EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 62005CC0064

Poiares Maduro főtanácsnok indítványa, az ismertetés napja: 2007. július 18.
Svéd Királyság kontra az Európai Közösségek Bizottsága és társai.
Fellebbezés - 1049/2001/EK rendelet - Az intézmények dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférés - Valamely tagállamtól származó dokumentumok - E tagállamnak az e dokumentumok hozzáférhetővé tételével szembeni tiltakozása - E rendelet 4. cikke (5) bekezdésének hatálya.
C-64/05 P. sz. ügy.

European Court Reports 2007 I-11389

ECLI identifier: ECLI:EU:C:2007:433

M. POIARES MADURO

FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA

Az ismertetés napja: 2007. július 18. ( 1 )

C-64/05. P. sz. ügy

Svéd Királyság

kontra

az Európai Közösségek Bizottsága

„Fellebbezés — 1049/2001/EK rendelet — Az intézmények dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférés — Valamely tagállamtól származó dokumentumok — E tagállamnak az e dokumentumok hozzáférhetővé tételével szembeni tiltakozása — E rendelet 4. cikke (5) bekezdésének hatálya”

1. 

A Bíróságnak az Európai Közösségek Elsőfokú Bíróságának azon, az IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds kontra Bizottság ügyben 2004. november 30-án hozott ítéletével (a továbbiakban: a megtámadott ítélet) ( 2 ) szemben a Svéd Királyság által benyújtott fellebbezéssel kapcsolatban kell állást foglalnia, amelyben az Elsőfokú Bíróság elutasította az IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH-nak (a továbbiakban: IFAW) a Bizottság 2002. március 26-i azon határozatának megsemmisítésére irányuló keresetét, amellyel az megtagadta az IFAW-tól egy védett terület átminősítésével kapcsolatos egyes dokumentumokhoz való hozzáférést.

2. 

A fellebbező álláspontja szerint az Elsőfokú Bíróság tévesen értékelte úgy, hogy az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30-i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletnek (a továbbiakban: rendelet) ( 3 ) a vitatott határozat alapjául szolgáló 4. cikkének (5) bekezdése valamely intézményre azt a kötelezettséget rója, hogy a birtokában lévő, tagállamtól származó dokumentumhoz való hozzáférésre irányuló minden kérelmet utasítson el, ha az adott tagállam a közzététellel szemben tiltakozását fejezte ki.

3. 

Amint azt az ügy elemzése feltárja, az ezen ügyben felmerült jogkérdés és a viták, amelyekhez ez vezetett, bizonyítják az átláthatóság terén fennálló kulturális különbségeket, és az ebből eredő konfliktusokat. A különbséget az átláthatóság követelményének több kevesebb lelkesedéssel csak napjainkban eleget tevő közösségi kultúra és az e téren ősi és különösen erős hagyományokkal rendelkező északi országok kultúrája között. ( 4 ) Ugyanakkor a tagállamok kultúrái közötti különbséget is, amelyről az eljárás tanúskodik, hiszen hat tagállam került egymással szembe, ebből négy vett részt beavatkozóként az Elsőfokú Bíróság és/vagy a Bíróság előtti eljárásban, támadva az Elsőfokú Bíróság által elfogadott értelmezést, kettő pedig annak védelmében. Az ügy és az általa felvetett jogkérdés az átláthatóságra vonatkozó különböző jogi szabályozások közötti kölcsönhatásokat is bizonyítja: „a nemzeti átláthatóságból merítve maguk az európai nyitottságok változásokat eredményeznek, amelyek a tagállamokat érintik” ( 5 ). Végül az ügy a rendelet egy olyan rendelkezésére vonatkozik, amely különösen sok peres eljárás tárgyát képezte: a rendelet alkalmazásának két éve során a Bizottság nemleges határozata ellen az Elsőfokú Bírósághoz benyújtott tizenegy keresetből hat a 4. cikk (5) bekezdésének végrehajtására vonatkozott. ( 6 )

I – A fellebbezés háttere

4.

Az ügy, annak tétje és a lehetséges megoldás jobb megértése érdekében fel kell idézni a vonatkozó fő rendelkezéseket, a tényállást és az Elsőfokú Bíróság által elfogadott megoldást.

A – Az alkalmazandó jogszabályok

5.

Az EK 255. cikk (1) és (2) bekezdése kimondja:

„(1)   Bármely uniós polgár, valamint valamely tagállamban lakóhellyel, illetve létesítő okirat szerinti székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személy jogosult az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz hozzáférni a (2) és (3) bekezdésnek megfelelően meghatározandó elvek és feltételek szerint.

(2)   Az e dokumentumokhoz való hozzáférési jog általános elveit és köz- vagy magánérdeken alapuló korlátozásait az Amszterdami Szerződés hatálybalépésétől számított két éven belül a Tanács határozza meg a 251. cikkben megállapított eljárásnak megfelelően.”

6.

Az Amszterdami Szerződés záróokmányához csatolt 35. sz. nyilatkozat (a továbbiakban: 35. sz. nyilatkozat) kimondja:

„A Konferencia megállapítja, hogy az Európai Közösséget létrehozó szerződés 255. cikk (1) bekezdésében megfogalmazott elvek és feltételek lehetővé teszik valamely tagállam számára, hogy a Bizottságtól vagy a Tanácstól kérje, hogy az előzetes beleegyezése nélkül harmadik személyeknek ne adja ki a tőle származó valamely dokumentumot.”

7.

A Tanács az EK 255. cikk (2) bekezdése értelmében elfogadta a rendeletet. A szóban forgó rendelet (4), (6), (9), (10) és (15) preambulumbekezdése a következőképpen fogalmaz:

„(4)

E rendelet célja, hogy a lehető legteljesebb érvényt szerezzen a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés jogának, és ezzel a hozzáféréssel kapcsolatban általános elveket és korlátokat állapítson meg az EK-Szerződés 255. cikke (2) bekezdésének megfelelően.

[…]

(6)

Szélesebb körű hozzáférést kell biztosítani a dokumentumokhoz azokban az esetekben, amikor az intézmények jogalkotói minőségükben járnak el, beleértve a delegált jogköröket is, megőrizve ugyanakkor az intézményi döntéshozatali eljárások hatékonyságát. Ezeket a dokumentumokat a lehető legnagyobb mértékben közvetlenül hozzáférhetővé kell tenni.

[…]

(9)

Meghatározott, minősített adatokat tartalmazó dokumentumoknak tartalmuk miatt különleges bánásmódot kell biztosítani. Intézményközi megállapodás útján kell rendelkezni arról, hogy az ilyen dokumentumok tartalmáról az Európai Parlamentet tájékoztassák.

(10)

Az intézmények munkájának nagyobb nyitottsága érdekében az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak és a Bizottságnak nemcsak az intézmények által összeállított dokumentumokhoz kell hozzáférést biztosítania, hanem a hozzájuk érkezett dokumentumokhoz is. Ebben az összefüggésben szükséges felhívni a figyelmet arra, hogy az Amszterdami Szerződés záróokmányához mellékelt 35. sz. nyilatkozat értelmében egy tagállam kérheti a Bizottságot vagy a Tanácsot, hogy az e tagállamból származó dokumentumot a tagállam előzetes hozzájárulása nélkül harmadik felekkel ne közölje.

[…]

(15)

Bár ennek a rendeletnek se nem célja, se nem következménye a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó nemzeti joganyag módosítása, mindazonáltal egyértelmű, hogy – az intézmények és a tagállamok közötti lojális együttműködés elve alapján – a tagállamoknak ügyelniük kell arra, hogy ne akadályozzák e rendelet megfelelő alkalmazását, és tiszteletben kell tartaniuk az intézmények biztonsági szabályzatát.”

8.

A rendelet 1. cikkének a) pontja kimondja:

Cél

E rendelet célja, hogy:

a)

a köz- vagy magánérdek alapján olyan módon határozza meg az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság (a továbbiakban: intézmények) dokumentumaihoz való, az EK-Szerződés 255. cikkében előírt hozzáférési jogra irányadó elveket, feltételeket és korlátozásokat, hogy a dokumentumokhoz a lehető legszélesebb körű hozzáférést biztosítsa”.

9.

A rendelet 2. cikke kimondja:

Kedvezményezettek és hatály

(1)   Bármely uniós polgár, valamint valamely tagállamban lakóhellyel, illetve létesítő okirat szerinti székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személy jogosult az intézmények dokumentumaihoz hozzáférni az e rendeletben meghatározott elvek, feltételek és korlátok szerint.

[…]

(3)   Ez a rendelet az intézmény birtokában lévő dokumentumokra vonatkozik, amely dokumentumokat az intézmény állított ki, vagy azok hozzá érkeztek, és amelyek az Európai Unió tevékenységi területeire vonatkoznak.

[…]

(5)   A 9. cikk (1) bekezdésében meghatározott minősített dokumentumokat e cikknek megfelelően különleges bánásmódban kell részesíteni.

[…]”

10.

E rendelet 3. cikkének b) pontja értelmében ennek alkalmazásában „harmadik fél” alatt értendő minden „természetes vagy jogi személy, vagy pedig az érintett intézményen kívüli szervezet, beleértve a tagállamokat, más közösségi vagy a Közösségen kívüli intézményeket és testületeket, valamint harmadik országokat.”

11.

A rendelet 4. cikke kimondja:

Kivételek

(1)   Az intézmények megtagadják a dokumentumokhoz való hozzáférést, ha a közzététel kedvezőtlenül befolyásolná a következők védelmét: [helyesen: Az intézmény megtagadja a dokumentumhoz való hozzáférést, ha a hozzáférhetővé tétel sértené a következők védelmét:]

a)

a közérdek tekintetében:

közbiztonság,

védelmi és katonai ügyek,

nemzetközi kapcsolatok,

a Közösség vagy valamely tagállam pénzügyi, monetáris vagy gazdaságpolitikája;

b)

a személyiség és a magánszemély becsületének védelme, különösen a személyi adatok védelmére vonatkozó közösségi joganyagnak megfelelően [helyesen: a magánélet és a személyiség integritásának védelme, különösen a személyes adatok védelmére vonatkozó közösségi joganyagnak megfelelően].

(2)   Az intézmények megtagadják a dokumentumokhoz való hozzáférést, ha a közzététel hátrányosan befolyásolná a következők védelmét: [helyesen: Az intézmények megtagadják a dokumentumhoz való hozzáférést, ha a hozzáférhetővé tétel sértené a következők védelmét:]

természetes vagy jogi személy kereskedelmi érdekei, beleértve a szellemi tulajdont is,

bírósági eljárások és jogi tanácsadás [helyesen: bírósági eljárások és jogi állásfoglalások],

ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok célja,

kivéve, ha a közzétételhez [helyesen: hozzáférhetővé tételhez] nyomós közérdek fűződik.

(3)   Az intézmény által belső használatra összeállított vagy az intézmény által kapott, olyan ügyre vonatkozó dokumentumhoz való hozzáférést, amellyel kapcsolatosan az intézmény még nem hozott határozatot, meg kell tagadni, ha a dokumentum közzététele az intézmény döntéshozatali eljárását súlyosan veszélyeztetné, kivéve, ha a közzétételhez [helyesen: ha a dokumentum hozzáférhetővé tétele az intézmény döntéshozatali eljárását súlyosan sértené, kivéve, ha a hozzáférhetővé tételhez] nyomós közérdek fűződik.

