27.5.2010   

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

C 137/7

(1)

A Tanács 2010. április 26-án megvizsgálta Ausztria 2009–2013-as időszakra vonatkozó aktualizált stabilitási programját.

(2)

A nemzetközi pénzügyi és gazdasági válság a második világháború óta tapasztalt legmélyebb válságba taszította az osztrák gazdaságot. A visszaesés elsősorban a világkereskedelem összeomlását jelző csökkenő export, valamint a gyengülő kereslet nyomán az állóeszközökbe történő beruházások csökkenése és a szigorúbb hitelpiaci körülmények formájában érte el Ausztriát. Összességében a legújabb hivatalos becslések szerint a GDP 2009-ben hozzávetőleg 3,6 %-kal (2) esett vissza. Mindez leginkább az erőteljesen exportorientált ipari ágazatot sújtotta.

A magánfogyasztás növekedése, jóllehet az elmúlt évekhez képest jóval alacsonyabb volt, stabilizátorként működött. A fogyasztói árak 2009-ben csupán 0,4 %-kal emelkedtek, elsősorban a csökkenő üzemanyag- és fűtőolajáraknak köszönhető bázishatás, illetve a gyenge keresleti feltételek által a haszonkulcsra gyakorolt nyomás eredményeképpen. Ahogyan a válság kedvezőtlen hatásai elérték a munkaerőpiacot, a foglalkoztatás aránya 2009-ben 1,4 %-kal csökkent, aminek nyomán a munkanélküliségi ráta (az előző évi 3,8 %-ról) 5,0 %-ra nőtt. Az osztrák kormány válaszlépésként tekintélyes diszkrecionális költségvetési ösztönző csomagot fogadott el, az európai gazdaságélénkítési tervvel összhangban. Az ösztönző intézkedések és az automatikus stabilizátorok működése nyomán az államháztartás helyzete jelentősen romlott, és 2009-ben az államháztartási hiány elérte a GDP 3,5 %-át (szemben a 2008. évi 0,4 %-kal), az államadósság pedig a GDP 66,5 %-ára emelkedett. A Tanács 2009. december 2-án megállapította, hogy Ausztriában túlzott hiány áll fenn, és ajánlást fogalmazott meg a hiány 2013-ig történő megszüntetésére vonatkozóan. Bár a válság közel kiegyensúlyozott költségvetési egyenleg állapotában érte Ausztriát, az államháztartás helyzetének jelentős romlása erőteljes konszolidációs intézkedéseket tesz szükségessé.

(3)

Bár a tényleges GDP-nek a válság során megfigyelt csökkenése jórészt ciklikus, a válság a potenciális kibocsátás szintjére is negatív hatással volt. Ezenfelül a válság a beruházások alacsonyabb szintje, a hitelekhez való korlátozottabb hozzáférés és a növekvő strukturális munkanélküliség miatt a középtávú potenciális növekedésre is hatással lehet. A gazdasági válság hatása továbbá súlyosbítja a népesség idősödése által a potenciális kibocsátásra és az államháztartás fenntarthatóságára gyakorolt negatív hatásokat. Ebben az összefüggésben létfontosságú a strukturális reformok ütemének felgyorsítása, a potenciális növekedés elősegítése céljából. Különösen fontos, hogy Ausztria reformokat hajtson végre a munkaerő-kínálat (nevezetesen az idősebb munkavállalókat célzó, a munkavégzés folytatására ösztönző intézkedések javítása révén) és az oktatás (a hátrányos helyzetű fiatalokkal kapcsolatos eredmények javítása révén) területén.

(4)

A 2010. januári stabilitási program alapjául szolgáló makrogazdasági forgatókönyv azzal számol, hogy a reál-GDP növekedése a 2009. évi – 3,4 %-ról a 2010–2011-es időszakban 1,5 %-ra, ezt követően pedig 2 %-ra emelkedik. A jelenleg rendelkezésre álló információk fényében (3) úgy tűnik, hogy ez a forgatókönyv 2010-re vonatkozóan viszonylag optimista, és a 2011–2013-as évek valószínűnek tűnő növekedési feltételezésein alapul. A 2010-re vonatkozó növekedési előrejelzések eltérése abból fakad, hogy a programban feltüntetett nettó exportbevétel magasabb a Bizottság szolgálatainak 2009. őszi előrejelzésében szereplőnél. A program inflációs előrejelzései valószerűnek tűnnek.

