(1)

Szükséges, hogy a gazdasági és monetáris unió első évtizede alatt szerzett tapasztalatokra építsünk. A közelmúlt gazdasági fejleményei Unió-szerte új kihívások elé állították a költségvetési politikát, és rávilágítottak mindenekelőtt arra, hogy hangsúlyosabb nemzeti szerepvállalásra és egységes követelményekre van szükség a tagállamok költségvetési keretrendszerének kialakítására vonatkozó szabályok és eljárások tekintetében. Különösen azt szükséges pontosítani, mit kell tenniük a nemzeti hatóságoknak ahhoz, hogy megfeleljenek az Európai Unióról szóló szerződéshez (EUSZ) és az Európai Unió működéséről szóló szerződéshez (EUMSZ) csatolt, a túlzott hiány esetén követendő eljárásról szóló 12. jegyzőkönyv rendelkezéseinek és különösen a jegyzőkönyv 3. cikkének.

(2)

A tagállamok kormányai és az államháztartási alszektorok olyan állami számviteli rendszereket működtetnek, amelyek magukban foglalják a könyvvezetést, a belső ellenőrzést, a pénzügyi beszámolást és a könyvvizsgálatot. Ezeket az elszámolási rendszereket meg kell különböztetni a statisztikai módszereken alapuló, a kormányzati pénzügyek eredményeiről információt szolgáltató statisztikai adatoktól, valamint a jövőbeli kormányzati pénzügyekhez kapcsolódó előrejelzésektől vagy költségvetési tervezéstől.

(3)

A tagállamok közötti összehasonlítást biztosító, kiváló minőségű statisztikai adatok előállításának előfeltétele a teljes körű és megbízható állami számvitel alkalmazása az államháztartás valamennyi alszektorában. A belső ellenőrzésnek biztosítania kell, hogy a meglévő szabályok az államháztartási alszektorok egészében érvényesüljenek. A közintézmények – pl. a Számvevőszék – vagy a könyvvizsgáló magánszervezetek által végzett független ellenőrzésnek a legjobb nemzetközi gyakorlatok követésére kell ösztönöznie.

(4)

A költségvetési adatok rendelkezésre állása létfontosságú az Unió költségvetési felügyeleti keretének megfelelő működéséhez. A kellő időben rendelkezésre álló és megbízható költségvetési adatok rendszeres rendelkezésre állása kulcsfontosságú a megfelelő és jól időzített felügyelethez, ami pedig váratlan költségvetési fejlemények esetén lehetővé teszi az azonnali intézkedéseket. A költségvetési adatok minőségének biztosítása során alapvető az átláthatóság, aminek megvalósulásához ezen adatok rendszeres, nyilvános közzétételére van szükség.

(5)

Az európai statisztikákról szóló, 2009. március 11-i 223/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (3) az uniós szakpolitikák kialakítása, alkalmazása, ellenőrzése és értékelése céljából létrehozta az európai statisztikák előállításának jogszabályi keretét. E rendelet ugyancsak rögzítette az európai statisztikák fejlesztésére, előállítására és közzétételére irányadó következő alapelveket: szakmai függetlenség, pártatlanság, tárgyilagosság, megbízhatóság, a statisztikai adatok bizalmas kezelése, költséghatékonyság; ezen alapelvek mindegyikét pontosan meg is határozta. Az Európai Közösséget létrehozó szerződéshez csatolt, a túlzott hiány esetén követendő eljárásról szóló jegyzőkönyv alkalmazásáról szóló, 2009. május 25-i 479/2009/EK tanácsi rendelet (4) megerősítette a Bizottságnak a túlzott hiány esetén követendő eljáráshoz használt statisztikai adatok ellenőrzésére vonatkozó jogkörét.

(6)

A „költségvetési”, „hiány” és „beruházás” fogalmak meghatározását a túlzott hiány esetén követendő eljárásról szóló 12. jegyzőkönyvben az Integrált Nemzeti Számlák Európai Rendszerére (ESA) történő hivatkozással állapították meg, amelyet a Közösségben a nemzeti és regionális számlák európai rendszeréről szóló, 1996. június 25-i 2223/96/EK tanácsi rendelettel (5) elfogadott, a Közösségben a nemzeti és regionális számlák európai rendszere (ESA 95) váltott fel.

