[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA | Brüsszel, 27.9.2005 COM(2005) 459 végleges A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK A repülés éghajlatváltozásra gyakorolt hatásának csökkentése {SEC(2005) 1184} A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK A repülés éghajlatváltozásra gyakorolt hatásának csökkentése 1. Bevezetés A légi közlekedés a 21. század társadalmának szerves része, mellyel az utasok és az árucikkek soha nem látott sebességgel hatalmas távolságokat képesek áthidalni. A repülés azonban az éghajlatváltozáshoz is hozzájárul. Noha a repülőgép üzemanyagának hatékonysága az elmúlt 40 évben több mint 70%-kal nőtt, a légi forgalom még nagyobb mértékű növekedése következtében az elégetett üzemanyag összmennyisége így is nőtt. Ennek eredményeképpen fokozódik a repülés éghajlatra gyakorolt hatása: míg az EU Kyotói Jegyzőkönyv által ellenőrzött teljes kibocsátása 1990 és 2003 között 5,5%-kal csökkent[1] (-287 MtCO2e), az üvegházhatást okozó gázok nemzetközi repülésből származó kibocsátása 73%-kal nőtt (+47 MtCO2e), ami évi 4,3%-os növekedésnek felel meg. Noha a repülés részesedése az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásából továbbra is alacsony (mintegy 3%), a gyors növekedés aláássa a más ágazatokban történt előrelépést. Ha a növekedés az eddigiekhez hasonlóan folytatódik, az EU repülőtereken a nemzetközi járatokból származó kibocsátás 2012-re 150%-kal nő 1990-hez képest . Az EU nemzetközi repülésből származó kibocsátásának növekedése kiolthatja a Közösség által a Kyotói Jegyzőkönyv értelmében megkövetelt csökkentések több mint egynegyedét. Amennyiben a jelenlegi trend folytatódik, hosszú távon a repülés lesz a kibocsátás egyik legfőbb okozója. 2. A jelenlegi politikai kontextus Ez a közlemény megteremti az alapot a többi európai intézmény és az érdekeltek között a repülésből származó kibocsátás környezetvédelmi költségeinek az EU kibocsátás-kereskedelmi rendszerébe történő beépítéséről folytatott megbeszélésekhez. Miközben a repülés ágazata a történelem legmagasabb, a légitársaságokra jelentős gazdasági hatással járó olaj- és üzemanyagáraival szembesül, Európában és a nagyvilágban egy sor nemrégiben bekövetkezett súlyos időjárási esemény felhívja a figyelmet arra, hogy milyen magas költségekkel járhat az éghajlatváltozás által okozott hasonló események gyakoriságának és súlyosságának fokozódása. Noha a gazdasági helyzet nehéz, az éghajlatváltozás problémája továbbra is sürgető, és most kell elkezdeni a megbeszéléseket ahhoz, hogy időben hozzájárulhassunk az EU kibocsátás-kereskedelmi rendszerének 2006 júniusára tervezett felülvizsgálatához. Az e közleményben vázolt stratégiát a már meglévő politikai irányvonalak összefüggésében kell értelmezni. A „Nyerjük meg a csatát a globális éghajlatváltozás ellen” című bizottsági közlemény alapján 2005 tavaszán az Európai Parlament és az Európai Tanács megerősítette az EU azon célkitűzését, hogy a globális felszíni hőmérséklet nem emelkedhet 2°C-nál többel az iparosítás előtti korszakhoz képest, mert csak így lehet megelőzni az emberek által okozott, veszélyes és visszafordíthatatlan éghajlatváltozást. Az Európai Tanács kijelentette továbbá, hogy - a fejlett országok esetében meg kell fontolni, hogy a Kyotói Jegyzőkönyvben tervezettekkel szemben 2020-ig 15-30%-os csökkenést érjenek el ; - a Bizottságnak folytatnia kell a CO2 csökkentésére irányuló stratégiák költség-haszon elemzését, és - meg kell erősíteni a nemzetközi tárgyalásokat azáltal, hogy az ENSZ éghajlatváltozással foglalkozó folyamata keretében feltérképezik a 2012 utáni lehetőségeket, biztosítva valamennyi ország lehető legszélesebb körű együttműködését és részvételét a hatékony és megfelelő nemzetközi válaszban. Intézkedni kell annak érdekében, hogy a repülés ne veszélyeztesse ezt az általános célkitűzést, hanem hozzájáruljon annak megvalósításához. Ez a közlemény ismerteti azt a stratégiát, amely egy új piaci alapú eszköz EU-szintű végrehajtásával igyekszik kiegészíteni a jelenlegi intézkedések. A stratégiát az érdekeltekkel folytatott konzultáció és hatásvizsgálat egészíti ki – ez utóbbiakról külön jelentés készült. 