(1)

A Hatóság 2007. szeptember 28-án kelt levelében (dokumentumszám: 442805) információt kért az izlandi hatóságoktól az izlandi állami kezességvállalásról szóló törvény szerinti állami kezességvállalással és az állami kezességvállalási díj fizetésére vonatkozó kötelezettséggel kapcsolatban. Izland Európai Unió Melletti Képviselete 2007. október 24-én kelt levelében, amely az izlandi pénzügyminisztérium ugyanezen a napon kelt levelét továbbította, és amelyet a Hatóság 2007. október 25-én kapott meg és vett nyilvántartásba (dokumentumszám: 448739 és 449598), az izlandi hatóságok válaszoltak e kérésre.

(2)

Az ügyet 2007. szeptember 7-én Brüsszelben és 2007. október 29-én Reykjavíkban vitatták meg a Hatóság és az izlandi kormány képviselői, továbbá 2008. március 6-án Brüsszelben a Hatóság és az Izlandi Pénzügyi Szolgáltatók Szövetségének képviselői.

(3)

Az EFTA Felügyeleti Hatóság 2008. június 27-i 406/08/COL határozatát – Felhívás észrevételek benyújtására az izlandi Lakásfinanszírozási Alapnak állami kezességvállalási díj fizetése alóli mentesség formájában nyújtott állami támogatással kapcsolatban – az Európai Unió Hivatalos Lapjában és EGT-kiegészítésében közzétették (3). E határozat útján a Hatóság felkérte az érdekelt feleket észrevételeik benyújtására. A Hatósághoz érdekelt felektől nem érkeztek észrevételek. 2008. szeptember 8-án kelt levelükben (dokumentumszám: 490696) az izlandi hatóságok benyújtották a Hatóság 406/08/COL határozatához fűzött megjegyzéseiket.

(4)

2008 októberében a Hatóság az izlandi bankszektor összeomlása miatt felfüggesztette az ügyet. Ugyanakkor ezzel az üggyel kapcsolatban is sor került egyeztetésekre a 2009. november 4–5-i reykjavíki több kérdést tárgyaló ülésen. E találkozót követően 2009. november 16-án a Hatóság levelet küldött, amelyben emlékeztetett arra, hogy információt kell benyújtani a vizsgálat alatt álló intézkedés összeegyeztethetőségi vizsgálatával kapcsolatban. Az izlandi hatóságok 2009. december 7-én kelt levelükben (dokumentumszám: 539538) válaszoltak a kérésre.

(5)

Az izlandi lakásfinanszírozási alapnak nyújtott állami támogatási intézkedésekre vonatkozó párhuzamos vizsgálat során a Hatóság arra a következtetésre jutott 2008. június 27-i 405/08/COL határozatában (4), hogy az LA-nak nyújtott állami kezességvállalás létező támogatási intézkedésnek minősül. Ezt követően a Hatóság 2011. július 18-án elfogadta az izlandi Íbúðalánasjóður lakásfinanszírozási alap (LA) többek közt állami kezességvállalás formájában való finanszírozásának megfelelő intézkedéseire irányuló javaslatról szóló 247/11/COL határozatot (5).

(6)

Az Íbúðalánasjóður lakásfinanszírozási alap (LA) állami tulajdonban lévő intézmény, amely a 44/1998 sz. izlandi lakásügyi törvény (lög um húsnæðismál) (6) keretei között a szokásos piaci feltételek mellett működik. Az LA-t igazgatótanács irányítja, a közjóléti miniszter közigazgatási hatáskörén belül. Az LA célja a biztos lakhatáshoz való megkülönböztetésmentes jogok előmozdítása. Ezt a célt magánszemélyek számára nyújtott jelzáloghitelek és bérlakásokat kínáló szervezeteknek nyújtott hitelek útján valósítja meg, valamint a lakhatáshoz kapcsolódó kérdések általános megszervezése útján. A támogatást azzal a konkrét céllal nyújtják, hogy javuljanak az emberek kilátásai arra, hogy teljesíthető feltételek mellett jussanak saját tulajdonú vagy bérelt lakáshoz (lásd a lakásügyi törvény 1. cikkét).

