1.

Ezek az (egyesített) előzetes döntéshozatal iránti kérelmek lehetőséget nyújtanak a Bíróságnak ( 2 ) arra, hogy tisztázza a számlák 549/2013/EU rendelettel ( 3 ) létrehozott, 2010. évi európai rendszerére vonatkozó szabályok hatályát. Konkrétan azt kell megvizsgálni, hogy:

2.

Az 1. cikk kimondja:

„(1)   Ez a rendelet létrehozza a számlák 2010. évi európai rendszerét (a továbbiakban: az ESA 2010 vagy az ESA).

(2)   Az ESA 2010 a következőket tartalmazza:

[…]

(4)   Ez a rendelet egyetlen tagállamot sem kötelez arra, hogy saját céljaira összeállított számláihoz az ESA 2010‑et használja.”

3.

Az A. melléklet (ESA 2010) 1. fejezete (Általános jellemzők és alapelvek) ekként rendelkezik:

[…]

[…]”

4.

Az említett melléklet (ESA 2010) 2. fejezete (Az egységek és az egységek csoportosítása) kimondja:

„[…]

[…]

[…]

Kormányzat (S.13)

[…]”

5.

E melléklet 20. fejezete (A kormányzat számlái) előírja:

„[…]

[…]”

6.

Az 1. cikk szerint:

„Ez az irányelv meghatározza a tagállamok költségvetési keretrendszerének jellemzőire vonatkozó részletes szabályokat. Ezek a szabályok a tagállamok túlzott költségvetési hiány elkerülésére vonatkozó, az EUMSZ szerinti kötelezettségei betartásának biztosításához szükségesek.”

7.

A 2. cikk kimondja:

„Ezen irányelv alkalmazásában a »kormányzat«, »hiány« és »beruházás« fogalmaknak az EUSZ‑hez és az EUMSZ‑hez csatolt, a túlzott hiány esetén követendő eljárásról szóló 12. jegyzőkönyv 2. cikkében rögzített meghatározása alkalmazandó.[ ( 5 )] A kormányzat alszektorai tekintetében a 2223/96/EK rendelet A. mellékletének 2.70. pontjában foglalt fogalommeghatározások alkalmazandók.

Ezen túlmenően az alábbi meghatározást kell alkalmazni:

»költségvetési keretrendszer«: azon intézkedések, eljárások, szabályok és intézmények összessége, amelyek az államháztartás költségvetési politikái végrehajtásának alapját alkotják, különös tekintettel a következőkre:

[…]

[…].”

8.

A 3. cikk (1) bekezdése a következőkről rendelkezik:

„Az állami számvitel nemzeti rendszereit illetően a tagállamok olyan állami számviteli rendszert működtetnek, amely átfogó és következetes módon lefedi a kormányzati szektor valamennyi alszektorát, és tartalmazza azokat az információkat, amelyek az eredményszemléletű adatok ESA 95 módszertan szerinti összeállításához szükségesek. Ezekben az állami számviteli rendszerekben belső ellenőrzést és független könyvvizsgálatot kell végezni.”

9.

A 2. cikk megállapítja:

„1.   E rendelet alkalmazásában:

2.   az »államháztartási szektor« és az »államháztartási szektor alszektorai« fogalmaknak a Közösségben a Nemzeti és Regionális Számlák Európai Rendszeréről szóló, 1996. június 25‑i 2223/96/EK rendelet […] A. mellékletének 2.70. pontjában rögzített meghatározását és alkalmazni kell e rendeletre. […]

[…].”

10.

Az 5. cikk szerint:

„(1)   A tagállamok olyan független szervekkel rendelkeznek, amelyek az alábbiakkal való összhang monitoringját végzik:

[…].”

11.

Az 1. cikk a következőképpen szól:

„1.   A kormányzati szervek az Európai Unió által meghatározott eljárásokkal és feltételekkel összhangban hozzájárulnak a nemzeti keretek között meghatározott kormányzati pénzügyi célkitűzések eléréséhez, és osztoznak az azokból eredő felelősségben. […]

2.   Kormányzati szervek 2012‑től […] az [Istituto Nazionale di Statistica (Nemzeti Statisztikai Hivatal, Olaszország; a továbbiakban: ISTAT] által a Gazzetta ufficiale della Repubblica italianában […] statisztikai célokból közzétett […] jegyzékben […] és annak az e cikk 3. bekezdése értelmében vett, az Európai Unió bizonyos rendeleteiben szereplő fogalommeghatározások alapján végzett későbbi frissítéseiben szereplő szervezetek és személyek […].

3.   A kormányzati szervek 2. bekezdés szerinti elismerését az ISTAT évente, a Gazzetta Ufficialéban legkésőbb szeptember 30‑ig közzétett határozatában végzi el.

[…].”

12.

A 2. cikk (1) bekezdésének a) pontja szerint „»kormányzati szervek« a központi kormányzat, a helyi kormányzat és a nemzeti társadalombiztosítási szervek alszektoraiba tartozó, a számviteli és az államháztartási szabályozások által az előírt eljárásoknak és jogi aktusoknak megfelelően az uniós joggal összhangban meghatározott szervezetek”.