(5)

A program 2009-re vonatkozóan a GDP 3,5 %-ára becsüli az államháztartási hiányt. 2008-ban a GDP 0,4 %-ának megfelelő hiányhoz képesti jelentős romlás nagymértékben tükrözi a válságnak az államháztartásra gyakorolt hatását, ugyanakkor ezt a romlást a kormány által az európai gazdaságélénkítési tervvel összhangban elfogadott, a GDP 1,5 %-ának megfelelő összegű ösztönző intézkedések is előidézték. A 2009-ben bevezetett költségvetési ösztönzők túlnyomó része tartós jellegű volt (a 2009. évi GDP hozzávetőleg 1,3 %-a, szemben a GDP 0,2 %-át kitevő átmeneti intézkedésekkel). A Tanács által szorgalmazott, a válságkezelő intézkedések leépítésére vonatkozó stratégiával (exitstratégia) összhangban, és a túlzott hiánynak a 2013-ig történő megszüntetése, valamint a fenntartható államháztartási egyenleghez való visszatérés céljából a költségvetési irányvonal 2010-ben is támogató jellegű marad, majd 2011-től kezdve korlátozóvá válik.

(6)

A program szerint az államháztartási hiány nominálértéke a 2009. évi 3,5 %-ról 2010-ben 4,7 %-ra nő majd. A program előrejelzése szerint a kiadási hányad 2010-ben lényegében nem módosul, és a GDP több mint 1 %-át meghaladó romlás szinte kizárólag a bevételi oldalról származik. Az aktualizált változat nem tartalmaz további intézkedéseket a túlzott hiány esetén alkalmazandó eljárás keretén belül, Ausztria legutóbbi ellenőrzése alkalmával már ismert intézkedésekhez képest, ami összhangban áll a Tanács azon ajánlásával, hogy az osztrák hatóságoknak „2010-ben végre kell hajtaniuk az előirányzott költségvetési intézkedéseket”.

A várható romlás részben a szabadon működő automatikus stabilizátoroknak, részben pedig bizonyos diszkrecionális intézkedéseknek tudható be. Különösen a 2009. évi adóreform egyes elemei, nevezetesen a gyermekes családoknak nyújtott adókedvezmény és az önfoglalkoztatók számára biztosított adócsökkentések csak 2010-ben lépnek hatályba, és várhatóan a GDP körülbelül 0,25 %-ának megfelelő mértékben terhelik majd meg a költségvetést. A gyorsított értékcsökkenési leírásra vonatkozó, 2009 januárjában elfogadott rendelkezés a GDP 0,1 %-ának megfelelő további terhet fog jelenteni a költségvetés számára. A várható költségvetési irányvonal expanzív, mivel a nominális egyenleg romlását tükrözi a Bizottság szolgálatai által a programban szereplő adatok alapján és a közösen jóváhagyott módszertannak megfelelően újraszámított, ciklikusan kiigazított és strukturális egyenlegnek a GDP 1,25 %-ával való növelése. Ez a változás különbözik a 2010-ben hatályos diszkrecionális intézkedésekről (alulról felfelé irányuló megközelítés) szóló tájékoztatásban szereplő változástól, amelyet a Bizottság szolgálatai a GDP 0,5 %-ára becsülnek. Az eltérést részben a negatív összetételi hatások – a növekedési ösztönzőknek a nettó export felé történő eltolódása – és a társasági adóból származó jövedelemmel kapcsolatos késleltetett hatások magyarázzák.

(7)

A középtávú költségvetési stratégia fő célja az, hogy a programidőszak végére a hiányt a GDP 3 %-ában meghatározott referenciaérték alá szorítsa, a Tanácsnak az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSz.) 126. cikke (7) bekezdése alapján megfogalmazott, 2009. december 2-i ajánlásával összhangban. A program a 2011–2013-as évekre jelentős és egyenletes eloszlású konszolidációt irányoz elő. A strukturális egyenleg a 2010. évi, a GDP 3,9 %-áról 2013-ra várhatóan a GDP 2,2 %-ára szűkül majd, ami megfelel a 2011 és 2013 közötti időszakban a GDP 0,75 %-ánál némileg alacsonyabb átlagos éves költségvetési kiigazítás mértékének. Az elsődleges strukturális egyenleget illetően a 2010. évi, a GDP 1,25 %-ának megfelelő hiányt 2013-ra várhatóan a GDP 0,75 %-ával megegyező többlet váltja majd fel. A program értelmében a bevétel GDP-hez viszonyított hányada 2010 és 2013 között lényegében változatlan marad, a konszolidációt pedig elsősorban a kiadási oldalon kell megvalósítani.

A program ugyanakkor csupán egyetlen olyan intézkedést ismertet, amely megalapozná a tervezett konszolidációt, ez pedig az egészségügyi ágazatnak szánt kiadások mintegy 1,7 milliárd eurós csökkentése 2010 és 2013 között, amelyről a szövetségi kormány az állami egészségügyi alapokkal megállapodott. Mivel az elfogadott megtakarítás mértéke a GDP kb. 0,6 %-ának felel meg, ez az intézkedés a 2010 és 2013 között tervezett konszolidációnak kevesebb mint egyharmadát biztosítja. Ausztria középtávú célkitűzése a költségvetési egyensúly megteremtése. Tekintettel a legújabb előrejelzésekre és az adósság szintjére, a középtávú célkitűzés több mint megfelelően tükrözi a Paktum célkitűzéseit. A program ugyanakkor nem tervezi, hogy a középtávú célkitűzés még a programidőszak során megvalósul.

