsákmányolásnak kitett marginális helyzetükben. Bizonyos országok csak rendkívüli alkalmakkor és eseti jelleggel, egyébként pedig egyáltalán nem alkalmaznak jogszerűsítő intézkedéseket. Az ilyen országok úgynevezett humanitárius vagy védelmet nyújtó jogszerűsítő intézkedések alkalmazásával letelepedési engedélyt adnak meg rászoruló személyek olyan kategóriái számára, akik nemzetközi védelemben nem részesülhetnek, de nem térhetnek vissza a származásuk szerinti országba. Az ilyen típusú jogszerűsítő intézkedések gyakran a menedékjogi politikához társulnak. Néhány tagállam végrehajtott ilyen típusú jogszerűsítő intézkedéseket olyan országokból származó menedékjogot kérelmező személyek csoportjainak megsegítése céljából, amely országokból jelentős mértékű beáramlást tapasztaltak, de akik a területükön hosszú időtartamon keresztül jelen voltak (például a korábbi Jugoszláv Köztársaságból a háborús konfliktus elől menekültek).

Más tagállamok készen állnak arra, hogy „megmásíthatatlan tények miatti” jogszerűsítő intézkedéseket hajtsanak végre. Néhányan egyetlen alkalomra szóló intézkedéseket hajtottak végre, de voltak olyan országok is, amelyek ilyen intézkedések többszöri végrehajtására kényszerültek. A „ megmásíthatatlan tények miatti ” programok közé tartoznak a jogszerűtlen migránsok tartózkodását jogszerűsítő intézkedések, ezek általában azokat a személyeket érintik, akik már illegális munkavállalók. Az a tény, hogy ilyen esetekben jogszerűsítő intézkedéseket kell végrehajtani, reflektorfénybe helyezi a sok tagállamban dinamikusan működő rejtett gazdaság meglétének a bizonyítékát, és az ilyen gazdaságban tevékenykedők részben közgazdasági szempontból motiváltak. Egy tagállamban hasonló jogszerűsítő intézkedések végrehajtására valójában a munkáltatók kezdeményezésére került sor annak a felismerésnek a következtében, hogy bizonyos ágazatok, különösen a belföldi szolgáltatások működése az illegális munkaerő jelenlététől vált függővé, és az ilyen munkaerőt kívánatos bevonni a jogszerűen működő gazdaságba. Ennek az ágazatnak a fejlődése jelzésértékű a munkaerőpiac új lehetőségeinek a megnyitása szempontjából a lakosság elöregedésének és az időskorú emberek gondozási szolgáltatások iránti igényeinek a figyelembevételével. A nagy léptékű jogszerűsítő intézkedések kihatással vannak a társadalom sok területére, hiszen a kormányoknak meg kell szerezniük a támogatást a gazdaság kulcsfontosságú szereplő, például a munkáltatók és a szakszervezetek részéről, ugyanakkor pedig a közvélemény támogatásának a megőrzése céljából további intézkedéseket kell végrehajtaniuk a jogszerűtlen migráció fékentartására.

A tanulmány a jogszerűsítő programok hatékonyságát nemcsak az érintett migránsok szempontjai szerint vizsgálta meg, hanem az állam szempontjai szerint is. Egyrészről az ilyen intézkedések lehetővé teszik a lakosság jobb kezelhetőségét, a kormányok áttekinthetőbb képet kapnak arról, hogy kik vannak jelen az általuk felügyelt területen. Az ilyen intézkedések alkalmasak az illegális munkavégzés fékentartására is, valamint a központi bevételek növelésére az adórendszeren és a társadalombiztosítási hozzájárulásokon keresztül annak köszönhetően, hogy az illegális munkavállalókat beviszik a törvényes munkaerőpiacra, feltéve, hogy az ilyen munkavállalók meg tudják őrizni, vagy meg tudják szerezni hivatalos munkaviszonyukat. Meg kell azonban jegyezni, hogy a jogszerűsítő intézkedéseknek a hatékonysága a szabályozatlan munkaerőpiac méretének a csökkentésében megkérdőjelezhető. Másrészről pedig az a nézet terjedt el, hogy a jogszerűsítő intézkedések egy bizonyos mértékig bátorítást jelentenek a jogszerűtlen migráció számára. Ezt a jelenséget tapasztalták olyan tagállamokban, ahol nagy léptékű jogszerűsítő programokat hajtottak végre, és az intézkedések önfenntartó folyamatot hoztak létre, amennyiben egy néhány év eltelte után további nagy léptékű intézkedéseket kellett végrehajtani. Nyolc tagállamban a jogszerűsítő intézkedésekkel kapcsolatosan elkészített tanulmányból leszűrt végkövetkeztetés szerint ilyen további intézkedések végrehajtására átlagosan 6,5 évenként kerül sor, ami jelzi a bevándorlási folyamat folytonosságát és a jogszerűtlen migránsok bizonyos állományainak az újra feltöltődését.

2. RÉSZ – ÖSSZEFÜGGÉS A JOGSZERŰ ÉS JOGSZERŰTLEN MIGRÁCIÓS ÁRAMLÁSOK, VALAMINT A HARMADIK ORSZÁGOKKAL LÉTESÍTETT KAPCSOLATOK KÖZÖTT

A jogszerűtlen migráció sokféle formában jelentkezik. A tagállamokba jogszerűtlenül belépő migránsok mind szárazföldi, mind légi, mind pedig tengeri útvonalakon érkeznek. Vannak, akik megtévesztő vagy hamisított okmányokat használnak, vannak akik egyénileg próbálkoznak, mások a szervezett bűnözés hálózatain keresztül, amelyek különösen a jogszerűtlen bevándorlás legszégyenletesebb két formájában tevékenykednek, nevezetesen a korántsem humanitárius célok megvalósítását célul kitűző csempészetben, és külföldi állampolgárokat kizsákmányoló emberkereskedelemben. A jogszerűtlenül tartózkodó migránsok jelentős hányada érvényes vízummal vagy vízumkötelezettség nélküli rendszerből jogszerűen érkezik, de tartózkodási engedélyének a lejárata után „túltartózkodik”, vagy tartózkodásának eredeti célját a hatóságok hozzájárulása nélkül megváltoztatja. Vannak olyanok, például akiknek a menedékjogi kérelmét elutasították, akik attól kezdve tekintendők jogszerűtlenül tartózkodónak, amikor menedékjog iránti kérelmük elbírálása minden lehetőségének a kimerítése után nem hagyják el az országot.

