52007DC0745

[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 26.11.2007

COM(2007) 745 végleges

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK

A MENEDÉKKÉRŐK BEFOGADÁSA MINIMUMSZABÁLYAINAK MEGÁLLAPÍTÁSÁRÓL SZÓLÓ, 2003. JANUÁR 27-I 2003/9/EK IRÁNYELV ALKALMAZÁSÁRÓL

1. BEVEZETÉS

2003. január 27-én a Tanács elfogadta a menedékkérők befogadása minimumszabályainak megállapításáról szóló 2003/9/EK irányelvet,[1] amelyet Írország és Dánia kivételével valamennyi tagországban alkalmazni kell[2]. Célja, hogy harmonizálja a menedékkérőkre alkalmazandó befogadási körülményekkel kapcsolatos tagállami törvényeket, és ezáltal hozzájárul a menekültügy területén uniós szinten létrehozandó esélyegyenlőség létrehozásához és a másodlagos mozgás csökkentéséhez. Az irányelv a közös európai menekültügyi rendszer első szakaszának fontos építőeleme, amint erről az 1999-es tamperei és a 2004-es hágai program rendelkezett[3].

E jelentés az irányelv 25. cikkében a Bizottság részére megállapított kötelezettség értelmében készült, és áttekintést kíván nyújtani arról, hogyan ültették át nemzeti jogukba, illetve hogyan alkalmazták a tagállamok a rendeletet, valamint rá kíván mutatni az esetleges problematikus területekre. Következtetéseit felhasználták a menekültügyi politika jövőjéről készült zöld könyv elkészítésénél is.

A jelentés alapja két, az irányelv végrehajtásának és alkalmazásának helyzetére vonatkozó információk összegyűjtése céljából elvégzett tanulmány[4].

Azon tagállamok esetében, amelyek a jelentés elkészítésének idején (2006 végéig) még nem fogadták el az átültető jogszabályokat (Belgium, Görögország, Németország, Ausztria), az információkat a rendelkezésre álló jogszabálytervezetek alapján gyűjtötték össze.

2. A NEMZETI JOGBA TÖRTÉNő ÁTÜLTETÉS NYOMON KÖVETÉSE

A TAGÁLLAMOKNAK 2005. FEBRUÁR 6-IG KELLETT AZ IRÁNYELVET NEMZETI JOGUKBA ÁTÜLTETNI.

A Bizottság szolgálatai a nemzeti szakértőkkel folytatott rendszeres megbeszélések útján aktívan segítették a tagállamokat a folyamatban.

Az átültetésre biztosított határidő lejártát követően minden, az átültető intézkedéseket nem, illetve nem teljes mértékben közlő tagállammal szemben jogsértési eljárást indítottak. A Bizottság ezután a Szerződés 226. cikkének megfelelően 19 felszólító levelet és 10 indokolással ellátott véleményt küldött ki. 6 tagállam esetében úgy határoztak, hogy az Európai Bíróság elé terjesztik az ügyet. Három ügyet visszavontak, egyben már ítélet született[5], kettő pedig folyamatban van[6].

3. AZ EGYES RENDELKEZÉSEK VÉGREHAJTÁSA

3.1. Hatály

A 2. cikk c) pontja és a 3. cikk szerint az irányelvet a genfi egyezmény értelmében nemzetközi védelemért folyamodó kérelem benyújtásától a kérelem végleges elbírálásáig kell a menedékkérőkre alkalmazni.

Gyakorlatilag semmi problémát nem tapasztaltak azzal kapcsolatban, kikre terjed ki az irányelv hatálya, sőt a tagállamok túlnyomó többsége úgy döntött, hogy az irányelvet a kiegészítő védelemért folyamodókra is alkalmazza.

Fontos megjegyezni, hogy az irányelv elsősorban azért nem rendelkezik a kiegészítő védelemről, mert elfogadásakor ez a fogalom még nem volt az uniós menekültügyi vívmányok része. Azonban a védelemre való jogosultság elismeréséről szóló irányelv[7] elfogadásával a kiegészítő védelem fogalma az uniós menekültügyi jogi keret szerves részévé vált, amelyet valamennyi menekültügyi eszközben figyelembe kell venni.

Az irányelv időben történő alkalmazásával kapcsolatban észleltek kisebb nehézségeket. Egyes tagállamokban például, ahol az eljárások több szakaszra vannak bontva, nem alkalmazzák az irányelvet az elfogadhatósági szakaszban lévőkre (Spanyolország, Hollandia). Mások csak azokra a kérelmezőkre alkalmazzák az irányelvet, akiket már nyilvántartásba vettek vagy rendelkeznek egy bizonyos fajta személyazonosító igazolvánnyal (Görögország, Egyesült Királyság, Ciprus). Egyes tagállamok korlátozzák az irányelv alkalmazhatóságát abban az időszakban is, amely során meghatározzák, hogy a dublini rendelet értelmében mely tagállam felelős a menedékjog iránti kérelem elbírálásáért[8] (Ausztria, Franciaország, Spanyolország).