Az érintett intézményen belüli tárgyalások és előzetes egyeztetések részét képező, belső használatra korlátozott, állásfoglalásokat tartalmazó dokumentumokhoz való hozzáférést meg kell tagadni a döntés meghozatalát követően is, amennyiben a dokumentum közzététele az intézmény döntéshozatali eljárását súlyosan veszélyeztetné, kivéve, ha a közzétételhez [helyesen: amennyiben a dokumentum hozzáférhetővé tétele az intézmény döntéshozatali eljárását súlyosan sértené, kivéve ha a hozzáférhetővé tételhez] nyomós közérdek fűződik.

(4)   A harmadik személyek dokumentumait illetően az intézmény köteles a harmadik személlyel egyeztetni annak megállapítása érdekében, hogy az (1) vagy a (2) bekezdésben felsorolt valamely kivétel alkalmazható-e, kivéve, ha egyértelmű, hogy a dokumentum közzétehető, illetve nem tehető közzé [helyesen: hozzáférhetővé tehető vagy nem tehető hozzáférhetővé].

(5)   Bármely tagállam kérheti az intézménytől, hogy előzetes beleegyezése nélkül az intézmény az illető tagállamtól származó dokumentumot ne tegye közzé [helyesen: ne tegye hozzáférhetővé].

[…]

(7)   Az (1)–(3) bekezdésben megállapított kivételek csak azon időtartam alatt érvényesek, amely alatt a védelem a dokumentum tartalma alapján indokolt. A kivételek maximum 30 éves időtartamra alkalmazhatók. A magánszférára [helyesen: magánéletre] vagy a kereskedelmi érdekekre vonatkozó kivételek hatálya alá eső dokumentumok és a minősített dokumentumok esetében a kivételek szükség esetén ezen időtartam elteltét követően is alkalmazhatók.”

12.

E rendelet 5. cikke kimondja:

A tagállamokban található dokumentumok

Ha valamely tagállamhoz a birtokában lévő, valamely intézménytől származó dokumentum iránti kérelem érkezik, a tagállam konzultál az érintett intézménnyel olyan döntés meghozatala érdekében, amely nem veszélyezteti e rendelet céljainak megvalósítását, kivéve, ha egyértelmű, hogy a dokumentum közzétehető, illetve nem tehető közzé [helyesen: hozzáférhetővé tehető vagy nem tehető hozzáférhetővé].

A tagállam a kérelmet átirányíthatja az intézményhez.”

13.

E rendelet 9. cikke értelmében:

„(1)   A minősített dokumentumok az intézményektől vagy az általuk létesített ügynökségektől, tagállamoktól, harmadik országoktól vagy nemzetközi szervezetektől származó, az érintett intézmény szabályainak megfelelően »TRÈS SECRET/TOP SECRET«, »SECRET« vagy »CONFIDENTIEL« minősítésű dokumentumok, amelyek védelme az Európai Unió, illetve annak egy vagy több tagállama alapvető érdeke a 4. cikk (1) bekezdése a) pontjának hatálya alá tartozó területeken, nevezetesen közbiztonsági, védelmi és katonai ügyekben [helyesen: Minősített dokumentum a valamely intézménytől vagy intézmény által létesített ügynökségtől, tagállamtól, harmadik államtól vagy nemzetközi szervezettől származó, az érintett intézmény – az Európai Unió, illetve annak egy vagy több tagállama 4. cikk (1) bekezdése a) pontjának hatálya alá tartozó tárgykörbe eső alapvető, különösen közbiztonsági, honvédelmi és katonai érdekei védelmére szolgáló – szabályai alapján »TRÈS SECRET/TOP SECRET«, »SECRET« vagy »CONFIDENTIEL« minősítésű dokumentum].

(2)   A 7. és 8. cikkben megállapított eljárások alapján a minősített dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmekkel csak azok a személyek foglalkozhatnak, akik jogosultak betekinteni ezekbe a dokumentumokba. Ezek a személyek, a 11. cikk (2) bekezdésének sérelme nélkül, azt is értékelik, hogy a minősített dokumentumokra milyen hivatkozások tehetők a nyilvános nyilvántartásban.

(3)   A minősített dokumentumok csak a kibocsátó hozzájárulásával vehetők fel a nyilvántartásba, illetőleg adhatók ki.

(4)   A minősített dokumentumhoz való hozzáférés megtagadása mellett döntő intézmény olyan módon indokolja meg határozatát, hogy ne sértse a 4. cikk alapján védelemben részesített érdekeket.

(5)   A tagállamok megfelelő intézkedéseket hoznak annak biztosítása érdekében, hogy a minősített dokumentumokra irányuló kérelmek elbírálása során tiszteletben tartsák az e cikkben, valamint a 4. cikkben foglalt elveket.

(6)   Az intézmények a minősített dokumentumokra vonatkozó szabályaikat nyilvánosságra hozzák.

(7)   A Bizottság és a Tanács az intézmények között elfogadott megállapodásoknak megfelelően tájékoztatja az Európai Parlamentet a minősített dokumentumok tekintetében.”

B – A tényállás

14.

Az Európai Közösségek Bizottsága 2000. április 19-én véleményt adott ki, felhatalmazva a Németországi Szövetségi Köztársaságot az addig a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21-i 92/43/EGK tanácsi irányelv ( 7 ) értelmében védett területnek tekintett Mühlenberger Loch átminősítésére a Daimler Chrysler Aerospace Airbus üzemének kibővítését és a torkolatöböl egy részének egy leszállópálya meghosszabbítása érdekében való megszerzését célzó terv megvalósítása érdekében.

15.

A Bizottsághoz intézett 2001. december 20-i levelében az IFAW, amely az állat- és természetvédelem területén működő nem kormányzati szerv, különösen a Németországi Szövetségi Köztársaság által a szóban forgó területtel és a tervvel kapcsolatban Hamburg városával folytatott levelezéshez, valamint a német szövetségi kancellár levelezéséhez való hozzáférést kérte.

16.

Mivel a Németországi Szövetségi Köztársaság, amelyet a Bizottság e kérelemmel kapcsolatban meghallgatott, tiltakozását fejezte ki ezen dokumentumok hozzáférhetővé tételével szemben, a Bizottság úgy értékelte, hogy a rendelet 4. cikkének (5) bekezdése ezen feltételek mellett számára tiltja az azokhoz való hozzáférés biztosítását, következésképpen 2002. március 26-án elfogadta az IFAW kérelmét elutasító, megtámadott határozatot.

17.

Az IFAW az Elsőfokú Bíróság Hivatalához 2002. június 4-én benyújtott keresetlevelében a Bizottság 2002. március 26-i határozatának megsemmisítése iránt keresetet terjesztette elő.

C – A megtámadott ítélet

18.

A felperes a megsemmisítés iránti kereseti kérelmének alátámasztására különösen a rendelet 4. cikkének megsértésére alapító jogalapot hozta fel. Azzal érvelt, hogy a szóban forgó rendelet 4. cikke (5) bekezdésének a Bizottság által elfogadott azon értelmezése, miszerint köteles megtagadni a tagállamtól származó valamely dokumentumhoz való hozzáférhetővé tételt, amennyiben ez utóbbi tiltakozik ennek hozzáférhetővé tételével szemben, téves. A rendelet 4. cikkének (5) bekezdése alapján a dokumentumot kibocsátó tagállamot megillető azon lehetőség, hogy az e dokumentumot birtokló intézménytől azt kérheti, hogy azt ne tegye hozzáférhetővé, nem értelmezhető vétójogként, mivel a végleges határozat az intézményt kell, hogy megillesse.

19.

Az Elsőfokú Bíróság az ítéletének 50–65. pontjában kifejtett érvek alapján ezt a jogalapot elutasította, és a megsemmisítés iránti keresetet követezésképpen megalapozatlannak ítélte.

20.

A megtámadott ítélet értelmében a rendelet 4. cikkének (5) bekezdése által a tagállam számára elismert azon lehetőség, hogy az intézménytől kérje, hogy előzetes beleegyezése nélkül az intézmény az illető tagállamtól származó dokumentumot ne tegye hozzáférhetővé, ezen intézmény számára a kérdéses dokumentum hozzáférhetővé tételétől való tartózkodásra irányuló utasítást jelenti, amennyiben az ellen a tagállam tiltakozását fejezte ki. A tagállam nem köteles a kérelmét indokolni, és az intézmény köteles ezen utasításnak eleget tenni anélkül, hogy megvizsgálhatná, hogy a kérdéses dokumentum hozzáférhetővé tételének megtagadása különösen a közérdeken alapuló okokkal indokolható-e.

21.

Ebből a szempontból az Elsőfokú Bíróság álláspontja szerint a rendelet 4. cikkének (5) bekezdése a tagállamok javára lex specialist fogalmaz meg e jogszabály azon 4. cikke (4) bekezdéséhez képest, amely más harmadik személyek számára csakis az intézmények általi egyeztetés lehetőségét ismeri el annak megállapítsa érdekében, hogy az általuk szolgáltatott dokumentumokat illetően a rendelet 4. cikkének (1) vagy (2) bekezdésében felsorolt valamely kivétel alkalmazható-e, kivéve ha egyértelmű, hogy a dokumentum hozzáférhetővé tehető, illetve nem tehető hozzáférhetővé.

22.

Az Esőfokú Bíróság a rendelet 4. cikke (5) bekezdésének értelmezését azon megfontolásra alapítja, miszerint a tagállam előzetes beleegyezésének megszerzésére irányuló kötelezettség csupán üres frázissá válna a tagállam vétójoga hiányában. Ugyanakkor a 35. sz. nyilatkozatra is támaszkodik, amelynek értelmében a Konferencia megállapítja, hogy az EK 255. cikk által megfogalmazott elvek és feltételek valamely tagállam számára lehetővé teszik, hogy a Bizottságtól vagy az Európai Unió Tanácsától kérje, hogy az előzetes beleegyezése nélkül harmadik személyeknek ne adja ki az ezen államtól származó valamely dokumentumot. Ebből következik, továbbra is az Elsőfokú Bíróság véleménye szerint, hogy a tagállamoknak a rendelet 4. cikkének (5) bekezdése által elismert e jogosultsága azzal magyarázható, hogy a rendeletnek se nem célja, se nem következménye a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó nemzeti joganyag módosítása, amint arra egyébként a rendelet (15) preambulumbekezdése is hivatkozik. Következésképpen, amennyiben egy tagállam a 4. cikk (5) bekezdése értelmében egy dokumentumot illetően kérelmet nyújtott be, az ezen dokumentumhoz való hozzáférésre nem a rendelet vonatkozik, hanem az érintett tagállam megfelelő nemzeti rendelkezései, amelyek a rendelet elfogadásával változatlanok maradtak.

23.

Az Elsőfokú Bíróság továbbá hozzáteszi, hogy „annak érdekében, hogy a rendelet 4. cikke (5) bekezdésének rendelkezései a 35. sz. nyilatkozatnak megfelelő értelmezést kapjanak, és hogy a kérdéses dokumentumokhoz való hozzáférés könnyebbé váljon azáltal, hogy adott esetben a tagállam ezek közzétételébe való beleegyezést megadhatja, az intézmény feladata az e tagállammal való egyeztetés, amennyiben a közzétételre irányuló kérelem a tagállamtól eredő dokumentumra vonatkozik. Ha e tagállam az egyeztetést követően a rendelet 4. cikkének (5) bekezdése értelmében nem nyújtja be kérelmét, akkor mindig az intézmény feladata a rendelet 4. cikke (4) bekezdésének alkalmazásában annak mérlegelése, hogy a dokumentum hozzáférhetővé tehető-e, vagy sem.” ( 8 )

24.

