1.

A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem alapját többek között az a kétség képezi, hogy összeegyeztethető‑e az uniós joggal (beleértve az Európai Unió Alapjogi Chartáját, a továbbiakban: Chartát is) a valamely tagállam területére való beutazásnak és ott‑tartózkodásnak az ezen állam hatóságai által valamely harmadik országbeli állampolgárral szemben elrendelt tilalma ( 2 ), amennyiben – első ránézésre úgy tűnik, hogy – nem vizsgálták meg az érintett személyes körülményeit, különösen azt a körülményt, hogy e személy az e tagállamban élő kiskorú uniós polgár apja.

2.

E kérdés folyományaként két kapcsolódó probléma merül fel:

3.

25. cikke (2) bekezdésének megfelelően:

„Ha kiderül, hogy az a külföldi, aki egy Szerződő Fél által kiadott érvényes tartózkodási engedéllyel rendelkezik, beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt áll, a figyelmeztető jelzést kiadó Szerződő Fél konzultál a tartózkodási engedélyt kiadó Szerződő Féllel annak megállapítása végett, hogy van‑e elegendő ok a tartózkodási engedély visszavonására.

Ha a tartózkodási engedélyt nem vonják vissza, a figyelmeztető jelzést kiadó Szerződő Fél visszavonja a figyelmeztető jelzést, az érintett külföldit azonban felveheti a nemzeti figyelmeztető jelzésekről vezetett listájára.”

4.

A 21. cikk („Arányossági záradék”) a következőképpen szól:

„A figyelmeztető jelzés kiadása előtt a tagállamnak el kell döntenie, hogy az adott eset kellően megalapozott, a tárgyra vonatkozó és jelentős‑e ahhoz, hogy indokolja a figyelmeztető jelzés SIS II‑be történő bevitelét.

[…]”.

5.

A 24. cikk („A beutazás vagy tartózkodás megtagadása esetén kiadandó figyelmeztető jelzés feltételei”) kimondja:

„(1)   A beutazási vagy tartózkodási tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt álló harmadik országbeli állampolgárra vonatkozó adatokat az illetékes közigazgatási hatóságok vagy bíróságok által – egyedi elbírálás alapján és a nemzeti jogban megállapított eljárási szabályoknak megfelelően – hozott határozatban elrendelt nemzeti figyelmeztető jelzés alapján viszik be. Az e határozatok elleni jogorvoslati eljárást a nemzeti jogszabályok szerint kell lefolytatni.

(2)   A figyelmeztető jelzést abban az esetben kell bevinni, ha az (1) bekezdésben említett határozat meghozatalára a közrendet, a közbiztonságot vagy a nemzetbiztonságot fenyegető olyan veszély alapján került sor, amelyet a harmadik országbeli állampolgárnak egy tagállam területén való jelenléte idézhet elő. […]

(3)   A figyelmeztető jelzés abban az esetben is bevihető, ha az (1) bekezdésben említett határozat azon a tényen alapul, hogy a harmadik országbeli állampolgárok beutazására vagy tartózkodására vonatkozó nemzeti jogszabályok be nem tartása miatt a harmadik országbeli állampolgárral szemben vissza nem vont vagy fel nem függesztett, kiutasítással, a beutazás megtagadásával vagy kitoloncolással járó intézkedést hoztak, amely a beutazás vagy adott esetben a tartózkodás tilalmáról rendelkezik vagy ezzel jár együtt.”

6.

A (6) preambulumbekezdés kimondja:

„A tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a harmadik országbeli állampolgárok illegális [helyesen: jogellenes] tartózkodását tisztességes és átlátható eljárással szüntessék meg. Az EU általános jogelveinek megfelelően az ezen irányelv értelmében meghozott határozatokat eseti alapon és tárgyilagos kritériumok szerint kell elfogadni, ami azt vonja maga után, hogy az illegális [helyesen: jogellenes] tartózkodás puszta tényén kívül egyéb szempontokat is figyelembe kell venni. […]”

7.

A (14) preambulumbekezdés értelmében:

„A nemzeti kiutasítási intézkedések hatályát európai szintre kell kiterjeszteni a minden tagállam területére érvényes, a beutazást és a tartózkodást megakadályozó beutazási tilalom megállapításával. […]”

8.

A 3. cikk („Fogalommeghatározások”) 2. pontja szerint „illegális [helyesen: jogellenes] tartózkodás” alatt értendő az „olyan harmadik országbeli állampolgár jelenléte valamely tagállam területén, aki a Schengeni határ‑ellenőrzési kódex[ ( 6 )] 5. cikkében meghatározott beutazási feltételeknek vagy az adott tagállamban érvényes egyéb beutazási, tartózkodási vagy letelepedési feltételeknek nem vagy már nem felel meg”.

9.

A 3. cikk 6. pontja a „beutazási tilalom” fogalmát az alábbiak szerint határozza meg: „a kiutasítási határozatot kísérő közigazgatási vagy bírósági határozat vagy intézkedés, amely meghatározott időtartamra megtiltja a tagállamok területére való beutazást és a tagállamok területén való tartózkodást”.

10.

Az 5. cikknek („A visszaküldés tilalma, a gyermek mindenek felett álló érdeke, családi élet és egészségi állapot”) megfelelően:

„Az irányelv végrehajtása során a tagállamok megfelelő figyelmet fordítanak

[…]”.

11.

A 11. cikk („Beutazási tilalom”) (1) bekezdésének megfelelően:

„(1)   A kiutasítási határozatokkal együtt beutazási tilalmat kell elrendelni:

Egyéb esetekben a kiutasítási határozatok párosulhatnak beutazási tilalommal.”

12.

A jelen ügyben a következő rendelkezések relevánsak:

13.