Valamennyi tagállam betartja azt a szabályt, amely értelmében az irányelvet a végleges (azaz a nemzeti jog szerint nem megtámadható) végleges határozat elfogadásáig alkalmazni kell.

Súlyos problémák tapasztalhatóak azonban az irányelvnek a menedékkérők elhelyezésére szolgáló valamennyi létesítményében történő alkalmazásával kapcsolatban. Nem kevesebb, mint hét tagállam (Egyesült Királyság, Belgium, Olaszország, Hollandia, Lengyelország, Luxemburg, Ciprus)[9] a menekülteket fogva tartó központokban, míg mások (pl. Ausztria) a tranzitzónákban nem alkalmazza az irányelvet.

Mivel az irányelv a menedékkérők különböző létesítményeire történő alkalmazás szempontjából nem tesz kivételeket lehetővé, rendelkezéseit a létesítmények valamennyi típusára, köztük a menekülteket fogva tartó központokra is alkalmazni kell.

3.2. Eljárási szabályok

3.2.1. Tájékoztatás

Az 5. cikk értelmében a tagállamok kötelesek a menedékkérőket írásban, számukra érthető nyelven tájékoztatni az irányelv szerint őket megillető kedvezményekről és kötelezettségeikről, valamint a jogsegélyt vagy másfajta segítséget nyújtó szervezetekről.

A tagállamok túlnyomó többségében a menedékkérőket megfelelően tájékoztatják. Csak néhány olyan tagállam van, ahol még nem teljesen (Németország), illetve csak részben (Ausztria) ültették át ezt a rendelkezést a nemzeti jogba.

Egyes tagállamokban (Ciprus, Szlovénia, Németország és Málta) problémaként tapasztalható az is, hogy a menedékkérőknek támogatást nyújtó szervezetekre vonatkozó tájékoztatás nem tűnik elégségesnek.

A tájékoztatást valamennyi tagállamban a menedék iránti kérelem benyújtásától számított 15 napon rendelkezésre bocsátják. Tagállamonként változó, az információk hány nyelven hozzáférhetőek – a nyelvek száma 3 (Málta) és 34 (Ausztria) között mozog.

Az irányelvben a menedékkérők számára garantált jogok valódi érvényesítésének biztosítása érdekében alapvető jelentőségű, hogy az információk több nyelven is rendelkezésre álljanak. Ennélfogva ösztönzik a tagállamokat, hogy az Európai Menekültügyi Alap[10] keretében nyújtott pénzügyi támogatás kihasználásával növeljék azoknak a nyelveknek a számát, amelyeken az információkat rendelkezésre bocsátják.

3.2.2. Dokumentáció

A 6. cikk kötelezi a tagállamokat, hogy a menedék iránti kérelem benyújtását követő három napon belül a menedékkérőt a nevére kiállított és státuszát igazoló okmánnyal lássák el.

E határidőt több tagállam nem tartja be. Egyesek semmiféle ilyen irányú rendelkezést nem vezettek be jogszabályaikba (Németország, Hollandia, Magyarország, Görögország, Spanyolország), míg mások a jogszabályokban világosan rögzítették a határidőt, de a gyakorlatban nem tartják be (Olaszország, Svédország, Egyesült Királyság, Franciaország).

A nem fogva tartott menedékkérők esetében valamennyi tagállam megfelelő dokumentumokat bocsát ki, de ezek mind formájukat, mind tartalmukat illetően jelentősen különböznek egymástól. Sok tagállam konkrétan olyan, az irányelv által egyébként megengedett dokumentumot bocsát ki, amely nem jelöli meg a személyazonosságot, s ez számos gyakorlati problémát okoz (például bankszámla nyitásakor). Az ilyen gyakorlati problémák elhárításában segítene, ha a menedékkérők számára kiállított, személyazonosságukat megjelölő dokumentum vonatkozásában harmonizált mintát hoznának létre.

Csaknem valamennyi tagállam esetében azt tapasztalták, hogy a fogva tartott menedékkérők számára nem az irányelvben engedélyezett dokumentumot állítanak ki (kivétel ez alól Hollandia, Ciprus és Olaszország).

E dokumentumok a legtöbb tagállamban az egész eljárás időszakára érvényesek, és a megújítási eljárás azokban sem okoz semmiféle problémát, ahol érvényességük (2 hónaptól 1 évig) korlátozott.

