2.6.2010   

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

C 143/17

(1)

A Tanács 2010. április 26-án megvizsgálta Lengyelországnak a 2009–2012-es időszakra vonatkozó aktualizált konvergenciaprogramját.

(2)

A becslések szerint a reál-GDP 2009-ben 1,7 %-kal növekedett, így Lengyelország volt az egyetlen uniós tagállam, amely ebben az évben pozitív növekedést könyvelhetett el. Ez a teljesítmény kedvező tényezők együttállását tükrözi, többek között a válság kezdetekor fennálló stabil alapokat, a jól tőkésített és szilárd pénzügyi ágazatot, a gazdaság viszonylag kis mértékű nyitottságát, a lengyel valuta jelentős leértékelését a válság elején, valamint a monetáris és fiskális politika jól időzített alkalmazkodását.

Bár a növekedést támogató egyes tényezők átmeneti jellegűek – az ösztönző fiskális politika mozgástere nagyjából eltűnt és az árfolyam most felértékelődik – Lengyelország gazdasági kilátásai az elmúlt hónapokban jelentősen javultak. A következő évek fő feladatát az jelenti, hogy ismét fenntartható államháztartási pozíciót és tartós felzárkózást kell biztosítani a költségvetési és a makrogazdasági stabilitás veszélyeztetése nélkül. Lengyelország nem használta ki a 2006 és 2008 közötti kedvező gazdasági időszakot az államháztartás konszolidálására, és a strukturális államháztartási hiány (ciklikusan kiigazított, egyszeri és egyéb átmeneti intézkedések nélküli, az aktualizált programban szereplő adatok alapján a közös módszertannak megfelelően újraszámított egyenleg) a becslések szerint 2009-ben elérte a GDP 7 %-át. A lengyel hatóságok által 2009 áprilisában a túlzott hiány esetén követendő eljárás keretében a 2008. évi államháztartási hiányra vonatkozóan bejelentett adat (a GDP 3,9 %-a) alapján a Tanács 2009. július 7-én a túlzott hiány fennállásáról határozott, és ajánlotta annak 2012-ig történő megszüntetését.

(3)

Bár a tényleges GDP-nek a válság során megfigyelt csökkenése jórészt ciklikus, a válság a potenciális kibocsátás szintjére is negatív hatással volt. Emellett a válság a beruházások visszaesése, a hitelhez jutás nehézségei és a növekvő strukturális munkanélküliség következtében középtávon is hatással lehet a potenciális növekedésre, bár ezek a hatások Lengyelországban kevésbé súlyosak a tőkevesztés alacsonyabb mértéke és a munkaerőpiac rugalmassága miatt. A gazdasági válság hatása továbbá súlyosbítja a népesség idősödése által a potenciális kibocsátásra és az államháztartás fenntarthatóságára gyakorolt negatív hatásokat. Mindezek ismeretében a potenciális növekedés támogatása céljából elengedhetetlen a strukturális reformok ütemének felgyorsítása. Tekintettel Lengyelország alacsony foglalkoztatási rátájára és a jelenleg zajló felzárkózási folyamat támogatására irányuló reformok szükségességére, mindenekelőtt további intézkedéseket kell tenni a munkaerő-piaci részvétel előmozdítása, az üzleti környezet javítása és a magánszféra kutatás-fejlesztésre fordított kiadásainak ösztönzése érdekében.

(4)

A programban szereplő költségvetési előrejelzések alapjául szolgáló makrogazdasági forgatókönyv szerint a reál-GDP növekedése a 2009-es 1,7 %-ról 2010-ben 3 %-ra, 2011-ben 4,5 %-ra, 2012-ben pedig 4,2 %-ra gyorsul. A jelenleg rendelkezésre álló információk fényében (2) a reál-GDP 2010. évi növekedésére vonatkozó feltételezések kissé optimistának, a 2011-re és 2012-re vonatkozóak pedig optimistának tűnnek. A program bemutat egy alternatív „kockázati” forgatókönyvet is, amely a reál-GDP megalapozottabbnak tűnő, csekélyebb növekedését vetíti előre: 2010-ben 2,7 %, 2011-ben 3,7 %, és 2012-ben 3,5 %. A legújabb adatokat figyelembe véve a programnak a 2010–2012-es időszakra vonatkozóan a foglalkoztatás fokozatos élénkülésével számoló feltételezése megalapozott, különösen mivel a reálbérek gyors kiigazítása valószínűleg tompítja a visszaesésnek a foglalkoztatásra gyakorolt hatását. Reális a program inflációs előrejelzése, amely 2010-ben a felértékelődő valuta és a visszafogott bérnyomás alapján körülbelül 2 %-os csökkenést mutat, ezt követően pedig a javuló gazdasági helyzettel összhangban mérsékelt fellendülést vetít előre.