(7)

Az ESA 95 adatok hozzáférhetősége és megfelelő minősége létfontosságú az Unió költségvetési felügyeleti keretének megfelelő működéséhez. Az ESA 95 eredményszemléletű információkra támaszkodik. Ezek az eredményszemléletű költségvetési statisztikák azonban az azokat megelőzően összeállított pénzforgalmi adatokon vagy az azokkal egyenértékű adatokon alapulnak. Mindezek fontos szerepet tölthetnek be az időben történő költségvetési felügyelet annak érdekében történő megerősítésében, hogy el lehessen kerülni a jelentős költségvetési hiányosságok késői felfedezését. Amennyiben rendelkezésre állnak a költségvetési folyamatokra vonatkozó pénzforgalmi adatok idősorai, lehetővé válik a szorosabb felügyeletet indokoló tendenciák azonosítása. A pénzforgalmi szemléletű költségvetési adatok (vagy ezzel egyenértékű állami számviteli adatok, amennyiben pénzforgalmi szemléletű adatok nem állnak rendelkezésre) közül közzé kell tenni legalább a teljes egyenleget, az összes bevételt és az összes kiadást. Indokolt esetben, például ha az önkormányzati szervek száma nagy, az adatok időben történő közzétételéhez alkalmazhatók olyan megfelelő becslési módszerek is, amelyek az önkormányzati szervek sokaságából vett mintán alapulnak, de ebben az esetben a közzétett adatokat később módosítani kell az alszektorra vonatkozó tényadatok alapján.

(8)

Az egyoldalúan torzított és irreális makrogazdasági és költségvetési előrejelzések jelentősen akadályozhatják a költségvetési tervezés hatékonyságát, következésképpen alááshatják a költségvetési fegyelem iránti elkötelezettséget; ezzel szemben az átláthatóság és az előrejelzési módszerek megvitatása számottevően javíthatja a költségvetési tervezéshez használt makrogazdasági és költségvetési előrejelzések minőségét.

(9)

Annak biztosításához, hogy a költségvetési politika reális előrejelzésekre támaszkodjon, döntő fontosságú elem az átláthatóság, aminek megvalósulásához nemcsak a költségvetési tervezéshez összeállított hivatalos makrogazdasági és költségvetési előrejelzéseknek, hanem az azok alapjául szolgáló módszereknek, feltevéseknek és releváns paramétereknek is nyilvánosan hozzáférhetőeknek kell lenniük.

(10)

A legvalószínűbb makrogazdasági és -költségvetési forgatókönyvet kiegészítő érzékenységvizsgálat és a megfelelő költségvetési előrejelzések lehetővé teszik annak elemzését, hogy a növekedésre és kamatlábra vonatkozó különböző feltevések esetén hogyan alakulnának a fő költségvetési változók, jelentősen csökkentve ezáltal annak a kockázatát, hogy előrejelzési hibák veszélyeztessék a költségvetési fegyelmet.

(11)

A bizottsági előrejelzések és az azok alapjául szolgáló modellekről szóló tájékoztatás hasznos referenciaként szolgálhat a tagállamok számára legvalószínűbb makrogazdasági és -költségvetési forgatókönyvhöz, fokozva a költségvetési tervezéshez használt előrejelzések érvényességét. Ugyanakkor annak mértéke, hogy a tagállamoktól mennyire lehet elvárni a költségvetési tervezéshez használt előrejelzéseknek a bizottsági előrejelzésekkel való összevetését, az előrejelzések készítésének időzítésétől és az előrejelzési módszerek és feltevések összehasonlíthatóságától függően változó lesz. Az egyéb független szervezetek előrejelzései is hasznos viszonyítási alapként szolgálhatnak.

(12)

A választott makrogazdasági és -költségvetési forgatókönyv és a bizottsági előrejelzés közötti jelentős eltéréseket ismertetni és indokolni kell, különösen akkor, ha a külső feltételezések változóinak szintje vagy növekedése lényegesen eltér a Bizottság előrejelzéseiben foglalt értékektől.

(13)

Tekintettel a tagállamok költségvetései és az uniós költségvetés között fennálló kölcsönös függésre, a tagállamok költségvetési előrejelzéseik elkészítésében való támogatása érdekében a Bizottságnak rendelkezésre kell bocsátania az uniós költségvetés kiadásainak előrejelzését a többéves pénzügyi kereten belül programozott kiadások részletezettségében.

(14)

A költségvetési tervezés céljából használt előrejelzések készítésének megkönnyítése, valamint a Bizottság és a tagállamok által készített előrejelzések közti különbségek okainak feltárása érdekében minden tagállam számára lehetőséget kell biztosítani arra, hogy évente megvitassa a Bizottsággal a makrogazdasági és költségvetési előrejelzések alapjául szolgáló feltételezéseket.