3.2.3. A befogadási feltételek megvonására vonatkozó eljárás

Arra az esetre, ha a 16. cikk (1)–(3) bekezdése szerint határozatot hoznak a befogadási feltételek megvonásáról. az irányelv rögzít bizonyos eljárási szabályokat (köztük a 16. cikk (4) bekezdésében lefektetett, az elutasító határozat elleni fellebbezéshez való, valamint a 21. cikkben foglalt, a jogorvoslat során térítésmentes jogsegélyhez való jogot).

Az elutasító határozatok egyedileg, tárgyilagosan és elfogulatlanul hozott jellegének biztosításával kapcsolatban komolyabb problémát nem észleltek.

Hiányosságokat tapasztaltak viszont egyes elutasító határozatok esetében, a határozatok elleni jogorvoslati lehetőségekkel kapcsolatosan. Bár a fogva tartásról hozott határozatok tekintetében minden tagállam biztosítja ezt a lehetőséget, egyesek nem rendelkeznek az egyéni mozgásszabadságot érintő (Ausztria, Egyesült Királyság, Szlovákia), a befogadási feltételek korlátozásáról vagy megvonásáról hozott (Magyarország, Szlovénia), illetve a fogva tartáson kívül (Spanyolország, Málta) más egyéb határozatokkal szembeni jogorvoslatról. További problémákat jelentenek a befogadási feltételek megvonásáról szóló, nem kellően megindokolt vagy szóban közölt határozatok (Hollandia, Szlovénia). A fenti esetek mindegyike ellentétes a 21. cikk (1) bekezdésével.

A fellebbezés során térítésmentesen biztosított jogsegélyről csak két tagállam (Ciprus, Görögország) nem rendelkezett. Bizonyos tagállamok csak az olyan menedékkérők esetében biztosítják, akik nem tudják a költségeket fedezni, illetve akik esetében jogorvoslati eljárás sikerrel járhat (pl. Hollandia, Németország). Végezetül bizonyos más tagállamokkal (Lettország, Magyarország, Ausztria, Észtország) kapcsolatban arról érkezett jelentés, hogy gyakorlati problémák nehezítik a jogsegélyhez való tényleges hozzáférést.

3.3. A befogadás anyagi feltételei és a családok együtt tartása

3.3.1. A befogadási feltételek formája

A 13. és 14. cikk kötelezi a tagállamokat, hogy a menedékkérők számára biztosítsák a befogadás anyagi feltételeit (azaz szállást, étkezést és ruházatot, stb.), de ezek formáját tekintve széles mérlegelési jogkört enged.

A szállást a tagállamok többségében természetben biztosítják. Ennek leggyakoribb formája a közös elszállásolás, és csak néhány tagállam (Egyesült Királyság, Belgium, Olaszország, Svédország) biztosít egyéni szálláslehetőséget. Bizonyos tagállamokban (Ausztria, Finnország, Szlovénia, Hollandia, Lengyelország, Cseh Köztársaság, Szlovákia) az elszállásolás módja az eljárás különböző szakaszai szerint változik. Egészen ritka esetekben pénzügyi támogatást biztosítanak az elszállásolási szükségletek kielégítésére: Franciaországban, Olaszországban, Spanyolországban és Szlovéniában a szálláshelyek hiánya miatt, Belgiumban és Portugáliában az adott eljárási szakasznak megfelelően, Cipruson pedig eleve. Az étkezést a tagállamok többségében (Észtország, Lettország, Egyesült Királyság, Finnország, Svédország kivételével) természetben biztosítják. Noha a menedékkérők ruházkodási szükségletei kielégítésének módja jelentős eltéréseket mutat, még mindig kisebbségben vannak azok az országok, akik e célra pénzügyi támogatást nyújtanak (Ausztria, Finnország, Luxemburg, Hollandia, Lengyelország, Egyesült Királyság, Spanyolország, Svédország, Portugália, Ciprus, időnként Belgium és Ausztria).

Emellett a menedékkérőknek bizonyos egyéb költségeik fedezésére még abban az esetben is szinte mindig nyújtanak pénzügyi juttatást (kivéve Szlovéniában), ha alapvető anyagi természetű szükségleteiket természetben kielégítik.

3.3.2. Megfelelő feltételek és a családok együtt tartása

A 13. és 14. cikk szerint a befogadás anyagi feltételeinek megfelelőnek kell lenniük ahhoz, hogy biztosítsák a kérelmezők alapszükségleteinek kielégítését és megfelelő egészségi állapotukat. A 8. cikk és a 14. cikk (2) bekezdése arra is kötelezi a tagállamokat, hogy az elszállásolt menedékkérők családi egységét fenntartsák.