13.

A 20. cikk értelmében a Corte dei conti (számvevőszék, Olaszország) a kormányzati szervek költségvetési gazdálkodásának utólagos felülvizsgálatát az államháztartás összehangolása és a költségvetési egyensúly érdekében a törvényben meghatározott formák és módok szerint végzi.

14.

A 30. cikk („A 2011/85/EU irányelv és a 473/2013 rendelet közvetlenül nem alkalmazandó rendelkezéseinek végrehajtása”) (1) bekezdése előírja, hogy a 2011/85 irányelv és a 473/2013 rendelet közvetlenül nem alkalmazandó részeinek teljes érvényesülése érdekében a költségvetési szabályok tiszteletben tartásának ellenőrzésére irányuló tevékenység körében a Corte dei conti (számvevőszék) ellenőrzi a kormányzat költségvetési adatainak a számviteli szabályoknak való megfelelését.

15.

A 176/2020. sz. törvénnyé átalakított 137/2020. sz. rendkívüli törvényerejű rendelettel ( 11 ) módosított 11. cikk (6) bekezdésének b) pontja a következőket mondja ki:

„A [Corte dei conti (számvevőszék)] különleges összetételű egyesített tanácsai, amelyek az államháztartási számvitellel kapcsolatos kizárólagos hatáskörük gyakorlása során a kormányzati szervek ISTAT általi elismerése tárgyában egyetlen fokon járnak el, jóllehet kizárólag a közkiadások korlátozására vonatkozó nemzeti szabályozás alkalmazásában.” ( 12 )

16.

2020. szeptember 30‑án az ISTAT felvette a Ferrovienord SpA‑t (a továbbiakban: Ferrovienord) és a Federazione Italiana Triathlont (a továbbiakban: FITRI) az olasz állam konszolidált eredménykimutatásába bevont kormányzati szervek jegyzékébe (a továbbiakban: ISTAT 2020‑jegyzék). ( 13 )

17.

A Ferrovienord és a FITRI e határozat ellen keresetet nyújtott be a Corte dei contihoz (számvevőszék), amelyben kérték a határozat megsemmisítését. Véleményük szerint nem teljesültek az ISTAT 2020‑jegyzékbe való felvételük előfeltételei.

18.

Az ISTAT azzal az indokkal vitatta a keresetet, hogy a jegyzékbe való felvétel helytálló volt. A Procura generale della Corte dei conti (a számvevőszék főügyészi hivatala, Olaszország) a 137/2020. sz. rendkívüli törvényerejű rendelet 23 quarter cikkének alkotmányosságát illetően előzetes döntéshozatal iránti kérelem előterjesztését kérte. ( 14 )

19.

A Corte dei conti (számvevőszék) elrendelte a Ministero dell’Economia e delle Finanze (gazdasági és pénzügyminisztérium, Olaszország) kontradiktórius eljárásba való bevonását, és az új szabálynak az uniós joggal való összeegyeztethetőségével kapcsolatos problémákra hivatkozott. Kérte a feleket, hogy foglaljanak kifejezetten állást ebben a kérdésben.

20.

A Corte dei conti (számvevőszék) szerint:

21.

A 2020. évi jogszabálymódosítás a bíróságok hatáskörének abszolút hiányát, következésképpen pedig a jogvédelem hiányát eredményezte az S.13‑as szektorba (nem területi kormányzati szervek) tartozó szervezetek pontos elhatárolása, következésképpen az államháztartás egyenlege tekintetében, megakadályozva ezzel, hogy az ESA 2010 és a 2011/85 irányelv kiváltsa joghatását. Az olasz állam az ISTAT‑jegyzékkel az ESA 2010 hatályát az EUMSZ 126. cikk rendelkezésére és a túlzott hiányra vonatkozó 12. jegyzőkönyvre tekintettel is meghatározza.

22.

Véleménye szerint megsértették a lojális együttműködés elvét (EUSZ 4. cikk), és az ISTAT által kormányzatinak minősített szervektől megtagadták az említett minősítés elleni jogorvoslat lehetőségét, ami ellentétes az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 47. cikkével.

23.

Hozzáteszi, hogy még ha az ISTAT, valamint a gazdasági és pénzügyminisztérium állításának megfelelően megállapítást is nyerne, hogy az új szabály a közigazgatási bíróság általános hatáskörének kiterjesztését eredményezi, akkor is kétséges, hogy e szabályozás:

24.

E körülmények között a Corte dei conti (számvevőszék, Olaszország) az alábbi kérdéseket terjeszti előzetes döntéshozatal céljából a Bíróság elé:

25.

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmeket 2021. június 9‑én vették nyilvántartásba a Bíróságnál. A kérelmek tekintetében történő gyorsított eljárás alkalmazására irányuló kérelmet elutasították.

26.

A Ferrovienord, a FITRI, a Corte dei conti (számvevőszék) főügyészi hivatala, az olasz kormány és az Európai Bizottság írásbeli észrevételeket nyújtott be. A 2022. október 19‑i tárgyaláson az említett felek valamennyien megjelentek.

27.