(7)

Az LA-t nem közvetlenül finanszírozza az állam, hanem saját tőkéjének hozamai (pl. a nyújtott hitelek tőketörlesztései, kamatai és árindexalapú visszafizetései), az izlandi értéktőzsdén jegyzett LA-kötvények (íbúðarbréf) kibocsátása és értékesítése után kapott kamatok, valamint az ügyfelek által fizetett szolgáltatási díjak finanszírozzák. Az LA állami kezességvállalásban is részesül, ami abból következik, hogy az államnak tulajdonosként korlátlan felelőssége van az LA hitelei felett (7). Az LA továbbá közvetlenül az állami költségvetésből kamattámogatásban részesül azon veszteségek fedezésére, amelyeket a lakásokat építő és bérbe adó szervezeteknek a piaci kamatlábak alatt nyújtott kölcsönök eredményeznek.

(8)

A lakásügyi törvény keretében működő LA-rendszert illetően részletesebb leírás a 405/08/COL sz. hatósági határozatban található.

(9)

Az LA közjog által szabályozott állami intézmény (vö. a lakásügyi törvény 4. cikkével), és mint ilyen, az izlandi közjognak az állami intézményekre alkalmazandó íratlan általános szabályai szerint állami kezességvállalást élvez minden kötelezettsége tekintetében. A kezességvállalás minden állami intézményre alkalmazandó, tekintet nélkül arra, hogy mikor hozták létre vagy hogy milyen típusú tevékenységet végez. A fent említettek szerint ez a kezességvállalás az államnak az LA tulajdonosaként az LA hitelei tekintetében fennálló korlátlan felelősségéből adódik. Ez azt jelenti, hogy az állam az LA kötelezettségeinek teljességéért felel, mivel a kezességvállalás nem kötődik az LA valamely konkrét pénzügyi tranzakciójához, és nem korlátozódik semmilyen rögzített maximális összegre sem. Ezt jól tükrözi a 21/1991 sz. fizetésképtelenségi törvény (lög um gjaldþrotaskipti o.fl.) 5. cikkének (3) bekezdése, amely kizárja a csőd- vagy más fizetésképtelenségi eljárás alkalmazhatóságát az LA-hoz hasonló intézmények esetében.

(10)

Az állami kezességvállalásról szóló 121/1997 sz. törvényre (lög um ríkisábyrgðir) vonatkozó törvényjavaslat preambulumában a következő megállapítás szerepel:

„Ennek alapját az izlandi jog azon egyértelmű szabálya képezi, hogy az állam felelősséggel tartozik az intézményei és vállalkozásai tartozásaiért, kivéve, amikor egyértelmű jogszabály korlátozza e kezességvállalást […], vagy az állam felelőssége egy korlátolt felelősségű társaságban a saját tőkerészesedésének mértékére korlátozódik.”  (8)

(11)

Az állami kezességvállalás az LA elődeinek is rendelkezésére állt: az Állami Lakásügynökségnek, az Állami Építési Alapnak és a Munkavállalók Lakásalapjának, mely utóbbit az Állami Lakásügynökség működtette, valamint az Állami Lakásügyi Bizottságnak (vö. az Állami Lakásügynökségről szóló 97/1993 sz. törvénnyel [lög um Húsnæðisstofnun ríkisins]).

(12)

Az LA és elődeinek létrehozása idején a részükre nyújtott és kötelezettségeik teljességére kiterjedő korlátlan állami kezességvállalásért nem kellett kockázati felárat vagy kezességvállalási díjat fizetni. Az izlandi hatóságok szerint az LA működésének kezdete óta úgy alakították ki a nemzeti jog vonatkozó szabályait, hogy az LA mentesüljön a neki nyújtott állami kezességvállalásért fizetendő bármilyen díj fizetése alól (9).

(13)

A költségvetési intézkedésekről szóló 68/1987 sz. átmeneti törvény vezette be első alkalommal az állami kezességvállalásért az államnak fizetendő kezességvállalási díj fizetésének általános kötelezettségét, ami nem vonatkozott a kockázati díjra. Ezt követően az állami kezességvállalásról szóló 65/1988 sz. törvény (lög um breyting á lögum nr. 37/1961, um ríkisábyrgðir, með síðari breytingum) által módosított, az állami kezességvállalásról szóló 37/1961 sz. törvény (lög um ríkisábyrgðir) 8. cikke előírta a bankok, hitelalapok, pénzintézetek, vállalkozások és más ilyen entitások számára – amelyek a törvény szerint állami kezességvállalást élveznek akár azért, mert az állam a tulajdonosuk, akár más okokból –, hogy kezességvállalási díjat fizessenek az államnak a külföldi entitások felé vállalt kötelezettségeik után. A negyedéves díjat az egyes időszakok tekintetében a külföldi kötelezettségek átlagos tőkeösszegének 0,0625 %-ában határozták meg (vö. a 37/1961 sz. törvény 8. cikkének (2) bekezdésével) (10).