3. A légi közlekedés éghajlatra gyakorolt hatásai A gazdasági célú repülők repülési magassága 8-13 km, mely magasságon a légkör összetételét módosító és az éghajlatváltozáshoz hozzájáruló gázokat és részecskéket bocsátanak ki. A széndioxid (CO 2 ) a legfontosabb üvegházhatást okozó gáz, mert nagy mennyiségben bocsátják ki és sokáig megmarad a légkörben. Egyre növekvő koncentrációja jól ismert, közvetlen hatással jár: felmelegíti a föld felszínét. A nitrogénoxidok (NO x ) két közvetett hatást gyakorolnak az éghajlatra. A napfény hatására ózont termelnek, ugyanakkor csökkentik a metán környezeti légköri koncentrációját. Az ózon és a metán erős üvegházhatást okozó gázok. Az ózon legyőzi a metánhatást, így a nettó eredmény a föld melegedése. A repülőgép által kibocsátott vízgőz közvetlen, ám csekély üvegházhatással jár, mert gyorsan elmossa a csapadék. A nagy magasságon kibocsátott vízgőz azonban gyakran kondenzcsíkok kialakulását idézi elő, amely felmelegíti a föld felszínét. A kondenzcsíkok ráadásul pehelyfelhővé (jégkristályokból álló felhővé) alakulhatnak. A feltételezések szerint ezek is jelentős melegítő hatással járnak, ez azonban rendkívül bizonytalan. A szulfát- és koromrészecskék közvetlen hatása sokkal kisebb, mint a repülőgépből kibocsátott többi anyagé. A korom elnyeli a hőt és melegítő hatással jár; a szulfátrészecskék visszaverik a sugárzást, és enyhe hűtő hatással járnak. Ezenkívül befolyásolhatják a felhők kialakulását és tulajdonságait. 1999-ben az éghajlatváltozással foglalkozó kormányközi munkacsoport (IPCC) úgy becsülte, hogy a repülés teljes hatása 2-4-szer akkora, mint a korábbi CO2-kibocsátások egyedüli hatása. A nemrégiben végzett EU-kutatások szerint ez az arány valamivel kisebb (mintegy kétszeres). Egyik becslés sem veszi figyelembe a pehelyfelhők rendkívül bizonytalan hatását. 4. Politikai intézkedésre van szükség minden szinten 4.1. A légi közlekedésből származó kibocsátások az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezményben (UNFCCC) és a Kyotói Jegyzőkönyvben A nemzetközi légi közlekedést a többi ágazattól eltérően kezelik abban a tekintetben, hogy az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezmény (UNFCCC) hogyan veszi figyelembe a repülésből származó üvegházhatást okozó gázok kibocsátását. Mivel nem sikerült megegyezésre jutni azzal kapcsolatban, hogy megosszák-e – és ha igen, hogyan – a kibocsátásokért viselt felelősséget, csak a hazai CO2-kibocsátások szerepelnek a felek nemzeti összkibocsátásában. A nemzetközi járatokból származó kibocsátással csak említés szintjén foglalkoznak. Következésképp ezeket nem érintik a Kyotói Jegyzőkönyvet megerősítő fejlett országok által vállalt számszerűsített kibocsátási korlátozások. Az egyes államokat a kibocsátás csökkentését szolgáló intézkedések végrehajtására ösztönző politikai nyomás jelentős része tehát hiányzik a nemzetközi légi közlekedés esetében. 2005. februári közleményében[2] a Bizottság azzal érvelt, hogy a nemzetközi repülést is a 2012 után az éghajlatváltozással foglalkozó rendszerek részévé kell tenni , hogy a tagállamokat ösztönözzék saját kezdeményezésű és másokkal együttműködésben történő intézkedések végrehajtására. 4.2. ICAO-politikák a repülésből származó kibocsátás ellenőrzésére Mivel nem sikerült megállapodni a felelősség megosztásának kérdéséről, a Kyotói Jegyzőkönyvről tárgyaló felek konkrét kötelezettséget róttak a fejlett országokra: a Nemzetközi Polgári Repülési Szervezeten (ICAO) keresztül kell tevékenykedniük a repülésből származó kibocsátás korlátozásáért vagy csökkentéséért. Az ICAO-n keresztül eddig hozott intézkedések nagyban hozzájárultak a repülés éghajlatra gyakorolt hatásainak megértéséhez. Az ICAO 188 tagállama nem jutott megállapodásra a szabályozás szabványairól vagy a CO2-kibocsátásokra vonatkozó büntetésekről, és kudarcot vallott a megfelelő hatékonysági mutató azonosítása és elfogadása is. Az ICAO azonban elfogadta az önkéntes kibocsátás-kereskedelmen keresztül megvalósítandó nemzetközi nyílt kibocsátás-kereskedelem fogalmát és a nemzetközi repülés bekerülését az államok jelenlegi rendszerébe. 