29.5.2010   

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

C 140/1

(1)

A Tanács 2010. április 26-án megvizsgálta Észtországnak a 2009–2013-as időszakra vonatkozó aktualizált konvergenciaprogramját.

(2)

Az észt gazdaság jelenleg súlyos recesszióból emelkedik ki. Míg a recesszió komoly nyomást gyakorolt az államháztartásra, a nem fenntartható belföldi kereslet visszafordítása és az ingatlanpiac fellendülése a korábban jelentős belső és külső egyensúlyhiány gyors megszüntetését eredményezte. Figyelembe véve a visszaesést megelőzően fennálló jelentős makrogazdasági egyensúlyhiányt, a kormány arra irányuló széles körű és határozott fellépése, hogy visszafogja a gazdasági visszaesésnek az államháztartásra mért negatív hatását, az európai gazdaságélénkítési tervvel összhangban lévő, helyes válasz volt. Segített visszafogni a gazdasági, költségvetési és pénzügyi kockázatokat, és hozzájárult ahhoz, hogy az árak és a bérek kiigazítása révén helyreálljon a versenyképesség a gazdaságban. Az árfolyam-stabilitást és a körültekintő pénzügyi ágazati szakpolitikákat – beleértve a határokon átnyúló együttműködés javítását – támogató, komoly pénzügyi tartalék fenntartása segített megakadályozni a kedvezőtlen folyamatok kialakulását. A magánszektor által felhalmozott magas adósságszint, amelynek fokozatos csökkentése folyamatban van, azonban továbbra is terhet jelent a gazdaság élénkülése szempontjából, visszafogva a fogyasztást és a beruházásokat. A gazdaság termelékenységének fokozása a versenyképesség javítása és a hosszan tartó konvergencia felé történő elmozdulás érdekében, valamint a tartós munkanélküliség által okozott szakképzettmunkaerő-veszteség kockázatának visszaszorítása az ország előtt álló fő szakpolitikai kihívások közé tartozik. Általánosabban fogalmazva a gazdaság előtt álló kihívás a pozitív és fenntartható növekedésnek a jelentős belső és külső egyensúlyhiányba való visszaesés elkerülése mellett történő helyreállítása. Megtörtént az államháztartásnak az elkövetkező években várható alacsonyabb fejlődéshez mért nagyfokú kiigazítása, azonban középtávon további haladást kell elérni e téren.

(3)

Bár a tényleges GDP-nek a válság során megfigyelt csökkenése jórészt ciklikus, a válság a potenciális kibocsátás szintjére is negatív hatással volt. Emellett a válság a beruházások visszaesése, a hitelhez jutás nehézségei és a növekvő strukturális munkanélküliség következtében középtávon is hatással lehet a potenciális növekedésre. A gazdasági válság hatása továbbá súlyosbítja a népesség idősödése által a potenciális kibocsátásra és az államháztartásra gyakorolt hatásokat. Mindezek ismeretében a potenciális növekedés támogatása céljából elengedhetetlen a strukturális reformok ütemének felgyorsítása. Ennek előfeltétele, hogy oly módon igazítsák ki a gazdaság növekedési összetételét, hogy abban az export hangsúlyosabb szerepet kapjon. Tekintettel különösen az észtországi munkanélküliségi ráta jelentős emelkedésére, fokozni kell az aktív munkaerő-piaci politikák végrehajtását, át kell alakítani az oktatási és képzési rendszereket a munkaerő-piaci igényekhez való jobb alkalmazkodás érdekében, valamint be kell fektetni az egész életen át tartó tanulásba.

(4)

A program makrogazdasági forgatókönyve szerint a reál-GDP azt követően, hogy a becslések szerint 2009-ben 14,5 %-kal esik, 2010-ben egész évben nyomott lesz (–0,1 %), majd a programidőszak hátralévő részében 3,7 %-os átlagos növekedési rátára áll helyre.