(14)

A hazai kötelezettségvállalásokra eredetileg semmi ilyen díjat nem szabtak ki. Ugyanakkor az állami kezességvállalásokról szóló 121/1997 sz. törvény (11) bevezette a díjfizetési kötelezettséget, amelyet a hazai kötelezettségvállalások 0,0375 %-ában határoztak meg. Ezt a díjat később a 180/2000 sz. törvény (12) 0,0625 %-ra emelte.

(15)

A 121/1997 sz. törvény arról is rendelkezett, hogy az Állami Lakásügynökség lakáskötvényosztálya által kibocsátott lakáskötvényekre vonatkozó állami kötelezettségvállalások mentesülnek mindenfajta díjfizetés alól. Az LA egyéb kötelezettségei tekintetében a 2001. évre vonatkozó kiegészítő költségvetési törvény visszamenőleges hatállyal törölte az LA-nak a 121/1997 sz. törvény értelmében felgyülemlett, a kifizetetlen díjakkal kapcsolatos tartozásait. Végezetül a 2000. május 26-án hatályba lépett 70/2000 sz. törvény általános mentességet adott az LA-nak az állami kezességvállalási díjak fizetése alól minden kötelezettség tekintetében.

(16)

Az állami kezességről szóló jogszabályok részletesebb leírását, a további változásokat az általánosan alkalmazandó díjak mértékében és az LA-ra vonatkozó külön rendelkezéseket a Hatóság 406/08/COL határozata tartalmazza.

(17)

A 406/08/COL határozatban a Hatóság elmagyarázta, hogy az LA részére nyújtott állami kezességvállalást, mivel az már az EGT-megállapodás 1994. január 1-jei hatálybalépése előtt is létezett, nem az új támogatásokra vonatkozó kezességvállalási díjra vonatkozó eljárás, hanem a létező támogatásokra vonatkozó külön eljárás keretében kezelték (64865. sz. ügy, jelenleg 70382. sz. ügy). A 406/08/COL határozat tárgya az a tény, hogy az LA mentesül azon kezességvállalási díj fizetése alól, amelyet a hozzá hasonlóan szervezett vállalatok kötelesek megfizetni. Ebben az összefüggésben a Hatóság előzetes véleménye szerint a támogatás új vagy létező támogatásként való besorolásának értékelése szempontjából nem volt releváns, hogy az állami kezességvállalásról szóló törvény ténylegesen megváltoztatta-e az LA helyzetét a kezességvállalási díj fizetése tekintetében vagy sem. Az tartották döntőnek, hogy az állami kezességvállalásról szóló 121/1997 sz. új törvény új rendszert vezet be, amely első ízben kezeli az LA-t előnyösebben, mint ami az implicit állami kezességvállalásban részesülő vállalkozásokra vonatkozó általános szabályokból következik. A Hatóság előzetes véleménye ezért az volt, hogy a 121/1997 sz. törvény 7. cikke által bevezetett, a lakáskötvényosztálynak nyújtott mentességből következően az LA-t ért bármilyen előnyt új támogatásnak kell tekinteni. Ugyanez vonatkozik az LA más műveleteihez kapcsolódó díjak fizetése alóli mentességre/kedvezményre, vö. a 121/1997 sz. törvényt módosító 70/2000 sz. törvénnyel és a 2001. évi kiegészítő költségvetési törvénnyel.

(18)

A Hatóság előzetes véleménye szerint az LA kezességvállalási díj fizetése alóli mentessége az EGT-megállapodás 61. cikke (1) bekezdésének értelmében állami támogatásnak minősül. A következő állami támogatási elemeket azonosították a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozatban:

(19)

Ezenkívül a Hatóság kétségbe vonta, hogy a fent említett állami támogatási elemek összeegyeztethetőnek tekinthetők-e az EGT-megállapodással. A Hatóság kifejtette, hogy bizonyos lakáscélú hitelezés az EGT-megállapodás 59. cikkének (2) bekezdése értelmében vett általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak tekinthető, így támogatható lehet, de a Hatóság előzetes véleménye az volt, hogy az LA általános hitelrendszere túl széles körű ahhoz, hogy teljesíthesse az 59. cikk (2) bekezdésében foglalt feltételeket. A Hatósághoz nem érkezett olyan információ, amely alapján okkal vélhetné úgy, hogy a piac nem lenne képes elfogadható feltételek mellett lakásfinanszírozást biztosítani. Az LA általános hitelprogramja keretében bárki hitelhez juthat jövedelemtől és vagyontól függetlenül, valamint a finanszírozandó ingatlan árának és méretének korlátozása nélkül. A hitelek emellett azonban bárhol hozzáférhetőek, függetlenül attól, hogy létezik-e könnyen elérhető helyi lakásfinanszírozási lehetőség.