A fentiekben foglaltak szerint az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések az olasz jog egyetlen rendelkezésének (a továbbiakban: vitatott rendelkezés), nevezetesen a 137/2020. sz. rendkívüli törvényerejű rendelet 23 quarter cikke (2) bekezdésének az uniós joggal való összeegyeztethetőségére irányulnak.

28.

E rendelkezés értelmében az ISTAT „gazdasági egységek” kormányzati szervnek való minősítésére vonatkozó határozatait a Corte dei continak (számvevőszék) „kizárólag a közkiadások korlátozására vonatkozó nemzeti szabályozás alkalmazásában” kell felülvizsgálnia. A dőlt betűs fordulatot a 137/2020. sz. rendkívüli törvényerejű rendelet illesztette be a számviteli igazságszolgáltatásról szóló törvénykönyvbe.

29.

Az olasz kormány úgy véli, hogy a kérdést előterjesztő bíróság tévesen értelmezi a vitatott rendelkezést, amikor azt állítja, hogy az megszünteti az ISTAT valamely szervezetnek a kormányzati szervek jegyzékébe való felvételére vonatkozó határozatainak bírósági felülvizsgálatát.

30.

Ezzel szemben az olasz kormány szerint e rendelkezés a felülvizsgálat közigazgatási bíróságok hatáskörébe történő visszautalásra szorítkozik, miközben az említett gazdasági egységek ISTAT‑jegyzékbe való felvétele jogi következményeinek bírósági felülvizsgálata a Corte dei continál (számvevőszék) marad.

31.

A Bíróságnak az előzetes döntéshozatali eljárás keretében nincs hatásköre a nemzeti jog értelmezésére. A nemzeti törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések konkrét hatályának meghatározása kizárólag a nemzeti bíróság feladata. ( 19 )

32.

A Bíróság azonban az uniós jog szabályait értelmezheti oly módon, hogy a nemzeti jog egyik vagy másik értelmezésének fényében ad választ. Ez különösen akkor igaz, ha a kérdést előterjesztő bíróság az „alperes szervek” (nevezetesen az olasz kormány) érvelésére – a jelen ügyhöz hasonlóan – maga is elfogadható feltételezésként hivatkozik. ( 20 )

33.

Mindenekelőtt azt kell megvizsgálni, hogy az e két előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a Bíróság elé terjesztő szerv az EUMSZ 267. cikk értelmében vett „tagállami bíróságnak” minősül‑e.

34.

A Bíróság elfogadhatatlannak nyilvánította az olasz számvevőszék közigazgatási hatóságként eljáró regionális ellenőrző kamarái ( 21 ) vagy a Corte dei conti (számvevőszék) által a különböző kormányzati szervek pénzügyi gazdálkodásának utólagos ellenőrzési eljárása keretében benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelmeket. ( 22 )

35.

A Bíróság a FIG és FISE‑ítéletben ( 23 ) azonban választ adott a Corte dei conti (számvevőszék) által előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelemre, anélkül hogy e szerv „bírósági” jogállását a jelen ügyhöz hasonló esetben megkérdőjelezte volna.

36.

A jelen ügyben e bíróságnak a jogvitát az olasz jog által ráruházott bírói – nem pedig utólagos ellenőrzési és felülvizsgálati – feladatait gyakorolva kell eldöntenie. A jogvita tárgya pontosan a 137/2020. sz. rendkívüli törvényerejű rendelet 23 quarter cikke által előírt korlátozást követő bírói feladatkörére vonatkozik.

37.

A tárgyaláson tisztázásra került, hogy a jogszabály‑módosítás a Corte dei conti (számvevőszék) bírósági hatáskörét nem szünteti meg, hanem csak korlátozza azt: ha az ISTAT‑jegyzékeket nem is érvénytelenítheti erga omnes hatállyal, azok alkalmazását egy konkrét jogvitában, kizárólag a felperes szervre nézve a közkiadások korlátozására vonatkozó nemzeti szabályozás tekintetében mellőzheti.

38.

Röviden, a Corte dei conti (számvevőszék) olyan bírósági hatásköröket gyakorol, amelyek keretében a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmek tárgyát képező ügyekhez hasonló jogvita eldöntése céljából a Bírósághoz fordulhat.

39.

Az olasz kormány a fent kifejtett indokolás alapján ( 24 ) vitatja az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első és második kérdés, valamint a harmadik kérdés a) pontjának elfogadhatóságát, mivel azok azon a „téves feltételezésen alapulnak, hogy a számviteli igazságszolgáltatásról szóló törvénykönyv 11. cikkének módosítását követően nincs lehetőség az ISTAT S.13‑jegyzék helyes összeállításának nemzeti bíróság előtti megtámadására”.

40.

A kifogásnak nem lehet helyt adni:

41.

Összefoglalva, az 549/2013 rendelet, a 2011/85 irányelv és a 473/2013 rendelet értelmezése során az olasz belső jogról rendelkezésre álló információk alapján a Bíróság hasznos választ adhat a kérdést előterjesztő bíróságnak.

42.