(8)

A költségvetési eredmények 2011-ben és az azt követő időszakban a programban előre jelzettnél kedvezőtlenebbül is alakulhatnak. Míg az aktualizált változatban szereplő bevételi előrejelzések továbbra is valószerűek, az intézkedések csak részben támasztják alá a kiadási oldalon tervezett konszolidációt. További sajátos kockázatok kapcsolódnak a kormányzat által a pénzügyi ágazat támogatása érdekében biztosított bankgaranciákhoz, mivel azok lehívása növelné a hiányt és az államadósságot. A kormányzat által a pénzügyi ágazat támogatására fordított költségek egy részét azonban a jövőben vissza lehet szerezni. Kismértékű pozitív kockázati tényező a különleges banki adónak a 2011-től történő lehetséges bevezetése, amely a GDP 0,2 %-ának megfelelő bevételt jelenthet.

(9)

A bruttó államadósság a becslések szerint 2009-ben az előző évi 62,5 %-ról a GDP 66,5 %-ára nő. A magasabb adóssághányad kialakulásához a hiány növekedésétől és a GDP növekedésének lassulásától eltekintve az elsősorban a bankok megmentésére irányuló műveleteket tükröző jelentős SFA-tételek is hozzájárultak. A bruttó államadósság hányada 2009-ben meghaladja a Szerződésben foglalt referenciaértéket, és a programidőszak egésze során növekvő tendenciát mutat. Az előrejelzés szerint az adóssághányad növekedésének mértéke a programidőszakban 7,8 százalékpontos lesz, aminek fő oka a továbbra is magas államháztartási hiány. Amellett, hogy a hiány 2011-től kezdve a tervezettnél magasabb lehet, az adóssághányad alakulása olyan kockázatoktól is függ, amelyek forrása elsősorban az ország ötödik legnagyobb bankja, a (2009 decemberében államosított) Hypo Group Alpe Adria bank jövőbeli működési költségei körül kialakult bizonytalanság, valamint az, hogy az állam kezességet vállalt az osztrák autópálya-hatóság (ASFINAG) és az Osztrák Szövetségi Vasút (ÖBB) adósságaiért.

(10)

A középtávú adósság-előrejelzések, amelyek azt feltételezik, hogy a GDP növekedése csak fokozatosan áll helyre a válság előtt tervezett mértékre és az adóhányadok a válság előtti szintre, és amelyek magukban foglalják az idősödő népességhez kapcsolódó (jövőbeli) kiadások előre jelzett növekedését, valamint a reálkamatláb tervezett növekedését, azt jelzik, hogy a programban tervezett költségvetési stratégia önmagában, változatlan politika mellett nem elegendő az adósság GDP-hez viszonyított arányának 2020-ig történő stabilizálásához.

(11)

Az idősödés hosszú távú költségvetési hatása Ausztriában valamivel kisebb az uniós átlagnál, a GDP-hez viszonyított nyugdíjkiadások az előrejelzések szerint hosszú távon csak kismértékben emelkednek. A program előrejelzése szerinti költségvetési egyenleg 2009-ben súlyosbítja a népesség idősödésének költségvetési hatását. Az elsődleges többletek középtávú elérése hozzájárulna az államháztartás fenntarthatóságával kapcsolatos, a Bizottság 2009. évi fenntarthatósági jelentésében (4) közepesnek ítélt kockázatok csökkentéséhez.

(12)

A meglévő hazai költségvetési keret, amelynek alapja a költségvetés kiegyensúlyozásáról szóló törvény („Finanzausgleichsgesetz”) és a belső stabilitási paktum, meglehetősen összetett és nem átlátható. Nem csak azért, mert az önálló adónemek többségéből származó bevételek rögzített arányban oszlanak meg a különböző területi szintek között, hanem azért is, mert számos területen különböző szintű hatóságok vesznek részt a döntéshozatalban. Számos tevékenység esetében a bevételszerzésre irányuló és a kiadásokkal kapcsolatos feladatokat nem azonos kormányzati szintek látják el. Ilyen módon a rendszer nem ösztönzi az erőforrások leghatékonyabb felhasználását. Ausztria ugyanakkor a közelmúltban útjára indította a szövetségi szintű költségvetésre vonatkozó jogszabályi keret nagy horderejű reformját.

