I.

A Számvevőszék a következőket ellenőrizte:

II.

Az EUMSZ 317–318. cikke és a költségvetési rendelet értelmében a Bizottság felel az Európai Unió konszolidált beszámolójának elkészítéséért és valós bemutatásáért, a közszféra nemzetközileg elfogadott számviteli standardjainak megfelelően, valamint a beszámoló alapjául szolgáló tranzakciók jogszerűségéért és szabályszerűségéért. Ez a felelősség magában foglalja az – akár csalásból, akár tévedésből eredő lényeges hibáktól mentes – pénzügyi kimutatások elkészítését és bemutatását lehetővé tévő belső kontrollrendszer kialakítását, megvalósítását és fenntartását. Az Európai Unió beszámolójának alapjául szolgáló tranzakciók jogszerűségéért és szabályszerűségéért a végső felelősséget a Bizottság viseli (az EUMSZ 317. cikke).

III.

A Számvevőszék feladata, hogy ellenőrzései alapján megbízhatósági nyilatkozatot nyújtson be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a beszámoló megbízhatóságára, valamint az annak alapjául szolgáló tranzakciók jogszerűségére és szabályszerűségére vonatkozóan. Ellenőrzésünket az IFAC nemzetközi ellenőrzési standardjai és etikai kódexe, valamint a legfőbb ellenőrző intézményeknek az INTOSAI által elfogadott nemzetközi standardjai szerint végezzük. E standardok értelmében be kell tartanunk az etikai előírásokat, és úgy kell megterveznünk és végrehajtanunk az ellenőrzést, hogy észszerű bizonyosságot nyerhessünk arról, hogy az Európai Unió konszolidált beszámolója lényeges hibától mentes, és hogy a beszámoló alapjául szolgáló tranzakciók jogszerűek és szabályszerűek.

IV.

Az ellenőrzés olyan eljárások elvégzését jelenti, amelyek révén ellenőrzési bizonyíték nyerhető a konszolidált beszámolóban szereplő összegekről és információkról, valamint a beszámoló alapjául szolgáló tranzakciók jogszerűségéről és szabályszerűségéről. Az eljárások kiválasztása az ellenőr szakmai megítélésén alapul, amely magában foglal egy kockázatelemzést is arról, hogy milyen valószínűséggel fordulhat elő – akár csalás, akár tévedés okozta – lényeges hiba a konszolidált beszámolóban, illetve az Unió jogszabályi keretének való lényeges meg nem felelés a beszámoló alapjául szolgáló tranzakciókban. Az említett kockázatértékeléskor az ellenőr figyelembe veszi a konszolidált beszámoló elkészítése és valós bemutatása, valamint a beszámoló alapjául szolgáló tranzakciók jogszerűsége és szabályszerűsége szempontjából releváns belső kontrollmechanizmusokat. Ezt a körülményeknek megfelelő ellenőrzési eljárások megtervezése, nem pedig a belső kontroll eredményességével kapcsolatos vélemény kialakítása céljából teszi. Az ellenőrzés felméri továbbá, hogy az alkalmazott számviteli politika megfelelő-e, illetve a számviteli becslések észszerűek-e, valamint kiterjed a konszolidált beszámoló általános bemutatásának értékelésére is.

V.

A bevételek tekintetében a releváns makrogazdasági összesítő adatok jelentik a hozzáadottérték-adón és a bruttó nemzeti jövedelmen (GNI) alapuló saját források számvevőszéki ellenőrzésének kiindulópontját és e források kiszámításának alapját. Az ellenőrzés megvizsgálja, hogy a Bizottság milyen rendszereket alkalmaz az adatok feldolgozására a tagállami hozzájárulások beérkezéséig, illetve az adatoknak a konszolidált beszámolóba való bekerüléséig. A hagyományos saját források esetében a vámhatóságok számláit és a vámkötelezettségek mozgását vizsgáljuk egészen addig, amíg az összegek beérkeznek a Bizottsághoz és megjelennek a könyvelésben.

VI.

A kiadások tekintetében akkor vizsgáljuk meg a kifizetéseket, miután a kiadás felmerült, azt lekönyvelték és elfogadták. Ez a vizsgálat minden kifizetési kategóriára kiterjed (az eszközök beszerzését szolgáló kifizetésekre is), és az előlegfizetésektől eltekintve azon a ponton történik, ahol a kifizetést teljesítik. Az előlegeket akkor vizsgáljuk meg, amikor a pénzeszközök címzettjének igazolást kell adnia vagy igazolást ad a pénzeszközök helyes felhasználásáról, és az előleget elszámolják vagy visszatérítendőnek minősítik.

VII.

Véleményünk szerint az összegyűjtött ellenőrzési bizonyítékok elégségesek és megfelelőek véleményeink megalapozásához.

VIII.

Véleményünk szerint az Európai Uniónak a 2015. december 31-ével záruló évre vonatkozó konszolidált beszámolója minden lényeges szempontból híven, a költségvetési rendeletnek, valamint a közszféra nemzetközileg elfogadott számviteli standardjainak megfelelően tükrözi az Unió 2015. december 31-i pénzügyi helyzetét, a tárgyévi gazdasági események eredményét, a pénzforgalmat és a nettó eszközállomány változásait.

IX.

Véleményünk szerint a 2015. december 31-én véget ért pénzügyi évre vonatkozó beszámoló alapjául szolgáló bevételek minden lényeges szempontból jogszerűek és szabályszerűek.

X.

2015-ben a többéves pénzügyi keret operatív költéseket tartalmazó fejezetei (3) alatt könyvelt kiadásokat lényeges hiba jellemzi. A beszámoló alapjául szolgáló kifizetések becsült hibaszintje 3,8  %.Átfogó következtetésünket a költségtérítésen alapuló kiadások (4) magasabb becsült hibaszintjére alapoztuk, és azt az uniós költségvetés éves irányítási és teljesítményjelentésében szereplő „kockázatosnak minősülő összegek” bizottsági elemzése is megerősíti.

XI.