A kérdést előterjesztő bíróság azt szeretné megtudni, hogy a vitatott nemzeti rendelkezés összeegyeztethető‑e az 549/2013 rendelet közvetlen alkalmazhatóságával, valamint e rendelet és a 2011/85 irányelv hatékony érvényesülésével.

43.

E kérdés megválaszolásához szükségesnek tartom előzetesen megvizsgálni: a) az 549/2013/EU rendeletben meghatározott, a számviteli információk Bizottság részére történő tagállami továbbítására vonatkozó kötelezettségek kötelező erejét és lehetséges közvetlen hatályát; és b) hogy a 2011/85 irányelv kizárólag a statisztikai hatóságokra és a kormányokra ró‑e kötelezettségeket, más kormányzati szervekre viszont nem, valamint hogy a magánszemélyekre vonatkozóan megállapít‑e jogokat és kötelezettségeket, és hogy lehet‑e közvetlen hatálya.

44.

A bírósági felülvizsgálatnak a Corte dei conti (számvevőszék) által e két előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésben is hivatkozott esetleges hiányával a harmadik kérdés elemzése során foglalkozom majd.

45.

A túlzott költségvetési hiányt tiltó elv ( 26 ) alkalmazása a Bizottság és a Tanács részvételével zajló eljárásban történik. Ennek során figyelemmel kísérik a tagállamok költségvetési helyzetét és államadósságuk szintjét.

46.

E felügyelet elvégzéséhez az Uniónak megbízható statisztikákra ( 27 ) van szüksége a tagállamok gazdasági helyzetéről, különösen az államháztartási hiányról és az államadósságról.

47.

A Bizottság statisztikai adatok ellenőrzésére vonatkozó hatáskörét megerősítette a 479/2009/EK rendelet, ( 28 ) amely meghatározta a tagállamoknak a Bizottság felé fennálló, hiány‑ és adósságszintjeikre vonatkozó adatszolgáltatási kötelezettségét (a túlzott hiányról szóló 12. jegyzőkönyv 3. cikke), és a tagállamok által szolgáltatott statisztikai adatok tekintetében bizonyos ellenőrzési hatásköröket ruházott az Eurostatra. ( 29 )

48.

Az adatszolgáltatási kötelezettség végrehajtása megköveteli, hogy a homogenitás nélkülözhetetlen elemeként az Unió egészében egységes osztályozási rendszert használjanak. Az említett osztályozás jelenleg az ESA 2010, amelyhez hozzáigazították a 479/2009/EK rendeletet.

49.

Az ESA 2010‑et főszabály szerint minden olyan uniós jogi aktusra alkalmazni kell, amely az ESA‑ra vagy annak fogalommeghatározásaira hivatkozik. Egyetlen tagállam sem köteles azonban arra, hogy saját céljaira összeállított számláihoz az ESA 2010‑et használja (az 549/2013 rendelet 1. cikkének (3) és (4) bekezdése).

50.

Az 549/2013 rendelet szerint a tagállamok a B. mellékletben meghatározott számlákat és táblázatokat az egyes táblázatokra vonatkozóan meghatározott határidőkön belül továbbítják a Bizottságnak (Eurostat), (3. cikk (1) bekezdése), az Eurostat pedig értékeli a továbbított adatok minőségét (4. cikk (4) bekezdése).

51.

Amint arra a Bíróság rámutatott, „az ESA 2010 olyan keretrendszert hoz létre, amely mind az uniós polgárok, mind pedig maga az Unió szükségleteinek megfelelően a tagállamok számláinak kidolgozására szolgál. Az összehasonlíthatóság kedvéért ennek kidolgozását olyan egységes elvek alapján kell összeállítani, amelyek nem tesznek lehetővé különböző értelmezéseket”. ( 30 )

52.

A tagállamoknak az ESA 2010 A. mellékletének 2.111. pontjával ( 31 ) összhangban az S.13 szektort (kormányzat) négy alszektorra bontva kell meghatározniuk, amelyekbe a megfelelő gazdasági egységek illeszkednek. E szervezetek számviteli adatait össze kell gyűjteniük, és azokat a Bizottságnak való továbbítás céljából az ESA 2010 módszertanának megfelelően kell összeállítaniuk.

53.

Az ESA 2010 S.13 szektorra történő helyes alkalmazásának biztosítása érdekében az uniós szabályok különböző ellenőrzési mechanizmusokat írnak elő az Eurostat és a tagállamok (különösen a nemzeti statisztikai hivatalaik) közötti kapcsolatokban:

54.

A Bizottság azzal érvel, ( 32 ) hogy a gazdasági egységek S.13 szektorba történő helyes besorolása az említett ellenőrzési mechanizmusokkal biztosított. Az Eurostat ezekkel garantálja, hogy a tagállamok eleget tegyenek a számviteli adatok ESA 2010 szerinti és megfelelő minőségben történő gyűjtésére és továbbítására vonatkozó kötelezettségüknek.

55.

A Bizottság hozzáteszi, hogy ebből következően:

– egy gazdasági egységnek a kormányzati szektorba történő, nemzeti hatóságok általi téves besorolása esetén az Eurostat kijavíthatja a hibát, és közzéteheti a helyes adatokat.