4.3. A közösségi szintű intézkedés szükségessége Az EU következetesen részt vesz az UNFCCC és az ICAO tevékenységeiben és támogatja azokat, hogy hozzájáruljon a világszerte folyó csökkentési kísérletek következetessége és az azokban való részvétel maximalizálásához. Amint azonban az EU tagállamai által jóváhagyott politikai nyilatkozatokban kifejezetten elismerik, nem várható el az ICAO-tól, hogy globális döntéseket hozzon az egységes, konkrét, valamennyi nemzet által végrehajtandó intézkedésekről. Mindezt az hátráltatja, hogy a fejlődő országok addig nem szívesen kötelezik el magukat a több erőfeszítést követelő politikák mellett, amíg az iparosodott országok nem járnak elöl jó példával, a Kyotói Jegyzőkönyvben részt nem vevő jelentős iparosodott országok pedig nem hoznak intézkedéseket. Az EU a globális repülés egyik legfontosabb szereplőjeként a fejlett országok által jelzett, nemzetközi repülésből származó CO2-kibocsátás mintegy feléért felelős[3]. Ugyanakkor fejlett országok szervezeteként és megerősítő félként az Európai Közösség és az EU-tagállamok különleges kötelezettségekkel rendelkeznek az UNFCCC és a Kyotói Jegyzőkönyv értelmében. Ennek elismeréseképpen a 6. közösségi környezetvédelmi cselekvési programban az Európai Parlament és a Tanács speciális intézkedéseket jelölt ki és vállalt a repülésből származó üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentésére, amennyiben az ICAO 2002-ig nem hoz ilyen jellegű intézkedéseket. Azóta a Tanács többször is emlékeztetett a nemzetközi légi közlekedésből származó kibocsátás csökkentésére irányuló sürgős intézkedések szükségességére, és felszólította a Bizottságot ilyen intézkedések megfontolására és javaslatok benyújtására. Ennek fényében a Bizottság felülvizsgálta a rendelkezésére álló lehetőségeket. Nincs gyors és egyszerű technikai megoldás. Ezért olyan átfogó megközelítésre van szükség, amely megerősíti a meglévő intézkedéseket és újakat tár fel . 5. A meglévő politikákban rejlő lehetőségek feltérképezése Egy sor közösségi és tagállami politika rejti magában a repülés éghajlatra gyakorolt hatása további csökkentésének lehetőségét, noha csak korlátozott mértékben és kizárólag hosszú távon. A kérdés közvéleménnyel való megismertetésén és az alternatív közlekedési lehetőségek teljesítményének és versenyképességének növelésén túl ezek közé a politikák közé tartozik a kutatás, a légiforgalmi szolgáltatás és az energia megadóztatása . 5.1. A tisztább légi közlekedés fokozott kutatása A repülés az EU egyik kutatási és fejlesztési prioritása, amelynek célja a repülőgépek környezeti hatásának minimálisra csökkentése. A második keretprogramon belüli kísérleti szakasz (1990-1991) óta több mint 350 kutatási programot finanszíroztak összesen 4 milliárd euro értékben. A kutatómunka mintegy 30%-a olyan tevékenységekre irányult, amelyek célja a repülőgépek környezeti hatásának – elsősorban a CO2 és a NOx – csökkentése. Ezenkívül a hatodik keretprogram globális változással és az ökoszisztémával foglalkozó programján keresztül megvizsgálták a repülés éghajlatra gyakorolt hatását. A Bizottság által nemrégiben javasolt új, hetedik keretprogramban is prioritást élvez a légi közlekedés „zöldebbé tételének” megerősítése és a repülés éghajlatváltozásra gyakorolt hatásának fokozott vizsgálata . Az alternatív üzemanyagok további kutatása új lehetőségeket tárhat fel a repülőgépek által kibocsátott, üvegházhatást okozó gázok csökkentésében. 5.2. A légiforgalmi szolgáltatás fejlesztése Míg a kutatás a jövőben rendelkezésre álló lehetőségek számát növelheti, addig a hatékonyabb légiforgalmi szolgáltatás rövid távon is fontos lehetőségeket rejt. Az üzemanyag-fogyasztás például csökkenthető a felszállást megelőző sorbanállás minimálisra csökkentésével, optimálisabb repülési útvonalakkal és annak az időnek a csökkentésével, amíg a repülőgépnek várakozási rendszerben kell repülnie a zsúfolt repülőterekre való leszállás előtt. Az egységes európai égbolt és a SESAME[4] kezdeményezések megkezdték az ehhez vezető reformokat. Prioritásnak kell tekinteni az időben történő végrehajtást. 