Véleményünk szerint a beszámoló alapjául szolgáló kifizetések jogszerűségére és szabályszerűségére vonatkozó elutasító vélemény alapjáról szóló bekezdésben tárgyaltak jelentősége miatt a 2015. december 31-én véget ért évre vonatkozó beszámoló alapjául szolgáló kifizetéseket lényeges hibaszint jellemzi.

XII.

A „Pénzügyi kimutatások tárgyalása és elemzése” nem része a pénzügyi kimutatásoknak. A „Pénzügyi kimutatások tárgyalása és elemzése” dokumentumban megadott információk konzisztensek a pénzügyi kimutatásokkal.

1.1.

Az uniós kiadások 2015-ben 145,2  milliárd eurót tettek ki. Ezek fontos eszközei a szakpolitikai célkitűzések elérésének. A további fontos eszközök közé tartozik a jogszabályalkotás, valamint az áruk, a szolgáltatások, a tőke és a személyek Unión belüli szabad mozgása elvének alkalmazása. Az uniós kiadások az uniós tagállamok összesített államháztartási kiadásának 2,1  %-át (lásd: 1.1. ábra ) és az Unió bruttó nemzeti jövedelmének 1,0  %-át teszik ki.

1.2.

A Szerződésnek megfelelően a Számvevőszék:

A megbízhatósági nyilatkozat kapcsán végzett munkánk ezek közül az első és a második célkitűzést teljesíti. Ez segít abban, hogy azonosítsuk a kiadások gazdaságosságát, hatékonyságát és eredményességét érintő kockázatokat, egyúttal fontos információkat ad a pénzügyi hatással járó jogszabályjavaslatokról szóló véleményünk kialakításához.

(1)

A tagállamokban található uniós szervek kiadásai, munkabér-költségei és egyéb költségei.

1.3.

Az éves jelentésnek ez a fejezete:

—

bemutatja a megbízhatósági nyilatkozat hátterét, valamint összefoglalja az ellenőrzési koncepciónkat (lásd: 1.1. melléklet ), a megállapításokat és a következtetéseket,

—

tárgyalja az Unió pénzügyi kimutatásainak ellenőrzéséből adódó fontosabb ellenőrzési témákat,

—

összehasonlítja a 2015-ös kiadások szabályszerűségéről kapott eredményeket az utóbbi évek megállapításaival és az Európai Bizottság becsléseivel,

—

az 1.2. melléklet tárgyalja az Egyesült Államok (USA) és az Európai Unió által a helytelen és szabálytalan kifizetések vizsgálatára és az ezekről való beszámolásra használt módszereket.

1.4.

Észrevételeink az Európai Unió 2015-ös pénzügyi évre vonatkozó konszolidált beszámolójára (6) (a továbbiakban: beszámoló) vonatkoznak. Ezt – a számvitelért felelős tisztviselő teljességi nyilatkozatával együtt – 2016. július 12-én kaptuk meg (7)  (8). A beszámolóhoz „Pénzügyi kimutatások tárgyalása és elemzése” kiegészítés tartozik (9). Ellenőri véleményünk erre az elemzésre nem terjed ki. Az ellenőrzési standardokkal összhangban azonban értékeltük, hogy az mennyire áll összhangban a beszámolóban szereplő információkkal.

1.5.

A Bizottság által közzétett beszámoló szerint 2015. december 31-én a kötelezettségek teljes összege 226,1  milliárd euró volt a 153,7  milliárd eurót kitevő eszközállománnyal szemben. 2015-ben a hiány 13,0  milliárd euró volt.

1.6.

Ellenőrzésünk megállapította, hogy a beszámolóban nem fordultak elő lényeges hibás állítások. Az uniós alapok pénzügyi és költségvetési gazdálkodásával kapcsolatos észrevételeinket a 2. fejezet mutatja be.

1.7.

2015-ben a Bizottság folytatta az igazodást a nemzetközi standardokhoz (10), valamint a pénzügyi kimutatások tárgyalásának és elemzésének elkészítéséhez és bemutatásához használt Javasolt gyakorlati iránymutatáshoz (11).

1.8.

A fontosobb ellenőrzési témák azok, amelyek szakmai megítélésünk szerint a tárgyidőszak pénzügyi kimutatásának ellenőrzésében a legjelentősebbek voltak. Ezekkel a témákkal foglalkoztunk a pénzügyi kimutatások egésze ellenőrzésének összefüggésében és a róluk szóló vélemény kialakításakor, de ezekről külön nem adunk véleményt (12).

1.9.

A tagállami hatóságok a Bizottságtól előlegként kapott finanszírozás egy részét kölcsönöket, tőkebefektetéseket vagy garanciákat nyújtó pénzügyi eszközökbe (13) utalják át. A 2007–2013-as többéves pénzügyi keretben (TPK) az uniós jog nem írta elő ezeknek a hatóságoknak, hogy rendszeresen, a beszámoló elkészítéséhez kellő időben számoljanak be az ezen eszközökben tartott összegekről. A Bizottság ezért csak becslést készített ezeknek az előlegeknek a felhasználásáról, feltételezve, hogy a forrásokat teljes mértékben és a működési időszak során (eredetileg 2015. december 31-ig, majd ezt – jogi felhatalmazás nélkül (14) – meghosszabbították 2017. március 31-ig) egyenletesen használják fel. 2014 végéig (15) a megosztott irányítású kohéziós pénzügyi eszközökbe átutalt 16 milliárd euróból (beleértve a tagállami hozzájárulásokat is) csak 9,2  milliárd euró (57 %) jutott el projektekhez.

1.9.

1.10.

Megkértük a Bizottságot, hogy erősítse meg a mérlegben bemutatott összeg (3,3  milliárd euró 2015. december 31-én) becslésére használt módszertan validitását. A Bizottság ezért adatgyűjtést indított azokra a tagállamokra irányulóan, amelyeknél a legnagyobb maradványok (16) jelentkeztek.

1.11.

Megvizsgáltuk az érintett tagállamoktól való adatgyűjtésre használt eljárást, és a kapott eredményeket figyelembe véve arra a következtetésre jutottunk, hogy a mérlegben a pénzügyi eszközökkel kapcsolatos előfinanszírozás teljes összege megfelelően van bemutatva.

1.12.