– Az 549/2013 rendelet csupán a nemzeti hatóságok – különösen a nemzeti statisztikai hivatalok – számára ír elő statisztikai adatszolgáltatási kötelezettségeket, a magánszemélyeknek viszont nem.

56.

A Bizottság ezekből az előfeltevésekből arra a következtetésre jut, hogy az 549/2013 rendeletre magánszemélyek közvetlenül nem hivatkozhatnak. Ezért azok a gazdasági egységek (mint például a Ferrovienord és a FITRI), amelyek úgy vélik, hogy az ISTAT tévesen vette fel őket az S.13 szektorba, az 549/2013 rendelettel való összeegyeztethetetlenségre hivatkozva nem támadhatják meg az ISTAT határozatait. Csak az olasz belső szabályok megsértésére hivatkozhatnak.

57.

A Bizottság álláspontja számomra nem meggyőző.

58.

Először is, az 549/2013 rendelet mindenképpen – akár közvetlenül, akár az olasz belső jogra való feltétlen hivatkozással – alkalmazandó az ilyen jogvitákban. A Bíróság még tisztán belső helyzetekben is hatáskörrel rendelkezik az értelmezésére, amennyiben „az uniós jog rendelkezéseit a nemzeti jog alkalmazandóvá teszi, amely jog a minden elemében egyetlen tagállamra korlátozódó helyzetekre adott megoldásaira nézve az uniós jog által nyújtott megoldásokhoz igazodott”. ( 33 )

59.

A kérdést előterjesztő bíróság kellően kifejti, hogy az olasz jog általi hivatkozás következtében az uniós statisztikai jogszabályok alkalmazandók az olasz hatóságok és a nemzeti szervek közötti kapcsolatokra.

60.

Az e két előzetes döntéshozatali kérelem alapjául szolgáló jogvitákban az ISTAT kormányzati szerveknek minősíti a Ferrovienordot és a FITRI‑t, és felveszi őket az ISTAT 2020‑jegyzékbe. Ezen eljárása során az 549/2013 rendelet egyes rendelkezéseit alkalmazza, e felvétel pedig jogkövetkezményekkel jár az említett szervekre nézve.

61.

Másodszor, különbséget kell tenni két feltételezés között, amelyek azonban ugyanahhoz a megoldáshoz vezetnek.

62.

Amikor az ISTAT olasz statisztikai hatósági minőségében meghatározza, hogy mely szervezeteket kell felvenni az S.13 szektorba, az ESA 2010 osztályozási rendszert, és így az 549/2013 rendeletet alkalmazza.

63.

Azon szervezetek, amelyek az 549/2013 rendelet hatálya alá tartozó ISTAT‑határozatok címzettjei, e határozatokat – ha a nemzeti jog szerint erre jogosultak – a nemzeti bíróságok előtt megtámadhatják, amennyiben úgy vélik, hogy azokat az ISTAT tévesen hozta meg.

64.

Más szóval, a nemzeti bíróságok előtti keresetindítási jogosultsággal rendelkező gazdasági egységek hivatkozhatnak az 549/2013 rendelet szabályaira azzal összefüggésben, hogy az ISTAT nem megfelelően alkalmazta az ESA 2010‑et.

65.

Az ISTAT határozatai elleni keresetek indításakor az 549/2013 rendeletre való hivatkozás végső soron attól függetlenül lehetséges lesz, hogy a kérdést előterjesztő bíróság a Ferrovienordot és a FITRI‑t magánjogi vagy közjogi szervezetnek minősíti.

66.

A Bíróság hallgatólagosan elfogadta az 549/2013 rendelet alkalmazhatóságát és közvetlen hatályát olyan jogvitákban, amelyekben vitatott volt, hogy hogyan kell besorolni különböző szervezeteket az említett rendelet A. mellékletének megfelelő fejezeteibe:

67.

Az ESA 2010 szabályainak a tagállamok statisztikai hatóságai általi alkalmazása nem csak e hatóságokat, hanem a tagállamok szervezeteit (gazdasági egységeit) is érinti. ( 37 ) A kérdést előterjesztő bíróság és az olasz kormány egyaránt elismeri, ( 38 ) hogy az ISTAT 2020‑jegyzékbe való felvétel azzal jár, hogy az érintett jogi személynek tiszteletben kell tartania a közkiadások korlátozására irányuló nemzeti szabályokat.

68.

Kétségtelen, hogy az ESA 2010 a kormányzat statisztikáit szabályozza, de azon magánszemélyek gazdasági tevékenységét is figyelembe veszi, akiknek jogi helyzetére a megfelelő ISTAT‑minősítések hatással lehetnek.

69.

Ezért bármely magánjogi gazdasági egység közvetlenül hivatkozhat az ESA 2010 osztályozási rendszer megfelelő pontjaira annak érdekében, hogy a nemzeti bíróság eldönthesse: helyesen alkalmazták‑e a nemzeti hatóságok e pontokat az adott egység besorolásakor. Hasonlóképpen, az ISTAT‑tal szembeni jogvitában valamely kormányzati szerv hivatkozhat az 549/2013 rendelet rendelkezéseinek kötelező erejére, ha a nemzeti jog lehetővé teszi számára, hogy az ISTAT‑tal szemben pert indítson. ( 39 )

70.