Azokban a befogadó központokban, ahol a befogadás anyagi feltételeit természetben biztosították, súlyos problémákat nem tapasztaltak.

Az esetek túlnyomó többségében a menedékkérők számára rendelkezésre álló szálláshelyek száma megfelel a szükségleteknek. Amint ezt az irányelv előírja, a menedékkérők elszállásolása során a legtöbb tagállam garantálja a kérelmezők családjának együtt maradását. Csak két tagállam (Olaszország, Németország) teszi ezt függővé a kérelmezők által teljesítendő bizonyos eljárási feltételektől, ami elképzelhető, hogy ellentétes az irányelvvel.

Egyes tagállamokban (pl. Cipruson, Olaszországban és Franciaországban) azonban még mindig nem áll rendelkezésre elegendő hely a menedékkérők befogadására. Gondokat tapasztaltak a menedékkérők ruházását (Szlovénia, Szlovákia, Litvánia, Lengyelország, Csehország, Lettország, Ciprus, Hollandia), illetve a befogadási feltételek alacsony szintjét illetően (Litvánia, Görögország) is.

Bár a fogva tartott menedékkérők számára biztosított befogadási feltételek nyilvánvaló okokból általában különböznek a nem fogva tartott menedékkérők feltételeitől, az előbbiek megfelelő szintje csak néhány ország (Magyarország, Litvánia, Szlovénia, Görögország, Belgium, Olaszország, Málta) esetében kérdőjelezhető meg.

Az irányelv alkalmazásával kapcsolatos legfőbb problémákat azokban a tagállamokban észlelték, ahol a menedékkérőknek pénzügyi juttatásokat nyújtanak. E juttatások sokszor túl alacsonyak a menedékkérők alapszükségletei kielégítéséhez (Ciprus, Franciaország, Észtország, Ausztria, Portugália, Szlovénia esetében). Összegük csak a legritkább esetben éri el az adott ország állampolgárai számára biztosított minimális szociális támogatásét, és még akkor sem biztos, hogy elegendő, hiszen a menedékkérők nem számíthatnak a családtól jövő és/vagy más, nem hivatalos támogatásra.

3.3.3. A befogadási feltételek megvonásának esetei

A 16. cikk (1)–(3) bekezdése meghatározza azokat a körülményeket, amelyek esetében lehetőség van a menedékkérők számára biztosított befogadási feltételek korlátozására, illetve megvonására (ilyenek például, ha a menedékkérő nem tesz eleget jelentési kötelezettségének vagy indokolatlanul vette igénybe a befogadás anyagi feltételei keretében nyújtott kedvezményeket).

Egyes tagállamok (Finnország, Németország, Hollandia, valamint Ausztria egyes régiói) az irányelv által nem engedélyezett körülmények esetén is megvonnak befogadási feltételeket.

Csak néhány tagállam (Görögország, Málta, Ciprus, Egyesült Királyság) döntött úgy, hogy a 16. cikk (2) bekezdése értelmében megtagadja a befogadási feltételek biztosítását azon menedékkérők esetében, akik kérelmüket nem a lehető legrövidebb időn belül nyújtották be. Ez utóbbi esetben a rendelkezés alkalmazását jelentős mértékben korlátozta a Lordok Házának az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény 3. cikkének tiszteletben tartásával kapcsolatos ítélete[11].

3.4. Jogok

3.4.1. Mozgásszabadság és lakóhely

A 7. cikk biztosítja a menedékkérőknek a menedékkérelmük benyújtása szerinti tagállamon belüli szabad mozgáshoz és lakóhelyválasztáshoz való jogot. E jogot több okból (a közrend vagy a kérelem gyors elbírálása érdekében) korlátozni lehet.

Nem fogva tartott menedékkérők

Mivel a tagállamoknak a szabad mozgáshoz és a lakóhelyválasztáshoz való jog korlátozásában széles a mérlegelési jogköre, a vonatkozó rendelkezések alkalmazásával kapcsolatban alapvető problémákról nem érkezett jelentés.

A tagállamok többsége egész területén biztosítja a szabad mozgáshoz való jogot. Néhány tagállam (Csehország, Ausztria, Litvánia) fenntartja magának a jogot, hogy a közrend védelme érdekében korlátozhassa a mozgásszabadságot, két tagállam (Németország, Ausztria) pedig rendszeresen egy kerületre korlátozza a menedékkérők mozgásszabadságát. Egyes más tagállamok (Hollandia, Szlovákia, Szlovénia, Magyarország, Litvánia, Észtország, Cseh Köztársaság) a gyakorlatban korlátozzák a mozgásszabadságot azáltal, hogy a menedékkérőknek bizonyos időpontokban jelentkezniük kell a menekültközpontokban, illetve ott kell tartózkodniuk.