Az Elsőfokú Bíróság, miután megállapította, hogy a felperes által közzétenni kért azon dokumentumok, amelyek hozzáférhetővé tételének megtagadását a Németországi Szövetségi Köztársaság a Bizottságtól kérte, a rendelet 4. cikkének (5) bekezdése értelmében valamely tagállamtól származó dokumentumnak minősülnek, úgy ítélte meg, hogy a Bizottság határozata egyáltalán nem sérti a szóban forgó rendelet 4. cikkét.

II – A fellebbezés elemzése

25.

Az Elsőfokú Bíróságnak 2004. november 30-án kihirdetett ezen ítélete ellen nyújtott be fellebbezést a Bírósághoz a Svéd Királyság, amely már az Elsőfokú Bíróság előtti eljárásban fellépett beavatkozóként a felperes kereseti kérelmeinek támogatása érdekében. A fellebbezése alátámasztására a fellebbező egyetlen, a rendelet 4. cikke (5) bekezdése jelentésének téves értelmezéséből adódó közösségi jogi jogsértésre alapított jogalapot hoz fel: a 4. cikk (5) bekezdése a tagállamok számára közel sem vétójogot biztosít, amint azt az Elsőfokú Bíróság megítélte, hanem számukra csakis a konzultáció lehetőségét ismeri el valamely dokumentumnak azon intézmény által történő hozzáférhetővé tételét megelőzően, amelynek azt rendelkezésére bocsátották; ez utóbbi azonban megőrzi annak eldöntésére vonatkozó jogkörét, hogy azokat közzé kell-e tenni vagy sem; a hozzáférést megtagadó határozat csakis a rendelet 4. cikkének (1)–(3) bekezdésében meghatározott, a bizalmas jelleget igazoló kivételes esetek valamelyikével indokolható.

26.

Látszólag a rendelet 4. cikke (5) bekezdésének jelentésével kapcsolatos két átellenes elmélet áll szemben egymással. Ezen rendelkezés értelmezésének tisztázása érdekében meg kell vizsgálni a jelentőségét. Ebből a szempontból azt mutatom be, hogy sem a 4. cikk (5) bekezdésének szó szerinti értelmezése, sem pedig a tagállamoknak a 35. sz. nyilatkozatban kifejezett szándékának tiszteletben tartása nem írja elő, ellentétben azzal, ahogy az Elsőfokú Bíróság megítélte, az általa elfogadott megoldást. A rendszertani és célszerűségtani értelmezés ezzel szemben egy másik megoldáshoz kell, hogy vezessen.

A – A szó szerinti értelmezés és a felek szándékának vizsgálata alapján nem adható kötelező erejű válasz

1. A rendelet 4. cikke (5) bekezdésének szövege

27.

Először is felidézendő, hogy a rendeleten alapulót megelőző jogi helyzetben a dokumentumokhoz való hozzáférés joga csakis az intézményektől származó dokumentumokra vonatkozott. ( 9 ) Ezzel szemben a harmadik személytől, azaz természetes vagy jogi személytől, tagállamtól, másik közösségi intézménytől vagy szervtől, illetve bármely más nemzeti vagy nemzetközi szervezettől származó, de valamely intézmény birtokában lévő dokumentumokat illetően az ún. „kibocsátó szabálya” érvényesült. Ennek értelmében egy intézmény nem jogosult rendelkezésre bocsátani a harmadik személyektől származó dokumentumokat, a hozzáférés iránti kérelmet a kérelmezőnek közvetlenül a dokumentum szerzőjéhez kell címeznie. ( 10 ) Jóllehet az ítélkezési gyakorlat kezdettől fogva a hozzáférési jog általános elveinek korlátozásaként fogta fel, és éppen ezért megszorítóan kellett értelmezni és alkalmazni, ( 11 ) ezen kibocsátói szabály mégis „a harmadik személyektől származó dokumentumokat illető abszolút kivétel”-nek minősült. ( 12 )

28.

A rendelet egyik legfőbb vívmánya tehát a szóban forgó kibocsátói szabály eltörlésével az intézmények dokumentumaihoz való hozzáférésre vonatkozó közösségi jog hatályának kiterjesztése volt. Ettől fogva e rendelet 2. cikkének (3) bekezdése értelmében a hozzáférés joga „az intézmény birtokában lévő dokumentumokra vonatkozik, amely dokumentumokat az intézmény állított ki, vagy azok hozzá érkeztek”. Következésképpen az intézmények rendelkezésre bocsáthatják a harmadik féltől származó dokumentumokat, amely utóbbi kategória felöleli a rendelet 3. cikke b) pontjában szereplő harmadik fél fogalmának megfelelően többek között a tagállamokat is. Ugyanakkor, a kibocsátói szabály ezen feladását ellensúlyozta a rendelet 4. cikk (5) bekezdésében különösen a tagállamoktól származó dokumentumok számára biztosított különös bánásmód. A jelen jogvita központi kérdése annak meghatározása, hogy pontosan miben is áll e különös bánásmód,.

29.

Ha a szóban forgó rendelkezés megszövegezése világos lenne, jogosan lehetne az in claris non fit interpretatio szabályra szorítkozni. A jelen ügyben azonban a választ lehetetlen a szövegben keresni, mivel ez utóbbi közel sem egyértelmű. Kimondja, hogy „bármely tagállam kérheti az intézménytől, hogy előzetes beleegyezése nélkül az intézmény az illető tagállamtól származó dokumentumot ne tegye hozzáférhetővé”. Amint azt a Bizottság maga is elismerte, „a 4. cikk (5) bekezdésének [e] megfogalmazása nem határozza meg pontosan, hogy az intézmények mennyire kötelesek tiszteletben tartani a tagállam által kibocsátott, valamely dokumentum hozzáférhetővé tételének megtagadására irányuló véleményét”. ( 13 ) Valójában annak hangsúlyozása, hogy az intézmény által a tagállam részéről a rendelkezésére bocsátott valamely dokumentum bármiféle hozzáférhetővé tétele e tagállam kérelmére az „előzetes beleegyezés”-étől függhet, a tagállam vétójogának elismerése mellett szólna. Ezzel ellentétben a „kérheti” szó alkalmazása inkább arra enged következtetni, hogy a hozzáférhetővé tétellel kapcsolatos határozat végeredményben a dokumentumot birtokában tartó intézménytől függ, mivel – amint azzal az Elsőfokú Bíróság előtti eljárás felperese helyesen érvel – a „kérheti” kifejezés úgy határozható meg, mint valami kérelmezésére irányuló aktus vagy cselekedet, amely feltételezi, hogy a kérelmet előterjesztő fél választ vár, valamint hogy a választ adó fél valamiféle mérlegelési jogkört gyakorolhat. A rendelet 4. cikke (5) bekezdése szövegének ezen kétértelműségét kihangsúlyozza a 9. cikk (3) bekezdése által kínált ellentét, amely vitathatatlanul a vétójogot erősíti meg, mivel kimondja, hogy „a minősített dokumentumok csak a kibocsátó hozzájárulásával vehetők fel a nyilvántartásba, illetőleg adhatók ki”. Nem követhetem tehát az Elsőfokú Bíróság véleményét, amely a fellebbezés tárgyát képező ítéletben úgy értékelte, hogy a valamely tagállamtól származó dokumentumot a birtokában tartó intézményre háruló azon kötelezettséget, hogy e dokumentum bármiféle hozzáférhetővé tétele előtt megszerezze az előbbi előzetes beleegyezését, a rendelet 4. cikkének (5) bekezdésében „világosan lefekteti”. ( 14 )

30.

Ugyanígy az, hogy három intézmény módosította eljárási szabályzatait a rendelet rendelkezéseihez való, a rendelet 18. cikkében meghatározott igazodás kötelezettségének végrehajtása érdekében, ha erre szükség volt – megerősíti a 4. cikk (5) bekezdése szövegének kétértelműségét. Az olvasatukból kitűnik, hogy a Bizottság úgy tűnik, hogy a kibocsátó kifejezett kívánsága ellenére nem tiltja meg valamely tagállamtól származó dokumentum hozzáférhetővé tételének lehetőségét, jóllehet a tagállam tőle azt kérte, hogy az előzetes hozzájárulása nélkül azt ne tegye meg. ( 15 ) A Tanács a maga részéről megelégedett a rendelet 4. cikke (5) bekezdése szövegének átvételével. ( 16 ) Ami az Európai Parlamentet illeti, az eljárási szabályzata a tagállamoktól származó dokumentumokat nem kezeli sajátos módon, és a harmadik féltől származó dokumentumok esetén megelégszik az ez utóbbiakkal való konzultációval „annak megállapítása céljából, hogy alkalmazandó-e az 1049/2001/EK rendelet 4. és 9. cikkében meghatározott kivételek valamelyike”. ( 17 )

31.

Maga a jogtudomány is megosztottnak tűnik abban, hogy milyen jelentést tulajdonítson a 4. cikk (5) bekezdése szövegezésének az ezen rendelkezésnek tulajdonítandó jelentőségre vonatkozóan. Egyesek úgy vélik, hogy e rendelkezés szövegéből a tagállamok vétójogának kifejezett megerősítése vehető ki. ( 18 ) Ezzel szemben mások eltérő értelmezést képviselnek, és a hozzáférés iránti kérelemmel kapcsolatban az utolsó szó jogát a dokumentumot birtokló intézménynek biztosítja. ( 19 )

32.

Valójában a rendelet 4. cikke (5) bekezdése szövegének kétértelműsége, amint azt a dán kormány helyénvalóan hangsúlyozta, megfelel annak a „konstruktív kétértelműség”-nek, amely a közösségi jogalkotó általi elfogadását egyáltalán lehetővé tette. ( 20 ) Ez ugyanis a rendelet megalkotását kísérő feszültségek eredménye, mivel a relatív titoktartás megtartásának szószólói és a nagyobb átláthatóság képviselői közötti ellentét megosztotta a jogalkotási folyamat résztvevőit. ( 21 ) A Bizottság a tagállamok számára meg akarta őrizni annak lehetőségét, hogy az általuk az intézmények rendelkezésére bocsátott dokumentumok hozzáférhetővé tétele felett ellenőrzést gyakoroljanak. Így az eredeti javaslata a 4. cikkének d) pontjában azt írta elő, hogy „az intézmények megtagadják azon dokumentumokhoz való hozzáférést, amelyek hozzáférhetővé tétele a dokumentumot vagy információt szolgáltató harmadik fél által kért vagy a tagállam jogszabályai alapján megkövetelt bizalmas jelleg megőrzését jelentősen sérthetné”. ( 22 ) A Parlament viszont azon a véleményen volt, hogy valamely tagállamtól származó dokumentum hozzáférhetővé tételére vonatkozó határozat meghozatala az azt birtokló intézmény feladata, és következésképpen a Bizottság rendeletjavaslatának ilyen irányú módosítását javasolta. ( 23 ) A Tanácson belül maguk a tagállamok is megosztottak voltak, amint azt az is mutatja, hogy a francia elnökségnek a 2000 decemberében benyújtott javaslatát, amely a tagállamok vétójogát egyértelműen elismerte, végül is nem fogadták el.

2. A 35. sz. nyilatkozat jelentősége

33.

Kompromisszumként a 35. sz. nyilatkozat szövegét majdnem szó szerint veszi át a 4. cikk (5) bekezdése, amint azt az Elsőfokú Bíróság maga is hangsúlyozta, ( 24 ) és amint azt a rendelet (10) preambulumbekezdése is megjelöli, amelynek értelmében lényegében az intézményektől érkezett dokumentumokhoz való hozzáférés jogának kiterjesztését a 35. sz. nyilatkozat fényében kell érteni.

34.

Hogyan becsülhető fel következésképpen a 35. sz. nyilatkozatra való utalás jelentése? A szerződésekhez csatolt nyilatkozatok státusza továbbra is viszonylag tisztázatlan. Jóllehet az EK 311. cikk úgy rendelkezik, hogy a tagállamok közös megegyezésével az alapító szerződésekhez csatolt jegyzőkönyvek ezek „szerves részét képezik”, és ebből következően ugyanolyan joghatással bírnak, ( 25 ) a Szerződés az ilyenfajta nyilatkozatokat illetően hallgat. Az uralkodó jogtudományi vélemény ( 26 ) egyöntetűen tagadja a közösségi szerződések záróokmányaiba foglalt nyilatkozatok bárminemű kötelező normatív hatását, mivel abban csupán egy politikai elkötelezettség megnyilvánulását látja. Az ítélkezési gyakorlat régóta nem foglalt állást ezzel kapcsolatban. Csupán nemrégiben ismerte el a nyilatkozatok értelmezést elősegítő jelentőségét. ( 27 ) Ez a megoldás megfelel a nemzetközi jogban elfogadott megoldásnak. A szerződések jogáról szóló, 1969. május 23-i Bécsi Egyezmény 31. cikke kimondja, hogy egy szerződést a szövegösszefüggéseire tekintettel kell értelmezni, amely magába foglalja „a szerződésnek a bevezető részt és a mellékleteit is magában foglaló szövegén túl: […] bármely, a szerződéssel összefüggő olyan megállapodást, amely valamennyi részes fél között a szerződés megkötésével kapcsolatban jött létre”. Az értelmezés alapjaként tehát beleértendők a felek által megfogalmazott nyilatkozatok. ( 28 ) Egy szerződésnek a szerződő államok közös megegyezésével egy nyilatkozatban történő értelmezése elmehet-e azonban odáig, hogy a szerződési megállapodásokat módosítsa? Jóllehet a nemzetközi jog már szolgáltatott erre néhány példát, amennyiben az aláíró államok a szerződés hiteles értelmezői, ( 29 ) ez nem lehetséges a közösségi jogban, mivel a Közösségek alkotmányos alapchartáját képező alapító szerződések merevek. ( 30 )

35.

Mivel a 35. sz. nyilatkozat ily módon a rendelet 4. cikke (5) bekezdése értelmezésének jogszerű alapjául szolgálhat, azt kell még megállapítani, hogy rá tud-e világítani ennek értelmére. Az Egyesült Királyság véleménye szerint a szóban forgó nyilatkozat azt fedi fel, hogy az EK 255. cikk elfogadásával, amelynek hatálya kiterjed a harmadik felek által kibocsátott, de a közösségi intézmények birtokában lévő dokumentumokra, a tagállamok biztosítékokat követeltek arra nézve, hogy a tőlük származó dokumentumokat az intézmények a hozzájárulásuk nélkül ne tegyék hozzáférhetővé. Az Elsőfokú Bíróság ugyanezt a jelentőséget ismerte el, mivel a szövegének ismertetését követően a tagállamok vétójogának létére következtetett az általuk az intézmények rendelkezésére bocsátott dokumentumhoz való hozzáférésre irányuló minden kérelmet illetően. ( 31 ) Mivel a rendelet 4. cikkének (5) bekezdésével azonos a megszövegezése, a 35. sz. nyilatkozat ugyanazon kétértelműséget tanúsítja. Éppen ezért egyáltalán nem segítheti elő az előbbi értelmének pontosítását: a szövegében éppoly kevéssé fedezhető fel a tagállamok vétójogának nyilvánvaló és kétségtelen megerősítése, mint a 4. cikk (5) bekezdésének szövegében.

36.

El kell ismerni, hogy a 4. cikk (5) bekezdése kiküszöbölhetetlen kétértelműséget tanúsít. Bizonyosan nem zárja ki az Elsőfokú Bíróság által elfogadott olvasatot; e rendelkezés tartalma nem csökkenti kifejezetten a tagállamok számára a tőlük származó dokumentumhoz való hozzáférés iránt valamely intézményhez intézett kérelem esetén biztosított garanciákat az egyszerű konzultációra. Ebben a vonatkozásban a 4. cikk (5) bekezdését szó szerinti értelemben nem úgy kell érteni, hogy az az 5. cikktől függ, amely kimondja, hogy „ha valamely tagállamhoz a birtokában lévő, valamely intézménytől származó dokumentum iránti kérelem érkezik, a tagállam konzultál az érintett intézménnyel olyan döntés meghozatala érdekében, amely nem veszélyezteti e rendelet céljainak megvalósítását, […]”. A 4. cikk (5) bekezdésének szövege azonban nem feltételezi az Elsőfokú Bíróság által elfogadott értelmezést. Ugyanakkor, a tagállamok számára ebben a rendelkezésben biztosított azon lehetőséget, hogy a dokumentumaikhoz harmadik felek által való hozzáférés megtagadását kérjék, amennyiben előzetes hozzájárulásukat nem adják, az Elsőfokú Bíróság kifejezetten az intézmények dokumentumaihoz való hozzáférési jog alóli „kivétel”-nek tekintette. ( 32 ) Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az intézmények dokumentumaihoz való hozzáférési jog alóli minden kivételt megszorítóan kell értelmezni és alkalmazni. ( 33 ) A tagállamok számára az általuk az intézmények rendelkezésére bocsátott dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó feltétlen vétójogot elismerő értelmezés következésképpen csakis akkor lenne elfogadható, ha kellő támaszra találna magában a 4. cikk (5) bekezdésének szövegében.

B – A rendszertani és célszerűségtani értelmezés

37.

A rendelet 4. cikke (5) bekezdésének szó szerinti értelmezéséből következő vitathatatlan válasz hiányában a szóban forgó rendelkezés értelmének meghatározását annak a jogszabályi összefüggéseibe való helyezésével, illetve azon jogszabály célkitűzéseit szem előtt tartva kell megkísérelni, amelynek részét képezi. Ebben a vonatkozásban a szóban forgó rendelkezés olyan jogi kontextus részét képezi, amelyet az átláthatóság követelményének, és különösen az intézmények dokumentumaihoz való hozzáférés jogának a közösségi jogban általában vett lassú, de biztos térnyerése jellemez.

38.

Valaha a közösségi jogban ismeretlen volt az intézmények dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférés joga. A fejlődés azonban a közigazgatási szervek birtokában levő dokumentumokhoz való hozzáférés jogának „fokozatos megerősítése” ( 34 ) felé vezetett, e folyamat legfőbb mérföldköveinek rövid bemutatására szorítkozom. A döntéshozatali folyamat átláthatóságának előmozdítására irányuló akaratot első alkalommal a Maastrichtban 1992. február 7-én aláírt, Európai Unióról szóló szerződés záróokmányához mellékelt, az információhoz való hozzáférés jogáról szóló 17. sz. nyilatkozatban nyilvánítta ki ünnepélyesen, amely ebben a vonatkozásban az intézmények birtokában lévő információk nyilvános hozzáférésének bővítésére vonatkozó intézkedés elfogadását javasolta. Az ezen hozzáférési jog jelentőségét meghatározó általános közösségi szabályozás hiányában az intézmények feladata volt, hogy szakítsanak a közigazgatási titok hagyományos elvével, és maguk határozzák meg, hogy a birtokukban lévő, kért dokumentumhoz való hozzáférést biztosítani akarják-e vagy sem. A rendelkezésükre álló dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés elveit felsoroló magatartási kódexre ( 35 ) vonatkozó közös megállapodás 1993. december 6-i elfogadását követően a Tanács és a Bizottság a belső szervezet kialakítására vonatkozó hatásköre alapján ( 36 ) ezen elvek végrehajtása érdekében külön-külön határozatot, ( 37 ) és a szóban forgó kódexet formálisan elfogadó határozatot fogadott el. ( 38 ) A Bíróság az intézmények dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférés jogának fokozatos megerősítése ellenére, a főtanácsnokainak ( 39 ) vagy egyes tagjainak ( 40 ) javaslatai ellenére, illetve az Elsőfokú Bíróság egyes állásfoglalásai által való ösztönzés ellenére, ( 41 ) és bár maga is elismerte, hogy a közigazgatási hatóságok birtokában lévő dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés jogát a tagállamok többsége alkotmányos vagy jogi elvként elismeri, ( 42 ) ezt a jogot a közösségi jog általános elveként formálisan nem ismerte el. ( 43 )

39.

A fejlődés azonban nem állt meg ezen a ponton. A következő lépcsőfok az Amszterdami Szerződés által egyrészt az EU 1. cikk második bekezdésében a „nyilvánosság elvének”, másrészt pedig az EK 255. cikkben az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférés jogának megteremtése volt. Közvetlen hatály hiányában persze ezek a rendelkezések nem támaszthatnak alá valamely intézmény dokumentumának nyilvánosságra hozatala iránti kérelmet; a hozzáférés jogának gyakorlása változatlanul az ennek gyakorlását szabályozó jogszabály elfogadásától függ. ( 44 ) Ebben a vonatkozásban az Amszterdami Szerződésből következő EK 255. cikk (2) bekezdése jogalapot szolgáltat, a Tanácsra bízva a Parlamenttel történő együttdöntési eljárásban az intézmények dokumentumaihoz való hozzáférési jog általános elveinek és korlátozásainak meghatározását. Pontosan ezen a jogalapon fogadták el az intézmények birtokában lévő dokumentumokhoz való hozzáférés jogára vonatkozó általános közösségi jogszabályt, vagyis az 1049/2001 rendeletet. Mindazonáltal az intézmények dokumentumaihoz való hozzáférés joga ezt követően már nem az intézmények által elfogadott olyan belső szervezeti intézkedéseken nyugszik, amelyeket ezeknek a patere legem quam ipse fecisti jogbölcsesség értelmében kell tiszteletben tartaniuk, sem pedig a rendeleten, hanem egy alkotmányos szintű rendelkezésen.

40.

A hozzáférési jog ezen normatív felemelkedését egy anyagi jogi előmenetel kísérte. Az intézmények részéről a méltányossági jogkörük gyakorlása körében nyújtott egyszerű szívesség egy valódi, a magánszemélyek számára biztosított alkotmányos jellegű alanyi joggá alakult. Míg ugyanis az intézmények dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférés az intézmények mérlegelésétől függött, az ilyen kérelmek elbírálásának meghatározása érdekében hozott intézkedések kizárólag a helyes működésüknek és eljárásaik megfelelő menetének biztosítását szolgálták. A magánszemélyekre semmiféle alanyi jogot nem ruházott, amely lehetővé tette volna számukra a kért információk megszerzését, még ha az elfogadott intézkedések betartását követelhették is. ( 45 ) Az EK 255. cikknek az Amszterdami Szerződéssel történt bevezetésével az intézmények dokumentumaihoz való hozzáférés „bármely uniós polgár, valamint valamely tagállamban lakóhellyel, illetve létesítő okirat szerinti székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személy” számára elismert alanyi joggá vált. Ez a hozzáférési jog alapjogi jelleget ölt, amit az is megerősít, hogy az Alapjogi Charta 42. cikke is átveszi. ( 46 )

41.