A migráns populációk méretének és jellegzetességeinek a feltárásával, valamint a jogszerű és jogszerűtlen migráns áramlások rögzített adatainak a nyilvántartásaival kapcsolatos problémák jól dokumentáltak. Mivel a jogszerűtlen migránsok a hatóságnál nem jelentik be magukat, az Európai Unió tagállamaiba irányuló jogszerűtlen migráció nagyságrendjéről nehéz egyértelmű képet kialakítani. A jogszerűtlen migrációs áramlásokról készülő becslések adatai a jelenséghez kapcsolódó rendelkezésre álló jelzőszámokból következtethetők ki, mint például a belépés elutasítások és eltávolítások száma, jogszerűtlen migránsok feltartóztatása a határokon vagy elfogása az országon belül, elutasított menedékjogkérelmek vagy a nemzetközi védelem más formái iránti elutasított kérelmek száma, vagy nemzeti jogszerűsítő intézkedések iránti kérelmek száma. Ezeket a jelzőszámokat ki kell egészíteni azoknak a migránsoknak a számával, akik semmiféle nemzetközi védelem megkapását nem kérvényezik, vagy azért, mert jogszerűen léptek be, vagy pedig azért, mert „túltartózkodók”. Ezeknek a jelzőszámoknak az alapján az Európai Unióba irányuló jogszerűtlen migráció becsült éves beáramlási nagyságrendje hat számjegyű. Ennél pontosabb számadatok nem tekinthetők megbízhatónak. Mindezeken túlmenően az ilyen becslések nem járulnak hozzá a jogszerűtlen migráció bonyolultságának a megértéséhez és téves értelmezéshez vezethetnek. Mindezek ellenére a jogszerűtlen migrációs jelenség jelentős nagyságrendű, és a jogszerűtlen migrációs áramlások csökkentése mind nemzeti, mind EU-szinten politikai prioritást élvez. Ezért a hatékony eljárások kidolgozása és a jelenség elleni hatékony küzdelem biztosítása érdekében fontos megismerni, hogy kik alkotják a jogszerűtlen migránsok tömegeit, és miért kívánnak az Európai Unió területére lépni.

A jogszerűtlen migránsok arculatát kutató vizsgálatok meglehetősen hiányosak. Ugyanakkor azonban bizonyítottnak látszik az a tény, hogy a jogszerűtlenül tartózkodó migránsok legnagyobb számban 20 és 30 év közötti férfiak, akik fiatalok, mozgékonyak és nem riadnak vissza a kockázatvállalástól. A jogszerűtlen migránsok között megfigyelték a fiatal nők részarányának a növekedését, és annál sokkal kisebb mértékben mindkét nem idősebb korú képviselői számának a növekedését. A tagállamokból származó bizonyos információk jelzései szerint a jogszerűtlen migránsok általában alacsony szakmai képzettségűek, és ezért általában nem alkalmasak a meghirdetett munkaerőpiaci munkaerőhiány feltöltésére. Más kutatások eredményei ugyanakkor azt jelzik, hogy a jogszerűtlen migránsok egyre növekvő számban tanult emberek, és migrációjuk indítéka a jobb életkörülmények reménye. Az Európai Unióba irányuló migráció elhatározásának hétterében álló indítékok általában széles választékot fednek le; a gazdasági megfontolások semmi esetre sem tekinthetők az egyedüli és kizárólagos tényezőknek. A migráció elhatározásnak alapját általában az egyén által mérlegelt számos kényszerítő tényező szolgáltatja, mint például a munkanélküliség, az állandósult alacsony bérszínvonal; természeti katasztrófák vagy ökológiai rombolás, továbbá olyan húzó tényezők is, mint a nem hivatalos ágazatokban az elhelyezkedés lehetősége, magasabb munkabérek, politikai stabilitás, a törvényes rend fenntartása, az emberi jogok hatékony védelme, vagy különféle munkaerőpiaci állapotok. A jogszerűtlen migráns elhatározását véghez viszi a különféle elrettentő tényezők ellenére is, mint például többek között a migrációt elősegítő szolgáltatások magas költsége, a határvédelmi hatóságok általi feltartóztatás és eljárás kezdeményezése.

Az Európai Unión belül sok jogszerűtlen migráns képes munkát találni a rejtett gazdaságban, ami bizonyítja, hogy egyértelmű a kapcsolat a jogszerűtlen migráció és a szabályozatlan munkaerőpiac között. Az Európai Unión belül az árnyékgazdaság becsült nagyságrendje a GDP 7-16%-át teszi ki[6], jóllehet, ezen a területen semmi esetre sem kizárólag jogszerűtlen migránsok tevékenykednek. A jogszerűtlen migránsok általában az alacsony szakismereteket igénylő ágazatokban végzett munkával szerzett jövedelmükből tartják el magukat, mint például az építőipar, a mezőgazdaság, a vendéglátóipar, takarító és házvezetői szolgálatok. Gyakran úgynevezett „3 D” (dirty, dangerous and demanding – piszkos, veszélyes és nagy igénybevétellel járó) munka végzésére fogadják fel őket, amilyen munkát a belföldi munkaerő nem szívesen vállal. Az a tendencia, hogy a jogszerűtlen migránsokat az alacsony képzettséget igénylő árnyékgazdaság területén foglalkoztatják, nem kizárólag annak tudható be, hogy nem rendelkeznek megfelelő tartózkodási státusszal, képesítéssel vagy nyelvismerettel másféle munka végzéséhez. A szakképzettséggel rendelkező jogszerűtlen migráns nemcsak azért tapasztalhat nehézségeket a képzettségének megfelelő munka megtalálásában, mert nem rendelkezik megfelelő munkavégzési engedéllyel, hanem azért is, mert képesítését az Európai Unión belül nem ismerik el. Az ilyen személyek a megfelelő dokumentumok hiánya miatt alacsony szakképzettséget igénylő területeken illegális munkát végeznek egy tagállamban, és ezért a munkáért a bérezésük sok esetben sokkal magasabb, mint a származásuk szerinti országban a képesítésüknek megfelelő munkáért fizetett munkabér.

2.1 A bilaterális munkaügyi megállapodások hatása a jogszerűtlen migrációs áramlásokra

Mindenek előtt lényeges különbséget tenni a szezonális munkavállalók befogadásáról szóló, valamint az ideiglenes vagy állandó foglalkoztatású munkavállalók befogadásáról szóló bilaterális megállapodások között. A korai programokban az utóbbi megállapodásokat túlnyomó részben a munkaerőhiány problémáinak a kezelése céljából alkalmazták. Az ilyen programokat bizonyos tagállamok a migrációs nyomást növelő hatásúnak tekintették, mert sokan az ilyen módon befogadottak közül véglegesen letelepedtek a fogadó országban, majd azt követően családegyesítés iránti kérelmet nyújtottak be.

Az olyan tagállamok, amelyeknek indítéka bilaterális megállapodás aláírására részben a jogszerűtlen migrációs áramlások csökkentése volt, a bekövetkezett hatásokat vegyesen ítélték meg. A legtöbbjük nem látott közvetlen összefüggést a bilaterális programok alkalmazásának a bevezetése és a jogszerűtlen migrációs áramlások csökkenése között. Sokan úgy találták, hogy nehéz felmérni a bilaterális megállapodásoknak a jogszerűtlen migrációs áramlásokra gyakorolt hatásait, mert sok egyéb tényező is hozzájárul a jogszerűtlen migráció csökkenéséhez. Több tagállamban a bilaterális programokat csak a közelmúltban kezdték alkalmazni, és ezért túl korai lenne még meghatározni, hogy az ilyen intézkedések előidéztek-e csökkenést a jogszerűtlen migrációs áramlásokban. Néhányan úgy vélték, hogy a bilaterális megállapodások aláírása önmagában nem fejtett ki csökkentő hatást a jogszerűtlen migrációs áramlásokra, ugyanakkor azonban előmozdította az együttműködést harmadik országokkal a migráció általános érvényű kérdései terén.