Néhány tagállam (Ausztria, Németország, Luxemburg, Hollandia, Görögország) nem teszi lehetővé a menedékkérők számára, hogy lakóhelyüket megválasszák, mások pedig csak bizonyos feltételekkel vagy csak a menekülteljárás egy bizonyos szakaszában engedélyezik. Megint mások (pl. Franciaország vagy Ciprus) szabad választást engednek a menedékkérőknek, ami igen gyakran az egyetlen módja, hogy a befogadó központokban uralkodó helyhiányt ellensúlyozzák. Egyes tagállamok (Lengyelország, Finnország, Észtország, Litvánia) a rendelkezésre való hivatkozással a lakóhelytől függővé teszik a befogadási feltételek biztosítását.

Vannak olyan tagállamok, ahol a menedékkérők szabadon, mindenféle engedély nélkül vagy tisztán formális, általában elfogadott kérelem benyújtásával elhagyhatják lakóhelyüket (Ciprus, Franciaország, Portugália, Luxemburg, Málta, Lengyelország, Svédország, Belgium, Észtország, Olaszország, Magyarország). Más tagállamok szigorúbb ellenőrzési rendszert vezettek be, amely a távol töltött napok számának korlátozásán, jelentkezési kötelezettségen vagy a lakóhely elhagyásának legfeljebb csak kivételes körülmények esetén történő engedélyezésén alapul.

Fogva tartott menedékkérők

A fogva tartásról minden tagállam rendelkezik, méghozzá többféle alapon – kezdve a kivételes körülményektől (Németország) egészen addig az általános gyakorlatig, hogy a különleges bánásmódot igénylő személyek kivételével a tagállam területére illegálisan belépő valamennyi menedékkérőt fogva tartják (Málta). Igen változó a fogva tartás időtartama is: 7 naptól (Portugália) 12 hónapig (Málta, Magyarország) vagy akár meghatározatlan ideig (Egyesült Királyság, Finnország) terjedhet.

Mivel azonban az irányelv szerint a fogva tartás a mozgásszabadság általános szabályához képest kivételt képez és csak szükséges esetben lehet alkalmazni, a kérdéses személynek a helyzet értékelése nélküli, automatikus fogva tartása ellentétes az irányelvvel. Ellentétes továbbá az irányelv rendelkezéseivel az is, ha – az indokolt esetek (pl. közrend védelme) kivételével – olyan hosszú időn át tartják fogva a menedékkérőt, hogy ez megakadályozza az irányelvben garantált jogainak élvezésében.

3.4.2. Az elszállásoló központokhoz való hozzáférés

A menedékkérőknek joguk van kapcsolatba lépni az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosságával, jogi képviselőjükkel és a nem kormányzati szervezetekkel.

A 14. cikk (2) bekezdésének alkalmazásával kapcsolatban nem érkezett különös problémákról jelentés. Az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosságának, a jogi képviselőknek és a nem kormányzati szervezeteknek általában megfelelő hozzáférést biztosítanak valamennyi elszállásoló (köztük a fogva tartásra szolgáló) központokhoz, és könnyen kapcsolatba tudnak lépni a menedékkérőkkel. Egyes tagállamok (különösen a nem kormányzati szervezetek esetében) előzetes engedélyezéshez kötik az elszállásoló központokba való bejutást.

3.4.3. Egészségügyi ellátás és foglalkoztatás

A menedékkérőknek bizonyos feltételek mellett joguk van a munkaerőpiachoz és egészségügyi ellátáshoz való hozzáféréshez is.

A sürgősségi egészségügyi ellátást – a 15. cikk rendelkezései szerint – valamennyi tagállam garantálja a fogva tartott menedékkérők esetében is. Számos tagállam kiszélesítette, néhányuk (Csehország, Hollandia, Lengyelország) az adott ország állampolgárai számára elérhető szintre emelte a hozzáférhető egészségügyi ellátások körét.

A 11. cikk által biztosított jelentős mozgástér következtében a menedékkérőknek a munkaerőpiachoz való hozzáférésére vonatkozó szabályok tiszteletben tartása tekintetében nem tapasztaltak súlyos problémákat.

A tagállamok felében (Csehország, Észtország, Németország, Franciaország, Magyarország, Lettország, Málta, Lengyelország, Szlovákia, Szlovénia, Egyesült Királyság, Ciprus) a munkaerőpiachoz való hozzáférés megtagadását a maximálisan engedélyezett időszakra, azaz egy évre korlátozzák, kilenc tagállamban (Görögországban, Portugáliában, Ausztriában, Finnországban, Svédországban, Olaszországban, Spanyolországban, Hollandiában és Luxemburgban) pedig a hozzáférést ennél rövidebb időszak elteltével – Görögországban azonnal, Luxemburgban pedig 9 hónap elteltével – már engedélyezik. Egyedül Litvánia sérti meg az irányelv rendelkezéseit azzal, hogy egyáltalán nem biztosít ilyen lehetőséget.