A konjunkturális feltételek várhatóan fokozatos javulásnak indulnak 2010 folyamán. A belföldi kereslet 2010 során várhatóan továbbra is visszafogja a gazdaságélénkülést, és elsősorban a növekvő külső kereslet, valamint a készletezési ciklus változása járul hozzá a növekedéshez. A növekedés belföldi forrásai az előrejelzések szerint 2011-től erőre kapnak. A jelenleg rendelkezésre álló információk (2) fényében úgy tűnik, hogy a forgatókönyv megalapozott növekedési feltételezéseken alapul, míg jelentősek maradnak a gazdasági folyamatokhoz kapcsolódó bizonytalanságok. A program inflációs előrejelzése valószerűnek tűnik, a monetáris és az árfolyamra vonatkozó feltételezések pedig összhangban állnak a makrogazdasági forgatókönyv további részeivel. A belföldi árak és bérek nominális csökkenése már folyamatban van, és némi eltéréssel ugyan, de a program, valamint a Bizottság szolgálatainak 2009. őszi előrejelzése szerint is mindkettő további csökkenése várható 2010-ben. Az importnak a recesszió eredményeként bekövetkezett összeomlása miatt a korábbiakban magas külső hiány többletbe fordult, és az előrejelzés szerint középtávon magasabb szinten marad fenn, mint azt a Bizottság szolgálatainak őszi előrejelzése tervezi, tekintettel arra, hogy a belföldi kereslet alakulására vonatkozóan a program óvatos várakozásokat fogalmaz meg. A program előrejelzése szerint a munkanélküliség 2010-ben várhatóan tovább növekszik, és a foglalkoztatottsági arány a programidőszak során csökkenni fog.

(5)

Az észt hatóságok átfogó gazdasági és költségvetési stratégiája a rendezett államháztartásba vetett erős hitüket tükrözi. A program becslése szerint az államháztartási hiány 2009-ben a GDP 2,6 %-a lesz, nagyon közel maradva a 2008-as szinthez (2,7 %). Mindez a gazdasági helyzet jelentős romlása mellett 2009-ben végrehajtott átfogó és széles körű költségvetési konszolidációt tükrözi. A végrehajtott konszolidáció a nominális bevétel szerény mértékű növekedéséhez vezetett, főleg a nem adójellegű bevételek gyarapodása és több adómérték emelése révén, annak ellenére, hogy a nominális GDP tekintélyes mértékben csökkent. Az állami fogyasztás jelentős mértékű visszafogásának eredményeként a kiadásokat is sikerült a 2008. évihez hasonló szinten tartani. Mindemellett az EU strukturális alapjaiból származó források megnövekedett felhasználása anticiklikus támogatást nyújtott a gazdaság számára.

A strukturális egyenlegnek, azaz a közösen megállapított módszertannak megfelelően az egyszeri és egyéb átmeneti intézkedések nélkül számított, ciklikusan kiigazított egyenlegnek a javulása a program szerint a GDP 3,5 %-át tette ki, ami erősen restriktív költségvetési irányvonalat tükröz. Mindazonáltal a 2009-ben végrehajtott diszkrecionális intézkedések összessége még ennél is magasabb, a GDP 9 %-át meghaladó konszolidációs törekvést jelez. A különbség az alábbi három okra vezethető vissza: a konszolidációs stratégia nagymértékben támaszkodott az állami fogyasztás és a szociális juttatások tekintetében a korábban meghatározott kiadásnövekedés visszafordítására; az adóbevételekre gyakorolt negatív összetételhatás, amely különösen a magánfogyasztás és a bérek jelentős csökkenésének eredménye; bizonytalanságok a ciklikusan kiigazított egyenleg számításával kapcsolatban, tekintettel a visszaesés mértékére és jellegére. A program szerint az államháztartási hiány 2010-ben fokozatos csökkenésnek indul, és a programidőszak végére többletet ér el.