(20)

Az izlandi kormány megjegyzései arra a tényre koncentrálnak, hogy minden érintett támogatási elem közvetlenül levezethető az LA-nak nyújtott implicit állami kezességvállalásból, amelyről már megállapítást nyert, hogy létező támogatásnak minősül. Az izlandi hatóságok nézete szerint minden díjfizetés az állami kezességvállalás mint olyan integráns részét képezi. Ezért, tekintve, hogy az állami kezességvállalásban és a díjak megfizetésében nem történt leválasztható és lényegi változás, nem keletkezett új támogatás, és a kérdéssel a létező támogatás ügyén belül kell foglalkozni. Az izlandi kormány azon véleményét is kifejezésre juttatta, hogy amennyiben úgy tekintik, hogy új támogatás jött létre, az is összeegyeztethető támogatásnak minősül az LA szociális jellegének és annak köszönhetően, hogy az LA-nak nyújtott támogatás kielégíti az Altmark ügyhöz kapcsolódó ítélkezési gyakorlat alkalmazásának feltételeit (13).

(21)

A bizonyos pénzügyi szervezetek külföldi kötelezettségeire vállalt állami kezesség utáni díjfizetési kötelezettség 68/1987 sz. törvény általi bevezetése tekintetében az izlandi hatóságok úgy érvelnek, hogy az LA valójában sosem fizetett semmi díjat, mivel nem volt semmilyen külföldi kötelezettsége.

(22)

Az izlandi hatóságok nézete szerint továbbá a lakáskötvényektől eltérő hazai kötelezettségek utáni díjfizetési kötelezettség a 121/1997 sz. törvény alapján „megkérdőjelezhető jogi alapon nyugodott”, mivel arra sosem irányult szándék, hogy az LA elődjei kezességvállalási díjat fizessenek. Az izlandi hatóságok arra a tényre is hivatkoznak, hogy az LA meg nem fizetett kezességvállalási díjakból eredő adósságát visszamenőlegesen törölte a 2001. évi kiegészítő költségvetési törvény a jogalkotó azon szándékát jelezve, hogy az LA-nak mindig mentesülnie kellett volna a kezességvállalási díjfizetés alól.

(23)

És végezetül, a LA állami kezességvállalási díj fizetése alóli mentessége annak volt köszönhető, hogy az LA 0,0375 %-os kamatot számított fel a jelzálogeszközökre, azzal a céllal, hogy biztosítékot képezzen a lakáskötvényekhez kapcsolódó kötelezettségekre (14). Az izlandi hatóságok ezt „különleges állami kezességvállalási díjnak” hívják. A díjat az LA külön tartalékalapban gyűjti.

(24)

Az EGT-megállapodás 61. cikke (1) bekezdésének szövege a következő:

„Az ebben a megállapodásban szereplő ezzel ellentétes értelmű rendelkezéseket kivéve ennek a megállapodásnak a működésével összeegyeztethetetlen az EK vagy EFTA-tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalatoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.”

(25)

Ebből az következik, hogy azt EGT-megállapodás 61. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősülő intézkedéseknek állami vagy állami forrásból származó vissza nem fizetendő támogatást kell tartalmazniuk, előnyben kell részesíteniük a kedvezményezett vállalkozást, szelektívnek kell lenniük, torzítaniuk kell a versenyt, és érinteniük kell a szerződő felek közötti kereskedelmet.