A fogva tartott menedékkérők – nyilvánvaló okokból – gyakorlatilag nem férnek hozzá a munkaerőpiachoz. Azon tagállamok esetében, ahol a fogva tartás meghaladhatja a 12 hónapot (Finnország, Egyesült Királyság), ez a helyzet összeegyeztethetetlennek tűnik az irányelvvel.

Igen gyakran a tagállamok megkövetelik a menedékkérőktől, hogy munkavállalási engedélyért folyamodjanak (Ausztria, Belgium, Észtország, Németország, Magyarország, Lettország, Málta, Hollandia, Lengyelország, Szlovákia, Szlovénia, Svédország, Spanyolország, Luxemburg, Franciaország, Egyesült Királyság), és a munkaerőpiachoz való hozzáférést bizonyos gazdasági ágazatokra korlátozzák (Ciprus), illetve (időnként nagyon is korlátozó módon) meghatározzák az engedélyezhető munkaórák számát (Hollandia, Franciaország, Ausztria).

A munkaerőpiachoz való hozzáférést már megszerzett menedékkérőket érintő további korlátozások, például a munkavállalási engedély szükségessége, a gyakorlatban jelentős mértékben hátráltathatja a tényleges hozzáférést.

3.4.4. Az oktatáshoz való hozzáférés

A 10. cikk szerint a kiskorú menedékkérők, illetve a menedékkérők (köztük a fogva tartott menedékkérők) gyermekei legkésőbb a menedék iránti kérelem benyújtását követő 3 hónapon belül jogosultak az oktatásra.

Nem fogva tartott kiskorúak

Míg az általános iskolai oktatás nem jelent gondot, a középiskolai oktatás sokszor a rendelkezésre álló helyek vagy a helyi hatóságok döntésének függvénye (Ausztria, Szlovénia, Finnország, Magyarország). Vannak tagállamok, ahol a kiskorúaknak csak az iskolaév bizonyos szakaszaiban az biztosítják az oktatáshoz való hozzáférést (Lengyelország, Franciaország), ami a gyakorlatban késedelmeket okozhat.

Fogva tartott kiskorúak

Az irányelv rendelkezéseivel ellentétesen sok tagállamban a fogva tartott kiskorúaktól megtagadják, illetve a gyakorlatban lehetetlenné vagy nagyon korlátozottá teszik számukra az oktatást (Ausztria, Belgium, Finnország, Franciaország, Magyarország, Olaszország, Lengyelország, Szlovákia, Szlovénia, Egyesült Királyság, Hollandia). Csak kevés olyan tagállam van, ahol elismerik az oktatáshoz való jogot, illetve a fogva tartásra szolgáló központokban speciális osztályokat szerveznek (Lettország, Csehország, Litvánia, Svédország).

3.5. Különleges bánásmódot igénylő menekültek

3.5.1. Meghatározás

Mivel ki kell elégíteni a kiszolgáltatott helyzetű menedékkérők különleges igényeit is, a tagállamok kötelessége, hogy ezek körét meghatározza (17. cikk).

A kiszolgáltatott csoportok meghatározásával kapcsolatban már találtak hiányosságokat a rendelkezések átültetésében. Noha a tagállamok többsége – az irányelvben említett valamennyi csoport felsorolásával vagy nyitott klauzula alkalmazásával – elismeri e személyeket, egyes tagállamok esetében a jogszabályok nem terjednek ki a 17. cikk (1) bekezdésében felsorolt valamennyi kategóriára, illetve egyáltalán nem rendelkeznek a különleges bánásmódot igénylőkről (Szlovákia, Franciaország, Magyarország, Litvánia, Málta, Lengyelország, Lettország, Észtország és Ausztria egyes régiói).

Ráadásul egyes tagállamokban (Egyesült Királyság, Németország, Ausztria, Belgium, Luxemburg, Görögország, Olaszország, Szlovákia, Szlovénia) nincs hatályos eljárás e csoportok meghatározására. Annak ellenére, hogy ez szigorú értelemben véve nem kötelezettség, komoly kétségek merülhetnek fel azzal kapcsolatban, hogy az ilyen eszközzel nem rendelkező tagállamokban vajon hogyan fogják meghatározni, és egyáltalán meghatározzák-e, a különleges bánásmódot igénylő személyeket.