(5)

A program 2009-re vonatkozóan a GDP 7,2 %-ára becsüli az államháztartási hiányt. A 2008-ban a GDP 3,6 %-át kitevő hiány jelentős romlása nagyrészt a válságnak az államháztartásra gyakorolt hatását tükrözi, de hozzájárultak a GDP körülbelül 2 %-át kitevő ösztönző intézkedések is, amelyeket a kormány 2009-ben hajtott végre az európai gazdaságélénkítési tervvel összhangban. Az ösztönzés fő elemeit a személyi jövedelemadó (2007-ben eldöntött) csökkentése, az állami beruházások növelése és a szociális transzferek indexálása képezte. Másrészt a 2009. évi hiány még rosszabb lett volna, ha nem hajtották volna végre a körülbelül 1,5 százalékpontra becsült hiánycsökkentő intézkedéseket (a közigazgatási kiadások csökkentése és az állami tulajdonú vállalatok osztalékának növelése). Ezen intézkedések ellenére a strukturális egyenleg 2009-ben GDP-arányosan több mint 2 százalékponttal romlott, ami néhány államháztartási alágazat túlzott kiadásait (3), valamint a növekedés kedvezőtlen összetételét tükrözi.

A strukturális hiány magas szintje és a gazdaság előre jelzett erős élénkülése ellenére a program fokozatos exitstratégiát tervez, 2010–2011-ben mérsékelt költségvetési konszolidációval.

(6)

A program 2010-re az államháztartási hiány csekély csökkenését vetíti előre, a GDP 6,9 %-ára. Ezt nagyrészt a bevételi arány jelentős (2,2 százalékpontos) növelése révén tervezik elérni, ami bőven ellensúlyozná a kiadások arányának markáns (1,9 százalékpontos) emelkedését, főként a tőkekiadások bővülése miatt (amelyet részben uniós forrásokból finanszíroznak). A fő konszolidációs intézkedések a következők: egyes jövedéki és kvázi jövedéki adók növelése (a GDP körülbelül 0,2 %-a) és a bérek és fizetések növekedésének visszafogása a központi költségvetésben (a GDP 0,3 %-a), ami együtt a GDP 0,5 %-át teszi ki. A strukturális egyenleg javulását GDP-arányosan 0,8 százalékpontra teszik, ez tükrözi a növekedés kedvező összetételét is, ami az adóbevételek szokásosnál nagyobb rugalmasságához vezet. A jelenleg tervezett költségvetési kiigazítás kisebb a Tanács által 2009 júliusában a 2010–2012-es időszakra ajánlott éves átlagnál (GDP-arányosan legalább 1,25 százalékpont).

(7)