A 2019. január 1‑jétől hatályos, az egyes migrációs tárgyú és kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2018. évi CXXXIII. törvény (a Magyar Közlöny 2018/133. száma; a továbbiakban: Módtv.2.) 17. §‑a az Szmtv.‑t egy 94. §‑sal egészítette ki, amelynek megfelelően:

„[…]

A magyar állampolgár családtagjaként érvényes tartózkodási kártyával vagy állandó tartózkodási kártyával rendelkező harmadik országbeli állampolgár tartózkodási kártyáját vagy állandó tartózkodási kártyáját vissza kell vonni

[…]

[…]”.

14.

M. D. szerb‑koszovói állampolgár, aki 2002‑ben érkezett Magyarországra. Azóta élettársával és kiskorú gyermekével – akik mindketten magyar állampolgárok –, valamint édesanyjával élt együtt ebben az országban. Anyagilag mindannyian tőle függnek.

15.

M. D. jól beszél magyarul. Magyarországon céggel, ingatlannal, gépjárművekkel rendelkezik. Szlovákiában is rendelkezik telephellyel, ahol emiatt vállalkozási célú tartózkodási engedéllyel rendelkezett. ( 8 )

16.

2003. május 31. óta tartózkodási engedéllyel rendelkezett Magyarországon, amelyet több alkalommal meghosszabbítottak. Ezt követően, kiskorú magyar állampolgár gyermekére tekintettel, 2021. május 20‑ig érvényes tartózkodási kártya került kiállításra a számára.

17.

2018. június 12‑én állandó tartózkodási kártya kiállítását kérte Magyarországon.

18.

E kérelmet az Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatóságának (Magyarország) elsőfokú közigazgatási hatósága elutasította. ( 9 )

19.

E határozat az Alkotmányvédelmi Hivatal (Magyarország) véleményén alapult, amely szerint M. D. valódi, közvetlen és súlyos veszélyt jelentett a nemzetbiztonságra, és így el kellett hagynia az országot. ( 10 )

20.

2018. augusztus 27‑én az idegenrendészet megállapította, hogy M. D. tartózkodási joga megszűnt, amit ugyanezen közigazgatási hatóság 2018. november 26‑án másodfokon is megerősített.

21.

2019. május 28‑án a Fővárosi Törvényszék (Magyarország) hatályon kívül helyezte a 2018. november 26‑i határozatot ( 11 ), és az idegenrendészeti hatóságokat olyan új
eljárásra kötelezte, amelyben az eset összes körülményét mérlegelni kell, elsődlegesen figyelembe véve, hogy M. D. és élettársa Magyarországon egy háztartásban él a kiskorú, magyar állampolgár gyermekükkel.

22.

2019. augusztus 29‑én a megismételt eljárás eredményeként az idegenrendészet megtagadta M. D. számára a tartózkodási kártya kiállítását. Hangsúlyozta, hogy a 2019. január 1. óta bekövetkezett jogszabályi változásokra tekintettel az eljárásra az Szmtv. 94. §‑a (4) bekezdésének b) pontja alapján került sor. ( 12 ) Ezenkívül kiemelte, hogy nem térhetett el az Alkotmányvédelmi Hivatal mint szakhatóság állásfoglalásától, és nem rendelkezett mérlegelési jogkörrel.

23.

M. D. az idegenrendészet határozatával szemben keresetet indított a Fővárosi Törvényszék előtt. E bíróság elutasította a keresetet, mivel úgy ítélte meg, hogy az idegenrendészeti hatóságoknak ki kell kérniük a szakhatóság állásfoglalását, amely köti őket.

24.

A Kúria (Magyarország) helybenhagyta a Fővárosi Törvényszék ítéletét. A szakhatósági állásfoglalás alapjául szolgáló, minősített iratokra tekintettel elfogadta, hogy M. D. magyarországi tartózkodása valódi és közvetlen veszélyt jelentene a nemzetbiztonságra. Ennélfogva a személyes körülményeinek értékelése sem vezethetett volna eltérő válaszhoz.

25.

M. D. 2020. szeptember 24‑én elhagyta Magyarország területét. ( 13 )

26.

2020. október 14‑én az idegenrendészet három évre szóló beutazási tilalmat rendelt el vele szemben, és elrendelte az e tilalomra vonatkozó figyelmeztető jelzés SIS II‑ben történő elhelyezését.

27.

A tilalom azon alapul, hogy:

28.

M. D. a beutazási tilalommal szemben keresetet indított a Fővárosi Törvényszék előtt. Arra hivatkozott, hogy az idegenrendészet megsértette a tényállás‑feltárási, a mérlegelési és az indokolási kötelezettségét, valamint a határozatában hivatkozott jogszabályokat, és hogy kizárólag egy másik hatóság javaslatára támaszkodott. A nemzeti jogszabályokon kívül, az álláspontjának alátámasztása érdekében a 2008/115 irányelv 11. cikkére is hivatkozott.

29.

Az idegenrendészet a kereset elutasítását kérte. Arra hivatkozott, hogy határozata a Harmtv. 43. §‑án alapult, amely egy olyan kógens rendelkezés, amely önálló beutazási tilalom elrendelését írja elő azon külföldön tartózkodó harmadik országbeli állampolgárral szemben, akinek a beutazása és az országban tartózkodása sérti a nemzetbiztonságot, és ennélfogva megállapítja a nemzetbiztonság terén illetékes szervek javaslatainak kötelező jellegét is. Ezenkívül, mivel M. D. (családi kapcsolatra tekintettel kiadott) tartózkodási engedélyét időközben visszavonták, jogszabályi kötelezettsége sem lett volna mérlegelni a családi körülményeit.

30.

E körülmények között a Fővárosi Törvényszék négy kérdést terjesztett a Bíróság elé előzetes döntéshozatal céljából, amelyek közül az első kettőt idézem:

31.