A reform első szakasza, amely 2009. január 1-jén lépett hatályba, meghatározta a többéves kiadási keretet, amely görgethető alapon négy egymást követő évre megállapított rögzített felső korláttal rendelkezik (az összes kiadás hozzávetőleg 80 %-ára vonatkozóan). Ezzel várhatóan megelőzhetők lesznek a prociklikus kiadások, és fokozható az automatikus stabilizátorok hatékonysága. A jogszabályi rendelkezés alapján 2013-ban hatályba lépő második szakasz részét képezi az eredmény alapú költségvetés-tervezés bevezetése, valamint a közigazgatási számviteli rendszer és a hosszú távú előrejelzések korszerűsítése.

(13)

Az osztrák állami kiadások számos területén növelhető a hatékonyság, különösen az egészségügyben és az oktatásban; Ausztria teljesítménye megfelel az EU-országok átlagának vagy attól csak kevéssel marad el, ugyanakkor gyakran magasabb költségvonzatai vannak. Ennek egyik oka a három kormányzati szint pénzügyi és közigazgatási feladatkörei közötti fent említett átfedés. A 2010. évi program ismerteti az egészségügyi ágazatban tervezett megtakarításokat, amelyeknek értéke a 2010 és 2013 közötti időszakban hozzávetőleg a GDP 0,6 %-ának felel meg. Ezenfelül tájékoztat arról, hogy szakértői munkacsoport felállítására került sor, amelynek feladata az lesz, hogy számos területen megtalálja az állami kiadások hatékonysága növelésének módjait. Az aktualizált változat azonban nem tesz említést küszöbön álló, új konkrét jogalkotási javaslatról.

(14)

Összegezve, a programban bemutatott 2010. évi költségvetési stratégia összhangban áll a Tanácsnak a 126. cikk (7) bekezdése alapján megfogalmazott ajánlásával. Ugyanakkor, figyelembe véve a kockázatokat, 2011-től kezdve a költségvetési stratégia lehet, hogy nem fog megfelelni a 126. cikk (7) bekezdése alapján megfogalmazott tanácsi ajánlásnak. A stratégia különösen a hiánynak a GDP 2,7 %-ára való csökkentését – és ezáltal a túlzott hiány megszüntetését – irányozza elő 2013-ig, illetve a 2011 és 2013 közötti időszakra a GDP 0,75 %-ánál valamivel alacsonyabb átlagos éves költségvetési kiigazítást irányoz elő, a kockázatok fényében azonban ez a költségvetési kiigazítás lehet, hogy nem lesz elegendő. A programban ismertetett, 2011-ben induló konszolidációs pályát nem támasztják alá megfelelő intézkedések. Ezenkívül a költségvetési stratégia önmagában nem elégséges ahhoz, hogy az adósság GDP-hez viszonyított arányát ismét csökkenőpályára állítsa.

(15)

Ami a stabilitási és konvergenciaprogramok magatartási kódexében meghatározott adatszolgáltatási követelményeket illeti, a program valamennyi előírt és a legtöbb nem kötelező adatot is biztosítja (5). A Tanács a 126. cikk (7) bekezdése alapján megfogalmazott 2009. december 2-i, a túlzott hiány megszüntetéséről szóló ajánlásaiban arra kérte továbbá Ausztriát, hogy a stabilitási programok aktualizált változataiban külön fejezetben számoljon be a tanácsi ajánlások végrehajtása terén tett előrelépésről. A program aktualizált változatának vonatkozó része csak nagyon kevés információt nyújt arról, hogy az osztrák kormány hogyan tervezi a tanácsi ajánlás végrehajtásának előmozdítását.

i.

konkretizálja azokat az intézkedéseket, amelyeket szükségesnek ítél a 2011-től tervezett konszolidáció megalapozásához, annak érdekében, hogy megvalósítsa a GDP ¾ %-ának megfelelő javasolt átlagos évi költségvetési kiigazítást, és hogy az államháztartási hiányt 2013-ra a GDP 3 %-ában meghatározott referenciaérték alá szorítsa; továbbá a túlzott hiányról szóló ajánlásnak megfelelően ragadjon meg a költségvetési kiigazításon túl minden – többek között a kedvezőbb gazdasági feltételekből adódó – alkalmat arra, hogy felgyorsítsa a bruttó államadósság arányának csökkenését a GDP 60 %-ában meghatározott referenciaérték felé;

ii.

a költségvetési fegyelemnek a kormányzat minden szintjén történő erősítése érdekében az átláthatóság és az elszámoltathatóság növelése révén javítsa tovább a költségvetési keretet, különösen a kormányzat különböző szintjei között a jogalkotási, a közigazgatási és a finanszírozási feladatkörök összehangolásával, valamint a belső stabilitási paktumban szereplő végrehajtási mechanizmusok megerősítésével.