A program középtávú költségvetési stratégiájának fő célja, hogy az EKSz. 104. cikkének (7) bekezdése szerinti tanácsi ajánlással összhangban a hiány 2012-re a GDP 3 %-ában meghatározott referenciaérték alá csökkenjen. Mindazonáltal a tervezett kiigazítást jelentős mértékben az időszak végére összpontosítja: az előrejelzések szerint az államháztartási egyenleg 2010-ben GDP-arányosan 0,3 százalékponttal, 2011-ben 1 százalékponttal, 2012-ben pedig 3 százalékponttal javul. A strukturális egyenleg 2010 és 2011 között évente GDP-arányosan 0,8–0,9 százalékponttal, 2012-ben pedig 3 százalékponttal javul. Az államháztartási hiánynak a tanácsi ajánlás időpontjában feltételezettnél rosszabb 2009-es kiindulási pontját ellensúlyozandó, a 2010–2012 közötti időszakban az éves átlagos strukturális konszolidáció GDP-arányosan körülbelül 1,5 százalékpont lesz, ez valamivel magasabb a túlzott hiány esetén követendő eljárás keretében tett tanácsi ajánlásban meghatározottnál. A konszolidáció a 2011–2012-es időszakban elsősorban a kiadásokon alapul, de nem támasztják alá kellően részletezett intézkedések. A bejelentett, vagyis a 2010. január 29-i – a konvergenciaprogramban is részletesen tárgyalt – fejlesztési és pénzügyi konszolidációs tervben levő intézkedések teljes nettó hatása a 2011–2012-es időszakban nem haladja meg a GDP 0,5 %-át (4). A program megerősíti a középtávú célkitűzés, vagyis strukturális értelemben a GDP –1 %-át kitevő államháztartási egyenleg iránti elkötelezettséget. Tekintettel a legújabb előrejelzésekre és az adósság szintjére, a középtávú célkitűzés több mint megfelelően tükrözi a Paktum célkitűzéseit. Mindazonáltal a program nem tervezi a célkitűzés elérését a programidőszakon belül.

(8)

A költségvetési eredmények az egész programidőszakban a programban előre jelzettnél rosszabbul alakulhatnak. Először, a reál-GDP növekedése az előrejelzéseknél kevésbé kedvező is lehet, ami a vártnál alacsonyabb adóbevételben nyilvánulhat meg. A program szerint, ha az óvatosabb és megalapozottabb alternatív forgatókönyv valósul meg, a hiány 2012-ben közel lesz a GDP 5 %-ához és a túlzott hiány megszüntetésére nem kerül sor a Tanács által kitűzött határidőn belül. Másodszor, a 2011-re és 2012-re vonatkozó költségvetési célokat nem támasztják alá konkrét intézkedések. A következő két év zsúfolt választási naptára (elnökválasztás és helyi önkormányzati választások 2010 őszén, parlamenti választások 2011 őszén) ismeretében felmerül a kérdés, hogy mikor határozzák meg és hajtják végre ezeket az intézkedéseket. Harmadszor, Lengyelország vegyes eredményeket ért el az egymást követő aktualizált konvergenciaprogramokban meghatározott államháztartási kiadási célok tekintetében, és a költségvetési keret erősítésére irányuló új kezdeményezések a program által felölelt időszakban elégtelennek bizonyulhatnak ennek javítására. A – „célul kitűzött” kiadási szabály bevezetéséig alkalmazandó – javasolt új „átmeneti” kiadási szabály az állami kiadások nagyon kis részére (kevesebb mint 15 %-ára) terjed ki, és még teljes megvalósítása esetén is csak csekély éves kiigazítást eredményez (2011–2012-ben évente a GDP kevesebb mint 0,2 %-a) (5). Összességében a költségvetés a programban előre jelzettnél rosszabbul is alakulhat.

(9)

A becslések szerint a bruttó államadósság a 2008. évi 47,2 % után 2009-ben a GDP 50,7 %-ára emelkedett. Az előrejelzés szerint ez az arány a programidőszakban 5 százalékponttal emelkedik, és 2012-ben a GDP körülbelül 56 %-át éri el, de a Szerződésben meghatározott referenciaérték alatt marad, és főleg a magas államháztartási hiány következménye lesz. 2010-re jelentős privatizációs bevételeket terveznek, és az előrejelzés szerint ez visszafogja az adósságráta növekedését. Mindazonáltal a még mindig gyenge piaci feltételeknek és az előző privatizációs tervek alulteljesítésének az ismeretében ezek a bevételek a vártnál alacsonyabbak lehetnek. A Bizottság szolgálatai 2009. őszi előrejelzésükben más makrogazdasági forgatókönyv alapján és változatlan politikát feltételezve azt prognosztizálták, hogy az adósságráta 2011-ben meghaladja a GDP 60 %-ában meghatározott küszöböt. Bár a legújabb adatok alapján ez az előrejelzés túlzottnak tűnik, az adósságráta a következő években a programban tervezettnél magasabb lehet.