(6)

A program előrejelzése alapján az államháztartási hiány 2010-ben a GDP 2,2 %-a lesz. Az államháztartási egyenlegnek az előző évhez képest bekövetkezett javulása főleg a bevételi és a kiadási oldalon 2009 második felétől kezdődően végrehajtott konszolidációs intézkedések egész éves hatásának tulajdonítható. Emellett 2010-ben a jövedéki adó további emelését hajtották végre, ami az adóbevétel előre jelzett emelkedését eredményezte a nominális GDP mintegy 1,25 %-kal való szűkülése ellenére. A nominális kiadás várhatóan nagyjából a 2009-es szinten marad, a némileg növekvő állami beruházásokat az állami fogyasztás további csökkenése ellensúlyozza, és így a kiadási hányad csekély mértékben emelkedik. Összességében a költségvetési helyzet javítására irányuló további intézkedések 2010-ben a GDP 0,7 %-át teszik ki, a 2009 második felében meghozott és a GDP 2,5 %-át kitevő konszolidációs döntések egész éves hatásán felül. Ennek ellenére a strukturális egyenleg változásával mért tervezett költségvetési irányvonal általánosságban semleges. A két megközelítés közötti eltérés részben azzal magyarázható, hogy a program növekvő mértékben támaszkodik az egyszeri és átmeneti intézkedésekre a még mindig gyenge konjunkturális feltételek mellett, és részben azoknak a fent említett bizonytalanságoknak tulajdonítható, amelyek a ciklikusan kiigazított egyenleg számításához kapcsolódnak.

(7)

A program középtávú költségvetési stratégiájának fő célja a programban strukturális egyenlegként meghatározott középtávú célkitűzésének elérése 2013-ra, azaz a programidőszak végére, amikor az államháztartási és az elsődleges egyenleg a tervek szerint többletbe fordul át. Tekintettel a legújabb előrejelzésekre és az adósság szintjére, a középtávú célkitűzés több mint megfelelően tükrözi a Stabilitási és Növekedési Paktum célkitűzéseit. A program szerint a közösen megállapított módszertannak megfelelően számított strukturális egyenleg évente a GDP 0,5–1 %-ával javul a 2011–2013 közötti időszakban. A javulás az előrejelzés szerint főként abból ered majd, hogy a kiadás GDP-hez viszonyított aránya gyorsabban csökken, mint a bevétel GDP-hez viszonyított aránya, a program későbbi éveiben a legtöbb elsődleges kiadási kategóriában tapasztalható nominális csökkenés mellett, különösen a munkavállalók jövedelme és a szociális juttatások tekintetében. A program azonban nem tartalmaz részletes információt az említett konszolidációt támogató átfogó intézkedésekkel kapcsolatban. A program 2011-ben már kevésbé támaszkodik az egyszeri intézkedésekre a költségvetési célok eléréséhez, és a későbbi évek során azok meg is szűnnek. E tendenciát tükrözve, valamint a 2007–2013-as pénzügyi keretben rendelkezésre álló finanszírozás kimerülése miatt a nem adójellegű bevételek aránya várhatóan a 2008-as szintre csökken a programidőszak végére.

(8)

A költségvetés eredménye rövid és középtávon a programban előre jelzettnél rosszabb is lehet. A fentieknek megfelelően a makrogazdasági környezethez számos bizonytalanság kapcsolódik, és ezek egyértelmű költségvetési kockázatokat hordoznak, bár nincs ok azt feltételezni, hogy ez utóbbi kockázatok tendenciózusan felfelé vagy lefelé irányulnának. 2010-ben további bizonytalanságokat eredményez az ingadozó tételekre való hagyatkozás. A GDP összesen 0,5 %-át kitevő nem pénzügyi eszközök tervezett eladása előfordulhat, hogy nem valósul meg teljes körűen, míg az állami tulajdonú vállalatoktól származó osztalékok és nyereséghányad levonása adminisztratív döntések függvénye, és így némi végrehajtási kockázatnak van kitéve. Emellett az, hogy az adóbevételek 2009-ben a várakozásokhoz képest kedvezőbben alakultak, részben annak tudható be, hogy a 2010. januári adóemelést megelőzően jelentős volt a jövedéki adóval érintett áruk készletezése, aminek 2010-ben ennek megfelelő negatív bevételi hatása lehet.