5.3. Az energia megadóztatásának következetesebb alkalmazása felé A tagállamok adóügyi okokból most is alkalmazzák az energia megadóztatását, ám annak a gazdasági célú repülés üzemanyagára történő alkalmazása hozzájárulhat a környezetvédelmi költségek beépítéséhez és a CO2-kibocsátás csökkentéséhez. A Bizottság számos alkalommal sürgette a repülési üzemanyag kezelésének normalizálását a repülést szabályozó nemzetközi jogi kereten belül: kijelentette, hogy a repülőgép üzemanyagát ugyanolyan energiaadónak kell alávetni,mint a többi üzemanyagot. Az energiatermékek és a villamos energia közösségi adóztatási keretének átszervezéséről szóló, 2003/96/EK tanácsi irányelv elfogadását követően a tagállamok belföldi repülőjáratok esetében bevezethetik az üzemanyag megadóztatását. A belföldi repülőjáratok üzemanyagát az USA, Japán és India már megadóztatta, az EU-ban azonban csak Hollandia tette meg. Kölcsönös megállapodással a hatályos közösségi jogszabályok értelmében be lehet vezetni a két tagállam között közlekedő járatók üzemanyagának megadóztatását. Ebben az esetben ez minden EU-beli szállítóra vonatkozna. A nemzetközi járatok esetében azonban bevett gyakorlat volt a repülőgép üzemanyagának adózás alóli mentesítése – ez a politika még a gyerekcipőben járó polgári repülés ösztönzése érdekében született. A jogilag kötelező erejű mentességeket a kétoldalú, légi közlekedési szolgáltatásokról szóló megállapodások (ASA-k) tartalmazzák[5]. Nehéz lenne tehát elkerülni az EU-szállítók hátrányos megkülönböztetését azokon az útvonalakon, ahol a hatályos ASA-k szerint adómentességet élvező Unión kívüli szállítók is forgalmi jogokkal rendelkeznek[6]. Ebből a szempontból jelentősek azok az ítéletek, amelyeket az Európai Közösségek Bírósága 2002. november 5-én hozott a „nyitott égbolt” ügyekben[7]. Az ítéletek elindították az EU repülési külkapcsolatainak átfogó reformját. E folyamat részeként az EU-tagállamok és az EU-n kívüli országok között kötött több mint 200 ASA-t úgy módosították, hogy lehetőség nyíljon az EU-s és az EU-n kívüli szállítóknak szolgáltatott üzemanyag egyenlő alapú megadóztatására. E folyamatnak folytatódnia kell ugyan és folytatódni is fog, ám sokáig fog tartani. Figyelembe véve a repülés ágazatának sajátosságait, az energia megadóztatásának szélesebb körű alkalmazása a repülésre nem tekinthető a repülés éghajlatváltozásra gyakorolt hatása elleni rövid és hosszú távú küzdelem kulcselemének. Ezért azt ebben az összefüggésben nem értékelték részletesebben. 6. Gazdasági eszközök mint a változás költséghatékony motorjai A fent említett meglévő intézkedések együttes hatása önmagában nem elegendő a légi forgalomból származó kibocsátás növekedésének ellensúlyozására. A hagyományos technikai szabványokon és önkéntes alapú intézkedéseken túlmutató új megközelítésekre van szükség . Amint azt a Bizottság 1999-es, a légi közlekedéssel és a környezettel kapcsolatos stratégiája is elismeri, a költséghatékony megközelítések szükségessége rugalmas gazdasági eszközök felé mutat. Ezek az intézkedések a „fizessen a környezetszennyező” elvét alkalmazzák és a csak az ipar által ismert költségekkel járó potenciális csökkentések sokaságát érintik: a környezetvédelmi politika célkitűzéseit tükröző árjelzéseket küldenek. Többféle piaci alapú eszközt vizsgáltak meg (lásd a hatásvizsgálatot). Az olyan eszközök azonban, mint a repülőjegy- vagy kilépési adó csak a keresletet csökkentenék , és nem ösztönöznék a piaci szereplőket a környezetvédelmi teljesítmény javítására. Ezek az eszközök potenciálisan megfelelőek más politikai célkitűzések esetében[8], de a hangsúly a kibocsátás-kereskedelem és a kibocsátási díjak felé tolódott, mert ez utóbbiak ígéretesebbek a repülés éghajlatra gyakorolt hatásának kezeléséhez. 6.1. A lehetőségek vizsgálata A kibocsátás-kereskedelem először megállapítja az egy jogalanycsoporttól származó összes kibocsátás határértékeit, majd hagyja, hogy a piac határozza meg egy tonnányi kibocsátás költségét. A díjak viszont megállapítják egy tonna kibocsátás költségét, majd az érintett jogalanyok meghatározzák a kibocsátás csökkentésének mértékét. Ebben az összefüggésben a két eszköz a környezetvédelmi hatékonyság, a gazdasági hatékonyság és a szélesebb alkalmazás lehetősége szempontjából is különbözik egymástól. 