A hozzáférési jog státuszának ezen megerősítése szorosan kapcsolódik az „átláthatósági követelmény” által kitűzött célok módosulásához. ( 47 ) Az a néhány, a szóban forgó követelményhez közelebbről vagy távolabbról kapcsolódó kötelezettség, amely az intézményekre a kezdetektől fogva hárult, elsősorban a közösségi fellépés hatékonyságának biztosítására és jogszerűségének felülvizsgálatára irányult. Elegendő a védelemhez való jogok tiszteletben tartására, vagy a közösségi jogi aktusok indokolási és nyilvánosságra hozatali kötelezettségére gondolni. A közigazgatási szervek birtokában lévő dokumentumokhoz való hozzáférés jogának kiszélesedésével az átláthatóság inkább a közösségi tevékenység demokratikus legitimitásának megerősítését szolgálja. ( 48 ) Egy provokátor kétségtelenül megkérdőjelezhetné az átláthatóság és a demokrácia közötti állítólagos kapcsolatot. Nem a polgárok általános gyanakvásának jele ez a kormányzó hatalommal és a képviseleti demokrácia rendszerével szemben? Ugyanakkor fennáll annak a veszélye, hogy az átláthatóságot nem ugyanúgy alkalmazzák minden egyes polgárra nézve, és hogy egyes érdekcsoportok politikai rendszerrel való kiváltságos viszonyának előmozdítását szolgálja. Akárhogy is van ez, a demokrácia elvével való ezen kapcsolat, amelyre az Unió alapul, ( 49 ) további hangsúlyt kapott. Már az Európai Unióról szóló szerződés záróokmányához mellékelt, az információhoz való hozzáférés jogáról szóló 17. sz. nyilatkozat megjegyzi, hogy „a határozathozatali eljárás átláthatósága erősíti az intézmények demokratikus jellegét”. Az ítélkezési gyakorlat már több alkalommal hivatkozott az említett nyilatkozat fordulataira, ( 50 ) majd kifejtette, hogy az átláthatóság, amelynek célja a nyilvánosság számára a dokumentumokhoz való lehető legszélesebb körű hozzáférés biztosítása, biztosítja „a polgárok irányában a közigazgatás nagyobb legitimációját, hatékonyságát és felelősségét a demokratikus rendszerben”, ( 51 ) amennyiben ez utóbbiak számára lehetővé teszi „a közösségi intézményekre ruházott hatáskörök gyakorlásának tényleges és hatékony ellenőrzését”. ( 52 )„Ugyanis, csak akkor lehetséges egyrészt a hatalmi szervezet működése feletti tényleges és hatékony ellenőrzés gyakorlása – akár a közvélemény szintjén is –, másrészt pedig a közigazgatás és a polgárok közötti viszonyban ez utóbbiak részvételét ténylegesen biztosító szervezeti modellek kidolgozása, ha a törvényhozó és a végrehajtó hatalom, illetve a közigazgatási szervek tevékenysége általában véve megfelelő nyilvánosságot kap”. ( 53 ) Az átláthatóság és a demokrácia közötti, ily módon bizonyított kapcsolatokra végül a rendelet (2) preambulumbekezdése is hivatkozik.

42.

Ugyanakkor felidézendő, hogy amint már az intézmények birtokában lévő dokumentumokhoz való lehető legszélesebb körű hozzáférés elve csakis a belső szervezet kialakítására vonatkozó intézkedésekben került kifejezésre, az ítélkezési gyakorlat ebből azt a következtetést vonta le, hogy a szóban forgó intézkedések által támasztott kivételeket és korlátokat megszorítóan kell értelmezni és alkalmazni, elkerülendő az elv alkalmazásának kijátszását. ( 54 ) Mivel az intézmények dokumentumaihoz való hozzáférés joga a demokrácia és a nyilvánosság elveihez kapcsolódó alkotmányos alapjoggá vált, ennek mércéje szerint kell különösen azon másodlagos jogba tartozó, ennek gyakorlásának szabályozására irányuló jogi aktusokat értelmezni, és az ezek által bevezetett korlátozásokat még megszorítóbban kell értelmezni. ( 55 ) Ebből következik különösen, hogy míg az intézmények dokumentumaihoz való hozzáférés jogát hosszú időn át csak a belső szervezet kialakítására irányuló intézkedések ismerték el, ezek a dokumentumok bizonyos csoportjait, különösen a nem az intézmény által kibocsátott dokumentumokat kivehették a hatályuk alól, az intézmények dokumentumaihoz való hozzáférés alapvető jogának egy magasabb rendű rendelkezés által biztosított léte azonban a közösségi jogalkotó számára tiltja e hatály korlátozását. ( 56 ) Ugyanakkor hasonló korlátozást eredményezne egy olyan értelmezés, amely a rendelet 4. cikke (5) bekezdésében a tagállamok számára az általuk kibocsátott dokumentumok hozzáférhetővé tételére vonatkozó vétójog elismerését látja. Ebben az esetben ugyanis, amint az Elsőfokú Bíróság kimondta, arra a dokumentumra, amelyre nézve a tagállam a hozzáférés megtagadására irányuló kérelmet nyújtott be, nem a közösségi jog vonatkozik, hanem e tagállam megfelelő nemzeti rendelkezései. ( 57 ) Ezenfelül a tagállamok számára az intézmények által a rendelkezésükre bocsátott dokumentumok hozzáférhetővé tételére vonatkozó, feltétel nélküli vétójog elismerése mindenesetre igen jelentősen sértené a dokumentumokhoz való hozzáférési jogot, és a közösségi döntéshozatali eljárásnak az ez által biztosítandó átláthatóságát. Elsősorban ugyanis a közösségi döntéshozatalt elősegítő dokumentumok jelentős száma a tagállamoktól származik. Másodsorban, mivel a tagállami jogok többsége az átláthatóság terén a hozzáférési jog alóli kivételt határoz meg, ha a kért dokumentum az állam külpolitikájára, vagyis a más tagállamokkal vagy nemzetközi szervezetekkel fenntartott kapcsolataira vonatkozik, félő, hogy kvázi következetesen hivatkoznának a 4. cikk (5) bekezdésére annak érdekében, hogy az Unió rendelkezésére bocsátott dokumentumaik hozzáférhetővé tételét megakadályozzák.

43.

Ugyanakkor hangsúlyozni kell, hogy az átláthatóság és a demokratikus rendszer között az Európai Unióban kialakított kapcsolatból az következik, hogy ehhez vagy ahhoz a dokumentumhoz való hozzáférés kevésbé a kibocsátó személyétől függ, mint inkább attól, hogy az adott dokumentum milyen jelentőséggel bír a közösségi döntéshozatali eljárás megismerhetősége és felelős jellegének megteremtése tekintetében.

44.

Továbbá, a rendelet célja pontosan az, hogy az intézmények dokumentumaihoz való, az EK 255. cikk által megfogalmazott hozzáférési jogot pontosítsa, meghatározva annak elveit, feltételeit és korlátozásait. Amint az az 1. cikkéből következik, különösen a (4) preambulumbekezdéssel való együttes olvasatban, és amint azt maga a Bíróság is hangsúlyozta, „a lehető legszélesebb hatályt kívánja biztosítani az intézmények birtokában lévő dokumentumokhoz való hozzáférés iránti jognak”. ( 58 ) Ebből a szemszögből nézve, amint azt már megjegyeztem, és amint arra az Elsőfokú Bíróság maga is hivatkozott a megtámadott ítéletben, ( 59 ) a szóban forgó rendelet által kivívott egyik legjelentősebb előrelépés a korábbi joghelyzethez képest a kibocsátó szabályával való felhagyás volt. Következésképpen ha elismernénk a tagállamok feltétel nélküli vétójogát azon dokumentumok intézmények általi hozzáférhetővé tételére vonatkozóan, amelyeket ők adtak át az intézményeknek, amint azt az Elsőfokú Bíróság tette, az említett kibocsátói szabály – legalábbis részleges – rejtett módon történő újbóli bevezetéséhez vezetne. Egy ilyen értelmezés számomra nem tűnik összeegyeztethetőnek sem a rendelt céljával, sem pedig célkitűzéseivel.

45.

Mindazonáltal a Bizottság és az Egyesült Királyság véleménye szerint, ha elutasítanánk a kért dokumentumot kibocsátó tagállam vétójogát az azt birtokában tartó intézményre bízva a hozzáférhetővé tételre vonatkozó döntéshozatalt, ez a hozzáférési jogra vonatkozó nemzeti jogszabályok rejtett harmonizációjához vezetne, ellentétben a rendelet által kitűzött célokkal és sértve a szubszidiaritás elvét. Ez az Elsőfokú Bíróság véleménye is, amely az álláspontját a rendelet azon (15) preambulumbekezdésére alapította, amely értelmében ennek „se nem célja, se nem következménye a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó nemzeti joganyag módosítása”. ( 60 ) Az átláthatóságra vonatkozó nemzeti jogszabályok alkalmazásának megőrzése érdekében továbbá kimondta, hogy a tagállam által a 4. cikk (5) bekezdés értelmében a hozzáférés megtagadása iránt benyújtott kérelem, amennyiben az „az intézmény számára a kérdéses dokumentum hozzáférhetővé tételének megtagadására irányuló utasítást jelenti”, ( 61 ) azzal a hatással jár, hogy az általa szolgáltatott dokumentumot kivonja a hozzáférésre vonatkozó közösségi jog alól, és azt az érintett tagállam nemzeti joga alá rendeli. ( 62 )

46.

Ez az elemzés azonban kényes viszonyban áll a rendelet 2. cikke (3) bekezdésének azon kifejezett szövegével, amely értelmében a rendelet „az intézmény birtokában lévő dokumentumokra vonatkozik, amely dokumentumokat az intézmény állított ki, vagy azok hozzá érkeztek […]”. A 2. cikk (2) bekezdésével is nehezen hozható összhangba, amelynek értelmében „[…] az intézmények dokumentumaikhoz való hozzáférést nem tagállamban lakó, illetve létesítő okirat szerinti székhellyel nem rendelkező természetes vagy jogi személyek számára is biztosíthatnak”. E két rendelkezés együttes olvasatából az következik, hogy egy nemzeti hatóság által valamely intézmény rendelkezésére bocsátott dokumentum ettől a pillanattól kezdve kizárólag a közösségi jog hatálya alá, és ezen intézmény felelőssége alá tartozik. Az 5. cikk párhozamos olvasata azonban világossá teszi a rendelet alaplogikáját: a hozzáférés iránti kérelemre alkalmazandó jog és a hozzáférhetővé tételről határozni jogosult hatóság nem a dokumentum eredetétől, vagy a kibocsátó minőségétől, hanem attól függ, hogy azt ki tartja birtokában, illetve pontosabban, azon szerv minőségétől, amelyhez a hozzáférés iránti kérelmet intézték.