(15)

A hivatalos makrogazdasági és költségvetési előrejelzések minőségét jelentős mértékben javítja az objektív kritériumokon alapuló, rendszeres, részrehajlástól mentes és átfogó értékelés. Az alapos értékelés magában foglalja a gazdasági feltevések vizsgálatát, a más intézmények által készített előrejelzésekkel való összehasonlítást, valamint a múltbeli előrejelzések megbízhatóságának értékelését.

(16)

Figyelembe véve a tagállamok szabályokon alapuló költségvetési keretrendszerének dokumentált hatékonyságát az uniós költségvetési szabályokkal kapcsolatos nemzeti felelősségvállalás megerősítése és a költségvetési fegyelem elősegítése terén, az uniós szintű költségvetési célkitűzésekkel összhangban lévő, erős, országspecifikus és számszerű költségvetési szabályoknak kell alkotniuk az Unió megerősített költségvetési felügyeleti keretének egyik sarokkövét. Az erős számszerű költségvetési szabályoknak jól meghatározott célokat, valamint a hatékony és időben történő ellenőrzést lehetővé tévő mechanizmusokat kell tartalmazniuk. A szabályoknak olyan szervezetek által készített megbízható és független elemzésen kell alapulniuk, amelyek függetlenek vagy a tagállamok adóhatóságaival szemben működési autonómiával rendelkeznek. Emellett a szakpolitikai tapasztalat azt mutatja, hogy a számszerű költségvetési szabályok akkor működnek hatékonyan, ha a szabályok teljesítésének elmulasztása következményekkel jár, még ha azok csupán a jó hírnév elvesztését jelentik is.

(17)

Az EUSZ-hez és az EUMSZ-hez csatolt, egyes Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királyságára vonatkozó rendelkezésekről szóló 15. jegyzőkönyv értelmében a Szerződésekhez csatolt, a túlzott hiány esetén követendő eljárásról szóló 12. jegyzőkönyvben említett referenciaértékek közvetlenül nem kötelezőek az Egyesült Királyságra nézve. Az Egyesült Királyságra ezért nem kell alkalmazni azon kötelezettséget, hogy olyan számszerű költségvetési szabályokat léptessen életbe, amelyek hatékonyan elősegítik a túlzott hiányra vonatkozó konkrét referenciaértékeknek való megfelelést, sem azt a fentiekhez kapcsolódó kötelezettséget, hogy a középtávú költségvetési keretekben szereplő többéves célkitűzések összhangban legyenek az említett költségvetési szabályokkal.

(18)

A tagállamoknak kerülniük kell a prociklikus költségvetési politikákat, és gazdaságilag kedvező időszakokban nagyobb mértékű költségvetési konszolidációt kell végezniük. A világosan meghatározott számszerű költségvetési szabályok elősegítik e célkitűzések megvalósítását, és e szabályoknak tükröződniük kell a tagállamok éves költségvetési jogszabályaiban.

(19)

A nemzeti költségvetési tervezés csak akkor lehet a Stabilitási és Növekedési Paktum (a továbbiakban: az SNP) prevenciós és korrekciós ágával egyaránt konzisztens, ha többéves megközelítést alkalmaz és különösen a középtávú költségvetési célkitűzések megvalósítására törekszik. A középtávú költségvetési keretrendszerek eszközül szolgálnak annak biztosításához, hogy a tagállamok költségvetési keretrendszerei összhangban legyenek az Unió jogszabályaival. A költségvetési egyenleg felügyeletének megerősítéséről és a gazdaságpolitikák felügyeletéről és összehangolásáról szóló, 1997. július 7-i 1466/97/EK tanácsi rendelet (6) és a túlzott hiány esetén követendő eljárás végrehajtásának felgyorsításáról és pontosításáról szóló, 1997. július 7-i 1467/97/EK tanácsi rendelet (7) értelmében az SNP prevenciós és korrekciós ága nem tekinthető egymástól elkülönítve.

(20)

Bár az éves költségvetési jogszabályok elfogadása a költségvetési folyamatnak – amely során a tagállamokban fontos költségvetési döntéseket fogadnak el – kulcsfontosságú lépése, a legtöbb költségvetési intézkedés hatásai jóval túlnyúlnak az éves költségvetési cikluson. Egy egyéves terv ezért nem szolgáltat megfelelő alapot a stabil költségvetési politikákhoz. Az Unió költségvetési felügyeleti kerete többéves jellegének figyelembevétele érdekében az éves költségvetési jogszabályok tervezését a középtávú költségvetési keretrendszerből kiinduló, többéves költségvetési tervezésre kell alapozni.

(21)

A középtávú költségvetési keretrendszernek – a költségvetési évre vonatkozóan és azon túlmenően is – többek között előrejelzéseket kell tartalmaznia valamennyi főbb kiadási és bevételi tétel tekintetében, változatlan politikákat alapul véve. Valamennyi tagállamnak megfelelő módon számszerűsítenie kell változatlan politikákat, és a meghatározásokat közzé kell tenniük az abban szerepet játszó feltevésekkel, módszerekkel és egyéb releváns paraméterekkel együtt.

(22)

Ez az irányelv nem akadályozhatja az újonnan választott tagállami kormányokat abban, hogy középtávú költségvetési keretrendszerüket naprakésszé tegyék annak érdekében, hogy az tükrözze az új politikai prioritásaikat. Ilyen esetben az új kormánynak nyilvánvalóvá kell tennie a korábbi és az új középtávú költségvetési keretrendszer közötti különbségeket.

(23)

Az EUMSZ által létrehozott költségvetési felügyeleti keret rendelkezései, és különösen az SNP a kormányzat egészére alkalmazandó, amely a 2223/96/EK rendeletben meghatározottak szerint a következő alszektorokból áll: központi kormányzat, tartományi kormányzat, helyi önkormányzat és társadalombiztosítási alapok.

(24)

Számos tagállamban a költségvetési jogkörök alsóbb kormányzati szintre történő áthelyezésével erőteljesen decentralizálódott a költségvetési politika. Ezért ezeknek az alsóbb kormányzati szinteknek a szerepe jelentősen megnőtt az SNP betartásának biztosítása terén, és különösen – de nem kizárólag – az ilyen tagállamokban kiemelt figyelmet kell fordítani annak biztosítására, hogy az államháztartás valamennyi alszektorára megfelelően kiterjedjen a nemzeti költségvetési keretrendszerben rögzített kötelezettségek és eljárások hatálya.

(25)

Annak érdekében, hogy hatékonyan segítsék elő a költségvetési fegyelmet és az államháztartás fenntarthatóságát, a költségvetési keretrendszereknek az államháztartás teljes egészére ki kell terjedniük. Ezért kiemelten figyelembe kell venni az alszektorok rendes költségvetésén kívüli kormányzati szervek és alapok olyan műveleteit, amelyek azonnali vagy középtávú hatást gyakorolnak a tagállamok költségvetési pozíciójára. Az államháztartás egyenlegére és adósságára gyakorolt összhatásukat az éves költségvetési eljárások keretében és a középtávú költségvetési tervekben ismertetni kell.

(26)

Ugyanígy a feltételes kötelezettségek meglétére is kellő figyelmet kell fordítani. Konkrétabban, a feltételes kötelezettségek valamely bizonytalan jövőbeli esemény bekövetkezésétől függő lehetséges kötelezettségek, illetve olyan, már meglévő kötelezettségek, amelyek kifizetésére nem biztos, hogy sor kerül, vagy a lehetséges kifizetés összegét nem lehet megbízható módon meghatározni. Közéjük tartoznak például az állami garanciákra, a nem teljesítő hitelekre, valamint a közösségi vállalatok/társaságok működéséből származó kötelezettségekre vonatkozó releváns információk, ahol lehetséges, ott a feltételes kötelezettségvállalásból származó kiadások valószínűségének és lehetséges időpontjának megjelölésével. Megfelelően figyelembe kell venni a piaci érzékenységeket.

(27)

A Bizottság rendszeresen ellenőrzi ezen irányelv végrehajtását. Az e rendeletnek a nemzeti költségvetési keretrendszerek különböző aspektusaival foglalkozó rendelkezéseivel kapcsolatos legjobb gyakorlatokat azonosítani kell és meg kell osztani egymással.

(28)

Mivel ezen irányelv célját, nevezetesen a költségvetési fegyelemnek az EUMSZ által előírtaknak megfelelően történő egységes megfelelést a tagállamok nem tudják kielégítően megvalósítani, és ezért az uniós szinten jobban megvalósítható, az Unió intézkedéseket hozhat az EUSZ 5. cikkében foglalt szubszidiaritás elvének megfelelően. Az említett cikkben foglalt arányosság elvének megfelelően ez az irányelv nem lépi túl az e cél eléréséhez szükséges mértéket.

(29)

A jogalkotás minőségének javításáról szóló intézményközi megállapodás (8) 34. pontjával összhangban a tagállamokat ösztönzik arra, hogy – a maguk számára és az Unió érdekében – készítsék el saját táblázataikat, amelyekben a lehető legpontosabban bemutatják az irányelv és az azt átültető intézkedések közötti megfelelést, és hogy e táblázatokat tegyék közzé,