A fentiek ellenére az 549/2013 rendelet 1. cikkének (4) bekezdése értelmében „saját céljai[k]ra összeállított számlái[k]hoz” a tagállamok az ESA 2010‑től eltérő osztályozási rendszert is használhatnak. Ha élnek ezzel a lehetőséggel, akkor a statisztikai hatóságaiknak ezt követően az ESA 2010‑nek megfelelően át kell alakítaniuk a Bizottság számára történő továbbításhoz összegyűjtött adatokat.

71.

Az ISTAT‑nak az S.13 szektor jegyzékét az 549/2013 rendelet osztályozási rendszere alapján kell kialakítania. Ha egy szervezetet az adott szektor gazdasági egységének minősítenek, akkor gazdasági adatait az állam által meghatározott osztályozási rendszernek megfelelően kell az ISTAT rendelkezésére bocsátania. A fentiekben foglaltak szerint Olaszország kiterjesztette az ESA 2010 osztályozási rendszer használatát kormányzata gazdasági egységeire. ( 40 ) Ez a kiterjesztés amellett szól, hogy az 549/2013 rendeletet a Ferrovienordhoz vagy a FITRI‑hez hasonló szervezetek „kormányzat” pont alá sorolásakor közvetlenül az ISTAT‑nak kell alkalmaznia. ( 41 )

72.

A jelen ügy szempontjából az tekinthető relevánsnak, hogy a 2011/85 irányelv:

73.

A középtávú költségvetési keretrendszer, valamint a 2011/85 irányelv által szabályozott előrejelzéseket és számszerű költségvetési szabályokat a tagállamok nemzeti hatóságai állapítják meg a Bizottság részére történő közlés céljából, és alapvetően a statisztikai hivatalokat és a gazdasági minisztériumokat érintik. Nem találok ebben az irányelvben olyan szabályokat, amelyeknek a címzettjei más kormányzati szervek lennének, vagy amelyek közvetlenül befolyásolnák a magánszemélyek jogi helyzetét.

74.

Következésképpen a 2011/85 irányelv nem tartalmaz közvetlen hatállyal bíró, a magánszemélyeket, illetve a statisztikai hatóságokon és a gazdasági minisztériumokon kívüli más kormányzati szerveket jogokkal és kötelezettségekkel felruházó rendelkezéseket.

75.

Ennek a megfontolásnak nem mond ellent az a tény, hogy a 2011/85 irányelvben előírt kötelezettségek nemzeti jogba történő átültetése érdekében kidolgozott olasz szabályozás az említett irányelv rendelkezésein túlmutató, kiegészítő intézkedéseket tartalmazott. A nemzeti bíróságok feladata, hogy adott esetben értelmezzék és alkalmazzák a 2011/85 irányelvet végrehajtó nemzeti rendelkezésekben foglalt kiegészítő szabályokat.

76.

Összefoglalva, úgy vélem, hogy:

77.

A Corte dei conti (számvevőszék) azt kívánja megtudni, hogy az ISTAT 2020‑jegyzékre vonatkozó bírósági felülvizsgálatának korlátozása összeegyeztethető‑e a 2011/85 irányelvvel és a 473/2013 rendelettel. Véleménye szerint a vitatott rendelkezés megszünteti a költségvetési hatóságok felett az említett uniós szabályok által előírt független felülvizsgálatot, és megakadályozza, hogy a költségvetési szabályok alkalmazására vonatkozó felülvizsgálatot elvégezze.

78.

A 2011/85 irányelv előírja a tagállamok számára, hogy:

79.

A 473/2013 rendelet 2. cikke (1) bekezdésének a) pontja és 5. cikke előírja a tagállamok számára azt a kötelezettséget, hogy az uniós költségvetési szabályokkal való összhang hatékony monitoringjának biztosítása céljából a költségvetési hatóságtól független szervekkel rendelkezzenek. E független nemzeti szerveknek a költségvetési előrejelzések elkészítése során is el kell járniuk (2. cikk (1) bekezdésének b) pontja).

80.

A 2011/85 irányelv és a 473/2013 rendelet mozgásteret hagy a tagállamok számára a tekintetben, hogy mely független szervek kötelesek ellenőrizni az uniós költségvetési szabályokkal való tényleges összhangot.

81.

A 2011/85 irányelv (3) preambulumbekezdése utal a független ellenőrzés közintézmények – például számvevőszékek – általi elvégzésének lehetőségére. ( 43 ) Semmi nem akadályozza azonban a tagállamokat abban, hogy más típusú intézményeket válasszanak, vagy hogy ezt a feladatot a számvevőszékük és más szervek között megosszák. A 473/2013 rendelet (17) preambulumbekezdéséből is ez következik. ( 44 )

82.

A nemzeti szabályok nemzeti bíróságok által végzett értelmezésére figyelemmel úgy tűnik, hogy Olaszországban a vitatott feladatokat a számvevőszék és az Ufficio Parlamentare di Bilancio (a parlament költségvetési tanácsa) látja el. ( 45 )

83.