2015-ben megkezdte működését az Európai Stratégiai Befektetési Alap (ESBA) (17). Az ESBA az Unió és az EBB által indított együttes kezdeményezés a beruházások ösztönzésére az Unió egészében, az EBB Csoport kockázatviselő képességének növelésével. A kezdeményezés keretében az uniós költségvetés legfeljebb 16 milliárd euró garanciát nyújt az ESBA-műveletek (18) esetleges veszteségeinek fedezésére (12,3  milliárd euró egy adósságportfólióra és 3,7  milliárd euró egy tőkeberuházási portfólióra), a 2.32–2.38. bekezdésben leírtak szerint. Azért összpontosítottunk erre a területre, mert az ESBA létrehozása az Unió és az EBB közötti megállapodásokból adódóan számos bonyolult számviteli kérdést vetett fel.

1.13.

Az ESBA adósságportfóliója keretében az uniós költségvetés garanciája az EBB által vállalt pénzügyi műveletek portfóliójának első veszteségrészét fedezi. A Bizottság ezért azt pénzügyi garanciához kapcsolódó kötelezettségként (19) tartja nyilván. Az ESBA tőkeberuházási portfóliója keretében az EBB egyenlő, párhuzamos beruházásokat eszközöl a saját és az Unió kockázatára. Az EBB által az Unió kockázatára eszközölt tőkeberuházásoknál az uniós költségvetés viseli a teljes kockázatot, és a Bizottság minden év végén átutalja az EBB részére a negatív értékelési korrekciónak (nem realizált veszteségek), a beruházásból való kilépéskor realizált veszteségeknek és az EBB finanszírozási költségeinek – a kamat- és osztalékbevételekkel és a realizált nyereségekkel korrigált – összegét. A beruházás induló értéke fölötti nem realizált nyereségekért az EBB nem utal át pénzt az Uniónak. A tőkeberuházási portfólióba az uniós költségvetés garanciájával eszközölt beruházások (kizárólag az infrastruktúra- és innovációs projektek esetében) az év végén 7,6  millió eurót tettek ki (20).

1.14.

A számvitelért felelős tisztségviselő jelentős szakmai szabadsággal rendelkezett az értékeléskor, és arra a következtetésre jutott, hogy az ESBA nem felel meg a közös műveletként való besorolás kritériumainak (21). További bonyolult számviteli kérdések merülnek fel az adósságportfóliónál a pénzügyi garanciákkal kapcsolatos kötelezettségek besorolása és számszerűsítése, a tőkeberuházásokhoz nyújtott uniós garancia, és a tőkeberuházási portfólióban a potenciális nyereségek besorolása tekintetében.

1.14.

1.15.

Ellenőrzési munkánk során a kontrollmutatók elemzésére összpontosítottunk. Ha a Bizottság az ESBA-t közös műveletként kezelte volna, akkor további információkat kellene közölni a tulajdonosi érdekeltségekről és a szavazati jogokról, az alapot fel kellett volna tüntetni a pénzügyi kimutatások kiegészítő mellékletének 9. magyarázatában (a konszolidáció köre), és közölni kellett volna a tőkeberuházási portfólió eszközeinek, kötelezettségeinek és bevételeinek uniós részarányát. 2015 végén azonban ennek nem lett volna hatása az Unió nettó pozíciójára.

1.15.

1.16.

Az adósságportfóliónál megvizsgáltuk a számviteli politikák megfelelőségét is, és azt találtuk, hogy a számviteli módszerek konzisztensek és összhangban vannak a nemzetközi standardokkal (22). A tőkeportfólió esetében úgy ítéljük meg, hogy ha a tőkeberuházások értéke a jövőben meghaladja azok kezdeti értékelését, ezt szerepeltetni kell az uniós beszámolóban. 2015 végén az érintett összegeknek (lásd. 1.13. bekezdés) nincs lényeges hatásuk az Unió konszolidált beszámolójára. A jövőben a nyereségeknek az Unió nettó pozíciójára gyakorolt hatását várhatóan nem befolyásolja, hogy a Bizottság ezeket a műveleteket közös műveletként vagy származtatott eszközként tartja nyilván (23). Továbbra is figyelemmel kísérjük majd ezt a témát, noha arra a következtetésre jutottunk, hogy annak nincs hatása a 2015-ös évről adott ellenőrzési véleményünkre.

1.16.

A Bizottság és az EIB-csoport között továbbra is megbeszélések folynak a 2015-ben meg nem valósított tőkeberuházási portfólió tekintetében. A tőkeberuházási műveletek számviteli kezelését a számvitelért felelős tisztviselő fogja megállapítani, miután – a módosított jogalap véglegesítését követően – egyeztetett a számviteli standardokkal foglalkozó uniós szakértői tanácsadó csoporttal.

1.17.

A 2015-ös végleges beszámolóban a Bizottság 106 milliárd euróra becsülte a kedvezményezetteknek járó, felmerült, de a Bizottsághoz még be nem jelentett támogatható kiadások összegét; ezeket a beszámoló elhatárolt költségként (24) szerepeltette. Ez 2014-hez viszonyítva 18 milliárd eurós növekedést jelent.

1.17.

1.18.

Megvizsgáltuk, hogy a legfontosabb főigazgatóságok milyen módszertant és kontrollrendszereket alkalmaztak az év végi becslések tekintetében, valamint elemeztük a tagállamok által 2016 első negyedévében benyújtott költségnyilatkozatokat. Mintákat vettünk számlákból és előfinanszírozásokból, és megvizsgáltuk ezeket az elemeket, hogy értékeljük annak kockázatát, hogy az elhatárolt kiadásokat hibásan állapították meg. A számvitelért felelős tisztségviselőtől magyarázatot kértünk a beszámolóban bemutatott elhatárolt kiadások növekedésére. Az előzetes beszámoló kapcsán elvégzett vizsgálatunk és a végleges beszámolóban végrehajtott 3,3  milliárd euró összegű nettó korrekció (25) alapján megállapítottuk, hogy a végleges konszolidált mérlegben elhatárolt kiadásként szereplő főösszeg helyesen szerepel.

1.19.