Míg a program a későbbi években kevésbé támaszkodik az egyszeri és átmeneti intézkedésekre, nincs elegendő információ az azokat felváltó strukturális intézkedésekre vonatkozóan, ami kockázatokat jelent a célokra nézve. Azonban ezeket részben csillapítják azok a múltbéli jó eredmények, amelyeket az észt hatóságok a költségvetési célok betartása terén értek el.

(9)

A bruttó államadósság aránya 2009-ben a GDP 7,8 %-a, amely jóval a Szerződésben meghatározott referenciaérték alatt van. Az államháztartási hiány miatt az adóssághányad a programidőszak végére várhatóan a GDP 14,3 %-ára nő. Az államháztartás a programidőszak alatt várhatóan megtartja nettó eszközállományát.

(10)

A középtávú adósság-előrejelzések, amelyek azt feltételezik, hogy a GDP-növekedés fokozatosan helyreáll a válság előtt tervezett mértékre és az adóhányad visszatér a válság előtti szintre, és amelyek magukban foglalják a népesség idősödésével kapcsolatos kiadások előre jelzett növekedését is, azt jelzik, hogy a programban tervezett költségvetési folyamat önmagában, változatlan politika mellett több mint elegendő ahhoz, hogy az adósságrátát 2020-ra stabilizálja.

(11)

A népesség idősödésének hosszú távú költségvetési hatása jelentősen az EU-átlag alatt van. A bruttó adósság jelenlegi szintje Észtországban igen alacsony, és a programidőszakra vonatkozó költségvetési tervekkel összhangban fenntartott rendezett államháztartás hozzájárulhat az államháztartás fenntarthatóságát veszélyeztető, a Bizottság 2009-es fenntarthatósági jelentésében (3) csekélynek értékelt kockázatok csökkentéséhez.

(12)

A költségvetési keret az államháztartás költségvetési helyzetének nominális egyenlegére vonatkozó szabályon alapul. Ez a szabály hosszú távon megalapozza a gazdaságpolitikát, és része van a költségvetési célok betartása terén elért múltbéli jó eredményekben, valamint a pénzeszközök akkumulációjában.

Az elmúlt években a ciklussal való jobb összehangolás révén fejlődött a szabály végrehajtása, elfogadva a strukturális egyenlegre vonatkozó megközelítés egyes jellemzőit, amelyek alapján a ciklus csúcsán többletet céloznak meg és a recesszió során elfogadják a hiányt. A kiadásokra és/vagy a bevételekre vonatkozó különálló szabályok hiánya azonban hozzájárulhatott a ciklus fellendülése és csúcsa során a többletbevétel részleges elköltéséhez. Emellett a középtávú költségvetési keretnek vannak gyenge pontjai, amelyek csökkentik a program éves aktualizálásai közötti folytonosságot, és továbbra is fennáll az a helyzet, hogy az aktualizált konvergenciaprogramokat nem bocsátják vitára a parlament általi elfogadást megelőzően. A program tartalmaz olyan – már végrehajtás alatt álló – terveket, amelyek célja a költségvetési eljárás megerősítése a stratégiai és éves tervezés javítása révén, és ezáltal a fentiekben vázolt gyenge pontok egy részének rendezése.

(13)

Az adórendszert érintő, 2009–2010-ben végrehajtott változások tovább követik az adóterheknek a fogyasztás és a természeti erőforrások használata felé történő elmozdítására vonatkozó stratégiát, míg a munkaerő adóterheire való hagyatkozás ugyancsak nőtt. Emellett a program utal arra, hogy folyamatban van a meglévő adómentességek és kedvezményes adómértékek hatékonyságának elemzése, valamint említést tesz törekvésekről, amelyek célja nagyobb rugalmasságot biztosítani a költségvetési eljáráson belül a címzett bevételek számának csökkentése révén, megakadályozni az adókikerülést és tovább egyszerűsíteni és racionalizálni az adóigazgatást. Az említett intézkedések és a munkaerő adóterheinek a ciklikusan kevésbé érzékeny források terhére történő további csökkentése hozzájárulhat az államháztartás színvonalának emeléséhez, valamint a költségvetési kilátásokat érintő kockázatok enyhítéséhez.

(14)

Az ERM II-ben való zavartalan részvételt biztosító stratégia – amelyet az ERM II-be való belépéskor tett több szakpolitikai kötelezettségvállalás is megerősít – célja, hogy árfolyam-stabilitást biztosítson jelentős pénzügyi tartalékok, valamint a pénzügyi és költségvetési stabilitás fenntartása, továbbá a munkaerőpiac és a termékpiacok rugalmasságának megőrzése révén.

Noha Észtországot a válság olyan viszonylag erős pozícióban érte el, amelyben jelentősek voltak a költségvetési tartalékok, a bankszektor általánosságban egészséges, és az árak és bérek rugalmassága aránylag nagyfokú volt, a korábbi szakpolitikák nem tudták megakadályozni a jelentős makrogazdasági egyensúlyhiányok létrejöttét, amit a hitelállomány számottevő növekedése, a magas folyófizetésimérleg-hiány és a fenntarthatatlan ingatlanpiaci fellendülés is jelez. A válság közepette az államháztartás romlásának visszaszorítása érdekében az észt hatóságok 2009-ben több kiterjedt konszolidációs csomagot fogadtak el. Az említett konszolidációnak pozitív hatása lesz 2009-en túl, míg elsősorban a közszféra béreinek csökkentése pozitívan hozzájárul a gazdaság egyensúlyhiányának felszámolásához. A bankszektor jól tőkésített maradt és elegendő likviditással rendelkezik. Előrehaladás történt a strukturális politikával kapcsolatban is. A nemrégiben elfogadott munkaügyi törvény fokozta a munkaerőpiac rugalmasságát, lehetővé téve azt, hogy a gazdaság, amelyet a korábbiakban a belföldi kereslet vezérelt, a fenntarthatóbb növekedéshez igazodjon. A szakpolitikai intézkedések a termékpiacok tekintetében a verseny erősítésére irányulnak. Erősödik a versenyképessége az exportképes szektornak, amely 2009 óta részesül a bérköltségek folyamatban lévő csökkentése, valamint a célzott állami programok, és ezen belül is az EU strukturális alapjaiból származó források hatékony felhasználása nyújtotta előnyökből. Az ország számára az jelenti a jövőbeli kihívást, hogy elkerülje a jelentős belső és külső egyensúlyhiányba való visszaesést azt követően, hogy a gazdaság élénkülése megszilárdul.

(15)

Figyelembe véve a költségvetési célok említett kockázatait, a program költségvetési stratégiája nagyjából összhangban van a Paktum követelményeivel. A középtávú célkitűzésnek a programidőszak végére tervezett teljesítése – a gazdaság nemrégiben tapasztalt súlyos visszaesése mellett – a Stabilitási és Növekedési Paktum követelményeinek megfelelő és kellően ambiciózus cél egy példája, amely összhangban van az ERM II-ben való zavartalan részvétellel. Rövid távon azonban fennmarad némi kockázat a makrogazdasági környezethez kapcsolódó bizonytalanságok és az ingadozó tételekre való hagyatkozás miatt. Az is elképzelhető, hogy a középtávú célkitűzést nem sikerül a program szerint teljesíteni, amennyiben a célzott konszolidációt középtávon nem támasztják alá további intézkedésekkel.

(16)

Ami a stabilitási és konvergenciaprogramok magatartási kódexében meghatározott adatszolgáltatási követelményeket illeti, a program az előírt és a nem kötelező adatok tekintetében részben hiányos (4).

i.

biztosítsa, hogy az államháztartási hiány a GDP 3 %-a alatt maradjon, és hozza meg a középtávú célkitűzéshez tervezett visszatérést alátámasztó intézkedéseket középtávon;

ii.

erősítse meg a középtávú költségvetési keretet, főként a kiadások tervezésének javítása révén, és erősítse tovább a stratégiai célok nyomonkövetési rendszerét és az azokra vonatkozó jelentéstételt.