Csak egy tagállam vélte úgy, hogy a bilaterális munkaügyi programok közvetlen hatást fejtettek ki a jogszerűtlen migrációs áramlások csökkenésére. A közvetlen hatást azonban ebben az egyetlen esetben sem csak a kérdéses bilaterális programok idézték elő, mivel azokat a visszafogadási megállapodások aláírásának ösztönzése céljából alkalmazták, és egy olyan intézkedéscsomag részét képezték, amely a harmadik országokkal létesítendő együttműködés javítása céljából tartalmazott pénzügyi segítségnyújtási, rendőrségi együttműködési, képzési és kapacitásépítési elemeket is. Mindezeken túlmenően a jogszerűtlen áramlások bekövetkezése olyan időszakra esett, amikor az EU egészében a jogszerűtlen migrációs folyamatok általános csökkenése volt megfigyelhető.

Fel kell ismerni azt a tényt, hogy a jogszerűtlen migráció jelenségével mindig számolni kell, függetlenül attól, hogy milyen jogszerű csatornák állnak rendelkezésre, mert mindig lesznek olyan húzó vagy serkentő tényezők, amelyeket az ilyen csatornák nem befolyásolnak. Előfordulhat, hogy az Európai Unióba belépni szándékozó migránsok némelyike nem rendelkezik jogosultsággal ahhoz, hogy a jogszerű csatornákon keresztül engedélyezett programokban vegyen részt, vagy az ilyen programok befogadóképessége nem teszi lehetővé számukra a részvételt. Más részről, amint az előzőekben már említettük, az Európai Unióba belépni szándékozó migránsok indíttatásai bonyolultak, és nem minden esetben gazdasági előnyökön alapulnak. Előfordulhat, hogy a tagállamok valamelyikében jogszerűtlenül letelepedő migránsok némelyike azért hagyta el a származása szerinti országot, mert ott konfliktusokkal vagy létbizonytalansággal szembesült, de magánszemélyként humanitárius védelem megkapására nem jogosult.

A fentieket összefoglalva megállapítható, hogy a bilaterális munkaügyi megállapodások által a jogszerűtlen migrációs áramlásokra gyakorolt hatások bizonyos mértékig az ilyen programok hátterében meghúzódó motiváció jellegétől függenek. Az ilyen megállapodások hatásai az egyéb befolyásoló tényezők sokfélesége miatt még azokban a programokban sem különíthetők el teljes bizonyossággal, amelyeket elsődlegesen a jogszerűtlen migrációs áramlások csökkentése céljából alkalmaznak.

2.2 A vízumpolitika hatása a jogszerűtlen migrációs áramlásokra.

A bilaterális munkaügyi megállapodások alkalmazásán kívül a legtöbb tagállam és újonnan csatlakozott tagállam csak korlátozott tapasztalatokkal rendelkezik a jogszerűtlen migrációs áramlások csökkentését célzó jogszerű migrációs intézkedések alkalmazása terén. A migrációs folyamatok szabályozásának egyik tradicionális módszere a vízumpolitika megváltoztatása. Az Amszterdami Szerződés hatályba lépése (1999) óta a Közösség illetékes a tagállamok vízumpolitikájának a meghatározására (az Egyesült Királyság és Írország kivételével). Ennek keretében a tagállamok megállapodnak olyan harmadik országokat tartalmazó listák elfogadásában, amelyeknek állampolgárai vízumkötelesek, illetve amelyek állampolgárai vízummentességet élveznek[7]. Az ezzel kapcsolatos határozat meghozatalára „többek között a jogszerűtlen migráció, a közrend és közbiztonság, valamint az Európai Unió harmadik országokkal létesített külkapcsolatai vonatkozásában számos kritérium szerint, ugyanakkor azonban a regionális összetartozás és a viszonosság elve figyelembevételével eseti alapon elvégzett részletes kiértékelés” után kerül sor .

Az ilyen listák tartalmának a módosításával kapcsolatosan a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlamenttel lefolytatott konzultációkat követően a Tanács hoz minősített többséggel határozatot. A listák összeállítása óta csak egy néhány ország áthelyezésére került sor. 2000-ben a Bizottság javasolta, hogy Bulgáriát és Romániát az EU és ezen országok közötti szorosabb kapcsolat elismeréseképpen, valamint az állampolgárok szabad mozgásának szellemében helyezzék át a negatív listából a pozitív listába. A Tanács a jogszerűtlen migrációs áramlásokkal szembeni küzdelemről, határőrizeti intézkedésekről és vízumpolitikáról szóló két részletes jelentés áttanulmányozását követően 2001. márciusában elfogadta a javaslatot. A vízumkorlátozásokat 2002. januárjától kezdődő hatállyal megszüntették.

2003. márciusában a Tanács úgy határozott[8], hogy Ecuadort a pozitív listából áthelyezi azoknak az országoknak a listájába, amelyek állampolgárainak az Unió külső határainak átlépésekor érvényes vízummal kell rendelkezniük. Ennek a határozatnak az alapját elsődlegesen a jogszerűtlen bevándorlás igazolt bizonyítékai szolgáltatták, amelyeket számos tagállam számadatai és statisztikái is alátámasztottak. Ennek a határozatnak a hatásai a végrehajtás kezdete óta eltelt rövid idő miatt még nem mérhetők fel. Ennek a felmérésnek az eredményei lényegesek lehetnek, és megerősíthetik, hogy van-e közvetlen összefüggés a vízumkötelezettség alkalmazása és a jogszerűtlen migrációs folyamatok lelassítása között. Ezzel ellentétben meglehetősen nehéznek tűnik a vízumkötelezettség megszüntetése és azt követően a jogszerűtlen migráció növekedése közötti összefüggés igazolása. A tapasztalatok eltérőek és láthatóan azt jelzik, hogy számos olyan tényezőt kell figyelembe venni, amelyek igazolják, vagy éppen cáfolják a migrációs áramlások intenzitásának növekedését.

A harmadik országokkal szemben alkalmazott vízumpolitika vonatkozásában figyelemre méltó példa a korábban az Európai Unióba irányuló jogszerűtlen migráció egyik legfontosabb tranzitországának számító Bosznia-Hercegovinával szemben alkalmazott vízumrendszer megváltoztatása. Amikor a hatóságok bevezették az iráni és török állampolgárok vonatkozásában alkalmazandó vízumrendszert, ez az intézkedés szembetűnő csökkenést idézett elő az ezekből az országokból Bosznia-Hercegovinán keresztül az Európai Unióba érkező jogszerűtlen bevándorlók számában.