6.2. Környezetvédelmi és gazdasági hatékonyság Ha a kibocsátás-kereskedelmet és a kibocsátási díjakat elszigetelten alkalmaznák a repülési ágazatban, a két eszköz elvileg egyenértékű lenne a környezetvédelmi és gazdasági hatékonyság szempontjából. A kibocsátás-kereskedelmet azonban nem szükséges elszigetelten alkalmazni a repülési ágazatban. A kibocsátás-kereskedelmet már most is használják az éghajlatváltozás kezelésére: a Kyotói Jegyzőkönyv értelmében korlátozott kibocsátással rendelkező felek kereskedhetnek egymással. A felek egy része átadja vagy át kívánja adni a kibocsátási korlátozásait a cégek szintjére egy nemzeti vagy regionális kibocsátás-kereskedelmi rendszeren keresztül. A 2003/87/EK irányelvvel az EU a több országon és több ágazaton átívelő eddigi legnagyobb kibocsátás-kereskedelmi rendszert hozta létre. A mintegy 12.000 energiaintenzív berendezésből származó, üvegházhatást okozó gázokból álló kibocsátást lefedő európai kibocsátás-kereskedelmi rendszer (EU ETS) 2005. január 1-jén kezdte meg működését. Általánosságban minél szélesebb a kibocsátás-kereskedelmi rendszer lefedettsége, annál kisebb költséggel érhető el a kibocsátás csökkentésének egyazon konkrét szintje. Ha tehát a repülés kibocsátás-kereskedelemmel és kibocsátási díjakkal érné el ugyanazt a környezetvédelmi célt, az az EU ETS keretében kevesebb gazdasági költséget jelentene az ágazatnak és az EU egészének, mint a csak a repülésre érvényes díjszabási rendszer keretében. 6.3. A szélesebb körű alkalmazás lehetősége A Bizottság véleménye szerint a kibocsátási díjak és a kibocsátás-kereskedelem egyaránt összeegyeztethető a repülés hatályos nemzetközi jogi keretével. A kibocsátási díjak fogalma azonban nemzetközi szinten vitatott kérdés, és az ICAO 2004. októberi, 35. ülésén arról folyt a legtöbb vita, hogy az országok milyen mértékben alkalmazhatják a díjakat a külföldi szállítókra. Az ICAO ugyanakkor elfogadta az önkéntes kibocsátás-kereskedelem fogalmát és a nemzetközi repülésből származó kibocsátások beültetését az országok meglévő kibocsátás-kereskedelmi rendszereibe. Ez utóbbi megközelítés illik az EU éghajlat-politikájához, mert az integrált kibocsátás-kereskedelem a Kyotói Jegyzőkönyv alapvető eleme, és az EU leendő éghajlatváltozási stratégiájának kulcsfontosságú összetevője. 7. A kibocsátás-kereskedelemmel kapcsolatos konkrét tervezési kérdések E különbségeket figyelembe véve a repülés EU ETS-be való bevonása tűnik a legígéretesebb megoldásnak . A politika környzetvédelmi és gazdasági hatékonyságának teljes körű megvalósítása érdekében egy sor technikai tervezési elem kulcsfontosságú, így ezeket a felállítandó új munkacsoportnak meg kell vizsgálnia és a hatásvizsgálatnak tovább kell fejlesztenie. A megvalósíthatósági tanulmány[9] alapján a Bizottság úgy véli, hogy a következő négy kérdés áll a további vita középpontjában: a repülés éghajlatra gyakorolt hatásáért felelős jogalanytípus , a teljes hatás megcélzásának mértéke , a járattípusok , valamint az ágazatra érvényes általános kibocsátási korlátozások kiszámításához és elosztásához használt megközelítés. Ezenkívül további vizsgálatra szorulnak az árak és a kibocsátási jogok elosztása. Alapvető fontosságú, hogy azt a jogalanyt tekintsék felelősnek, amely a legközvetlenebb ellenőrzést gyakorolja a működtetett repülőgép típusa és repülési módja fölött. Ezért a Bizottság megítélése szerint az EU ETS-en belül a repülőgépek működtetőit kell felelős jogalannyá tenni . A különböző hatások lehetséges negatív kölcsönhatásainak minimálisra csökkentése és az általános rendszer környezetvédelmi integritásának megőrzése érdekében a lehető legnagyobb mértékben kell foglalkozni a repülés CO 2 - és nem CO 2 -hatásaival . E célból egyensúlyt kell teremteni a bizonyos hatásokat övező bizonytalanságok és az éghajlatra jelentett kockázatok között. Amíg a tudományos fejlődés nem eredményez megfelelőbb mutatókat a különböző hatások összehasonlítására, pragmatikus megközelítésre van szükség. Rövid távon az alábbiak egyikére épülhetne: - a repülésnek át kell adnia