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem 2021. augusztus 26‑án érkezett a Bírósághoz. A Bíróság úgy döntött, hogy a kérelmet elsőbbségi eljárásban bírálja el.

32.

A cseh és a magyar kormány, valamint az Európai Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket.

33.

2022. március 25‑én a Bíróság felvilágosítást kért a kérdést előterjesztő bíróságtól, amely a kérelmet továbbította az alapeljárás feleinek. A megküldött kérdésekre mind M. D., mind az idegenrendészet megküldte a válaszát.

34.

2022. szeptember 21‑én tárgyalás tartására került sor, amelyen a magyar kormány és a Bizottság vett részt.

35.

A Bíróság útmutatása alapján a jelen indítvány csak az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első két kérdéssel foglalkozik.

36.

E kérdéseket együttesen fogom kezelni, tekintettel azok közös vonásaira. A kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy az EUMSZ 20. cikket, valamint a 2008/115 irányelvnek a Charta 7., 20., 24. és 47. cikkével összefüggésben értelmezett 5. és 11. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétes, ha valamely tagállam visszavonja a tartózkodási jogot egy olyan harmadik országbeli állampolgártól, aki egy olyan uniós polgár családtagja, aki korábban még nem gyakorolta a szabad mozgás jogát, és beutazási tilalmat rendel el vele szemben – figyelemmel arra, hogy a magatartása valódi, közvetlen és súlyos veszélyt jelent a nemzetbiztonságra –, anélkül hogy személyes és családi körülményeit vizsgálnák, annak ellenére, hogy van egy kiskorú gyermeke, aki ennek a tagállamnak az állampolgára.

37.

A kérdést előterjesztő bíróság jelzi, hogy az előző szabályozás hatályban léte alatt indult eljárás végén olyan jogszabályváltozás alkalmazására került sor, amely kedvezőtlen a harmadik országbeli állampolgárokra nézve. Úgy vélem, hogy ez az időbeli hatállyal kapcsolatos körülmény az uniós jog szempontjából nincs kihatással a válaszra. Ezenkívül a fent leírt tényállás szerint a jogszabályváltozást a tartózkodási kártya kiadásának megtagadása érdekében alkalmazták, ami az ismertetett bírósági határozatok értelmében jogerős határozatot képez.

38.

Pontosan ez utóbbi tényező vezette a magyar kormányt arra, hogy tagadja a kérdések és az alapügy tárgya közötti kapcsolat fennállását. A magyar kormány azt állítja, hogy a kérdések és a jogvita tárgya olyan rendelkezésekre vonatkozik, amelyeket egy korábbi, már jogerősen befejezett eljárás során alkalmaztak, és amely eltért a jelenleg folyamatban lévő eljárástól. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem tehát véleménye szerint hipotetikus. ( 15 )

39.

Hozzáteszi, hogy az eredeti kereset egy Magyarországra való beutazásra és ott‑tartózkodásra vonatkozó önálló határozat ellen irányul, amelyre a 2008/115 irányelv és a Charta nem alkalmazandó, így e rendelkezések értelmezése nem szükséges a jogvita elbírálásához.

40.

A magyar kormány kifogásának van némi alapja, mivel – amint azt hangsúlyoztam – azok a nemzeti határozatok, amelyekben elrendelték, hogy M. D. Magyarországon többé nem szerezhet vagy tarthat meg olyan tartózkodási engedélyt, amellyel korábban rendelkezett, jogerőre emelkedtek, anélkül hogy az érintett bíróságok előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjesztettek volna elő azok megerősítésekor. ( 16 )

41.

Ez azonban nem jelenti azt, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés a jogvita szempontjából irreleváns: amennyiben a jogvita a Magyarországra való beutazási tilalom érvényessége alapján dől el, ( 17 ) a kétségek jogosak, ideértve azt is, hogy vajon – amint azt kifejtem – a 2008/115 irányelv és a Charta (már amennyiben az attól függ) nem lett volna‑e alkalmazandó.

42.

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések megfogalmazásából arra lehet következtetni, hogy a kérdést előterjesztő bíróság számára a 2008/115 irányelv alkalmazhatósága nem kétséges. Ezzel szemben a Bizottság és a magyar kormány – részben egybehangzó okokból – vitatja, hogy e jogszabály a végzésben leírt helyzetre irányadó lehetne:

43.

Véleményem szerint az olyan harmadik országbeli állampolgárra, akinek jelenléte valamely tagállamban jogszerű, és a számára korábban megadott tartózkodási engedély visszavonása alapján válik jogellenessé, a 2008/115 irányelv rendelkezéseit kell alkalmazni.

44.

A 2008/115 irányelv azonban semmilyen kifejezett utalást nem tartalmaz arra vonatkozóan, hogy milyen hatással van a rendelkezés alkalmazására az, ha a jogellenes helyzetben lévő külföldi elhagyja az ország területét.

45.

Véleményem szerint a 2008/115 irányelv nem terjed ki erre az eshetőségre, mivel kizárólag a valamely tagállam területén jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra alkalmazandó, ( 23 ) a maga az irányelv által adott meghatározás szerint.

46.

A harmadik országbeli állampolgár valamely tagállam területén való tartózkodására vonatkozó feltétel implicit módon az irányelv 2. cikkének (1) bekezdéséből következik, amelynek alkalmazási köre „a valamely tagállam területén illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra” terjed ki.

47.

A harmadik országbeli állampolgárok e területen való „jogellenes helyzete” ( 24 ) tehát megkerülhetetlen ahhoz, hogy a 2008/115 irányelv alkalmazása felmerülhessen. A „jogellenesnek” való minősítés szempontjából a jelenlét vagy annak időtartama nem releváns. ( 25 )

48.

A 2008/115 irányelv arra kötelezi a tagállamokat, hogy lépjenek fel a területükön ( 26 ) jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokkal szemben. Amennyiben a területükön engedély nélküli tartózkodást észlelnek, mielőbb véget kell vetniük e helyzetnek. ( 27 ) Főszabály szerint a 6. cikk (1) bekezdése értelmében a kiutasítási határozatot ( 28 )„a (2)–(5) bekezdésben említett kivételek sérelme nélkül” kell meghozni. ( 29 )

49.

A félreértések abból adódhatnak, hogy valójában kétféle beutazási tilalom rendelhető el a harmadik országbeli állampolgárok tekintetében: a) a 2008/115/EK irányelv alapján hozott kiutasítási határozatokat kísérő tilalmak; és b) a nemzetbiztonsági vagy más hasonló okokból hozott, az említett irányelven kívül elrendelt tilalmak.

50.

E két kategória közötti különbségtétel céljából célszerű nagy vonalakban ismertetni a 2008/115 irányelv hatálya alá tartozó beutazási tilalmakat és az annak hatályán kívül eső tilalmakat.

51.

A 2008/115 irányelv azon eszközök együttesét integrálja, amelyek a harmadik országbeli állampolgárok jogellenes bevándorlása elleni küzdelemre irányuló uniós politika végrehajtására irányulnak.

52.

Az irányelv célja a kiutasításra, a kitoloncolásra, a kényszerítő intézkedések alkalmazására, az őrizetre és a beutazási tilalomra vonatkozó közös szabályok létrehozása annak biztosítása érdekében, hogy a harmadik országbeli állampolgárok jogellenes tartózkodását tisztességes és átlátható eljárások szerint szüntessék meg. ( 30 )

53.

A 2008/115 irányelv egymással szoros kapcsolatban álló különféle eljárásokat állapít meg: a központi eljárást, amely a kiutasítási határozattal kapcsolatos, és az ahhoz kapcsolódó más – ezt követően opcionális vagy kötelező jelleggel elrendelt – eljárási cselekményeket.

54.

Ezen eljárási cselekmények célja a visszatérés előkészítése és biztosítása: a) a visszatérési kötelezettség önkéntes teljesítésére vonatkozó határidő előírásával; b) a kitoloncolásra vonatkozó feltételek biztosításával; és c) a schengeni területen a kiutasítási határozatnak a SIS II‑ben szereplő beutazási tilalmak révén történő érvényre juttatásával. ( 31 )

55.

Ebben a rendszerben a beutazási tilalom a visszatérés területére vonatkozó uniós politika hatékonyságának növelésére szolgáló eszköz: valamely jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgár a kiutasítását követően bizonyos időtartamig nem térhet jogszerűen vissza a tagállamok területére. ( 32 ) A kiutasítási határozat európai dimenzióval ruházza fel a tilalmat. ( 33 )

56.

A 2008/115 irányelvben a beutazási tilalom:

57.

A tagállamok továbbra is hatáskörrel rendelkeznek arra, hogy megakadályozzák harmadik országbeli állampolgároknak a területükre való beutazását olyan esetekben, amelyek nem tartoznak azon helyzetek körébe, amelyekben a 2008/115 irányelv alapján kiutasítási határozatot hoznak jogellenes tartózkodásuk miatt.

58.

Amint azt már kifejtettem, ezek az esetek (amelyeket a közrendre, a közbiztonságra, a nemzetbiztonságra veszélyt jelentő magatartásokra adott válasz jellemez, vagy amelyek a nemzetközi kapcsolatokat érintik, és amelyeknek főszereplői olyan személyek, akik nem tartózkodnak az ország területén) nem tartoznak a 2008/115 irányelv hatálya alá.

59.

E beutazási tilalmak függetlenek a 2008/115 irányelv által szabályozott kiutasítási határozatoktól. Az (esetlegesen a nemzetközi jog vagy egyes uniós határozatok alapján hozott) nemzeti jogi rendelkezéseket, ( 38 ) és – ismétlem – nem a 2008/115 irányelvet veszik figyelembe. ( 39 )

60.

Egy ilyen típusú tilalom, már amennyiben azon a veszélyen alapul, amelyet a harmadik állambeli állampolgárnak valamely tagállam területén való tartózkodása jelentene, a SIS II‑ben a beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt álló személyek listájára való felvételre vonatkozó határozatot is megalapoz. A figyelmeztető jelzés elhelyezése a SIS II‑ben ilyen esetben kötelező. ( 40 )

61.

Bármi is legyen a valamely tagállam által elrendelt beutazási és tartózkodási tilalom oka, annak földrajzi hatálya korlátozott, ha az a személy, akivel szemben azt elrendelték, rendelkezik olyan tartózkodási jogcímmel, amely lehetővé teszi számára, hogy valamely más tagállamban jogszerűen tartózkodjon.

62.

Mivel a beutazási tilalom „összeurópai” hatásának formálissá válása és az az által kiváltott hatás a gyakorlatban az arra alapított figyelmeztető jelzés SIS II‑be való bevezetéséhez kapcsolódik, amennyiben a tilalom nem járhat ilyen hatással, a SIS II‑ben szereplő, vonatkozó figyelmeztető jelzést törölni kell.

63.

Így abban az esetben, ha a harmadik országbeli állampolgár tartózkodási engedéllyel rendelkezik valamely SIS II‑ben részes ( 41 ) államban, az SMVE 25. cikkének (2) bekezdése az engedélyt kiállító és a figyelmeztető jelzést bevezető állam közötti konzultációs rendszert ír elő annak megállapítása érdekében, hogy elegendő indok áll‑e fenn ezen engedély visszavonására. Ha az engedélyt fenntartják, az a tagállam, amely a figyelmeztető jelzést bevezette, visszavonja azt.

64.

Ez utóbbi esetben ugyanezen jogszabályszövegnek megfelelően a tagállam felveheti a külföldit a beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt álló személyek nemzeti listájára. ( 42 )

65.

Ha egy valamely tagállamban jogellenesen tartózkodó személy elhagyja e tagállamot, még mielőtt annak hatóságai határozatot hoznának erre vonatkozóan, a 2008/115 irányelvben előírt kiutasítási határozat feleslegessé válik: az a tény, hogy a harmadik országbeli állampolgár nem tartózkodik ezen állam területén, szükségtelenné teszi annak meghozatalát. ( 43 )

66.

Véleményem szerint a 2018/115 irányelv rendelkezéseiből arra lehet következtetni, hogy: a) a jogellenes tartózkodást úgy határozzák meg, mint a területen való olyan „jelenlétet”, amely nem (vagy már nem) felel meg a beutazási vagy tartózkodási feltételeknek; és b) azokra a személyekre korlátozzák az alkalmazandó eljárásokat, akik valamely tagállam területén tartózkodnak.

67.

Ez a megállapítás egyébként összhangban áll azzal a rendszerrel, amely minden tagállamot arra kötelez, hogy a lehető leggyorsabban szüntesse meg a területén észlelt jogellenes helyzetet.

68.

Azt hiszem, hogy a megoldás ugyanaz akkor is, ha az érintett távozására azt megelőzően kerül sor, hogy eljárást indítottak volna a jogellenes tartózkodása tárgyában, illetve akkor is, ha ezen eljárás során kerül sor erre, még a határozat meghozatala előtt. Ez utóbbi esetben az eljárásnak megszűnik a tárgya: már nem áll fenn (az azt megindító tagállamban) az a jogellenes helyzet, amelyet meg kell szüntetni a kiutasítás elrendelésével, vagy más módon, ha annak fennállnak a feltételei.

69.

E megoldásnak a nemzeti jogrendre gyakorolt eljárásjogi következményei (archiválás, eljárás megszüntetése vagy más) főszabály szerint azok, amelyeket a saját joga határoz meg. ( 44 )

70.

A fent leírt eset nem tévesztendő össze azzal az esettel, amikor a harmadik országbeli állampolgár tartózkodási helye nem ismert, de arra utaló jelek vannak, hogy még mindig az ország területén tartózkodik. Úgy vélem, hogy ebben az esetben a kiutasítási határozat meghozatalára az érintett távollétében lefolytatott eljárásban is sor kerülhet. ( 45 )

71.

A kifejtett ok miatt meg nem hozott kiutasítási határozat hiányában egyébként arra lehet következtetni, hogy nem lehet a 2008/115 irányelv 11. cikkében előírt beutazási tilalmat elrendelni. ( 46 )

72.

Ebben az összefüggésben, amint azt már kifejtettem, az a tagállam, amely nemzetbiztonsági okokból szükségesnek tartja a területén már nem tartózkodó harmadik országbeli állampolgár beutazásának megakadályozását, ezt a nemzeti joga alapján megteheti.

73.

Úgy vélem, hogy ez az érvelés előnyt élvez azzal a véleménnyel szemben, amely szerint a 2008/115 irányelv továbbra is alkalmazandó azon harmadik országbeli állampolgárra, aki a valamely tagállam területén való tartózkodását lehetővé tevő engedély elvesztését követően véget vet a jogellenes tartózkodásnak (azaz visszatér az országába), még az e tekintetben hozott bármiféle határozatot megelőzően.

74.

Azon személyek szerint, akik e véleményt képviselik, az ilyen beutazási tilalomra a 2008/115 irányelv az irányadó, annyiban, hogy az bizonyos folytonosságot jelent az ezen irányelv hatálya alá tartozó eljárásokkal.

75.

A vélemény iránymutatást tartalmaz: az egyént a harmonizált szabályok rendszere alá vonná, amelynek értelmében a beutazási tilalmat – még ha azt a jogellenes bevándorlástól eltérő ok indokolja is – magának a 2008/115 irányelv elveinek és (eljárási és érdemi) követelményeinek megfelelően kellene elrendelni.

76.

Az ehhez hasonló értelmezés azonban nem mentes a hátrányoktól. Az első hátrány a 2008/115 irányelv 2. cikkével és 11. cikkének (1) bekezdésével való ütközése, amelyekre korábban utaltam. Ez az irányelv azt javasolja, hogy szüntessék meg a harmadik országbeli állampolgárok jogellenes helyzetét, és ne hozzanak határozatokat olyan ügyekben, amelyekben a hatóság beavatkozása már nem szükséges (megszűnt a szükségessége), pontosan azért, mert a területen való jogellenes tartózkodás véget ért.

77.

Másodszor emlékeztetek arra, hogy a 2008/115 irányelv közvetlen célja nem a tagállamok közrendjének, közbiztonságának és nemzetbiztonságának védelme, még akkor sem, ha ezen érdekek ezen irányelvben sem ismeretlenek. ( 47 ) Ha elfogadnánk, hogy ugyanez vonatkozik az ezen indokokon alapuló beutazási tilalmakra is, amelyekhez azonban nem társul kiutasítási határozat, az az 1. cikkben kinyilvánított célt ezen érdekek közvetlen védelmével egyenértékűen kezelné.

78.

Harmadszor, a 2008/115 irányelvnek nem célja a külföldiek tartózkodására vonatkozó belső szabályok teljes harmonizálása, csupán a kiutasítási határozatok (rectius: amelyek megszüntetik a jogellenes helyzetet) elfogadására és végrehajtására vonatkozó belső szabályok harmonizálása. ( 48 ) Az általam jelenleg vizsgált értelmezés a tagállamok tekintetében azt feltételezné, hogy a bevándorlástól eltérő okokból hozott beutazási tilalmak, amelyekhez nem társul a kiutasítás elrendelése, nem rendelkezhetnének:

minden olyan esetben, amikor az ilyen tilalmak olyan harmadik országbeli állampolgárokra vonatkoznak, akik korábban jogellenes módon tartózkodtak a területen, de már nincsenek ott.

79.

Az első akadály bizonyos mértékben elkerülhető lenne, mivel – ismétlem – a 2008/115 irányelv a jelenlegi szövegében már tartalmaz a közrendre, a közbiztonságra és a nemzetbiztonságra vonatkozó olyan utalásokat (többek között az 11. cikk (2) bekezdése), amelyek kihatással lehetnek a tilalom időtartamára és személyi hatályára. ( 49 )

80.

Ugyanakkor a 2008/115 irányelvben ezek a fogalmak – mint az uniós jog minden olyan fogalma, amelynek meghatározását a jogalkotó nem bízza a tagállamokra (még akkor sem, ha az irányelv nem határozza meg azokat) – önállóak. Jogos felvetni e fogalmaknak a nemzeti fogalmakhoz való viszonyulásának kérdését, vagy legalábbis azok azonosságának kérdését azon formát illetően, amelyben működniük kell, figyelemmel a kontextusbeli eltérésre: egyrészről az uniós szint, ( 50 ) másrészről pedig a nemzeti szint.

81.

Ami a második akadályt illeti, hangsúlyozom, hogy a 2008/115 irányelv csak a kiutasítás elrendeléséhez társuló beutazási tilalmakra vonatkozik. Nem rendelkezik ezekről olyan esetben, amikor a harmadik országbeli állampolgár, aki a tilalmat elrendelő tagállam területén jogellenesen tartózkodik, valamely más tagállamban tartózkodási engedéllyel rendelkezik, ( 51 ) vagy a tilalmat vele szemben elrendelő tagállamtól eltérő tagállam valamely megállapodás alapján befogadja. ( 52 )

82.

Ennek ellenére, valamely tagállamnak továbbra is érdeke fűződhet ahhoz (vagy akár köteles lehet arra), hogy előírja a korábban a területét elhagyó külföldinek a területére való beutazást, azon követelmény „teljesítése céljából”, amelyre a 2008/115 irányelv 6. cikkének (2) bekezdése utal, vagy függetlenül attól, hogy az említett személy kapcsán bármely más tagállam miként dönt, azt követően, hogy őt befogadta. Azon feltételek tiszteletben tartásán belül, amelyekre a Bíróság emlékeztet, minden egyes tagállamnak a saját felelőssége a területén a közrend fenntartása, illetve a bel‑ és külbiztonság garantálása. ( 53 )

83.

A kérdést előterjesztő bíróság által ismertetettek szerint M. D. még a kiutasítás elrendelése előtt elhagyta Magyarország területét. Ha ez valóban így van, a fenti megfontolások alapján azt kell megerősítenem, hogy a 2008/115 irányelv nem volt alkalmazandó a vele szemben később elrendelt, Magyarországra való beutazásra vonatkozó tilalomra.

84.

Abban az esetben, ha M. D. rendelkezett tartózkodási engedéllyel Szlovákiában, amikor vele szemben a Magyarországra való beutazás tilalmát elrendelték, e két tagállam illetékes hatóságainak legkésőbb az e tilalmon alapuló figyelmeztető jelzés SIS II‑be történő bevezetését követően le kellett volna folytatniuk az SMVE 25. cikkének (2) bekezdésében előírt konzultációkat. ( 54 )

85.

Az ellentmondásos helyzet elkerülése érdekében, amennyiben a konzultációkat követően Szlovákia nem vonta vissza hivatalosan M. D. tartózkodási engedélyét, Magyarországnak M. D.‑t a SIS II‑ben törölnie kellett volna a beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzésekről vezetett listáról. Ugyanakkor fenntarthatta volna a beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt álló személyek nemzeti listáján.

86.

Megtiltható‑e nemzetbiztonsági okokból a valamely tagállam területére való beutazás egy harmadik országbeli állampolgár számára, személyes és családi körülményeinek figyelembevétele nélkül?

87.

Véleményem szerint az e kérdésre adandó válasznak nemlegesnek kell lennie akkor is, ha a tilalmat a 2008/115 irányelv szabályozza, és az irányelvtől függetlenül is, ha az érintett a tilalmat kibocsátó tagállam állampolgárságával rendelkező gyermek szülője.

88.

Szuverenitásuk klasszikus előjoga értelmében az államok korlátozhatják a külföldi állampolgársággal rendelkező személyek szabad mozgását azáltal, hogy megtagadják tőlük a területükre való beutazást, vagy kiutasítják őket.

89.

Sem a nemzetközi szerződések, sem az uniós jog nem kérdőjelezi meg ezt az elvet. Bizonyos helyzetekben azonban enyhíthetik vagy módosíthatják azt úgy, hogy előírják az érintett személy egyéni helyzetének vagy más releváns tényezőknek az értékelésére vonatkozó kötelezettséget.

90.

Ezt a megállapítást az uniós jogot illetően kettős szempontból vizsgálom.

91.

Ha a valamely tagállam területére való beutazás tilalmára a 2008/115 irányelv vonatkozna, a válasz minden további nélkül következne az 5. cikkéből: alkalmazásával e tagállamnak figyelembe kellene vennie, kötelező jelleggel, a gyermek mindenek felett álló érdekét és a családi életet.

92.

Ebbe az irányvonalba illeszkednek a 2008/115 irányelv különböző preambulumbekezdései is: ( 55 )

93.

Ezek az előírások ( 56 ) nem szűnnek meg, ha a beutazási tilalom szükségszerűen a 2008/115 irányelv 11. cikke (1) bekezdésének a) és b) pontja szerinti kiutasítási határozathoz társul. Az érintett személyes körülményei egyébként továbbra is szerepet fognak játszani a tilalom időtartamának meghatározása céljából. ( 57 )

94.

Ezekben az esetekben a vonatkozó elemzést egy másik elemzés foglalja magában: a magára a kiutasítási határozatra vonatkozó elemzés, illetve a 2008/115 irányelv 11. cikke (1) bekezdésének a) pontjában foglalt helyzetre vonatkozó elemzés is, amelyekre akkor kerül sor, ha nem állapítanak meg határidőt az önkéntes távozásra a 7. cikk (4) bekezdése alapján.

95.

A Bíróság kimondta, hogy az általa követett célra tekintettel a 2008/115 irányelv 5. cikkét nem lehet megszorítóan értelmezni. ( 58 ) Konkrétan a gyermek mindenek felett álló érdekét illetően emlékeztetek arra, hogy azt akkor kell tiszteletben tartani, amikor az irányelv a gyermekre alkalmazandó, illetve akkor is, amikor az a szülőjére alkalmazandó. ( 59 )

96.

A tagállamoknak ügyelniük kell arra, hogy még a határkörükbe tartozó területeken is oly módon gyakorolják a hatásköreiket, hogy az ne sértse az uniós jogot. ( 60 )

97.

Különösen akkor, amikor harmadik országbeli állampolgároknak a területükön való tartózkodásáról van szó, az e tagállamok által hozott intézkedések nem foszthatják meg az uniós polgárokat az e jogállás által számukra biztosított jogok tényleges gyakorlásától. ( 61 )

98.

A tartózkodási jog megtagadása a harmadik országbeli állampolgártól az uniós polgárság hatékony érvényesülésének meggyengítéséhez vezethet. Ez történik olyankor, ha ezen állampolgár és uniós polgársággal rendelkező családtagja között olyan eltartotti viszony áll fenn, amelynek alapján ha az előbbitől megtagadják a valamely tagállamban való tartózkodás jogát, ez utóbbit arra kötelezné, hogy vele tartson, elhagyva az Unió egész területét. ( 62 )

99.

A Bíróság világossá tette, hogy a kiskorú uniós polgárral kapcsolatos, ilyen jellemzőkkel rendelkező eltartotti viszony ( 63 ) fennállásának értékelése kötelezővé teszi a gyermek feletti felügyelet és gyámság kérdésének, illetve annak a kérdésnek figyelembevételét is, hogy e kiskorú személy ellátásának jogi, gazdasági vagy érzelmi terhét valóban a harmadik országbeli állampolgár viseli‑e. ( 64 )

100.

Ha az eltartotti viszony megerősítést nyert, a harmadik országbeli állampolgár kivételesen az EUMSZ 20. cikk alapján kérheti az e rendelkezésből következő származékos (az uniós polgárt megillető jogból származtatott) tartózkodási jog megadását.

101.

Emlékeztetnem kell ugyanakkor arra, hogy a származékos tartózkodási jog nem abszolút jellegű. A tagállamoknak lehetőségük van arra, hogy ezt bizonyos körülmények között ne ismerjék el, főként a közrend fenntartása és a közbiztonság megőrzése érdekében. ( 65 )

102.

A nemzetbiztonsági okok még inkább alkalmasak arra, hogy korlátozzák az EUMSZ 20. cikkből következő származékos tartózkodási jog elismerését. Ahhoz, hogy ez így legyen, meg kell felelniük azoknak a megfontolásoknak, amelyek nyilvánvalóan érintik ezt a Bíróság által már meghatározott módon értelmezett fogalmat. ( 66 )

103.

Ez az alkalmasság azonban nem korlátlan, amint azt a Bíróság már szintén többször hangsúlyozta. ( 67 ) Ebben az összefüggésben az ítélkezési gyakorlata értelmében: ( 68 )

104.

E körülmények vizsgálatát követően, ha a mérlegelés a közbiztonságot vagy még inkább a nemzetbiztonságot ( 72 ) fenyegető, a tagállami hatóságok és esetlegesen a határozataikat felülvizsgáló bíróságok által megerősített veszélyek fennállásnak a megállapításához vezet, a harmadik országbeli állampolgárral szembeni beutazási tilalom elrendelésének lehetősége továbbra is nyitva áll.

105.

Bár a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy a felek által előterjesztett észrevételekre és a körülmények összességére tekintettel meggyőződjön erről, bátorkodnék megállapítani, hogy M. D. és magyar állampolgárságú kiskorú gyermeke között eltartottsági viszony áll fenn, amely alkalmas lehet arra, hogy M. D. az EUMSZ 20. cikk alapján a származékos tartózkodási jogával éljen.

106.

Különösen nem értek egyet a magyar kormánnyal, amikor ezen eltartottsági viszony meglétének vitatása érdekében azt állítja, hogy a kiskorú gyermek anyja szintén Magyarországon él, és mint a szülői felügyeleti jog gyakorlója, köteles a gyermek ellátásáról gondoskodni. ( 73 )

107.

M. D. tartózkodási engedéllyel rendelkezett Szlovákiában, amelyet – úgy tűnik – visszavontak tőle. Ennélfogva joggal feltételezhető, hogy a magyarországi tartózkodási jog megtagadása azzal a következménnyel járna, hogy kiskorú gyermekének az Unió egész területét el kellene hagynia.

108.

Mindazonáltal, még ha M. D. az EUMSZ 20. cikk szerinti származékos tartózkodási jogot meg is szerezhetné, nemzetbiztonsági okokból meg lehetne tiltani számára a Magyarország területére való beutazást és ott‑tartózkodást, amint azt már kifejtettem, ha az imént általam hivatkozott körülményeknek az uniós jog értelmében kötelező mérlegelését követően az eredmény az lenne, hogy mindenképpen az említett okoknak kell elsőbbséget adni.

109.

Nem áll rendelkezésemre az ilyen – a magyar hatóságok és bíróságok által elvégzendő – mérlegeléshez szükséges összes releváns adat. ( 74 )

110.

Az eljáró bíróság kétségei ezt illetően a beutazási tilalom megállapítására, nem pedig annak a SIS II‑be való későbbi bejegyzésére vonatkoznak.

111.

Ha a Bíróság úgy ítélné meg, hogy a kérdést előterjesztő bíróság hallgatása ellenére hasznos lehet számára némi iránymutatást adni a beutazási tilalomnak a SIS II‑ben való visszatükrözésére vonatkozóan, ismertetem az ezzel kapcsolatos álláspontomat.

112.

A beutazási tilalomnak a többi tagállam általi ismerete szükséges ahhoz, hogy az a gyakorlatban kifejthesse hatásait. ( 75 ) Annak érdekében, hogy a tagállamok számára hozzáférést biztosítsanak a más tagállamok által a kiutasítási határozatok nyomán elrendelt tilalmakra vonatkozó információkhoz, ez utóbbiak tükröződhetnek a SIS II‑ben ( 76 ) az 1987/2006 rendelet ( 77 ) alapján, feltéve hogy két további feltétel is teljesül:

113.

Ugyanezen feltételek mellett azonban kötelező a figyelmeztető jelzés SIS II‑be való bevezetése a beutazás és a tartózkodás megtagadása céljából, „ha a határozat olyan, a közrendet vagy a nemzetbiztonságot fenyegető veszélyen alapul, amelyet a harmadik országbeli állampolgár valamely tagállam területén való jelenléte jelenthet” (az 1987/2006 rendelet 24. cikkének (2) bekezdése). ( 80 )

114.

A bevezetésre tehát mindenképpen vonatkozik az 1987/2006 rendelet 21. cikkében foglalt arányossági követelmény. Még ha a rendelet ezt nem is mondja ki, az értékelés hasznosságához szükséges, hogy azt a még szóban forgó figyelmeztető jelzés bevezetése előtt végezzék el. ( 81 )

115.

E követelmény azért indokolt, mert a beléptetés megtagadására vonatkozó figyelmeztető jelzés elhelyezése érintheti a személyek jogait, akár alapvető jogaikat is. ( 82 ) Nyilvánvaló következményekkel jár a schengeni térségbe ( 83 ) való belépésre, és ezekkel összefüggésben, legalábbis potenciálisan, más jogokra, mint például a magánélet és a családi élet tiszteletben tartására vonatkozó jogokra.

116.

Mindazonáltal árnyalni kell az arányosság elvének a figyelmeztető jelzések SIS II‑be történő bevezetésére való alkalmazását olyan esetekben, amikor az kötelező (az 1987/2006 rendelet 24. cikkének (2) bekezdése értelmében). Védhető lenne az az álláspont is, hogy ilyen esetekben maga az uniós jogalkotó már előzetesen elvégezte az arányosság mérlegelését azon súlyos magatartások tekintetében, amelyekre a rendelkezés utal.

117.

Hozzátenném, hogy az 1987/2006/EK rendelet 21. cikkében előírt arányossági vizsgálat mindenesetre csak a figyelmeztető jelzés bevezetésére korlátozódik: nem vonatkozik arra a határozatra (tilalomra), amelynek alapján ez utóbbit kiadják. ( 84 )

118.

Az arányossági elemzés negatív eredménye végső soron oda vezethet, hogy nem tartják be a figyelmeztető jelzés SIS II‑be való elhelyezésére vonatkozó kötelezettséget a belépés megtagadása kapcsán.

119.

Ebben az esetben a figyelmeztető jelzés alapját képező határozat mindennek ellenére hatályban marad. Ha egy harmadik országbeli állampolgárral szemben amiatt elrendelt beutazási tilalomról van szó, hogy veszélyt jelent a közrendre, a belbiztonságra, a nemzetbiztonságra, a közegészségre vagy a nemzetközi kapcsolatokra, annak „összeurópai” célja továbbra is változatlan, még akkor is, ha a bejegyzés hiánya a schengeni térség többi állama számára megnehezíti az erről való tudomásszerzést.

120.

A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a Fővárosi Törvényszék (Magyarország) első és második kérdésére a következő választ adja:

„A harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet a következőképpen kell értelmezni:

Az irányelv nem alkalmazandó olyan esetben, amikor valamely tagállam hatóságai az ilyen állampolgárok valamelyikével szemben, aki egyébként nem tartózkodik a területén, és akivel szemben nem hoztak kiutasítási határozatot, beutazási és tartózkodási tilalmat rendelnek el, mivel úgy ítélik meg, hogy az ott‑tartózkodása veszélyt jelenthet a nemzetbiztonságra. Ugyanígy az Európai Unió Alapjogi Chartája sem alkalmazandó.

Az EUMSZ 20. cikket úgy kell értelmezni, hogy az említett beutazási és tartózkodási tilalom elrendelését megelőzően a tagállami hatóságoknak mérlegelniük kell annak a személynek a személyes és családi körülményeit, akinek a beutazását és tartózkodását megtiltják, olyan esetben, amikor e személy az e tagállam állampolgárságával rendelkező kiskorú gyermek szülője, valamint a tilalomnak a kapcsolódó vagy az európai polgárságból származó jogok igénybevételére gyakorolt esetleges kihatását.”