A kiszolgáltatott helyzetű menedékkérők meghatározása olyan alapvető elem, amely hiányában az irányelv e személyek különleges kezelését célzó rendelkezései értelmüket vesztik.

3.5.2. A kiszolgáltatott helyzetű menedékkérők szükségletei

A kiszolgáltatott helyzetű menedékkérők szükségleteinek kielégítését az irányelv alkalmazásával kapcsolatban tapasztalt egyik fő hiányosságként állapították meg.

A 17–20. cikk értelmében a kiszolgáltatott menedékkérőknek rehabilitációs ellátást (nemi erőszak, gondatlanság, kizsákmányolás, stb. áldozatául esett kiskorúak), jogi képviseletet (kísérő nélküli kiskorúak) vagy megfelelő kezelést (bármilyen erőszak áldozatai) kell biztosítani

Bár a különleges elszállásolási igényeket elvben kielégítik, az egészségügyi ellátáshoz jutás korlátozott, pl. ténylegesen nem biztosított az egészségügyi ellátáshoz való hozzáférést, hiányzik a speciális ellátás (különösen a kínzás és erőszak áldozatai esetében), és nincs elég fedezet a költségre.

A kiskorúakat általában szüleikkel vagy más rokonukkal együtt szállásolják el, a különleges bánásmódot igénylő kiskorúak esetében mégis számos hiányosságot fedeztek fel. Egyes tagállamok egyáltalán nem fogadtak el erre vonatkozó jogszabályokat (Észtország, Franciaország, Magyarország, Lettország, Luxemburg), mások pedig gyakorlati gondokkal – pl. a szükségletek alábecsülése, szakosodott emberi erőforrás hiánya – küszködnek, amelyek megnehezítik a kiskorúak számára biztosított különleges ellátásokhoz való tényleges hozzáférést.

A kísérő nélküli kiskorúak számára gyakorlatilag minden tagállam garantálja a jogi képviseletet. Általában nevelőcsaládoknál vagy különleges központokban helyezik el őket, és családtagjaik felkutatását jogszabályban vagy a gyakorlatban biztosítják számukra. Mindössze három tagállam (Németország, Svédország, Portugália) döntött úgy, hogy a 16 éven felüli, kísérő nélküli kiskorúakat felnőttek számára kialakított létesítményekben helyezik el.

Súlyos problémák merülhetnek fel azokban a tagállamokban, amelyek nem zárják ki a különleges bánásmódot igénylő menedékkérők fogva tartását. E tagállamok többsége engedélyezi a kiskorúak, és sokan közülük még a kísérő nélküliek fogva tartását is. Mivel a fogva tartásra szolgáló központokban a befogadási feltételek szintje elkerülhetetlenül alacsonyabb, nehezen elképzelhető, hogyan elégítenék ki a kiszolgáltatott (különösen a kiskorú) személyek különleges igényeit. Egyes tagállamok ugyan megtették e tekintetben a szükséges intézkedéseket, mégsem rendelkeztek a különleges bánásmódot igénylő személyek valamennyi csoportjáról.

Különleges helyzetükre tekintettel a kiszolgáltatott helyzetben lévő menedékkérők fogva tartását csak végső esetben, megfelelően indokolt esetben kellene lehetőségként megfontolni. A fogva tartásnak ekkor sem szabadna veszélyeztetni az irányelvben számukra biztosított jogok érvényesítését (azaz a megfelelő egészségügyi ellátáshoz, szükséges kezeléshez és rehabilitációhoz, a kiskorúaknak az oktatáshoz való hozzáférést). A kiskorúak esetében a fogva tartásról hozott határozatban emellett figyelembe kell venni a gyermek érdekeit is.

A kísérő nélküli kiskorúakkal kapcsolatban a 19. cikk (2) bekezdése világosan kimondja, hogy felnőtt rokonoknál, nevelőcsaládnál, sajátosan kiskorúak ellátására alkalmas befogadóállomásokon vagy kiskorúaknak megfelelő más szálláson kell elhelyezni. A kiskorú menedékkérők fogva tartása tehát csak e rendelkezések teljes tiszteletben tartásával történhet, és csak abban az esetben, ha a fogva tartás szolgálja leginkább a gyermek érdekeit.

3.6. A befogadási feltételek rendszerének működése

3.6.1. Személyzet és erőforrások

A 24. cikk értelmében a menedékkérőkkel foglalkozó személyzetnek meg kell kapniuk a szükséges képzést, a tagállamok pedig biztosítják a menedékkérők befogadásához szükséges erőforrásokat.

Három tagállamban (Olaszország, Ciprus, Málta) kétségek merülhetnek fel azzal kapcsolatban, megfelelő szintűek-e a befogadási körülmények rendszerének végrehajtásához rendelt emberi és anyagi erőforrások.