Az uniós bevételek és kiadások vizsgálatakor azt értékeljük, hogy azok végrehajtása a vonatkozó jogszabályoknak és előírásoknak megfelelően történik-e. A 4. fejezetben mutatjuk be a bevételekkel, az 5–9. fejezetben pedig a kiadásokkal kapcsolatos ellenőrzési eredményeinket (lásd: 1.2. ábra ).

1.20.

Az általunk becsült hibaszint javult ugyan az elmúlt évekhez képest, de továbbra is jelentős mértékben meghaladja az alkalmazott lényegességi küszöböt (lásd: 1.3. ábra ).

1.21.

Az uniós kiadásoknál két fő programtípus a domináns. A két kifizetési alap (költségtérítés és jogosultság) közötti különbségek jól magyarázzák a becsült hibaszintek közötti eltéréseket.

—

Költségtérítés, ahol az Unió a támogatható tevékenységekhez kapcsolódó, támogatásra jogosult költségeket téríti meg. Ide tartoznak a kutatási projektek (5. fejezet), oktatási programok (6. fejezet), valamint regionális és vidékfejlesztési projektek (6. és 7. fejezet), és a fejlesztési projektek (8. fejezet). Ezekben a rendszerekben a kedvezményezetteknek a kérelmüket alátámasztó információkat kell benyújtaniuk arról, hogy támogatható tevékenységet végeznek és megtérítésre jogosult költségek merültek fel náluk. A pontos információk szolgáltatásának kötelezettsége bonyolult támogathatósági szabályokat (mire lehet igénylést benyújtani) és formalitásokat (hogyan merülnek fel a költségek, például közbeszerzési vagy állami támogatási szabályok) eredményez.

—

Jogosultságalapú rendszerek, ahol a kifizetés bizonyos feltételek teljesítésén alapszik. Ilyen programok többek között a hallgatói és kutatói ösztöndíjak (5. fejezet), a költségvetés-támogatás (26) (8. fejezet), valamint a munkabér-költségek és nyugdíjak (9. fejezet). A mezőgazdasági termelőknek nyújtott közvetlen támogatások (7. fejezet) jogosultságon alapulnak, és kiszámításuk a termelők által megerősített vagy bejelentett információk alapján történik; az esetleg helytelen bejelentéshez kapcsolódó kockázatokat jelentősen mérsékli, hogy a kedvezményezettektől bekért információk jellege egyszerűbb, azokat a kifizetés előtt nagyrészt – például adatbázisokkal vagy ortofotókkal való összehasonlítás révén – ellenőrizni lehet.

1.22.

A költségtérítéses rendszerekben talált támogathatósági hibák teszik ki a 2015-ben észlelt hibák túlnyomó részét.

a)

A költségtérítéses támogatási rendszerekhez kapcsolódó kiadásokra vonatkozó becsült hibaszint 5,2  % (2014: 5,5  %) Ezen a területen a következő tipikus hibák fordulnak elő:

b)

A jogosultságalapú kiadásoknál a becsült hibaszint 1,9  % (2014: 2,7  %). A jellemző hibák közé tartozik ezen a területen az, hogy a termelők a gazdaság vagy a földek területére a valósnál valamivel nagyobb területet jelentenek be (7.16. bekezdés).

1.23.

Az 1.5. ábra az általános költségvetésről és az európai fejlesztési alapokról szóló éves jelentésekhez kapcsolódóan az elmúlt két évben végzett, az uniós kiadásokat érintő tranzakciótesztjeinken alapul. Általában minél bonyolultabb a kedvezményezettektől megkívánt információ, annál nagyobb a hiba kockázata.

(1)

A „Globális Európa” fejezetnél a költségtérítések között olyan többadományozós projektek is találhatók, amelyek a gyakorlatban a jogosultságalapú kiadások sok jellemzőjével is rendelkeznek és alacsonyabb hibaszint jellemzi őket.

1.24.

Elemeztünk más kockázati tényezőket és ezek kapcsolatát a becsült hibaszinttel. Megállapítottuk, hogy a közvetlen irányítású kiadásokon belül két kockázati tényezőnek van jelentős hatása a hibaszintre.

—

Azokon a területeken, ahol a szabályok előírják a kifizetések előtti ellenőrzést vagy vizsgálatot, a hibaszint általában alacsonyabb.

—

A több partner (például konzorciumok) által vezetett projekteknek történő kifizetéseknél magasabb a hibaszint, mint az egyetlen kedvezményezettnek való kifizetéskor.

1.25.

A különböző kiadási területeken inkább a költségtérítéses és a jogosultságalapú rendszerek eltérő kockázati sémája, mintsem az irányítás módja befolyásolja a hibaszintet (28). A becsült hibaszint sokkal erősebb kapcsolatot mutat a kifizetés alapjával, mint az irányítás módjával. Az elmúlt két évben a legmagasabb hibaszinteket (a Bizottság közvetlen, illetve a megbízott szervezetek közvetett irányítása alatti) versenyképesség és a (megosztott irányítású) kohézió területén találtuk. Mindkét területen a költségtérítéses rendszerek az uralkodók (lásd: 1.6. ábra ).

(1)

Az ábra két oldala ugyanazt a kiadási összeget mutatja. A bal oldalon a kiadás az irányítási mód szerint van megosztva, és látható, hogy az operatív kiadások nagy többsége megosztott irányítás alatt van. A jobb oldalon a kiadás a kifizetés alapja szerint van megosztva, és látható, hogy a költségtérítéses kiadások jelentősen nagyobbak, mint a jogosultságalapú kiadások. Az oszlopok függőleges elhelyezkedése az azokhoz tartozó becsült hibaszintet mutatja. Az ábra illusztrálja az irányítási mód korlátozott, és a kifizetési alap jelentős hatását.

1.26.

Ahogy az 1.7. ábrán is látszik, a 2015-ös becsült hibaszinthez a legnagyobb mértékben a „Kohézió” terület járult hozzá, és azt a „Természeti erőforrások”, a „Versenyképesség” és a „Globális Európa” területek követik. Ez a megoszlás a 2014-es megállapításainkkal is összhangban áll.

1.26.

1.27.

Versenyképesség (5. fejezet): a becsült hibaszint 4,4  %, ami csökkenés a 2014-es eredményekhez (5,6  %) képest. A kiadások nagy része költségtérítéses alapon merül fel, és ezek a hibák alapvetően a támogatásra nem jogosult költségek különböző kategóriáit tükrözik (főként személyzeti költségek, egyéb közvetlen költségek, közvetett költségek).

1.28.

Kohézió (6. fejezet): a becsült hibaszint 5,2  %, ami alacsonyabb a 2014-es eredményeknél (5,7  %). Ezen a területen majdnem minden kiadás költségtérítés. A hibák háromnegyede a költségnyilatkozatokban szerepeltetett nem támogatható költségekhez, illetve nem támogatható projektekhez kapcsolódik. A közbeszerzési szabályok súlyos megsértése a teljes hibaszint egyhetedéért (2014-ben a feléért) felelős.

1.28.

1.29.

Természeti erőforrások (7. fejezet): a becsült hibaszint 2,9  %, ami a közelében van a 2014-es eredményeknek (3,6  %) (29). Az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) teszi ki a terület kiadásainak több mint háromnegyedét, és a hibák előfordulása itt ritkább (2,2  %), mint a vidékfejlesztés esetében, amely a beruházási kiadások terén (ahol a mezőgazdasági vállalkozások támogatása a támogatható kiadások megtérítését jelenti) hosszú ideje magasabb hibaszinttel (5,3  %) rendelkezik. A TPK 2. fejezete alatti kiadások közel kétharmada mezőgazdasági termelőknek nyújtott területalapú közvetlen támogatás. Következésképpen a mezőgazdasági területek túligénylése járult hozzá a legnagyobb mértékben a becsült hibaszinthez (több mint a felével). A támogatásra nem jogosult kedvezményezettekhez, tevékenységekhez vagy kiadásokhoz kapcsolódó hibák hozzájárulásának aránya egyötöd volt. A közbeszerzési szabályok megsértése gyakoribb volt, mint 2014-ben.

1.29.

A vidékfejlesztés területén tapasztalható magasabb hibaarány részben az egyes intézkedésekre irányadó szabályok összetettségének tulajdonítható. A vidékfejlesztés hibaaránya azonban az elmúlt években csökkent, bár meghaladja a lényegességi küszöböt.

1.30.

Globális Európa (8. fejezet): a becsült hibaszint 2,8  %, ami a közelében van a 2014-es eredményeknek (2,7  %). A teljes hibaszint kétharmadát a Bizottság által megtérített, támogatásra nem jogosult költségek, valamint a Bizottság olyan záróelszámolásai teszik ki, ahol kivitelezés, szolgáltatás vagy áruszállítás nem lett teljesítve.

1.31.

Igazgatás (9. fejezet): a becsült hibaszint 0,6  %, ami összhangban van a 2014-es eredményekkel (0,5  %). Ezen a területen a legtöbb kifizetés az uniós intézmények és ügynökségek által folyósított munkabér-költségekhez, nyugdíjakhoz és juttatásokhoz kapcsolódik. A hibák legnagyobb részét a juttatásokhoz kapcsolódó kisszámú hiba okozta, de ezek összesen nem érik el a lényegességi küszöböt.

1.32.

A többi kiadási területre, beleértve a TPK 3. fejezetét is, nem készítünk becslést a hibaszintről (lásd: 8. fejezet). Ezeknek a területeknek a megbízhatósági nyilatkozatunkban szereplő kiadásai összesen 3 milliárd eurót tettek ki (az ellenőrzésünk hatókörébe tartozó kiadások 2,1  %-a). Az ezeken a területeken végzett munkánk továbbra is hozzájárul a 2015. évre vonatkozó általános következtetéseinkhez.

1.33.

2015-re a megosztott irányítású kiadások egészére a becsült hibaszint 4,0  % (2014: 4,6  %), míg az operatív kiadások összes többi formájára (30)3,9  % (2014: 4,6  %). Az igazgatási kiadások becsült hibaszintje 0,6  % (2014: 0,5  %).

1.34.

A Bizottság minden főigazgatósága készít egy éves tevékenységi jelentést, és ez tartalmaz egy nyilatkozatot, amelyben a főigazgató bizonyosságot ad arról, hogy a jelentés megfelelően mutatja be a pénzügyi információkat, és hogy a felelősségi körébe tartozó tranzakciók jogszerűek és szabályszerűek. Készítenek továbbá egy beszámolót a főbb szakpolitikai célkitűzések megvalósításáról (ezt a 3. fejezet tárgyalja), és egy vezetői beszámolót (a főigazgató részéről a biztosoknak). 2015-ben a Bizottság egyszerűsítette az éves tevékenységi jelentések szerkezetét, és ezek bemutatását illetően nagyobb rugalmasságot adott a főigazgatóságoknak.

1.35.

A Bizottság a becsült hibaszintek három csoportját teszi közzé:

Az általunk becsült hibaszint a közbenső és végső kifizetésekből és a záróelszámolásokból vett statisztikai minta vizsgálatán alapul (lásd: 1.8. ábra ). Eltérően a szövetségi alapokat kezelő amerikai kormányszervektől (lásd: 1.2. melléklet ), az Európai Bizottságnak nem kell saját, statisztikailag érvényes becslést készítenie a hibaszintről.

1.35.

A Bizottság véleménye szerint a „szövetségi alapokat kezelő amerikai kormányszervek” által alkalmazott statisztikai módszertanra vonatkozó hivatkozás a megosztott irányítású alapok tekintetében helytelen. Megosztott irányítás esetében a Bizottság nem a saját szolgálatai által uniós szinten végzett kiadásellenőrzéseket veszi alapul, hanem a szuverén tagállamok ellenőrző szervei által az e tagállamok, gyakran nemzeti társfinanszírozással párosuló kiadásai tekintetében végzett ellenőrzéseket. Ezért a Bizottság úgy véli, egy uniós szintű, statisztikailag érvényes hibaszint-becslés a kedvezményezetteket ellenőrizve önmagában nem nyújtana hozzáadott értéket a megosztott irányítású kiadásokhoz.

A jogi keret követelményeivel összhangban a Bizottság folytatja a tagállamok ellenőrző szerveivel való együttműködését, és azokkal együtt határozza meg a programszintű hibaszint becslésére és az e hibaarányok validálást követő használatára szolgáló, statisztikailag érvényes megközelítést. A Bizottság így az „egységes ellenőrzés alapelvét” azáltal valósítja meg, hogy tevékenységét a tagállami ellenőrök ellenőrzésére és az ő ellenőri munkájuk validálására összpontosítja. Ez a Számvevőszéknek az egységes ellenőrzési modellről és egy közösségi belső ellenőrzési keretrendszerre irányuló javaslatról szóló 2/2004 sz. véleményén alapul. Ez a megközelítés teljes egészében összhangban áll a kedvezményezettek adminisztratív terheinek csökkentésére vonatkozó célkitűzéssel, és az Európai Bizottságban szükséges ellenőri álláshelyek számát is csökkenti.

1.36.

A költségvetési rendelet értelmében azon a napon kell eljuttatnunk előzetes észrevételeinket a Bizottsághoz, amikor a Bizottságnak egy összefoglaló jelentést kell aláírnia. Idén a Bizottság 2016. július 5-én, az egyeztető tárgyalásunk napján küldte meg nekünk az uniós költségvetés 2015-ös éves irányítási és teljesítményjelentését, valamint (annak részeként) az összefoglaló jelentést. Ebben a jelentésben ezért nem fűzünk lényegi megjegyzéseket az összefoglaló jelentéshez (amely ez évben az irányítási és teljesítményjelentés részét képezi). Az összefoglaló jelentés, illetve az irányítási és teljesítményjelentés nem része a pénzügyi kimutatásoknak, és ezek tartalmáról nem adunk bizonyosságot.

1.37.

2014 óta a főigazgatóságok a jövőbeni „korrekciós képesség” becslésével együtt mutatják be a hibaszintre vonatkozó becslésüket. A Bizottság ezt úgy határozza meg, mint azon kiadások összegének óvatos becslését, amelyeknél megsértették a vonatkozó jogszabályi vagy szerződési rendelkezéseket, és amelyeket a főigazgatóság a kifizetés engedélyezése utáni ellenőrzések révén fel fog tárni és korrigálni fog (33).

1.38.

A korrekciós képesség kiszámításához a DG BUDGET megadja a főigazgatóknak a számviteli nyilvántartásaiban szereplő, 2009 óta történt visszafizettetések és pénzügyi korrekciók átlagos összegét (34). A 48 főigazgatóság és végrehajtó ügynökség közül 29 ezt a számadatot megfelelő korrekció alkalmazásával óvatosabb becsléssé alakította, mégpedig úgy, hogy kivették az előzetes és más irreleváns korrekciókat, visszafizettetéseket és egyszeri eseményeket (35), vagy pedig más alapot választottak (36). Az irányítási és teljesítményjelentés szerint a 2015-ös kiadásokat érintő jövőbeni korrekciók bizottsági becslése ennek alapján 2,1  milliárd euró (2014: 2,7  milliárd euró). A Bizottság magasabbra becsüli a potenciális jövőbeni korrekciók szintjét is (2,7  milliárd euró).

1.38.

1.39.

A „Pénzügyi kimutatások tárgyalása és elemzése” című dokumentumban 2015 tekintetében 3,9  milliárd euró összegű összes végrehajtott pénzügyi korrekció és visszafizetés szerepel. Mint a korábbi években is, a beszámolóban szereplő összeg az intézkedések széles körét fedi le, amelyek mind az előtt, mind az után történtek, hogy a Bizottság végrehajtotta (vagy elfogadta) a kiadást. Az 1.9. ábra bemutatja, hogyan soroltuk be a korrekciókat és visszafizetéseket, valamint ezek kiadási területenkénti eloszlását.

1.40.

2015-ben a Bizottság által megadott korrekcióból és visszafizetésből körülbelül 1,2  milliárd eurónyi történt „a forrásnál” (a kiadás elfogadása előtt). Ez több, mint a pénzügyi korrekcióként és visszafizetésként megadott teljes összeg negyede. A Bizottság ezért ezeket az összegeket nem kiadásként tartja nyilván: ezek az igényelt összegekből a jóváhagyás előtt történő levonások. A közvetlen és közvetett irányítás keretében ezek a levonások – amelyek szokásosan visszafizetésként vannak nyilvántartva – a 2015-re megadott teljes korrekciós tevékenység több mint kétharmadát jelentették.

1.41.

Az igénylésekhez kapcsolódó fennmaradó részt (2,7  milliárd euró) a Bizottság már korábban elfogadta. Ebből az összegből:

a)

körülbelül 1,1  milliárd eurót jelentenek a tagállamok által a kohéziós projektekre vagy kiadásokra korábban elfogadott igénylések alapján folyósított összegekből történő visszavonások és az új projektekkel vagy kiadásokkal való helyettesítések. Ezek a visszavonások az új projektekkel és kiadásokkal együtt szerepelnek, ezért részét képezik annak a sokaságnak, amelyből a mintát vesszük. A visszavonások nem eredményezik a források visszajuttatását az uniós költségvetésbe: akkor eredményesek korrekciós intézkedésként, ha a helyettesítő projektek és kiadások lényeges hibától mentesek;

b)

körülbelül 1,5  milliárd euró mezőgazdasági szabályszerűségi határozatokhoz kapcsolódik; ezt a Bizottság mezőgazdasági kiadások finanszírozására felhasználható címzett bevételként tartja nyilván. Ezek a korrekciók gyakran átalányalapúak, és inkább rendszerhiányosságokkal kapcsolatosak, mintsem a végső kedvezményezettek szintjén előforduló hibákkal.

1.42.

A tagállamok és a Bizottság által alkalmazott korrekciós intézkedéseket akkor vesszük figyelembe, amennyiben azokat a kifizetés vagy a vizsgálatunk előtt végrehajtják. A Számvevőszék ellenőrzi ezeknek a korrekcióknak (többek között a kedvezményezettektől származó visszafizetéseknek és a projektszintű korrekcióknak) az alkalmazását, és adott esetben korrigálja a hiba számszerűsített értékét. A korrekciós intézkedések hatása azonban kiadási területenként és korrekciós intézkedésenként jelentősen változik.

1.43.

A 2015-ös mintában szereplő 16 tranzakció esetében a Bizottság és a tagállami hatóságok az adott tranzakciókat közvetlenül érintő és számításaink szempontjából releváns korrekciós intézkedéseket tettek. Ezek a korrekciós intézkedések 0,5  százalékponttal csökkentették az általunk becsült hibaszintet (2014: 1,1  százalékpont). Az érintett tranzakciók számának és az általunk becsült hibaszintre gyakorolt hatásnak a változásai nem jelzik, hogy a korrekciós intézkedések eredményessége nőtt-e vagy csökkent, egyrészt mert ezek az intézkedések a mintánk egy viszonylag kis részére vonatkoznak, másrészt mert évről évre ingadozások is várhatók.

1.44.

Az ellenőrzésünk során észlelt csalásgyanús eseteket továbbítjuk az Európai Csalás Elleni Hivatalhoz (OLAF) elemzés és esetleges kivizsgálás céljából. Egyedi esetekről vagy az OLAF által ezekre adott válaszokról nem áll módunkban nyilatkozni. Megjegyezzük azonban, hogy a 2015-ös ellenőrzés során:

—

mintegy 1 200 tranzakció jogszerűségét és szabályszerűségét értékeltük,

—

12 csalásgyanús esetet találtunk (2014: 22), amelyeket továbbítottunk az OLAF-hoz (37),

—

a csalásgyanús esetek leggyakrabban a következőkkel voltak kapcsolatosak: összeférhetetlenség, a támogatáshoz szükséges feltételek mesterséges megteremtése, majd (a következő helyen) a támogathatósági kritériumoknak nem megfelelő költségek bejelentése.

1.45.

E fejezet fő célja a megbízhatósági nyilatkozatban adott ellenőrzési vélemény alátámasztása.

1.46.

Ellenőrzési eredményeink szerint egyes területeken bekövetkezett némi javulás, bár a korábbi évekhez képest nem mutatkozott jelentős eltérés.

1.47.

Az 1.5. és 1.6. ábrán is bemutatott eredményeink szerint szoros kapcsolat figyelhető meg a kifizetések alapja és hibaszintek között. Továbbra is azt állapíthatjuk meg, hogy a költségtérítéses kiadásokat sokkal magasabb hibaszint jellemzi, mint a jogosultságalapú kiadásokat.

1.48.

A Bizottság további lépéseket tett a kockázatosnak minősülő összegek és a korrekciós képesség számszerűsítésének javítására. E két utóbbi területen azonban még lehetne javítani a bizottsági értékelésen.

1.48.

2.1.

Ez a fejezet áttekintést nyújt a 2015-ben a költségvetési és pénzgazdálkodással kapcsolatban felmerült és az uniós költségvetést és mérleget érintő főbb kérdésekről. Ezek a következők: a kiadások és a kötelezettségvállalások általános szintje, a költségvetési és pénzügyi beszámolók közötti kapcsolat, a pénzügyi eszközök, valamint a költségvetés és a többéves pénzügyi keret egymás közötti viszonya.

2.2.

A többéves pénzügyi keret az Unió éves költségvetéseinek hétéves kerete. A többéves pénzügyi keret, amelyet tanácsi rendelet (1) határoz meg, éves szinten átfogó felső határértékeket rögzít a kifizetésekre és a kötelezettségvállalási előirányzatokra vonatkozóan. A jelenlegi többéves pénzügyi keret a 2014 és 2020 közötti hétéves időszakra (2) a kötelezettségvállalási előirányzatokat 1 083  milliárd euróban, a kifizetési előirányzatokat pedig 1 024  milliárd euróban maximalizálja. E többéves pénzügyi keret újdonsága, hogy a kifizetések felső határa (3) és a kötelezettségvállalások felső határa (4) alatti felhasználatlan összegek a további években automatikusan megnövelik a pénzügyi keret felső határértékeit.

2.3.

A 2015-ös év volt a jelenlegi többéves pénzügyi keret második éve. Az operatív kiadások több mint háromnegyede a korábbi többéves pénzügyi keret szabályai szerint működő programokra irányult (a mezőgazdasági termelőknek 2014-re kifizetett támogatások, kifizetési kérelmek megtérítése a 2007–2013-as időszak operatív programjaihoz kapcsolódó kohéziós projektek és a 2007-ben indult hetedik keretprogram kutatási projektjei esetében). Az új többéves pénzügyi keretben a Bizottság 9,6  milliárd eurót költött az új kohéziós operatív programok előfinanszírozási kifizetéseire.

2.4.

Az Unió általános költségvetése nem önmagában biztosítja az uniós tagsággal járó előnyök (pl. az egységes piachoz való hozzáférés) nagy részét, és nem is maga tartja nyilván ennek összes költségét (pl. társfinanszírozás és a megosztott irányítás alatt működő kiadások biztosítása). Amint megjegyeztük (5), több olyan, uniós szakpolitikákat támogató pénzügyi mechanizmus is van, amelyek finanszírozása nem közvetlenül az uniós költségvetésből történik, és amelyek nem is jelennek meg az Unió mérlegében. Ezek többek között: az Európai Pénzügyi Stabilitási Eszköz, az Európai Stabilitási Mechanizmus, az egységes szanálási mechanizmus és az Európai Beruházási Bank (6) (EBB), valamint a hozzá kapcsolódó Európai Beruházási Alap (EBA). Ezek közül néhányra nem terjed ki számvevői munkánk, ezért ez a fejezet sem foglalkozik mindegyikükkel. Más mechanizmusok csak részben szerepelnek az Unió mérlegében, ilyenek például a forrásokat ötvöző uniós eszközök (7) és az Európai Stratégiai Beruházási Alap (ESBA) (lásd: 2.32–2.37. bekezdés). Az egyik mechanizmust, az Európai Fejlesztési Alapot (8) külön ellenőrizzük, és ennek költségvetési és pénzgazdálkodására vonatkozó észrevételeink külön éves jelentés tárgyát képezik (9).

2.5.

A Bizottság összesen 177,2  milliárd euró összegű költségvetési kötelezettségvállalást tett, ez az összes rendelkezésre álló szint 97,7  %-ának felel meg. A költségvetés különböző területein különböző a „kötelezettségvállalások” alapja (lásd: 2.1. ábra ).

2.6.

A 2015-ben rendelkezésre álló kötelezettségvállalási előirányzatok összege nagyobb volt, mint korábban bármikor. Ezt az uniós költségvetési szabályok által lehetővé tett és a jelenlegi TPK programjainak késedelmes elfogadásával kapcsolatos két határozat eredményezte:

2.6.

2.7.

A rendelkezésre álló kötelezettségvállalási előirányzatok további növekedése a célhoz kötött bevételekből (12) (6,8  milliárd euró) és más költségvetés-módosításokból (0,5  milliárd euró) következett. A rendelkezésre álló kötelezettségvállalási előirányzatok teljes összege így 181,3  milliárd eurót tett ki, ami az uniós GNI 1,3  %-ának felelt meg. A kifizetési előirányzatokból csak 2 milliárd euró állt rendelkezésre 2015-re történő átvitelre. A kötelezettségvállalási előirányzatok átvitele ezért még nagyobb nyomást helyez a jövőbeni kifizetési költségvetésekre.

2.7.

2.8.

A fennmaradó kötelezettségvállalások azok az összegek, amelyeket kötelezettségvállalásba vettek, de nem fizettek ki és nem is töröltek. Ezek összege elérte a 217,7  milliárd eurót (lásd: 2.2. ábra ).

2.9.

A mérleg úgy tükrözi a kötelezettségeket és az elhatárolt költségeket, hogy nincs hozzájuk feltétlenül kötelezettségvállalás (pl. az uniós tisztviselők nyugdíja vagy az Unió nukleáris létesítményeinek leszerelésével járó valószínűsíthető költségek esetében). Az olyan kötelezettségek és elhatárolt költségek, amelyekre nincs költségvetési kötelezettségvállalás további 121 milliárd eurót tesznek ki, így a 2015. december 31-i helyzet szerint a jövőbeni költségvetésekből finanszírozandó összeg 339 milliárd euró volt (2014: 305 milliárd euró) (13).

2.10.

Amint azt a korábbi években is megjegyeztük (14), a Bizottság nem készít, illetve nem tesz közzé évente olyan aktualizált pénzforgalom-előrejelzést, amely hét–tízéves időszakot ölelne fel, és tükrözné a költségvetési felső összeghatárokat, kifizetési igényeket, kapacitási korlátokat és a kötelezettségvállalások lehetséges visszavonását.

2.10.

2.11.

Az Unió a költségvetését pénzforgalmi szemlélettel tervezi meg és ugyanígy számol be róla, eközben pedig fenn kell tartania a bevételek és a kifizetések közötti egyensúlyt: a költségvetés nem finanszírozható hitelből (15). A 2015-ös kifizetési költségvetés eredeti összege nagyobb volt, mint korábban bármikor.

2.12.

A többéves pénzügyi keretről szóló 2013-ban elfogadott rendelet (16) 2015-re a kifizetési előirányzatok felső szintjét 142 milliárd euróban határozta meg (17). Az eredeti költségvetést éppen csak ezen összeghatár alatt, 141,2  milliárd euróban határozták meg. A kifizetések végleges szintje 4 milliárd euróval meghaladta az eredeti költségvetést (lásd: 2.2. bekezdés és 2.4. ábra ), és csak 2013-ban volt ennél magasabb. A kifizetések végleges szintje így már egymás után három évben meghaladta a többéves pénzügyi keret adott évre vonatkozó felső összeghatárát. A 2.3. ábrán látható, hogyan alakult az utóbbi hét év során a többéves pénzügyi keret felső összeghatára és a kifizetések végleges összege közötti eltérés.

2.12.

2.13.

A Parlament és a Tanács nyolc költségvetés-módosítást hagyott jóvá. Az első – a legnagyobb – 16,5  milliárd euró átprogramozására vonatkozott (2.6. bekezdés). A többi költségvetés-módosítás együttesen a rendelkezésre álló kötelezettségvállalási előirányzatokat 486 millió euróval, a kifizetési előirányzatokat pedig 85 millió euróval növelte meg. Ez elsősorban a következők révén történt:

—

elsősorban az Európai Hálózatfinanszírozási Eszközből 1,4  milliárd euró összegű kötelezettségvállalási előirányzatot átcsoportosítottak az ESBA garanciaalapjához (lásd: 2.35. bekezdés),

—

407 millió euróval megnövelték a migrációs költségvetés kötelezettségvállalási előirányzatait,

—

127 millió euró összegű kifizetési előirányzatot a többi fejezetből a migrációs költségvetéshez csoportosítottak át.

2.14.

A tagállami hatóságok 2015-ben kevesebb költségnyilatkozatot nyújtottak be megtérítésre a kohéziós tevékenységek területén, mint 2014-ben (2015-ben 42,2  milliárd euró; 2014-ben 56,6  milliárd euró). Emiatt a kifizetetlen költségnyilatkozatok szintje 2014 vége és 2015 vége között 23,2  milliárd euróról 10,8  milliárd euróra (18) csökkent. Az év utolsó hónapjában kapott költségnyilatkozatok összege majdnem a felére, 10,5  milliárd euróra csökkent (2014: 19,4  milliárd euró), csakúgy, mint az év utolsó négy napjában beérkezett költségnyilatkozatoké (2015: 5,4  milliárd euró; 2014: 10,1  milliárd euró). Az év végi kifizetetlen összegből (10,8  milliárd euró) 2,8  milliárd euró már 2014 vége óta kifizetetlen.

2.15.

Az uniós költségvetés mind a 2007–2013-as, mind a 2014–2020-as többéves pénzügy keretből nyújtott előfinanszírozást, minden tagállam számára. 2015 végén az el nem számolt előfinanszírozás teljes összege 32,7  milliárd euró volt (19). A „kifizetetlen számlák” összege ezért nem jelenti azt, hogy a költségvetés végső soron tartozna a tagállamoknak.

2.15.