2.3 Harmadik országokkal létesített együttműködés hatása a jogszerűtlen migrációs áramlásokra

Az Európai Tanács tamperei ülése, majd azt követően több másik ülése kihangsúlyozta a migrációs folyamatok kezelésében az emberi jogokat, valamint a származás szerinti és tranzitországok és régiók politikai és fejlődési problémáit érintő átfogó megközelítés alkalmazásának a szükségességét. Az ilyen politika sikerességének egyik alapvető fontosságú elemének a harmadik országokkal fenntartandó partneri viszonyt tekintették. A tamperei ülést követően a Bizottság rendkívüli igyekezettel próbálja a migrációs politikát beilleszteni az EU külpolitikájába és programjaiba. A migráció harmadik országokkal létesített kapcsolatokba való beillesztéséről szóló közlemény[9] kihangsúlyozta a migrációs és fejlesztési politikák közötti fokozottabb együttműködés potenciális lehetőségeit. Az Európai Tanács sevillai és thesszaloniki ülése különös figyelmet fordított azoknak az erőfeszítéseknek a kérdéseire, amelyeket a harmadik országoknak fel kell vállalniuk a jogszerűtlen migráció elleni küzdelemben. Az Általános Ügyek Tanácsa 2003. december 8-i ülésén meghatározott egy úgynevezett figyelemmel kísérő és kiértékelő mechanizmust. Felkérte a Bizottságot, hogy évente készítsen jelentést a harmadik országokkal létesített együttműködésről. Az első ilyen jelentés várhatóan 2004. végére készül el. A jelentés tartalmazni fog egy áttekintést a harmadik országok részéről a jogszerűtlen migráció elleni küzdelem terén felvállalt erőfeszítésekről, valamint az EU és annak tagállamai által nyújtott pénzügyi és technikai támogatásról.

A jogszerűtlen migrációs áramlások csökkentésének az eléréséhez elengedhetetlenül szükséges a harmadik országok együttműködése, és ennek keretében az alkalmazott intézkedések és ösztönzők hatásainak a kiértékelése szintén nagyon fontos. A tagállamok és az újonnan csatlakozott tagállamok tapasztalatai a jogszerűtlen migrációs áramlások megfékezése céljából harmadik országokkal létesített együttműködés informális eszközökkel való javítása terén láthatóan korlátozott. Bizonyos tagállamok hatékonyabbnak ítélik meg rendőrségi hagy határőrizeti szervek közötti együttműködési megállapodások megkötését, amely a visszafogadás elemeit is tartalmazza, mint a hivatalos visszafogadási megállapodások megkötését. Az ilyen megállapodások hatálya alatt a tagállamok hasznos mechanizmusokat tudtak kiépíteni az információcsere és a közös képzés területein, amelyek nem tették szükségessé ösztönzők alkalmazását. Az ilyen megállapodások gyakran tartalmaznak műszaki támogatásról szóló rendelkezéseket, amelyek gyakorlatiasság szempontjából nagyon hasznosnak bizonyultak. Más tagállamok informális együttműködési megállapodást kötöttek tranzitországokkal harmadik országokból kiinduló bizonyos áramlások megfékezése céljából hivatalos visszafogadási megállapodások megkötése nélkül. Az ilyen eseti megállapodásokból hasznos eredmények születhetnek olyan országokból kiinduló meghatározott jellegű áramlások kezelésére, amely országok egyébként vonakodnának formális visszafogadási megállapodásokat megkötni. A tagállamok és újonnan csatlakozott tagállamok szintén aktívak mind formális, mind informális megállapodások megkötésében harmadik országokkal a migránsok hazatérésének az elősegítése céljából. A tagállamok a hivatalos visszafogadási tárgyalásokon nincsenek felkészülve arra, hogy a harmadik országok számára a megállapodás elérése érdekében ösztönzőket ajánljanak fel, hiszen saját állampolgáraik visszafogadására a harmadik államokat nemzetközi előírások kötelezik. Ugyanakkor azonban bizonyos tagállamok készen állnak ösztönzők felajánlására mind az érintett harmadik ország, mind pedig másik harmadik ország állampolgárai vissza-, illetve befogadásának az elérése érdekében, hiszen elismert tény, hogy a visszafogadási megállapodás aláírása általában sokkal előnyösebb a tagállamok, mint a harmadik országok számára. A felajánlott ösztönző lehet műszaki támogatás nyújtása a migrációs áramlások szabályozásában, technológia és berendezések rendelkezésre bocsátása, amivel hozzájárulnak a harmadik ország lehetőségeihez a migrációs áramlások kezelésében. Az ösztönzők nyújtására vonatkozó rendelkezéseket a visszafogadási megállapodások szövege általában nem tartalmazza, ez biztosítja, hogy a megállapodások rendelkezései végrehajtásának az ösztönzők nyújtása nem válik feltételévé. Egy tagállam bilaterális munkavállalási kontingens nyújtását ajánlotta fel harmadik országok számára. Ennek az eljárásnak a hatásait a fenti 1.4. pont ismerteti.

A tárgyalások jelenlegi állapotában a Közösséggel megkötendő visszafogadási megállapodások aláírásáért ösztönzők nyújtásában különféle megközelítéseket alkalmazhatnak. Az ilyen tárgyalások során a harmadik országok többek között igényelhetik állampolgáraik jobb beilleszkedésének az elősegítését az érintett európai tagállamban, a vízumkényszer megszüntetését, az állampolgárok bizonyos kategóriái számára a vízumok megadásának a megkönnyítését, kontingensek felajánlását állandó vagy szezonális munkavállalók számára. A Közösséggel kötött megállapodásokban mostanáig felajánlott ösztönzőket a vízumok megadásának megkönnyítése, együttműködés a jogalkalmazás területén, valamint pénzügyi és műszaki támogatás nyújtása jelentették. Ezeknek az ösztönzőknek az érdemi értékét részletesebben a Bizottság elkészülőben levő, a közös visszafogadási politika sikeres fejlesztésének a prioritásairól szóló jelentése fogja vizsgálat alá vetni. Mindazonáltal egyértelműen látható, hogy a jövőben a megállapodások sikeres megkötésének az eléréséhez az ösztönzők rugalmasan alkalmazható választékára lesz szükség.

Az Európai Unió szomszédos országai egyre növekvő mértékben szembesülnek a migráció problémáival. A folyamatosan növekvő létszámú külföldi lakosság jelenléte szociális feszültségeket gerjeszthet ezekben az országokban és a fogadó országok szembesülnek a migráció kezeléséhez szükséges intézkedések megtételének a kényszerével. A migrációs tranzitországok és a szomszédos országok célországgá válásának a problémáiról már folynak a tárgyalások az EU és az érintett harmadik országok között. Az EU műszaki és pénzügyi segítséget nyújt az ilyen országok számára az erre a célra szolgáló pénzügyi alapokból (Tacis, Meda, Eneas) a migráció kezelésének hatékonyabbá tételét célzó erőfeszítéseik támogatása céljából, a jogszerűtlen migráció elleni küzdelem hatékonyságának a fokozását és a megelőző intézkedéseket is beleértve, és további segítségnyújtást helyez kilátásba. Mindezeken túlmenően a Bizottság által a határokon átnyúló együttműködés elősegítését célzó kidolgozás alatt álló Új Szomszédság Dokumentum tartalmazni fogja a migrációkezelés, mint az együttműködés egyik prioritást élvező terület ismertetését. Bizonyos szomszédos országok saját maguk dolgoztak ki a jogszerűtlen migráció megfékezését célzó akcióterveket, és az EU készen áll azok végrehajtásának a támogatására.

3. RÉSZ – AZ ELŐREHALADÁS ÚTJA

3.1 Az EU-szintű konzultáció és információcsere megerősítése

Ez a tanulmány egyértelműen feltárta azt a tényt, hogy EU-szinten nem állnak rendelkezésre megbízható és összehasonlítható adatok . Az adatgyűjtési technikáknak és a közösségi statisztikák elemzési módszereinek a feljavítását célzó intézkedések végrehajtása már megkezdődött. A Bizottság már felvállalta, hogy éves gyakorisággal statisztikai jelentést készít a migrációs jelenségekről és elvégzi az egyes tagállamok fő migrációs trendjeinek a statisztikai elemzését. A Közösség migrációs statisztikáinak az akciótervére alapozva[10], a Bizottság 2004. júniusában előterjeszt egy EU rendeletre vonatkozó javaslatot a Közösség migrációs, állampolgársági és menedékjogi statisztikáinak a gyűjteményéről, amit végrehajtási intézkedések sorozata fog követni.

A tanulmány által feltárt tények egyértelműen szemléltetik, hogy olyan meghatározott területeken, amelyek jelentős kihatást gyakorolnak több tagállamra, vagy az EU egészére, szükséges a konzultációk és információcserék nagyobb intenzitású és céltudatosabb alkalmazása . A Bizottság 2000. novemberi, a Közösség bevándorlási politikájáról szóló közleményében[11] javaslatot tett ennek a szükségletnek a kielégítésére, és 2001-ben két további közleményben[12] további adatokat szolgáltatott . Az Európai Tanács 2001. évi laekeni ülésén kifejezett felhívásban sürgette az információcsere javítását a bevándorlás és a menedékjog területein. Erre a felhívásra reagálva a Bizottság 2002-ben létrehozott egy szakértői csoportot „Bevándorlási és Menedékjogi Bizottság” néven a kapcsolattartási és konzultációs eljárások irányítása, a legjobb gyakorlatok alkalmazásának a terjesztése, valamint a menedékjogi és bevándorlási politikákban a fokozottabb közelítés elérése céljából. A Bevándorlási és Menedékjogi Bizottság rendszeresen ülésezik.

Ezeket az intézkedéseket az Európai Migrációs Hálózat egészíti ki, amelynek célja a migráció és menedékjog többdimenziós jelenségeinek a folyamatos figyelemmel kíséréséhez és kielemzéséhez szisztematikus alapok kiépítése a különféle dimenziók választékának – politikai, jogi, demográfiai, közgazdasági és szociális szempontoknak – a lefedésével, és a jelenségeket előidéző okok gyökereinek a feltárásával. A rendelkezésre bocsátott és feldolgozott információk a szándékok szerint segítséget nyújtanak a Közösség és annak tagállamai számára a migrációs és menedékjogi helyzet teljes körű áttekintésében, amikor az illetékességükbe tartozó területekre vonatkozóan eljárásokat dolgoznak ki, határozatokat hoznak meg, vagy intézkedések foganatosítását határozzák el. A kezdeti kísérleti projektet az Európai Tanács 2003. júniusi thesszaloniki ülése elfogadta. A projekt 2004. évi kiértékelését követően a Bizottság megvizsgálja egy megfelelő jogi alapokra támaszkodó állandó szerkezet összeállításának a lehetőségét egy párhuzamos kezdeményezés figyelembevételével, amelynek vizsgálatára az Európai Tanács keretében kerül sor.

Meghatározott területeken az információcsere javításának az elérése érdekében egyéb intézkedések is történtek, különösen fontos a Beilleszkedést Segítő Nemzeti Kapcsolattartási Pontok hálózatának a létrehozása. Az Európai Tanács thesszaloniki ülése jóváhagyta ezt a kezdeményezést kihangsúlyozva a hálózaton belüli együttműködés és információcsere fejlesztésének a fontosságát különösen a tagállamok szintjén és európai szinten alkalmazott vonatkozó politikák összehangolásának a megerősítése tekintetében. Kis idővel később a nemzeti kapcsolattartási pontok elfogadtak egy intenzív információcsere-programot és három politikai területen – nevezetesen az újonnan érkezett bevándorlók bevezetésében, a nyelvi képzésben és a bevándorlók állampolgári, kulturális és politikai életben való részvételének a biztosításában – alkalmazandó legjobb gyakorlatokat. Határozatot hoztak egy beilleszkedési kézikönyv kidolgozásáról a végrehajtásban tevékenykedők és az irányvonalak kidolgozói számára. Ezeket a fejleményeket kiemelten tartalmazni fogja a Bizottság előkészületben levő bevándorlásról és beilleszkedésről szóló első Éves Beszámolója.

Az információcsere erősítését célzó további intézkedések történtek az illegális bevándorlás területén. Ezek a kezdeményezések a Tanács ad hoc munkacsoportja, a CIREFI keretében folytatott operatív információcserére összpontosítanak. Korai jelzőrendszert hoztak létre a tiltott bevándorlással és az embercsempészek által használt csempészútvonalakkal kapcsolatos információcsere támogatása céljából. Ennek a rendszernek a frissítése céljából készül el egy „biztonságos web-alapú információs és koordinációs hálózat a migrációs szolgálatok irányításához”[13].

A Bizottság a Bevándorlási és Menedékjogi Bizottság által meghatározott prioritásokhoz igazítva meg kívánja erősíteni az információcserét és a konzultációt. Egy későbbi szakaszban – az eljárással kapcsolatos további megszerzett tapasztalatok ismeretében – a Bizottság megvizsgálja a rendszer működésének hivatalossá tételéhez szükséges konkrét jogi alapokra vonatkozó javaslat megtételének a hasznosságát, valamint a különféle fórumok következetes összetartozását és egymást kiegészítő jellegét.

3.2 Új eljárási kezdeményezések fejlődése a közös bevándorlási politikában

3.2.1. A jogszerű migrációval kapcsolatban

Minden tagállam rendelkezik csatornákkal migráns munkavállalók befogadásához , különösen harmadik országok meghatározott szakismeretekkel rendelkező állampolgárai számára. A legtöbb tagállam munkaerőhiánnyal küzd a szakképzett munkaerő piacán és sajátos toborzási programokat dolgoznak ki, mint amilyeneket Németország és az Egyesült Királyság esettanulmányaiban is bemutattunk. Bizonyos mértékig ezek a tagállamok versenyben állnak egymással harmadik országokból a számukra megfelelő munkaerő toborzásában. A Bizottság úgy gondolja, hogy a demográfiai hanyatlás és a lakosság elöregedése miatt harmadik országok állampolgárainak az Európai Unióba irányuló munkavállalási és gazdasági célú bevándorlási áramlása folytatódik és növekedni fog. A másik oldalon harmadik országok folyamatosan visszatérő igénye további jogszerű migrációs csatornák megnyitása. Mindezek ellenére az ezzel a kérdéssel kapcsolatos 2001-re beütemezett EU irányelvre tett javaslat[14] nem nyerte el a Tanács támogatását. Ezért bizonyos alapkérdéseket tisztázni kell annak a megértéséhez, hogy szükséges-e a gazdasági migránsok befogadásának EU-szintű szabályozása, vagy sem. A tisztázandó kérdések: milyen szintű harmonizációt kell célul kitűzni; mekkora területre terjedjen ki a javaslat, és szükséges-e a Közösség által a belföldi munkaerőpiac előnyben részesített területeit támogató alapelv alkalmazásának a fenntartása. Ami a Bizottságot illeti, az ezekre a kérdésekre adandó válaszoknak két alapelvre kell épülniük: az egyik a migrációs politikának a Közösség illetékességébe rendelését megerősítő, de a befogadható migránsok számának a meghatározását a tagállamok hatáskörében meghagyó Alkotmányozó Szerződés tervezete, a másik pedig, hogy minden ezen a területen végrehajtásra kerülő intézkedésnek kizárólagossági alapon egyetlen kritériumon kell alapulnia, az pedig az EU-szintű intézkedés megtétele által hozzáadott érték.

A Bizottság tervezi, hogy ennek az évnek egy későbbi szakaszában átfogó konzultációs folyamat kezdődik erről a témakörről, ami hozzá fog segíteni ezeknek a kérdéseknek a megválaszolásához. Első lépésként ennek az évnek egy későbbi szakaszában egy zöld könyv fogja bemutatni a Bizottság által az irányelv tervezetben előterjesztett lehetőségeket, és újra vizsgálat tárgyává teszi a Tanács által kifogásolt nehézségeket. 2004. végére nyilvános tárgyalást szervezünk az összes érdekelt fél, tehát intézményi, gazdasági és civilszervezetek részvételével.

A tanulmány kimutatta, hogy a nagy léptékű jogszerűsítő intézkedések , amelyeket néhány tagállam egyetlen lépésben hajtott végre, lehetővé tette, hogy kezeljék a felügyeletük alá tartozó területen tartózkodó nagy számú jogszerűtlen migráns problémáját. Az ilyen programok azonban nem tekinthetők a jogszerűtlen migránsok áramlási szintjét hosszú távon csökkentő megoldásnak, éppen ellenkezőleg, húzó hatást fejtenek ki további jogszerűtlen migránsok bátorításával, amint azt a belga esettanulmányban is láthattuk. Az ilyen nagy léptékű intézkedések továbbá a többi tagállamot is érintik a belső határellenőrzések megszüntetése miatt. Az is elfogadhatatlan a tagállamok számára, hogy tartósan lehetővé tegyék harmadik országok jelentős számú állampolgára számára a tartós jogszerűtlen tartózkodást területükön.

A Bizottság javaslatot tehet a jogszerűsítő intézkedések alkalmazásában egy közös megközelítés használatára annak az alapján, hogy a nagy léptékű jogszerűsítő intézkedések alkalmazását el kell kerülni, vagy nagyon kivételes esetekre kell korlátozni. A tanulmány súlyt helyez arra a szemléletre, hogy a jogszerűsítő intézkedéseket nem szabad a migrációs áramlások kezelésére alkalmas megoldásnak tekinteni, mivel valójában negatív hatásokat fejtenek ki a migrációs politikára más területeken. Mindezek ellenére az alkalmazott megközelítések feltárása és összehasonlítása érdekében szükséges a jogszerűsítő intézkedésekben követett eljárások további elemzése. Figyelembe véve a jogszerűsítő intézkedések másik tagállamokat érintő potenciális következményeit, amikor egy tagállam nagy léptékű jogszerűsítő program végrehajtását határozza el, a többi tagállam számára a megfelelő időben előzetes értesítést köteles küldeni. Az ilyen tagállammal továbbá egyeztetés keretében tisztázni kell a tervezett intézkedés terjedelmét, az érintett személyek valószínűsíthető számát, az alkalmazni kívánt kritériumokat, valamint a többi tagállamot érintő lehetséges hatásokat. Erre a kölcsönös tájékoztatásra és átláthatóságra alapozva közös kritériumok dolgozhatók ki. Ennek az információcserének a Bevándorlási és Menedékjogi Bizottság felügyelete alatt kell megtörténnie.

A tanulmány megerősítette, hogy paradox módon, amikor a tagállamok munkaerőpiacainak bizonyos ágazataiban a fenyegető munkaerőhiány új bevándorlási politika kidolgozásának a szükségességét jelzi, a harmadik országok már a tagállamokban tartózkodó állampolgárai között a munkanélküliségi ráta meglehetősen magas marad. Az EU bevándorlási politikájában harmadik országok jogszerűen a tagállamokban tartózkodó állampolgárai beilleszkedésének a megerősítése fontos célkitűzés. Ez képezi a harmadik országok egyik követelését is a migrációs kérdések megvitatását célzó tárgyalásokon. Ezeknek az országoknak a többsége vállalta, hogy megvédi saját állampolgárai érdekeit, még abban az esetben is, ha azok külföldön élnek. A jogszerű bevándorlási csatornákat ki kell egészíteni a beilleszkedést elősegítő intézkedésekkel. Az Európai Tanács által bemutatásra kerülő, a bevándorlásról és beilleszkedésről szóló első éves beszámoló tartalmazni fog információkat az ezen a téren a közelmúltban bekövetkezett fejleményekről.

A munkaerőpiaci beilleszkedés tekintetében az Európai Foglalkoztatási Stratégia szolgáltatja a politikai kereteket a tagállamok szintjén végrehajtandó reformokhoz. Különösen a 2003. évi foglalkoztatási iránymutatás intéz felhívást a tagállamokhoz, hogy támogassák a munkaerőpiacon hátrányos helyzetű személyeket, és harcoljanak az ilyen személyeket érő hátrányos megkülönböztetés ellen. Ez az új iránymutatás különösen a harmadik országok állampolgára és az EU állampolgárok között a munkanélküliségi rátában fennálló rés csökkentését tűzi ki célul. 2002-ben a nem EU állampolgárok foglalkoztatási aránya az EU-15 szerint lényegesen alacsonyabb volt, mint az EU állampolgárai esetében (52,7% és 64.4%). Az európai foglalkoztatásról készült 2003. évi jelentés megerősítette, hogy az ilyen eltérés jelentős nagyságrendű maradt, jóllehet, annak mértékében a tagállamok között nagy a különbség.