(10)

A 2020-ig tartó időszakra elkészített középtávú adósság-előrejelzések, amelyek azt feltételezik, hogy a GDP-növekedés fokozatosan helyreáll a válság előtt tervezett mértékre és az adóhányad visszatér a válság előtti szintre, és amelyek magukban foglalják a népesség idősödésével kapcsolatos kiadások előre jelzett növekedését is, azt jelzik, hogy a programban tervezett költségvetési folyamat önmagában, változatlan politika mellett több mint elegendő az adósságráta 2020-ig történő stabilizálásához. A program utal az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságát támogató reformokra (az egyenruhás testületek bevonása a megreformált általános nyugdíjrendszerbe, a nyugdíjkorhatár, a gazdák társadalombiztosítási alapja és a rokkantsági ellátások csökkentése). Ezeket az intézkedéseket – noha az államháztartási egyenleg és a munkaerőpiac alakulása szempontjából hosszú távon rendkívül fontosak – fokozatosan tervezik végrehajtani, és így azok a programidőszakban nem gyakorolnak jelentős hatást az államháztartás egyenlegére.

(11)

A népesség idősödésének hosszú távú költségvetési hatása az állami nyugdíjkiadások tervezett csökkentésének következtében jelentősen elmarad az uniós átlagtól. A 2009. évi költségvetési pozíció azonban hosszú távon jelentős fenntarthatósági rést okoz. A programban tervezettnek megfelelően középtávon magasabb elsődleges többletek biztosítása hozzájárulna az államháztartás fenntarthatóságát övező kockázatok csökkentéséhez, amelyeket a Bizottság 2009. évi fenntarthatósági jelentése (6) közepesnek ítélt.

(12)

A lengyel költségvetési keret még javításra szorul. Lengyelország olyan költségvetési szabállyal rendelkezik, amely az adósságra vonatkozóan három küszöbértéket határoz meg (a GDP 50, 55, illetve 60 %-át, az utóbbit az alkotmány is rögzíti), amelyek túllépése növekvő mértékű költségvetési konszolidációs intézkedéseket eredményez. A kiadási oldalon az intézményi keret nem biztosítja a kiadások megfelelő ellenőrzését, ennek következtében az előirányzott kiadásokat újra és újra túllépik. A hatóságok 2009-ben lépéseket tettek a költségvetési keret javítása céljából. Szigorították az államadósságra vonatkozó hatályos szabályozást: további konkrét rendelkezéseket határoztak meg azokhoz az intézkedésekhez, amelyeket a GDP 55 %-át meghaladó adósságszint (nemzeti meghatározás, nem ESA 95 szerinti) bekövetkezése esetén kell végrehajtani. A központi költségvetés tervezési horizontját 3-ról 4 évre növelték. Az államháztartás átláthatóságának fokozása céljából bizonyos mértékben átszervezték az államháztartást. Végül, a hatóságok a költségvetési keret szigorítását tervezik, ami magában foglalja az „átmeneti” és a „célul kitűzött” kiadási szabályt. Az „átmeneti” szabály azonban csak a központi költségvetés nem kötelező részére vonatkozna (az állami beruházások nélkül), ami jelenleg az államháztartás kiadásainak csupán kevesebb mint 15 %-át jelenti. Noha ezek a lépések megkönnyítik a jövőbeli konszolidációt, nem helyettesítik a programban foglalt konszolidációs pálya támogatásához szükséges intézkedéseket.

(13)

Ami az állami kiadások összetételét illeti, Lengyelország viszonylag nagy összegeket fordít szociális védelemre, néhány, a növekedést előmozdító terület (innováció, kutatás-fejlesztés) és az egészségügy kárára. Emellett az állami kiadások hatékonysága többek között az egészségügy és az oktatás terén még javításra szorul. Ami a bevételi oldalt illeti, az adóteher megközelíti az uniós átlagot, de a bonyolult adózási és adóbeszedési rendszernek előnyére válna a további egyszerűsítés. A lengyel hatóságok 2005 óta fokozatosan kialakították és megvalósították a teljesítményalapú költségvetés-tervezést, amely a következő években várhatóan javítja az állami kiadások hatékonyságát és eredményességét. A 2010. évi költségvetés az államháztartás további ágazatainak és további kiadási kategóriáknak a bevonásával kiterjesztette a teljesítményalapú költségvetés-tervezés alkalmazási körét. Az első, teljes egészében teljesítményalapú költségvetés-tervezésre épülő központi költségvetés végrehajtására várhatóan 2013-ban kerül sor.