néhány kibocsátási egységet: a CO2-kibocsátás szorozva a többi hatást tükröző elővigyázatossági átlagtényezővel; vagy - olyan megközelítés, amely eredetileg csak a CO2-t tartalmazza, ezzel párhuzamosan azonban kiegészítő eszközöket is alkalmaznak, mint például a repülőtéri díjak differenciálását a NOx-kibocsátások alapján. A Bizottság megítélése szerint az a cél, hogy működőképes, világszerte kiterjeszthető vagy lemásolható mintával szolgáljanak a repülés számára az európai kibocsátás-kereskedelemben. A pontos hatókört az. mellékletnek megfelelően létrehozandó munkacsoport vizsgálja meg. Környezetvédelmi szempontból valamennyi, az EU repülőtereiről induló járatot figyelembe kellene venni, mert amennyiben csak az EU-n belüli (az EU-ból induló és oda érkező) járatokat vennék figyelembe, az az EU-ból induló összes járatból származó kibocsátás kevesebb mint 40%-át[10] jelentené. A légitársaságok ágazatának versenyképessége tekintetében tovább vizsgálják az EU-n belüli és kívüli szállítók relatív piaci részesedését. A repülésből származó kibocsátás korlátozásának kiszámítása és elosztása tekintetében a résztvevőkre vonatkozó jelenlegi szabályok nem mindig megfelelőek a repülés esetében. A Kyotói Jegyzőkönyv csak a belföldi járatokból származó kibocsátást veszi figyelembe, ezért speciális megoldással kell biztosítani, hogy ez ne járjon káros hatással az EU ETS-t és a Kyotói Jegyzőkönyvet összekapcsoló elszámolási rendszerre[11]. Ezenkívül a Közösség légi közlekedési piacának integráltsági szintjét figyelembe véve összehangolt elosztási módszerre van szükség . 8. A repülés eu-ets-be való beépítésének hatásai Az e közleményt kísérő hatásvizsgálatban és a Bizottság számára végzett megvalósíthatósági tanulmányban tárgyalt forgatókönyvek szerint a rendszerben lévő útvonalakon egyformán kezelnék az EU-n belüli és az EU-n kívüli szállítókat. Ezért a repülés éghajlatra gyakorolt hatásának beépítése az EU-ETS-be nem járna jelentős káros hatással az EU-n belüli légitársaságok EU-n kívüli légitársaságokhoz viszonyított versenyhelyzetére. A bizottsági tanulmány szerint csekély mértékű másodlagos hatások előfordulhatnak: ilyen például a kereszttámogatás, amikor a szállítók az intézkedések hatályán kívül eső útvonalakon termelt nyereséget felhasználják az intézkedések hatálya alá eső útvonalakon. A versenyképesség kérdését ennek ellenére tovább vizsgálják e közlemény nyomon követésében. Az ágazat EU-ETS-be történő beépítésének további következménye, hogy az ebből eredő költségnövekedés valószínűleg a légi közlekedés felhasználóira hárulna. Egyes jellegzetes forgatókönyvek modellezése alapján azonban a repülőjegyek csekély mértékben emelkednek majd, a választott tervezési paraméterektől függően (lásd a hatásvizsgálatot). A légi közlekedés iránti igény nem csökkenne, hanem valamivel lassabb ütemben emelkedne (öt év alatt (2008-2012) 0,2 és 2.1% közötti mértékben csökkenne a növekedés, szemben a megszokott körülmények között jellemző, évi több mint 4%-os növekedéssel). A repülőjegyek árnövekedésére vonatkozó alacsony becsléseket figyelembe véve a beépítés korlátozott hatással járna a turizmusra és a repülésre mint a közlekedés elsődleges eszközére támaszkodó peremterületekre nézve, és ezt a hatást tovább kell vizsgálni, figyelembe véve a közszolgáltatási kötelezettségekre vonatkozó hatályos keretet. 9. Következtetések és a következő lépések A nemzetközi, regionális és nemzeti szinten az éghajlatváltozás csökkentésére irányuló politikák mostanáig nem tették szükségessé a repülési ágazat jelentős hozzájárulását. A légi forgalom várható növekedését figyelembe véve további politikai fellépésre van szükség annak megelőzéséhez, hogy ez a repülés éghajlatra gyakorolt hatásának további növekedéséhez vezessen. A lehetőségek elemzését követően a Bizottság úgy véli, hogy gazdasági és környezetvédelmi szempontból a repülési ágazat éghajlatra gyakorolt hatásának az EU kibocsátás-kereskedelmi rendszerébe történő beépítése jelentené a legjobb megoldást. A kibocsátás-kereskedelem minden valószínűség szerint az éghajlatváltozás elleni küzdelem jövőbeni stratégiájának alapvető része marad, az EU ETS