A munkatársak képzésének kérdéséről – akár jogszabályi rendelkezésekben, akár a gyakorlatban – a tagállamok rendszerint intézkednek, a képzések anyagával kapcsolatban azonban problémák tapasztalhatóak. Ezek igen gyakran a nőkre is kiskorúakra összpontosítanak, és csak néhány tagállam biztosít képzést a kínzás áldozatai témájában. Bizonyos esetekben fény derült szakképzett személyzet (Észtország, Görögország, Litvánia) és nyelvi képzés hiányára (Észtország, Görögország, Lengyelország) is.

A személyzetre nézve kötelező titoktartás elvét széles körben, mind az állami igazgatási szervek, mind az egyéb érintettek alkalmazottai tekintetében végrehajtották. Ezzel kapcsolatban a teljesen magánszervezetek – például nem kormányzati szervezetek – által működtetett központok esetében mutattak rá hiányosságokra.

4. KÖVETKEZTETÉSEK

Általánosságban megállapítható, hogy a tagállamok többsége kielégítően átültette az irányelvet, és csak néhány horizontális kérdést illetően mutattak rá az irányelv helytelen átültetésére vagy helytelen alkalmazására. A Bizottság megvizsgál és nyomon követ minden olyan esetet, amelyeknél az irányelv alkalmazásával kapcsolatban problémákat észleltek.

Úgy tűnik, hogy a tagállamok – ellentétben az irányelv elfogadását követő előrejelzésekkel – nem csökkentették a menedékkérőknek korábban nyújtott támogatás színvonalát. Egyértelműen kiderül azonban e jelentésből, hogy az irányelv által számos területen – nevezetesen a foglalkoztatáshoz és egészségügyi ellátáshoz való hozzáférés, a befogadás anyagi körülményeinek szintje és formája, a szabad mozgáshoz való jog és a kiszolgáltatott helyzetben lévők szükségletei terén – a tagállamoknak biztosított széles mérlegelési jogkör aláássa az irányelv azon célkitűzését, hogy a befogadási körülmények tekintetében esélyegyenlőséget teremtsen.

A fenti kérdések megfelelő megoldása túlmutat e jelentés keretein, mivel közös európai menekültügyi rendszer céljainak meghatározása széleskörű politikai egyeztetés tárgyát kell képezze. E kérdésekkel tehát a Bizottság által nemrégiben a menekültügyi politikáról közzé tett zöld könyv foglalkozik.

A Bizottság ezért szükségesnek tartja, hogy mielőtt az irányelv módosítására javaslatokat terjesztene elő, várják meg a zöld könyvről folytatott nyilvános konzultáció eredményeit.

[1] HL L 31., 2003.2.6., 18. o.

[2] E jelentésben „tagállamok” alatt azokat a tagállamokat értjük, akikre nézve az irányelv kötelező erejű.

[3] A tamperei Európai Tanács elnökségi következtetései, 1999. október; A brüsszeli Európai Tanács elnökségi következtetéseinek 1. melléklete, 2004. november.

[4] A 2006 májusában „A menedékkérőkre vonatkozó befogadási rendszerek, ezek befogadóképessége és a menedékkérők szociális helyzete az EU tagállamaiban” címmel az európai bevándorlási és menedékjogi jogi tanulmányok egyetemi hálózata (Odüsszeusz) által megbízásból elvégzett EMH-tanulmány.

[5] Az Ausztria ellen folytatott eljárás, amelyben megállapították, hogy Ausztria nem tett eleget a Szerződésből eredő kötelezettségeinek.

[6] A Görögországgal, illetve Németországgal szemben indított eljárás.

[7] A Tanács 2004/83/EK irányelve (2004. április 29.) a harmadik országok állampolgárainak, illetve a hontalan személyeknek menekültként vagy a más okból nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésének feltételeiről és az e státuszok tartalmára vonatkozó minimumszabályokról (HL L 304., 2004.9.30.).

[8] Az egy harmadik ország állampolgára által a tagállamok egyikében benyújtott menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról szóló 343/2003/EK rendelet, HL L 50., 2003.2.25., 1. o.

[9] Nem egyértelmű a helyzet Spanyolországban, Görögországban és Portugáliában.

[10] A 2005–2010. közötti időszakra az Európai Menekültügyi Alap létrehozásáról szóló, 2004. december 2-i tanácsi határozat – HL L 381., 2004.12.28., 52. o.

[11] A fellebbezési lordoknak a Regina kontra belügyminiszter ügyben hozott ítélettel kapcsolatos, 2005. november 3-i véleménye (UKHL 2005., 66. o.).