A fenntartható munkaerőpiaci beilleszkedés előmozdítása és az EU munkaerőpiacán a fokozottabb mobilitás elérése a foglalkoztatási stratégia állandósult megoldandó problémája a munkaerő-kínálat fenntarthatóságának, a felhasználhatóság maximalizálásának, valamint az ágazati és regionális hiányok pótlásának a biztosítása tekintetében. A migráns munkavállalók hozzájárulhatnak ennek a célkitűzésnek az eléréséhez, tehát kívánatos, hogy további előrehaladás következzen be harmadik országok állampolgárai Európai Unión belüli mobilitásának a könnyítése terén . A hosszú időtartamú tartózkodási engedéllyel rendelkezők státuszáról szóló 2003. november 25-én elfogadott irányelv bevezette a mobilitást lehetővé tevő alapelv alkalmazását azok számára, akik egy tagállamban öt évnél hosszabb ideig tartózkodtak. A mobilitást könnyítette az 1408/71 rendelet harmadik országok állampolgáraira való kiterjesztésének az elfogadása. Egy bizonyos fokú mobilitás biztosítása várható a Bizottság külföldi tanulók befogadásáról[15] és kutatók befogadásáról[16] szóló hamarosan elfogadásra kerülő javaslatában is. Ez az elv kiterjeszthető harmadik országok állampolgárainak másik kategóriáira is. Mindezeken túlmenően a belső piacon nyújtott szolgáltatásokról szóló irányelvnek meg kell könnyítenie a harmadik országokból származó munkavállalók számára a szolgáltatások határon keresztüli nyújtását is.

Egy másik megoldandó probléma a harmadik országok állampolgárai szakképesítésének az elfogadása . Az egyik lehetőség megfelelő eszközök kikeresése lehetne a szakmai képesítések elismeréséről szóló irányelveknek harmadik országok állampolgáraira történő kiterjesztéséhez (ez különösen harmadik országok állampolgárai által másik tagállamban megszerzett képesítésekre, vagy harmadik ország által kibocsátott, másik tagállam által már elismert képesítésekre vonatkozóan alkalmazható). A képesítések előzőekben említett elfogadásán túlmenően oktató programok szervezhetők, amelyekkel harmadik országok állampolgárai egyenértékű képesítéshez juthatnak anélkül, hogy tanulmányaikat elölről kellene kezdeniük.

3.2.2. A jogszerűtlen migrációval kapcsolatban

A tanulmány kimutatta, hogy a jogszerűtlen migráció jelenségével bizonyos szinten valószínűleg mindig számolni kell, függetlenül attól, hogy milyen jogszerű csatornák állnak rendelkezésre, ezért a jogszerűtlen migráció elleni küzdelem a migráció kezelésének elengedhetetlenül fontos része marad.

A jogszerűtlen migráció elleni küzdelem megelőző intézkedések foganatosításával és a fő indítékok elnyomásának megkísérlésével kezdődik. A be nem jelentett munkaviszony számos országban és régióban jelentős húzóerőt jelent a jogszerűtlen migráció számára. A szabályozatlan munkaerőpiac háttérbe szorítása ezért közös célkitűzés, amely nemcsak a bevándorlás területét érinti, hanem a foglalkoztatásét is. A rejtett gazdaságban tevékenykedők gyakran esnek kizsákmányolás áldozataivá, és megtagadják tőlük a más munkavállalókat megillető jogokat. A be nem jelentett munkaviszony problémájával az Európai Foglakoztatási Stratégia 2001-től kezdődően foglalkozik. 2003-ban a Bizottság kihangsúlyozta a be nem jelentett munkaviszony rendes munkaviszonnyá történő átalakítását célzó politika alkalmazásának a szükségességét és sürgette az elérendő célok beállítását. Ez a probléma a 2003. évi foglalkoztatási iránymutatások 10 prioritást élvező területének egyike[17]. A 2003. évi Nemzeti Akciótervek (NAP) alapján a be nem jelentett munkaviszony rendes munkaviszonnyá átalakítását célzó nemzeti intézkedések kiértékelését az Európai Bizottság által 2004. januárjában előterjesztett Foglalkozatási Együttes Jelentés[18] tartalmazza. Több tagállam említ nemzeti akciótervében külföldi munkavállalókat vagy jogszerűtlen bevándorlókat érintő különleges intézkedéseket. A tagállamok vonatkozó intézkedéseit a Bizottság az Európai Foglalkoztatási Stratégia szellemében kíséri figyelemmel.

A jogszerűtlen migráció elleni közös küzdelem és a Közösség hazatelepítési politikájának a kidolgozása a migrációs nyomás enyhítéséhez szükséges egyéb politikai eszközök között prioritást élvező feladatok. A felügyelt bevándorlási politika értelmében a jogszerűtlenül tartózkodó migránsokkal való bánásmódban az egyetlen következetesen összefüggő megközelítést a származás szerinti országba történő hazatelepítés jelenti. A Közösség hazatelepítési politikájának egyik elemeként a Bizottság javasolja előkészítő intézkedések kidolgozását a 2005. és 2006. években várható hazatelepítések finanszírozásához egy pénzügyi alap létrehozásával. Ezek az intézkedések fedezetet nyújtanak az önkéntes hazatelepülés és a kényszer-hazatelepítés költségeire, valamint jogszerűtlen migránsoknak tranzitországokba történő visszaküldésének a támogatására. Az intézkedések célja, hogy a már meglévő vonatkozó intézkedésekkel megfelelő módon összehangolva biztosítsák a migránsok fenntartható hazatelepítését a származásuk szerinti országba, vagy korábbi tartózkodási helyükre. Az intézkedések központjában az érintett célcsoport visszatelepítése áll az intézkedések különféle nagyságrendjeiben, hazatelepítés előtti segítségnyújtás, utazások megszervezése, tranzit és befogadó státuszok megszervezése, valamint megfelelő összehangolás a hazatelepítés utáni és visszailleszkedési segítségnyújtás már meglévő eszközeivel. Mindezeken túlmenően a Bizottság 2004. első félévében előterjeszt a hazatelepítési eljárások minimális normáiról és a hazatelepítési határozatok kölcsönös elismeréséről egy EU irányelv kidolgozására vonatkozó javaslatot.

3.2.3. Harmadik országokkal létesített együttműködéssel kapcsolatban

Ez a tanulmány megerősítette, hogy a származás szerinti vagy tranzitországokkal az együttműködés kiépítése hatékony eszköz a jogszerűtlen migrációs áramlások csökkentésére. Ugyanakkor azonban harmadik országokkal létesített kapcsolataink alapját nem képezheti az egyoldalúság. A tapasztalatok azt bizonyítják, hogy a sikeres együttműködés megvalósításának a kulcsa a tényleges partnerkapcsolat. Az Európai Uniónak világosan meg kell ismernie a kérdéses országban uralkodó helyzetet és az ott megoldandó problémákat, hogy mindkét oldal érdekeinek és elvárásainak a figyelembevételével nyílt párbeszédet kezdeményezhessen. Sok származás szerinti és tranzitország most már készen áll arra, hogy felvállalja a felelősséget, és nagyobb ráfordításokkal vegyen részt a jogszerűtlen bevándorlás elleni küzdelemben. Ugyanakkor azonban ezt a migráció jelenségének átfogó megközelítésével kell elvégezni, és bizonyos esetekben szükséges, hogy az Európai Unió ösztönzőkkel, pénzügyi és műszaki támogatással segítse ezt a folyamatot.

Első lépésként lényeges, hogy az Unió összeállítsa a jogszerű migráció harmadik országok állampolgárai számára nyitott csatornáival kapcsolatos összes rendelkezésre álló információt. Ennek az információgyűjtésnek először a befogadott migránsok származás szerinti megoszlását kell érintenie, hogy minden egyes harmadik ország tiszta képet kapjon arról, állampolgárai milyen migrációs séma szerint oszlanak meg az EU egészében. Ez az információgyűjtés végrehajtható a Bevándorlási és Menedékjogi Bizottság keretében, amely felleltározhatja az egyes tagállamok által egy adott harmadik országgal megkötött összes bilaterális megállapodást, az ilyen megállapodások által érintett migránsok számát, a megállapodáson kívül befogadott migránsok számát és a befogadások indokolását. Ez az információ hosszú távon felhasználható a tagállamok közötti együttműködésben az Unióban befogadott migráns munkavállalók számának meghatározása terén. Ezzel az átfogó megjelenítéssel egyértelmű válasz adható a harmadik országok elvárásaira a migrációs kérdésekkel kapcsolatos tárgyalásokon kialakuló politikai párbeszéd keretében, vagy a visszafogadási megállapodásokról folytatott tárgyalásokon.

Mindezeken túlmenően a munkavállalóknak a származás szerinti országban történő toborzására és az EU számára szükséges szakterületeken történő kiképzésére vonatkozó elképzelés kutatható terület. Ilyen programokba beépíthetők a migránsok számára európai tartózkodásuk időtartama alatt szükséges társadalmi, kulturális és nyelvi ismeretek. Bizonyos tagállamok már beindítottak ilyen programokat és ezek tüzetesebb tanulmányozás tárgyát fogják képezni. A kísérleti programok a harmadik országok számára nyújtott műszaki és pénzügyi segítségnyújtási program (ENEAS) terhére finanszírozhatók.

A tanulmány kimutatta, hogy több harmadik ország esetében a vízumpolitika keretében végrehajtott intézkedések akadályozó hatást fejtettek ki a jogszerűtlen migrációs áramlásokkal szemben. Ez különösen olyan személyek kategóriái vonatkozásában lényeges szempont, akik potenciális továbbmaradók. Ugyanakkor azonban vannak olyan személyekből álló kategóriák, akik nem jelentenek kockázatot a jogszerűtlen migráció szempontjából, és akik nem szándékoznak visszaélni a rövid időtartamú tartózkodás lehetőségeivel. Az ilyen, országonként külön-külön meghatározandó kategóriák számára megfontolható a vízumok megadásában bizonyos könnyítések alkalmazásának a bevezetése, figyelembe véve az érintett ország együttműködési készségét az Európai Unióval a jogszerűtlen migráció elleni küzdelem területén. A Bizottság ezért javasolja bizonyos személyek (például harmadik országokból a strukturális párbeszéd lefolytatásához delegált állandó képviselők, sportolók, stb.) kategóriái számára a vízumok megadását megkönnyítő tárgyalások lefolytathatóságának a kutatását. Ilyen tapasztalatgyűjtő kísérleti program lesz az Oroszországgal a vízummegadási könnyítésre vonatkozó tárgyalásokra adott megbízás.

VÉGKÖVETKEZTETÉS

Ez a tanulmány nagyon rövid idő alatt készült el, és jóllehet, számos szempont megérdemli az elmélyültebb elemzést, mégis a tanulmány eredményeiből több egyértelmű üzenet olvasható ki. A jogszerű és jogszerűtlen migrációs folyamatok között létezik kapcsolat, ez a kapcsolat azonban túlságosan összetett, és mivel különböző befolyásoló tényezők széles választékát kell figyelembe venni, természetesen közvetlen kapcsolat nem állapítható meg. Önmagában semmilyen intézkedés nem tekinthető döntő hatást kifejtő megoldásnak. Ugyanakkor azonban ez nem képezi akadályát annak, hogy bizonyos intézkedések megfelelő hatásokat fejtsenek ki. A kontingentálás például megfelelő hatást kifejtő intézkedésnek tekinthető, de az összes tagállam számára nem elfogadható. A jogszerű bevándorlási lehetőségek közös alapba összerendezése a harmadik országok számára történő felajánlás céljából érdekes fejlesztési terület lehet. Ebben a vonatkozásban a Bizottság felvetett számos tovább kutatható intézkedést. Mindenesetre az ilyen intézkedések végrehajtásának az Európai Unió tagállamai közötti információcsere, konzultáció és együttműködés erősödésén kell alapulnia.

[1] HL C 274. szám, 1996.9.19., 3. o.

[2] Európai Bizottság – A Bizottság bevándorlásról, beilleszkedésről és munkavállalásról szóló közleménye COM(2003) 336.

[3] Európai Bizottság – A Bizottság bevándorlásról, beilleszkedésről és munkavállalásról szóló közleménye COM(2003) 336.

[4] Románia, Bulgária, Ecuador, Kolumbia, Dominikai Köztársaság, Marokkó.

[5] Albánia, Tunézia, Marokkó, Egyiptom, Nigéria, Moldávia, Sri Lanka, Banglades, Pakisztán.

[6] A Tanács 2003. októberi határozata a be nem jelentett munkaviszony törvényes munkaviszonnyá történő átalakításáról.

[7] A Tanács 539/2001/EK rendelete.

[8] A Tanács 2003. március 6-i 45/2003/EK rendelete, HL L 69. szám, 2003.3.13.

[9] 2002.12.03., COM(2002) 703.

[10] A Bizottság közleménye a Tanács és az Európai Parlament számára a migráció területére vonatkozó közösségi statisztikák gyűjteményével kapcsolatos akcióterv bemutatásáról. COM (2003) 179.

[11] 2000.11.22., COM(2000) 757 végleges.

[12] COM(2001) 387 végleges és COM(2001) 710 végleges.

[13] 2000.11.22., COM(2003) 727 végleges.

[14] Ugyanott.

[15] 2002.10.7., COM(2002) 548 végleges.

[16] 2004.3.16., COM(2004) 178 végleges.

[17] A Tanács 2003. július 22-i iránymutatási a tagállamok foglalkoztatási politikáiról, HL L 197. szám, 2003.8.5., 13. o.

[18] 2004.1.27., COM (2004) 24 végleges/2.