(14)

Összességében a programban meghatározott költségvetési stratégia 2010-ben nagyjából összhangban van a 104. cikk (7) bekezdése szerinti, 2009. július 7-i tanácsi ajánlással. Mindazonáltal a kockázatokat figyelembe véve úgy tűnik, hogy a költségvetési stratégia 2011-től nem feltétlenül lesz összhangban a tanácsi ajánlásokkal. A 2010–2012-es időszakra tervezett, évente átlagosan a GDP 1,5 %-át jelentő strukturális kiigazítás valamivel magasabb a túlzott hiány esetén követendő eljárás keretében tett tanácsi ajánlásban javasoltnál. A költségvetési konszolidációt azonban jelentős mértékben az időszak végére összpontosítják, a hiánycélok optimista növekedési feltételezéseken alapulnak és a kiadások terén tervezett megtakarításokat nem támasztják alá megfelelően részletezett intézkedések. Tekintettel arra, hogy a válság idején Lengyelország gazdasági teljesítménye jó volt, és a hatóságok 2010-től élénkülést prognosztizálnak, viszont a strukturális államháztartási hiány nagy, és a hatóságok célja az, hogy a túlzott hiány 2012-re megszűnjön, helyénvaló lenne a költségvetési konszolidációs stratégiát nagyobb mértékben az időszak elejére összpontosítani. 2010-ben szigorúan végre kell hajtani a költségvetést, a folyó elsődleges kiadások tekintetében törekedni kell az előirányzat alulteljesítésére, ahol lehetséges, és a váratlan többletbevételt a hiány csökkentésére kell fordítani. A 2011–2012-es időszakra vonatkozó államháztartási hiánycélokat tekintélyes mértékű további intézkedésekkel kellene alátámasztani, amelyeknek megfelelő biztonsági tartalékot kell biztosítaniuk arra az esetre, ha nem valósul meg a programban levő makrogazdasági alapforgatókönyv.

(15)

Ami a stabilitási és konvergenciaprogramok magatartási kódexében meghatározott adatszolgáltatási követelményeket illeti, a program tartalmaz minden előírt adatot és a nem kötelező adatok legtöbbjét is (7). A Tanács az EKSz. 104. cikkének (7) bekezdése szerinti, 2009. július 7-i ajánlásában arra is felkérte Lengyelországot, hogy a konvergenciaprogramok aktualizálásában külön fejezetben tárgyalja a tanácsi ajánlások végrehajtása terén tett előrelépést. Lengyelország ennek az ajánlásnak részben felelt meg. Mindenekelőtt nincsenek megfelelően részletezve a szükséges intézkedések, amelyekkel a hiány 2012-re a referenciaérték alá csökkenthető, valamint az elsődleges folyó kiadásoknak az elkövetkező években történő visszafogására irányuló reformok.

i.

következetesen hajtsa végre a 2010. évi költségvetést, amennyiben lehetséges, az elsődleges folyó kiadásokra vonatkozó előirányzatok alulteljesítésével és a váratlan többletbevételeknek a hiány csökkentésére való felhasználásával;

ii.

szilárdítsa meg a 2011-re tervezett költségvetési kiigazítást annak érdekében, hogy a 104. cikk (7) bekezdése szerinti ajánlásnak megfelelően elérje a GDP 1,25 %-ában meghatározott átlagos éves ajánlott költségvetési konszolidációt, valamint álljon készen további konszolidációs intézkedések 2011-ben és 2012-ben történő elfogadására abban az esetben, ha megvalósul az abból fakadó kockázat, hogy a programban foglalt forgatókönyv optimistább az EKSz. 104. cikkének (7) bekezdése szerinti ajánlás alapjául szolgáló forgatókönyvnél;

iii.

folytassa a költségvetési keret megerősítését, többek között olyan kiadási szabály bevezetésével, amely az államháztartás elsődleges kiadásainak nagyobb hányadára terjed ki, mint a konvergenciaprogramban bemutatott „átmeneti” szabály, és megfelelő ellenőrzési és érvényesítési mechanizmusokkal rendelkezik. Ez szükségessé tenné az összes kiadáson belül a kötelező kiadások arányának csökkentését.