pedig hozzájárul a valóban nemzetközi, a kibocsátás csökkentésének lehetőségét világszerte kiaknázó szénpiac kialakulásához. A szükséges határozatok előkészítése érdekében a Bizottság: - repülési munkacsoportot hoz létre az európai éghajlatváltozási program keretében[12]. Ennek a csoportnak az lesz a feladata, hogy – az e közlemény mellékletében található feladatmeghatározásnak megfelelően – módszereket dolgozzon ki a repülés EU ETS-be való beépítésére. Az eredmények bekerülnek az EU ETS hatályos keretének folyamatban lévő felülvizsgálatába[13], amelyről 2006. június 30-ig kell jelentést készíteni. A Bizottság 2006 végéig jogalkotási javaslatot terjeszt elő; - felkéri a Tanácsot és az Európai Parlamentet a politika vizsgálatára és ajánlások megfogalmazására – beleértve az ütemezés kérdését is – e közleményben a leendő jogalkotási határozat előkészítése érdekében. Ezzel párhuzamosan az átfogó és következetes megközelítés elemeit, egy sor meglévő politikát és intézkedést folytatni és megerősíteni kell : - Folytatni kell a megmaradt bizonytalanság eloszlatását és a repülés éghajlatra gyakorolt hatásának mélyebb megértését célzó kutatást, ugyanakkor fokozott prioritást kell biztosítani az EU repüléssel kapcsolatos kutatásának , amelynek célja a légi közlekedés éghajlatváltozásra gyakorolt negatív hatásának csökkentése; ezt a megnövekedett hangsúlyt tükrözi a hetedik keretprogram[14] is. - Időben kell folytatni az egységes európai égbolttal megkezdett folyamatokat, hogy javuljon az európai légi forgalmi szolgáltatási rendszer. - Az energia megadóztatásának a repülés üzemanyagára történő alkalmazása tekintetében továbbra is alapvető fontosságú – tehát folytatódni fog – a jogi akadályok elhárítása a kétoldalú légi szolgáltatási megállapodások útjából. - A Bizottság meghozza a szükséges intézkedéseket – európai és nemzetközi szinten egyaránt – annak érdekében, hogy a gazdasági eszközöknek minden lehetőséget szabadon hagyjon arra az esetre, ha a repülés éghajlatra gyakorolt hatásának kezeléséhez kiegészítő intézkedésekre van szükség a kibocsátás-kereskedelem mellett. - A Bizottság az ICAO-n belül együttműködik az EU-tagállamokkal a repülőgépekből származó kibocsátás forrásnál való korlátozását szolgáló meglévő technikai tervezési szabványok folyamatos fejlesztése, illetve szükség esetén új szabványok kidolgozása érdekében. Melléklet: az európai éghajlatváltozási program keretében létrehozott repülési munkacsoport feladatmeghatározása A munkacsoport feladata a Bizottság szervezeti egységeinek nyújtott tanácsadás; tagjai a tagállamok szakértői, valamint a kulcsfontosságú érdekelt szervezetek az ipar, illetve a fogyasztó- és környezetvédelmi szervezetek képviseletében. A munkacsoport – az elővigyázatosság elvének figyelembe vételével – megvizsgálja az alábbiakban felsorolt módszereket a repülés éghajlatra gyakorolt hatásának beépítésére az európai kibocsátás-kereskedelmi rendszerbe (EU ETS) történő beillesztésére[15]. A repülés éghajlatra gyakorolt hatásának figyelembe vétele A munkacsoport: - Megvizsgálja, hogy a repülés éghajlatra gyakorolt hatásának felügyelete és az arról történő jelentéstétel hogyan kezelhető a 2004/156/EK határozatot kiegészítő további mellékletekkel, irányadónak tekintve az említett határozatban foglalt meglévő módszereket, és figyelembe véve a nagyobb pontosság elérésének lehetőségét; - Megvizsgálja, hogy a 2004/156/EK határozatban szereplő meghatározási szintek rendszeréből eredő rugalmasság megfelelő-e a repülés ágazatára, vagy további összehangolásra van szükség; - Elemzi azt a lehetőséget, hogy a repülés éghajlatra gyakorolt hatásának hiányos kezelése ösztönzést nyújthatna arra, hogy az egyik rendszeren belüli hatás csökkentését egy rendszeren kívüli hatás árán végeznék el; - Megfontolja a díjak vagy egyéb kiegészítő intézkedések kiegészítő használatát, hogy a hiányos kezelés azonosított potenciális káros hatásainak elkerülése érdekében teljes körűen kezeljék a repülés éghajlatra gyakorolt hatását. A kezelt kibocsátások hatóköre A munkacsoport az alábbiak szükségességének figyelembevételével megvizsgálja az érintett járatokat és kibocsátásokat: a