47.

A valamely tagállamtól származó dokumentum hozzáférhetővé tételére vonatkozó döntéshozatali hatáskörrel rendelkező intézmény számára az engedély megadása esetén az átláthatóságra vonatkozó nemzeti jogszabályok megkérdőjelezésétől való félelem nem tűnik megalapozottnak. A közösségi szabályozás és a nemzeti jogszabályok egymástól függetlenek, mivel különböző területekre vonatkoznak. Bizonyosan lehetnek átfedések, mivel egy dokumentum egyidejűleg eshet a nemzeti jog és a közösségi jog hatálya alá. Valamely intézmény által a rendelet alapján hozott határozat még ebben az esetben sem kötelező a kért dokumentumot kibocsátó tagállamra nézve, ha az ehhez való hozzáférés iránti kérelmet közvetlenül hozzá is intézték; ezt a nemzeti jog alapján kell megvizsgálni. Azzal a feltétellel, amint azt a rendelet 5. cikke kiköti, hogy ez nem veszélyezteti e rendelet céljainak megvalósítását, valamely tagállam ily módon hozzéférhetővé teheti azt a dokumentumot, amelyhez való hozzáférést a közösségi intézmény megtagadta, ha az átláthatósággal kapcsolatos nemzeti szabályai nagyvonalúbbak. Fordítva, egy intézmény a későbbiekben kifejtett feltételek vagy korlátozások mellett hozzáférhetővé tehet egy olyan dokumentumot, amelyhez való hozzáférést a szolgáltató tagállam megtagadta, ha a tagállamok által az intézményekre együttesen előírt közösségi szabályok szélesebb körű hozzáférést biztosítanak a dokumentumokhoz, mint az érintett tagállam nemzeti joga. Ezen eltérő értékelések, amelyekre nézve a fent hivatkozott Svenska Journalistförbundet kontra Tanács ügy ( 63 ) érzékletes példát szolgáltat, nem szabad, hogy sértődésre adjanak okot. Pontosan ezek annak a jelei és következményei, hogy a hozzáférési jogról szóló közösségi jogszabálynak se nem célja, se nem következménye az e téren való nemzeti joganyag harmonizációja.

48.

Amennyiben, ahogyan azt az imént kifejtettem, a célszerűségtani és rendszertani értelmezés azt követeli meg, hogy a 4. cikk (5) bekezdésben ne a tagállamok vétójogának elismerését lássuk, akkor biztosítani kell ezen rendelkezés hatékony érvényesülését. Ebből a szempontból egyet kell érteni az Elsőfokú Bírósággal ( 64 ) abban, hogy a 4. cikk (5) bekezdése lex specialist fogalmaz meg, amennyiben a tagállamokat azon többi harmadik félhez képest eltérő helyzetbe sorolja, amelyekre a 4. cikk (4) bekezdése vonatkozik. A 4. cikk (5) bekezdésének hatékony érvényesülését biztosítandó, elegendő azonban a tagállamok azon jogának elismerése, ha azt kérelmezték, hogy az intézmény, amelyhez az általa rendelkezésre bocsátott dokumentumhoz való hozzáférés iránti kérelmet intézték, kötelezően konzultáljon vele. A 4. cikk (5) bekezdésre hivatkozni kívánó tagállam ily módon a harmadik felekhez képest előnyösebb helyzetben találja magát, mivel bizonyos lehet abban, hogy a tőle származó dokumentumot birtokában tartó intézmény számára kifejtheti a véleménye szerint a hozzáférhetővé tétel ellen szóló indokokat, feltéve, hogy a szóban forgó intézmény számára nem egyértelmű, hogy a dokumentum hozzáférhetővé tehető, illetve nem tehető hozzáférhetővé. Más szavakkal, a kért dokumentumot kibocsátó tagállam vagy nem nyújt be a 4. cikk (5) bekezdése értelmében kérelmet, és a dokumentum birtokában lévő intézmény vele a 4. cikk (4) bekezdése értelmében a többi harmadik személyhez hasonlóan csakis akkor konzultál, ha nem egyértelmű, hogy a dokumentum hozzáférhetővé tehető, illetve nem tehető hozzáférhetővé; vagy pedig benyújt egy ilyen kérelmet, és az intézménnyel való konzultáció mindenképpen kötelező.

49.

Az Egyesült Királyság megjegyzi, hogy amennyiben a 4. cikk (5) bekezdését a kért dokumentumot kibocsátó tagállammal – amennyiben ilyen irányú kérelmet nyújtott be – való következetes konzultáció egyszerű eljárási kötelezettségére redukálnánk, akkor a 4. cikk (4) bekezdéséhez képest ezen rendelkezésnek nem lenne valódi jelentősége, mivel a 4. cikk (5) bekezdése alapján lefolytatott konzultáció, amelyre akkor kerül sor, ha egyértelmű, hogy a dokumentum hozzáférhetővé tehető, illetve egyértelmű, hogy nem tehető hozzáférhetővé, érdektelenné válna. Ezen kifogás nem helyénvaló, mivel azok az indokok, amelyeket a tagállam a hozzáférhetővé tételnek az általa rendelkezésre bocsátott dokumentum birtokában lévő intézmény általi megtagadásának igazolására előadhat, nem korlátozódnak a 4. cikk (1)–(3) bekezdésében meghatározott, a hozzáférési jog alóli kivételekre; amelyek az egyedüli indokok, melyek alapján az intézmény számára egyértelmű lehet, hogy a kérdéses dokumentum hozzáférhetővé tehető, illetve nem tehető hozzáférhetővé.

50.

A kért dokumentumot kibocsátó tagállam nem hivatkozhat akármilyen okra annak érdekében, hogy tiltakozzon a szóban forgó dokumentum azon intézmény általi hozzáférhetővé tételével szemben, amelyhez a hozzáférés iránti kérelmet intézték. Az EK 255. cikk (2) bekezdéséből következik, hogy ezen okoknak szükségképpen a köz- vagy magánérdeken kell alapulniuk. A tagállamok által felhozható „köz- vagy magánérdek” azonban nem korlátozódik a rendeletben a hozzáférési jog alóli kivételként felsoroltakra, ugyanígy az érintett tagállam nemzeti jogán is alapulhat.

51.

Végeredményben azonban a dokumentumot birtokló intézmény feladata a hozzáférés iránti kérelem ügyében határozni, anélkül, hogy a dokumentumot kibocsátó tagállam véleményéhez kötve lenne. Ebben a vonatkozásban nem követhető az Elsőfokú Bíróság értelmezése, miszerint a tagállam nem köteles a rendelet 4. cikkének (5) bekezdése értelmében a hozzáférhetővé tétel megtagadása érdekében benyújtott kérelmét indokolni. ( 65 ) Amennyiben a tagállam nem fejti ki azokat az okokat, amelyek véleménye szerint a hozzáférhetővé tétel megtagadását indokolják, hogyan tudhatna vagy akár lenne meggyőzhető az intézmény egy különös titoktartási igény fennálltáról?

52.

Mindazonáltal, míg a tagállam által szolgáltatott indokolás vizsgálata során az intézmény eltérhet a rendelet által felsorolt, a hozzáférési jog alóli valamely kivétel alapján a dokumentumnak különös bizalmassági igényt tulajdonító saját értékelésétől, ezt nyilvánvalóan nem teheti meg, ha a tagállam által benyújtott, a hozzáférhetővé tétel megtagadása iránti kérelmet a nemzeti jog által meghatározott köz- vagy magánérdek védelme indokolja.

53.

Az intézmény azonban véleményem szerint megteheti, hogy nem ad helyt a hozzáférhetővé tétel megtagadása iránti azon kérelemnek, amelyet a nemzeti jogra alapító különös titoktartási igény alapoz meg, ha úgy értékeli, hogy ezt a közösségi döntéshozatali eljárás átláthatósága megköveteli. Másként szólva, ha a szóban forgó közösségi határozat meghozatalához vezető okok helyes megértése azt megköveteli, az intézménynek biztosítania lehet – vagy akár biztosítania kell – a valamely tagállamtól származó dokumentumhoz való hozzáférést az azt kérő fél számára, még akkor is, ha a szóban forgó tagállam a nemzeti joga által védett titok nevében ez ellen tiltakozott. Az átláthatóság céljának tiszteletben tartásáról van szó, amelynek részét képezi a dokumentumokhoz való hozzáférés alapjoga. ( 66 ) Továbbá a demokrácia alapelvének hatékonyságáról van szó, amelyhez, amint azt láttuk, napjainkban szorosan kapcsolódik az átláthatóság. Végül a strukturális szabatosság követelményéről van szó, mivel a hatásköröknek a Közösségre való átruházása nem vezethet a hatalom demokratikus, a tagállamok polgárai által történő ellenőrzésének csökkenéséhez. Márpedig ez következhetne be/ez a helyzet állna fenn, ha valamely tagállam minden egyes, az általa a közösségi döntéshozatal végett az intézmény rendelkezésére bocsátott dokumentum tekintetében hivatkozhatna a tagállam külpolitikájára vonatkozó nemzeti jogra alapított, hozzáférés joga alóli kivételre. Amennyiben elegendő lenne, hogy egy tagállam egy ilyen fajta kivételre hivatkozzon annak érdekében, hogy következetesen kivonja magát a Közösség döntéshozatali eljárásában való részvételére vonatkozó dokumentumhoz való minden hozzáférés iránti kérelem alól, megkérdőjeleződne az átláthatóság elvének a politikai eljárás demokratikus ellenőrzésében játszott szerepe. Valójában nem engedhető meg, hogy a nemzeti szinten a demokratikus ellenőrzés mechanizmusa alá tartozó egyes hatásköröket a Közösségre való átruházásuk folytán ezt követően következetesen mentesüljenek a hasonló demokratikus ellenőrzési mechanizmusok alól amiatt, mert immár „az államok külpolitikájának” területére tartoznak.

54.

A közösségi döntéshozatali eljárás átláthatóságának követelményét annak érdekében mérlegelve, hogy ily módon valamely tagállamtól származó dokumentumhoz való hozzáférés iránt hozzá intézett kérelmet elbírálja, az intézménynek azonban az egész nemzeti jogra tekintettel kell lennie, amelynek tiszteletben tartása érdekében a szóban forgó tagállam a 4. cikk (5) bekezdés értelmében a hozzáférhetővé tétel megtagadását kérte. Meg kell ismételni, hogy ezt még körültekintőbben tenné, ha a tagállam a hozzáférhetővé tétel megtagadása iránti kérelmének indokolásán keresztül próbálná megértetni, hogy a nemzeti jog és ennek célkitűzései tiszteletben tartása érdekében miért szükséges a titkosság. Ezt a kiegyensúlyozást megköveteli a rendelet (15) preambulumbekezdésében felidézett, az intézmények és a tagállamok közötti kapcsolatokra irányadó lojális együttműködés elve, ugyanúgy, mint ahogy előírja a tagállamok számára, hogy bocsássák az intézmények rendelkezésére a közösségi döntéshozatalhoz szükséges dokumentumokat, és főként, mint ahogy a tagállamokat ezzel szemben arra kötelezi, hogy ne akadályozzák e rendelet célkitűzéseinek megvalósítását, amikor a rendelet 5. cikkében meghatározottaknak megfelelően a nemzeti joguk alapján a birtokukban lévő, valamely intézmény által kibocsátott dokumentumhoz való hozzáférés iránti kérelmet bírálják el.

55.

Hangsúlyozom, a valamely tagállamtól származó dokumentumot birtokló intézmény számára a hozzá intézett hozzáférés iránti kérelem tekintetében számomra csakis az utolsó szó ily módon meghatározott jogának elismerése egyeztethető össze az intézmények dokumentumaihoz való hozzáférés alapjogának természetével. Felidézendő ugyanis, hogy valamely alapjog bármiféle korlátozása csakis akkor igazolható, ha valamely jogszerű érdek védelmére irányul, és ha az arányosság elvének megfelelően nem haladja meg a megvalósítani kívánt cél eléréséhez alkalmas és szükséges mértéket. ( 67 )

56.

Felhívnám végül a figyelmet arra, hogy az általam javasolt, a rendelet 4. cikk (5) bekezdésének jogilag kötelező értelmezése, ha a jogban nem is, de a gyakorlatban csekély hatással lesz a tagállamok konzultációjának jelentőségére. Előrevetíthető ugyanis, hogy az intézmény leggyakrabban követni fogja a kért dokumentumot kibocsátó állam véleményét. ( 68 )

57.

A fenti megfontolásokból következik, hogy a megtámadott ítélet téves jogértelmezésen alapul, mivel a rendelet 4. cikkének (5) bekezdését akként értelmezte, hogy az a tagállamokra vétójogot ruház a dokumentumot birtokló azon intézmény általi hozzáférhetővé tétel tekintetében, amelyhez a rendelkezésére bocsátott dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmet intéztek.

58.

Amennyiben a Bíróság nem követné az álláspontomat, és ehelyett abból indulna ki, hogy a megtámadott ítélet megoldását kell megerősíteni, mindenesetre az Elsőfokú Bíróság által elfogadott indokolást az okok helyettesítésével helyesbíteni kell. Úgy tűnik számomra ugyanis, hogy azon 4. cikk (5) bekezdésének az általa elfogadott olvasata, ( 69 ) amelynek értelmében ez a rendelkezés a kért dokumentumot birtokló intézményt következetesen arra kötelezné, hogy a szóban forgó dokumentumot kibocsátó tagállammal konzultáljon az annak hozzáférhetővé tételére vonatkozó minden határozat meghozatalát megelőzően, még akkor is, ha a tagállam korábban nem is fogalmazott meg titkosság iránti kérelmet, annak érdekében, hogy – valójában úgy tűnik – azt kérdezze, hogy vajon a 4. cikk (5) bekezdése értelmében vett ilyen kérelmet szándékozik-e benyújtani, ezen rendelkezés egyértelmű szövegét sérti, amely a tagállammal való konzultáció kötelezettségét kifejezetten attól teszi függővé, hogy ez utóbbi ezt megelőzően a hozzáférhetővé tétel megtagadása iránti kérelmet nyújtott be. A jelen ügyben persze a kért nemzeti dokumentumokat a német hatóságok a rendelet hatályba lépését megelőzően bocsátották a Bizottság rendelkezésére. Ebben az esetben a szóban forgó rendeletnek a Bizottság által az eljárási szabályzatába beillesztett végrehajtási rendelkezései ( 70 ) előírják a kibocsátó hatósággal való konzultációt, függetlenül a 4. cikk (5) bekezdése értelmében vett kérelem előzetes megfogalmazásától. A megtámadott ítélet jogszerűsége szempontjából tehát kevésbé releváns, hogy a Bizottságnak a német hatóságokkal lefolytatott konzultációjára a jelen ügyben ez utóbbiak általi bárminemű előzetes kérelem hiányában került sor. Az Elsőfokú Bíróság által használt megfogalmazás általánossága azonban azt engedi feltételezni, hogy az intézmények arra való felkérése, hogy a kért dokumentumot kibocsátó tagállammal konzultáljanak annak érdekében, hogy tőle megtudják, hogy a 4. cikk (5) bekezdésére kíván-e hivatkozni, érvényes mind a rendelet hatályba lépését megelőzően rendelkezésükre bocsátott dokumentumokra, mind pedig az ezen időpontot követően átadott dokumentumokra. Ily módon az ítélet indokolása ellentmond a 4. cikk (5) bekezdése egyértelmű szövegének, és így nem fogadható el. A Bíróságnak tehát ennek egy olyan értelmű helyesbítését javasolom, amely a tagállamtól származó dokumentumhoz való hozzáférés iránti kérelemmel megkeresett intézménynek e tagállammal annak meghatározása érdekében való konzultációját, hogy a 4. cikk (5) bekezdésével kíván-e élni, annak esetére korlátozza, ha a szóban forgó dokumentumot a tagállam a rendelet hatályba lépését megelőzően bocsátotta a rendelkezésére.

III – Végkövetkeztetések

59.

A fenti indokok alapján indítványozom, hogy a Bíróság adjon helyt a közösségi jog megsértésére alapított fellebbezésnek, és következésképpen helyezze hatályon kívül az Európai Közösségek Elsőfokú Bíróságának a T-168/02. sz., IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds kontra Bizottság ügyben 2004. november 30-án hozott ítéletét.


( 1 ) Eredeti nyelv: portugál.

( 2 ) A T-168/02. sz. ügy (EBHT 2004., II-4135. o.).

( 3 ) HL L 145., 43. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 331. o.

( 4 ) Ezen kontraszt bemutatásával kapcsolatban lásd Ragnemalm, H., „Démocratie et transparence: sur le droit général d’accès des citoyens de l’Union européenne aux documents détenus par les institutions communautaires”, Mél. G. F. Mancini, II. kötet, Dott. A. Giuffrè Kiadó, Milánó, 1998, 809. o. Felidézendő ugyanakkor, hogy a nyilvánosságnak a hivatalos dokumentumokhoz való hozzáférési jogát a svéd alkotmány 1766 óta biztosítja.

( 5 ) Rideau, J., „Jeux d’ombres et de lumières en Europe”, La transparence dans l’Union européenne: mythe ou principe juridique?, LGDJ, Párizs, 1998, 1. o.

( 6 ) Lásd az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001/EK rendelet alapelveinek végrehajtásáról szóló, 2004. január 30-i bizottsági jelentés (COM(2004) 45 végleges) 3.5.2. pontját.

( 7 ) HL L 206., 7. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 102. o.

( 8 ) A megtámadott ítélet 60. pontja.

( 9 ) Lásd ebben a vonatkozásban az Elsőfokú Bíróságnak a T-123/99. sz., JT’s Corporation kontra Bizottság ügyben 2000. október 12-én hozott ítéletének (EBHT 2000., II-3269. o.) 53. pontját, és a T-191/99. sz., Petrie és társai kontra Bizottság ügyben 2001. december 11-én hozott ítéletének (EBHT 2001., II-3677. o.) 47. pontját.

( 10 ) Ezt felidézendő, lásd az Elsőfokú Bíróságnak a T-110/03, T-150/03 és T-405/03. sz., Sison kontra Tanács egyesített ügyekben 2005. április 26-án hozott ítéletének (EBHT 2005., II-1429. o.) 92. pontját.

( 11 ) Lásd az Elsőfokú Bíróságnak a T-188/97. sz., Rothmans kontra Bizottság ügyben 1999. július 19-én hozott ítéletének (EBHT 1999., II-2463. o.) 55. pontját, és a T-92/98. sz., Interporc kontra Bizottság ügyben 1999. december 7-én hozott ítéletének (EBHT 1999., II-3521. o.) 69. pontját.

( 12 ) Lásd az Elsőfokú Bíróságnak a T-47/01. sz., Co-Frutta kontra Bizottság ügyben 2003. október 16-án hozott ítéletének (EBHT 2003., II-4441. o.) 59. pontját.

( 13 ) A rendelet alapelveinek végrehajtásáról szóló, 2004. január 30-i bizottsági jelentés 3.5.2. pontja.

( 14 ) A megtámadott ítélet 58. pontja.

( 15 ) Lásd az eljárási szabályzatának módosításáról szóló, 2001. december 5-i 2001/937/EK, ESZAK, Euratom bizottsági határozat (HL 2001. L 345, 94. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 408. o.) 5. cikke (4) bekezdésének b) pontját és (6) bekezdését.

( 16 ) Lásd a Tanács eljárási szabályzatának módosításáról szóló, 2001. november 29-i 2001/840/EK tanácsi határozat (HL 2001. L 313., 40. o.) II. mellékletének 2. cikke (1) bekezdésének b) pontját.

( 17 ) Lásd az Európai Parlament dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. november 28-i elnökségi határozat (HL 2001. C 374., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 248. o.) 9. cikkének (3) bekezdését.

( 18 ) Lásd ebben a vonatkozásban különösen Cabral, P., „Access to Member State documents in EC law”, ELR, 31. kötet (2006), 3. szám, 378. és 385. o.; lásd még De Leeuw, M. E., „The regulation on public access to European Parliament, Council and Commission documents in the European Union: are citizens better off?”ELR, 28. kötet (2003), 3. szám, 324., 337. és 338. o.

( 19 ) Lásd különösen Harden, I., „Citizenship and Information”, European Public Law, 7. kötet (2001), 2. szám, 165. és 192. o.; Peers, S., „The new regulation on access to documents: a critical analysis”, YEL 21 (2001–2002), 385., 407. és 408. o.

( 20 ) Lásd még ugyanebben az értelemben Heliskoski, J., és Leino, P., „Darkness at the break of noon: the case law on Regulation no 1049/2001 on access to documents”, CMLR, 43. kötet (2006), 3. szám, 735., 771. és 772. o.

( 21 ) A jogalkotási folyamat különböző szereplői közötti megosztottság felidézését illetően lásd Bjurulf, B., és Elgström, O., „Negociating transparency: the role of institutions”, JCMS, 42. kötet (2004), 2. szám, 249. o.

( 22 ) Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletjavaslat (HL 2000. C 177 E., 70. o.).

( 23 ) Lásd a 36. sz. módosítást a 2000. október 27-i A5 – 0318/2000 jelentésben.

( 24 ) A megtámadott ítélet 57. pontja; lásd még az Elsőfokú Bíróságnak a T-76/02. sz., Messina kontra Bizottság ügyben 2003. szeptember 17-én hozott ítéletének (EBHT 2003., II-3203. o.) 41. pontját, és a T-187/03. sz., Scippacercola kontra Bizottság ügyben 2005. március 17-én hozott ítélet (EBHT 2005., II-1029. o.) 56. pontját.

( 25 ) Amint a Bíróság azt már régóta elismerte (a 7/54. és 9/54. sz., Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises kontra Haute autorité ügyben 1956. április 23-án hozott ítélet [EBHT 1956., 53. és 90. o.]): „a Szerződés 84. cikke értelmében a »jelen Szerződés« szavakat akként kell érteni, hogy azok a Szerződés, a csatolt Jegyzőkönyvek és az Átmeneti rendelkezésekkel kapcsolatos egyezmény záradékaira és mellékleteire is vonatkoznak; […] ennélfogva mindezen szövegekben található rendelkezések ugyanolyan kötelező erővel bírnak […]”.

( 26 ) Lásd Thot, A., „The legal status of the declarations annexed to the Single european act”, CMLR, 1986, 803. o.; Constantinesco, V., „La structure du Traité instituant l’Union européenne”, CDE, 1993, 3–4. szám, 251. és 261. o.; Petit, Y., „Commentaire de l’article R”, in Constantinesco, V., Kovar, R., és Simon, D., Traité sur l’Union européenne: commentaire article par article, Economica, Párizs, 1995, 913., 922–924. o., és Simon, D., Le système juridique communautaire, 3. kiadás, PUF, 2001, 306. o.

( 27 ) Lásd az Elsőfokú Bíróságnak a T-187/99. sz., Agrana Zucker und Stärke kontra Bizottság ügyben 2001. június 7-én hozott ítéletét (EBHT 2001., II-1587. o.) és a Bíróságnak a C-321/01. P. sz., Agrana Zucker und Stärke kontra Bizottság ügyben 2002. november 5-én hozott végzését (EBHT 2002., I-10027. o.).

( 28 ) Lásd Combacau, J., és Sur, S., Droit international public, 7. kiadás, Párizs: Montchrestien, 2006, 174. és 175. o.

( 29 ) Uo.

( 30 ) A 294/83. sz., Les Verts kontra Parlament ügyben 1986. április 23-án hozott ítélet (EBHT 1986., 1339. o.) 23. pontja.

( 31 ) Lásd a megtámadott ítélet 57. és 58. pontját.

( 32 ) A fent hivatkozott Messina kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 55. pontja.

( 33 ) Lásd különösen a C-174/98. P. és C-189/98. P. sz., Hollandia és van der Wal kontra Bizottság egyesített ügyekben 2000. január 11-én hozott ítélet (EBHT 2000., I-1. o.) 27. pontját; a C-353/99. P. sz., Tanács kontra Hautala ügyben 2001. december 6-án hozott ítélet (EBHT 2001., I-9565. o.) 25. pontját; a C-41/00. P. sz., Interporc kontra Bizottság ügyben 2003. március 6-án hozott ítélet (EBHT 2003., I-2125. o.) 48. pontját; a C-266/05. P. sz., Sison kontra Tanács ügyben 2007. február 1-jén hozott ítélet (EBHT 2007., I-1233. o.) 63. pontját és az Elsőfokú Bíróságnak a T-105/95. sz., WWF UK kontra Bizottság ügyben 1997. március 5-én hozott ítéletének (EBHT 1997., II-313. o.) 56. pontját.

( 34 ) Magának a Bíróságnak a szavaival élve (a C-58/94. sz., Hollandia kontra Tanács ügyben 1996. április 30-án hozott ítélet [EBHT 1996., I-2169. o.] 36. pontja, és a fent hivatkozott Interporc kontra Bizottság ügyben 2003. március 6-án hozott ítélet 38. pontja).

( 35 ) A Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésre vonatkozó 93/730/EK magatartási kódex (HL 1993. L 340., 41. o.).

( 36 ) Ezen alap jogszerűsége elismert (lásd a fent hivatkozott Hollandia kontra Tanács ügyben hozott ítéletet).

( 37 ) A Tanács dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 1993. december 20-i 93/731/EK tanácsi határozat (HL 1993. L 340., 43. o.).

( 38 ) A Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 1994. február 8-i 94/90/ESZAK, EK, Euratom bizottsági határozat (HL 1994. L 46., 58. o.).

( 39 ) Lásd Tesauro főtanácsnok a fent hivatkozott Hollandia kontra Tanács ügyben benyújtott indítványának 19. pontját, és Léger főtanácsnoknak a fent hivatkozott Tanács kontra Hautala ügyben benyújtott indítványát.

( 40 ) Lásd különösen a fent hivatkozott Ragnemalm, H., „Démocratie et transparence: sur le droit général d’accès des citoyens de l’Union européenne aux documents détenus par les institutions communautaires”, 826–827. o.

( 41 ) Amelyek különösen az „információhoz való jog elv[ével]” (az Elsőfokú Bíróságnak a T-14/98. sz., Hautala kontra Tanács ügyben 1999. július 19-én hozott ítéletének [EBHT 1999., II-2489. o.] 87. pontja) vagy az „átláthatóság elv[ével]” (az Elsőfokú Bíróságnak a T-211/00. sz., Kuijer kontra Tanács ügyben 2002. február 7-én hozott ítéletének [EBHT 2002., II-485. o.] 52. pontja) foglalkoznak.

( 42 ) Lásd a fent hivatkozott Hollandia kontra Tanács ügyben hozott ítélet 34. pontját.

( 43 ) Lásd különösen a fent hivatkozott Tanács kontra Hautala ügyben hozott ítélet 31. pontját, amelyben a Bíróság szükségtelennek tartja, hogy „az információhoz való jog elvének létéről” állást foglaljon, valamint lásd Léger főtanácsnok megállapítását (a fent hivatkozott Interporc kontra Bizottság ügyben benyújtott indítvány 75–80. pontja).

( 44 ) Lásd ebben a vonatkozásban a fent hivatkozott Petrie és társai kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 34–38. pontját.

( 45 ) Lásd Tesauro főtanácsnoknak a fent hivatkozott Hollandia kontra Tanács ügyben ismertetett indítványának 18–20. pontját.

( 46 ) A Chartának mint az EU 6. cikke (2) bekezdésében felsorolt jogok védelmére irányuló intézkedések értelmezési szempontként való alkalmazásnak az értékéről lásd a C-305/05. sz., Ordre des barreaux francophones et germanophone és társai ügyben 2006. december 14-én ismertetett indítványom 48. pontját (2007. június 26-i ítélet, [EBHT 2007., I-5305. o.]).

( 47 ) A T-264/04. sz., WWF European Policy Programme kontra Tanács ügyben 2007. április 25-én hozott ítélet (EBHT 2007., II-911. o.) 61. pontja.

( 48 ) Az átláthatóság és a demokrácia közötti kapcsolat bizonyítása érdekében lásd Lequesne, Ch., „La transparence, vice ou vertu des démocraties?”, a fent hivatkozott La transparence dans l’Union européenne, mythe ou principe juridique? című mű 11. o.; Meisse, E., „La démocratie administrative dans le traité établissant une Constitution pour l’Europe”, Constantinesco, V., Gautier, Y., és Michel, V., (szerk.) Le traité établissant une Constitution pour l’Europe, Analyses et commentaires, PUS, 2005, 397. o.

( 49 ) Amint arra az EU 6. cikk (1) bekezdése utal.

( 50 ) Lásd az Elsőfokú Bíróságnak a T-174/95. sz., Svenska Journalistförbundet kontra Tanács ügyben 1998. június 17-én hozott ítéletének (EBHT 1998., II-2289. o.) 66. pontját, a T-309/97. sz., Bavaraian Lager kontra Bizottság ügyben 1999. október 14-én hozott ítélet (EBHT 1999., II-3217. o.) 36. pontját, és a fent hivatkozott Petrie és társai kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 64. pontját.

( 51 ) A fent hivatkozott Kuijer kontra Tanács ügyben hozott ítélet 52. pontja, és a fent hivatkozott Interporc kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 39. pontja.

( 52 ) A fent hivatkozott Interporc kontra Bizottság ügyben 1999. december 7-én hozott ítélet 39. pontja.

( 53 ) Tesauro főtanácsnoknak a fent hivatkozott Hollandia kontra Tanács ügyben ismertetett indítványának 14. pontja.

( 54 ) Lásd különösen az Elsőfokú Bíróságnak a fent hivatkozott WWF UK kontra Bizottság ügyben hozott ítéletének 56. pontját, a T-124/96. sz., Interporc kontra Bizottság ügyben 1998. február 6-án hozott ítéletének (EBHT 1998., II-231. o.) 49. pontját, a fent hivatkozott Svenska Journalistförbundet kontra Tanács ügyben hozott ítéletének 110. pontját, a fent hivatkozott Bavarian Lager kontra Bizottság ügyben hozott ítéletének 39. pontját, a fent hivatkozott Kuijer kontra Tanács ügyben hozott ítéletének 55. pontját, a fent hivatkozott WWF European Policy Programme kontra Tanács ügyben hozott ítéletének 39. pontját, valamint a Bíróságnak a fent hivatkozott Hollandia és van der Wal kontra Bizottság ügyben hozott ítéletének 27. pontját, a fent hivatkozott Tanács kontra Hautala ügyben hozott ítéletének 25. pontját és a fent hivatkozott Interporc kontra Bizottság ügyben 2003. március 6-án hozott ítéletének 48. pontját.

( 55 ) A közösségi jogszabályoknak a közösségi jogrendben biztosított alapvető jogokkal összeegyeztethető értelmezésének kötelezettségét illetően lásd a 46/87. és 227/88. sz., Hoechst kontra Bizottság egyesített ügyekben 1989. szeptember 21-én hozott ítélet (EBHT 1989., 2859. o.) 12. pontját, és Léger főtanácsnoknak a fent hivatkozott Tanács kontra Hautala ügyben ismertetett indítványát.

( 56 ) Ez a tanulság vonható le az ítélkezési gyakorlat a contrario olvasatából: lásd a fent hivatkozott Interporc kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 41–43. pontját, az Elsőfokú Bíróságnak a fent hivatkozott Interporc kontra Bizottság ügyben 1999. december 7-én hozott ítéletének 66. pontját, a fent hivatkozott JT’s Corporation kontra Bizottság ügyben hozott ítéletének 53. pontját, és a fent hivatkozott Petrie és társai kontra Bizottság ügyben hozott ítéletének 47. pontját.

( 57 ) A megtámadott ítélet 61. pontja.

( 58 ) A fent hivatkozott Sison kontra Tanács ügyben 2007. február 1-jén hozott ítélet 61. pontja.

( 59 ) A megtámadott ítélet 53. és 54. pontja.

( 60 ) Lásd a megtámadott ítélet 57. pontját.

( 61 ) Lásd a megtámadott ítélet 58. pontját.

( 62 ) Lásd a megtámadott ítélet 61. pontját.

( 63 ) Felidézendő, hogy ebben az ügyben a svéd hatóságok a kért húsz, az Europol felállításával kapcsolatos tanácsi dokumentum közül tizennyolcat közzétettek, míg a Tanács csak négyet hozott nyilvánosságra belőlük.

( 64 ) Lásd a megtámadott ítélet 58. pontját.

( 65 ) Lásd a megtámadott ítélet 59. pontját.

( 66 ) Ennek legutóbbi megerősítését tekintve utalnék az európai alkotmány létrehozásáról szóló szerződés I-50. cikkének megvilágosító olvasatára.

( 67 ) Lásd például a 222/84. sz. Johnston-ügyben 1986. május 15-én hozott ítélet (EBHT 1986., 1651. o.) 38. pontját.

( 68 ) Amint az már a Bizottság első értékelő jelentéséből következik (lásd a rendelet alapelveinek végrehajtásáról szóló fent hivatkozott bizottsági jelentés 3.5.1. pontját), ritkán fordult elő, hogy az intézmények a harmadik személyeknek a 4. cikk (4) bekezdése értelmében nyújtott véleményét figyelmen kívül hagyták volna.

( 69 ) Lásd a megtámadott ítélet 60. pontját.

( 70 ) Lásd a 2001/937 határozat 5. cikke (4) bekezdésének a) pontját. Ezen kötelezettség felidézése tekintetében lásd a fent hivatkozott Messina kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 42. pontját.

Top