A független ellenőrző szervek létrehozását a 2011/85 irányelv és a 473/2013 rendelet kizárólag az uniós költségvetési szabályok betartásának ellenőrzésével kapcsolatban írja elő.

84.

Azonban sem ezek az uniós szabályok, sem az 549/2013 rendelet nem kötelezik a tagállamokat arra, hogy a Bizottsággal (Eurostat) közlendő statisztikai adatok összeállítására független szervekkel rendelkezzenek. Ezt a feladatot – amint azt már kifejtettem – a nemzeti statisztikai hivatalok látják el, amelyeknek a függetlenségét semmilyen uniós szabály nem írja elő.

85.

Összefoglalva, a 2011/85 irányelv és a 473/2013 rendelet meghagyja a tagállamoknak azt a lehetőséget, hogy korlátozzák a számvevőszékük eljárását az ESA 2010 kormányzatra történő alkalmazásával kapcsolatban, és hogy ezt a feladatot részben vagy egészben más független szervre bízzák.

86.

A Corte dei conti (számvevőszék) azt szeretné megtudni, hogy „a hatékony bírói jogvédelemnek és a jogorvoslatok egyenértékűségének elv[ével]” ellentétes‑e a vitatott nemzeti rendelkezés.

87.

Az iratokban szereplő információkból, a felek észrevételeiből és a tárgyaláson feltett kérdésekre adott válaszokból az következik, hogy a közigazgatási bíróságok az ISTAT ESA 95 (az ESA 2010 elődje) alapján a kormányzati szervek elismerése tárgyában hozott határozatait felülvizsgálták mindaddig, amíg a 228/2012. sz. törvény ( 46 ) ezt a hatáskört a Corte dei conti (számvevőszék) hatáskörébe nem utalta.

88.

A 228/2012. sz. törvény a számviteli igazságszolgáltatásról szóló törvénykönyv 11. cikkét a következőképpen egészítette ki a (6) bekezdéssel: „A [Corte dei conti (számvevőszék)] különleges összetételű egyesített tanácsai, amelyek az államháztartási számvitellel kapcsolatos kizárólagos hatáskörük gyakorlása során a kormányzati szervek ISTAT általi elismerése tárgyában egyetlen fokon járnak el […]”.

89.

Egy új szabály (a 2020. évi 176. sz. törvénnyel megerősített 137/2020. sz. rendkívüli törvényerejű rendelet) a fent említett rendelkezés végére beillesztette a „kizárólag a közkiadások korlátozására vonatkozó nemzeti szabályozás alkalmazásában” fordulatot.

90.

A vitatott rendelkezés a kérdést előterjesztő bíróság álláspontja szerint:

91.

Ezzel szemben az olasz kormány azzal érvel, hogy a Corte dei conti (számvevőszék) hatáskörének a kormányzati szervek ISTAT általi elismerése tárgyában hozott határozatainak felülvizsgálatára vonatkozó korlátozása csak a közigazgatási bíróságok hatáskörébe való utalást (áthelyezést) jelent. A 2012 előtti helyzethez való visszatérésről van tehát szó, az uniós szabályok által megállapított jogok hatékony bírói jogvédelme pedig nem sérül.

92.

A Bíróság nem avatkozhat be a 2020. évi jogszabály‑módosítás hatályáról szóló vitába, amely az illetékes olasz bíróságok hatáskörébe tartozik. Még kevésbé vehet részt abban a vitában, hogy ez sérti‑e az olasz alkotmányt. Megállapíthatja azonban, hogy az egyik vagy a másik értelmezés sérti‑e az uniós jogot.

93.

Az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése arra kötelezi a tagállamokat, hogy megteremtsék azokat a jogorvoslati lehetőségeket, amelyek az uniós jog által szabályozott területeken a jogalanyok – a Charta 47. cikkében foglalt – hatékony bírói jogvédelemhez való jogának tiszteletben tartásához szükségesek. ( 47 )

94.

A Charta említett cikke értelemszerűen csak a Charta 51. cikkének (1) bekezdése szerint aktiválható. A jelen ügyben alkalmazandó uniós jogot az 549/2013 rendelet pontosítja, amint azt már elemeztem. Mivel egy olyan jogi helyzetről van szó, amely anyagi jogi szempontból az olasz hatóságok által alkalmazandó uniós jogot szabályozza, a Charta rendelkezései az irányadóak.

95.

Sem ez a rendelet, sem az uniós jog más szabálya nem határozza meg azonban, hogy konkrétan mely nemzeti bíróságok kötelesek hatékony bírói jogvédelmet biztosítani. Az egyes tagállamok e (szabad) döntésének azonban tiszteletben kell tartania az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvét. ( 48 )

96.

Ebben a helyzetben meg kell vizsgálni a kérdést előterjesztő bíróság által felhozott két feltételezést.

97.

Ha a nemzeti szabályozás – valamely másik bírósága helyett – csak az egyik bíróságát bízta volna meg az uniós jog által biztosított jogok hatékony bírói jogvédelmének biztosításával, az nem sértette volna a Charta 47. cikkét, sem az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdését.