(26)

A Hatóság állami támogatásokról szóló iránymutatása azt írja az állami kezességvállalásról (15), hogy a közvetlenül az állam által, vagyis központi, regionális vagy helyi hatóságok által vállalt kezesség állami támogatásnak minősülhet. Ezenkívül az olyan vállalkozások számára biztosított kedvezőbb finanszírozási feltételek, amelyek jogi formája kizárja a csőd- vagy más fizetésképtelenségi eljárást, vagy amelyek explicit állami kezességvállalásban részesülnek, vagy az állam fedezi bármely veszteségüket, az állam határozatlan idejű kötelezettségvállalását jelentik, amely korlátlan állami kezességvállalásnak minősül (16). Továbbá,

„[a]z állami kezességvállalás élvezése azt jelenti, hogy a kezességvállaláshoz kapcsolódó kockázatot az állam viseli. Az állam ilyen kockázatvállalásáért általában megfelelő díjat kell fizetni. Amennyiben az állam eltekint ettől a díjtól, az a vállalkozásnak nyújtott előny mellett az állami forrásokat meríti ki.”  (17)

(27)

A 247/11/COL határozatban a Hatóság arra a következtetésre jutott, hogy az LA számára nyújtott implicit és korlátlan állami kezességvállalás állami támogatásnak minősül az EGT-megállapodás 61. cikkének (1) bekezdése értelmében, mivel az izlandi állam állami forrásait meríti ki, és gazdasági előnyhöz juttatja az LA-t. A Hatóság utalt arra, hogy a Hatóság állami kezességvállalásról szóló iránymutatásával összhangban az olyan vállalkozások, amelyek jogi formája nem tesz lehetővé csőd- vagy más fizetésképtelenségi eljárásokat, vagy amelyek explicit állami kezességvállalásban részesülnek, vagy az állam fedezi bármely veszteségüket, támogatás kedvezményezettjeinek tekinthetők. Ezenkívül nem szükséges, hogy az állam bármilyen kifizetést eszközöljön a kérdéses kezességvállalás keretében. A támogatást a kezesség vállalásának időpontjától folyamatosan nyújtják, és nem csupán a kezesség érvényesítésének vagy a kezességvállalás feltételei alapján történő kifizetések időpontjában (18).

(28)

Az állami kezességvállalásból álló intézkedésben az állami támogatási elemek jelenléte és az ilyen állami beavatkozásért megállapítandó (és fizetendő) (piaci) díj szükségessége közötti közvetlen kapcsolat fényében az a döntő kérdés, hogy a kezességvállalási díj fizetése alóli mentesség külön állami támogatási elemként azonosítható-e a kezességvállalásból mint olyanból következő előnyökhöz képest. Megfelelő díj fizetése legalább részben semlegesítheti a támogatás kedvezményezettje számára biztosított előnyt. Ha lehetőség lett volna piaci díjat megállapítani a kérdéses kezességvállalás vonatkozásában, amely megfelelt volna az állam kezességvállaláshoz kötődő kockázatának, és az LA fizetett volna ilyen díjat, akkor nem teljesültek volna az EGT-megállapodás 61. cikke (1) bekezdésének állami források jelenlétére és az LA gazdasági előnyére vonatkozó feltételei. A díj ezért szerves elemét képezi a kezességvállalás formájában nyújtott állami támogatás összege számításának. Ez következik a fent hivatkozott, állami kezességvállalásról szóló iránymutatásból is.

(29)

Az izlandi hatóságok is hasonló nézeteknek adtak hangot a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozathoz (406/08/COL határozat) fűzött megjegyzéseikben. Ezenkívül az izlandi hatóságok hangsúlyozták, hogy az állami kezességvállalásról szóló törvényt általános jogszabálynak szánták az állami kezességvállalás nyújtásának feltételeiről. Maga a törvény nem nyújtott kezességvállalást, mint olyat, csak lefektette a kezességvállalásra vonatkozó feltételeket (19).

(30)

A fentieket szem előtt tartva a Hatóság úgy látja, hogy az állami kezességvállalás formájában nyújtott állami támogatási intézkedésben foglalt támogatási elemek különleges jellegének köszönhetően az LA állami kezességvállalási díj fizetése alóli mentessége az izlandi állam által nyújtott implicit és korlátlan állami kezességvállaláson túl nem képez külön állami támogatási intézkedést az EGT-megállapodás 61. cikkének (1) bekezdése értelmében. A díj fizetésének hiánya az előny és az LA-nak nyújtott állami kezességvállalásban érintett állami források részét képezi. Mivel az ebből az állami kezességvállalásból fakadó előnyökkel a Hatóság a létező támogatásról szóló állami támogatási eljárás keretében foglalkozik (vö. a 70382 (korábbi 64865) sz. üggyel, 247/11/COL határozat), az LA állami kezességvállalási díj fizetése alóli mentesítésével kapcsolatos hivatalos vizsgálati eljárás tárgytalan és lezárható,