rövid távolságú és a nagy távolságú járatok kezelése közötti különbségek korlátozása, a peremterületek elérhetőségének összehasonlítása, az EU ETS terjeszkedésével párhuzamosan az EU-modell kiterjeszthetőségének biztosítása más országokra, valamint jelentős mennyiségű kibocsátás kezelése az éghajlatváltozás leküzdésére irányuló környezetvédelmi célkitűzésnek megfelelően. A repülés ágazatára érvényes általános kibocsátási korlátozások kiszámításához és elosztásához használt megközelítés A munkacsoport megvizsgálja a következőket: - Az EU-ban és nemzetközi szinten a repülési ágazat és egyéb gazdasági ágazatok növekedési és kibocsátási előrejelzéseinek kiszámításához használt különböző modellek és az azokban alkalmazott feltételezések. - A repülési ágazatban megfontolandó általános kibocsátási korlátozások, figyelembe véve a modellek különböző eredményeit. - Az általános kibocsátási korlátozások beállításának és elosztásának mely elemei hangolhatók össze EU-szerte. - A közösségi ipar versenyképességére gyakorolt hatás, a repülőjegyek árára (figyelembe véve többek között az alternatív közlekedési eszközök létezését) és a kibocsátás elosztására gyakorolt hatás, valamint a költségek arányos megoszlása az ipar és a közlekedés végfelhasználói között. - Hogyan biztosítható, hogy a 2216/2004/EK bizottsági rendeletben létrehozott, az EU ETS, illetve a Kyotói Jegyzőkönyv keretében történő kereskedés közötti következetességet biztosító elszámolási rendszert ne befolyásolja károsan a repülés beépítése. Minden megoldásnak egyensúlyt kell teremtenie a repülésre érvényes konkrét szabályok bevezetése és a repülés EU ETS-be való beépítésének általános célkitűzése – az éghajlatváltozás kezelésének legegyszerűbb és legköltséghatékonyabb módjához történő hozzájárulás – között. Megfelelés A munkacsoport megvizsgálja, hogy a repülési iparra jelenleg alkalmazott megfelelési intézkedések hogyan használhatók az EU ETS-ben már működő intézkedések kiegészítésére, a rendszerből származó kötelezettségeknek való megfelelés biztosítása érdekében. A beépítés kezelése A munkacsoport megvizsgálja a repülés EU ETS-be történő beépítésének legjobb módját, figyelembe véve a kibocsátási korlátozással, a nyilvántartási rendszerrel és a megfeleléssel kapcsolatos következtetéseket. Legkésőbb 2006. április 30-ig jelentés formájában benyújtja a következtetéseit. [1] Az Európai Közösség üvegházhatást okozó gázokra vonatkozó éves nyilvántartási jelentése 1990-2003, és 2005-ös nyilvántartási jelentés. [2] COM(2005) 35, 2005.2.9. [3] 103.411 a 202.779 Mt CO2-ből – 2002-es adatok az I. melléklet, az UNFCCC felei jelentése alapján. [4] Az egységes európai égboltra vonatkozó jogszabályt 2004-ben fogadták el. Megteremti az intézményi és szabályozói alapot a töredezettségmentesített, együttműködésre képes európai légiforgalom-irányítási rendszerhez. A SESAME az egységes európai égbolt technikai megvalósításával foglalkozik. [5] A közhiedelemmel ellentétben az 1944-es chicagói egyezmény csak a tranzitszolgáltatáshoz használt repülőgépek üzemanyagáának megadóztatását zárja ki: ez a rendelkezés egyszerűen a kettős adózást hivatott megelőzni. [6] E megállapodások a forgalmi jogokat és a nemzetközi légi szolgáltatásokra vonatkozó egyéb kérdéseket szabályozzák. [7] Ezekben az ügyekben a Bizottság intézkedéseket foganatosított nyolc olyan tagállammal szemben, amelyek kétoldalú ASA-kat írtak alá az USA-val. [8] Az ECOFIN-Tanács például nemrégiben tárgyalta a fejlesztési források repülőjegyeken keresztül történő előteremtésének lehetőségét. [9] Szárnyakat adunk a kibocsátás-kereskedelemnek, CE Delft, 2005. július [10] Az EUROCONTROL CO2-kibocsátásra vonatkozó becslései. A 2004-es becslések szerint az EU-n belüli járatok körülbelül 52 Mt CO2-t bocsátottak ki, míg az összes induló járat 130 Mt CO2-kibocsátást okozott. [11] 2216/2004/EK bizottsági rendelet. [12] Az európai éghajlatváltozási program több érdekelt felet összehozó konzultációs folyamat, amelyben együttműködik a Bizottság, a nemzeti szakértők, az ipar és a civil társadalom. [13] Lásd a 2003/87/EGK irányelv 30. cikkét. [14] COM(2005) 119. [15] 2003/87/EK irányelv.