98.

Amennyiben egy tagállam ugyanis úgy dönt, hogy az ESA 2010 alkalmazására vonatkozó határozatok bírósági felülvizsgálatát a számvevőszéke vagy a közigazgatási bíróságai hatáskörébe utalja, akkor olyan területen gyakorolja eljárási autonómiáját, ahol az uniós jog egyik megoldás előírásáról vagy tiltásáról sem rendelkezik. Ez a választás – feltéve, hogy tiszteletben tartja az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvét – nem sérti a hatékony bírói jogvédelemhez való jogot.

99.

Ezzel szemben, ha a 2020. évi jogszabály‑módosítás a gazdasági egységek ESA 2010 S.13 szektorba történő felvételére vonatkozó ISTAT‑határozatok bírósági felülvizsgálatának teljeskörű megszűnésével járna, akkor hézag keletkezne az 549/2013 rendelet alkalmazásával kapcsolatos hatékony bírói jogvédelemben. Ilyen esetben az említett gazdasági egységek nem fordulhatnának semmilyen bírósághoz az ISTAT e rendeletet alkalmazó eljárásának ellenőrzése érdekében.

100.

A tárgyaláson a felek és a résztvevők többsége azt állította, hogy a jogszabály‑módosítás az ISTAT 2020‑jegyzékbe felvett szervezetek számára elérhető hatékony bírói jogvédelem módjának megváltoztatására szorítkozott. A gazdasági egységek S.13 szektorba való felvételére vonatkozó ISTAT‑határozatok érvényességével kapcsolatos közvetlen döntés ez utóbbi évtől kezdődően a közigazgatási bíróságok hatáskörébe tartozik. ( 49 )

101.

A kérdést előterjesztő bíróság mindenesetre továbbra is hatáskörrel rendelkezik az ISTAT által besorolt szervezetek meghatározásáról való határozathozatalra, jóllehet a közkiadások korlátozására vonatkozó nemzeti szabályozás alkalmazásában. Az olasz kormány azt állítja, hogy e hatáskör keretében a Corte dei conti (számvevőszék) közvetett módon eljárhat az ISTAT határozatainak érvényességét illetően, és ezáltal azok alkalmazását a konkrét ügyben mellőzheti. ( 50 )

102.

Tiszteletben tartja‑e e kettős megtámadási lehetőség az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvét?

103.

Az egyenértékűség elve sérülhet, ha hasonló esetekben a nemzeti eljárásjog kizárólag közvetlen jogorvoslatot ír elő. Az olasz kormány azonban a tárgyaláson arról tájékoztatott, hogy saját (például adóügyi) jogszabályai tartalmaznak hasonló, közvetett jogorvoslatot. ( 51 ) Úgy tűnik tehát, hogy az egyenértékűség elve nem sérül.

104.

Ami a tényleges érvényesülés elvét illeti, emlékeztetek arra, hogy a Bíróság szerint:

105.

A kérdést előterjesztő bíróság a vitatott rendelkezést azzal az indokkal kifogásolja, hogy az a bírósági jogorvoslat igénybevételének kétszeres (közigazgatási bíróságok és a Corte dei conti [számvevőszék] előtti) terhét eredményezi. A kettősség – a jogbiztonság elvének rovására – egymásnak ellentmondó ítéletekhez vezethet.

106.

Amint arról az olasz kormány a tárgyaláson tájékoztatott, az ISTAT 2020‑jegyzékbe felvett, kormányzati szervként való besorolásukat megtámadni kívánó szervezetek nem kötelesek kettős jogorvoslatot igénybe venni. Az általuk az érdekeiknek megfelelően választott eljárási út áll rendelkezésükre:

107.

Ha a leírt helyzet megfelel a valóságnak (amit az alapügyben eljáró bíróságnak kell eldöntenie), nem gondolom, hogy az megfosztaná tényleges érvényesülésétől a vitatott rendelkezés elfogadása után létrehozott jogorvoslati rendszert. Az érintett gazdasági egységek az olasz jog alapján – legalább közvetett jelleggel – hatékony bírói jogvédelemben részesülhetnek, ami összeegyeztethetőnek tűnik az uniós jog által megkövetelt szinttel, mivel az igényeik kielégítése érdekében nem kötelesek mindenképpen kimeríteni a kettős jogorvoslati lehetőséget.

108.

Az így kialakított rendszer önmagában nem garantálja az egymásnak ellentmondó bírósági határozatok hiányát, amelyek egymás mellett létezése aláásná a jogbiztonságot. Az olasz eljárási jog feladata azonban, hogy – ha még nem rendelkezik velük – megfelelő mechanizmusokat biztosítson a nemzeti bíróságok közötti esetleges összeütközések rendezésére. Az ilyen konfliktusok felmerülésének puszta lehetősége azonban számomra nem tűnik elegendőnek annak a megállapításához, hogy az említett rendszer ellentétes a Charta 47. cikkével.

109.

A fent kifejtettek alapján azt javaslom, hogy a Bíróság a Corte dei conti (számvevőszék, Olaszország) számára a következő választ adja: