1.

A belső jog által bizonyos bűncselekmények tekintetében az ügyészség jogainak és kötelezettségeinek gyakorlására feljogosított valamely német közigazgatási hatóság ( 2 ) kibocsáthat‑e európai nyomozási határozatot (a továbbiakban: ENYH) a 2014/41 irányelv 2. cikke c) pontjának ii. alpontja szerint megkövetelt érvényesítés mellőzésével? ( 3 )

2.

Röviden ez az a kétség, amellyel egy olasz ügyészség a Bírósághoz fordul ( 4 ) azt követően, hogy kézhez vette a hivatkozott német hatóságok egyike által kiállított ENYH‑t, amelynek elismeréséről és végrehajtásáról határoznia kell. Első lépésként, a kétség tisztázása előtt azt a kérdést kell megoldani, hogy a trentói ügyészség jogosult‑e az EUMSZ 267. cikk által bevezetett igazságügyi együttműködési mechanizmust igénybe venni.

3.

A Bíróság tehát ismét az ügyészség „bírósági” jellegével szembesül, ( 5 ) most egy eddig ismeretlen nézőpontból. Azt kell eldönteni, hogy: a) az említett intézmény az ENYH keretén belül jogosult‑e előzetes döntéshozatal iránti kérelmet előterjeszteni; ( 6 ) és b) valamely közigazgatási szerv, amelyre a nemzeti jog bizonyos bűncselekmények üldözése céljából az ügyészségre jellemző jogosultságokat ruház, az ügyészséghez hasonlítható‑e, továbbra is az ENYH‑k keretében maradva.

4.

A (12) és (15) preambulumbekezdés szövege a következő:

[…]

5.

Az 1. cikk („Az [ENYH] és végrehajtásának kötelezettsége”) így rendelkezik:

„(1)   Az [ENYH] olyan bírósági határozat, amelyet valamely tagállam (a továbbiakban: a kibocsátó állam) igazságügyi hatósága ad ki vagy érvényesít abból a célból, hogy egy másik tagállamban (a továbbiakban: a végrehajtó állam) egy vagy több konkrét nyomozási cselekményt végezzenek el az ezen irányelvvel összhangban folytatott bizonyítékszerzés céljából.

Az ENYH olyan bizonyíték megszerzése céljából is kibocsátható, amely már a végrehajtó állam illetékes hatóságainak birtokában van.

(2)   A tagállamok az ENYH‑t a kölcsönös elismerés elve alapján és ezen irányelvvel összhangban hajtanak [helyesen: hajtják] végre.

[…]”

6.

A 2. cikk c) pontja a „kibocsátó hatóság” fogalmát a következőképpen határozza meg:

7.

A 6. cikk („Az ENYH kibocsátásának és továbbításának feltételei”) szerint:

„(1)   Az ENYH‑t a kibocsátó hatóság kizárólag az alábbi feltételek teljesülése esetén bocsáthatja ki:

(2)   Az (1) bekezdésben foglalt feltételek teljesülését a kibocsátó hatóság minden egyes esetben megvizsgálja.

(3)   Amennyiben valamely végrehajtó hatóságnak alapos indoka van feltételezni, hogy az (1) bekezdésben foglalt feltételek nem teljesültek, konzultációt folytathat a kibocsátó hatósággal az ENYH végrehajtásának fontosságáról. Az említett konzultációt követően a kibocsátó hatóság dönthet az ENYH visszavonásáról.”

8.

A 9. cikk („Elismerés és végrehajtás”) előírja:

„(1)   A végrehajtó hatóságnak minden további alaki követelmény nélkül el kell ismernie az ezen irányelv rendelkezéseivel összhangban részére továbbított ENYH‑t, és biztosítania kell annak végrehajtását ugyanúgy és ugyanolyan feltételekkel, mintha az adott nyomozási cselekményt a végrehajtó állam valamely hatósága rendelte volna el, kivéve, ha az érintett hatóság úgy dönt, hogy az elismerés vagy végrehajtás megtagadásának vagy a halasztás ezen irányelvben felsorolt indokainak valamelyikére hivatkozik.

(2)   A végrehajtó hatóságnak be kell tartania a kibocsátó hatóság által kifejezetten feltüntetett alaki követelményeket és eljárásokat, kivéve, ha ez az irányelv másképpen rendelkezik, és feltéve, hogy az ilyen alaki követelmények és eljárások nem ellentétesek a végrehajtó állam alapvető jogelveivel.

(3)   Amennyiben egy végrehajtó hatóság olyan ENYH‑t kap kézhez, amelyet nem a 2. cikk c) pontjában meghatározott kibocsátó hatóság állított ki, a végrehajtó hatóságnak vissza kell küldenie az ENYH‑t a kibocsátó állam részére.

[…]”

9.

A 11. cikk felsorolja „[a]z elismerés vagy a végrehajtás megtagadásának indokai[t]”.

10.

A 386. § előírja:

„(1)   Adóbűncselekmény gyanúja esetén az adóhatóság folytatja le a nyomozást. E szakasz alkalmazásában hatóság alatt a »Hauptzollamt« [fővámhivatal], a »Finanzamt« [adóhivatal], a »Bundeszentralamt für Steuern« [központi szövetségi adóhivatal] és a »Familienkasse« [családi támogatást folyósító pénztár] értendő.

(2)   Az adóhatóság önállóan folytatja le a nyomozást a 399. § (1) bekezdése, valamint a 400. és 401. § szerinti korlátok tiszteletben tartásával, ha a tényállás

(3)   A (2) bekezdés nem alkalmazandó, amennyiben a keresett személlyel szemben a tényállás okán elfogatóparancsot vagy elhelyezési parancsot adtak ki.

(4)   Az adóhatóság bármikor az ügyészség elé utalhatja az ügyet. Az ügyészség bármikor elvonhatja az ügyet. Az ügyészség mindkét esetben – az adóhatóság egyetértésével – visszaadhatja az ügyet az adóhatóságnak.”

11.

A 399. § (1) bekezdése értelmében:

„Ha az adóhatóság a 386. § (2) bekezdése értelmében önállóan folytatja le a nyomozást, az ügyészséget a nyomozati szakaszban megillető jogokat és kötelezettségeket gyakorolja.”

12.

2017. március 14‑én a Németországi Szövetségi Köztársaság Európai Unió melletti állandó képviselete a német közigazgatási hatóságok által kiadott ENYH‑‑kkal kapcsolatban a következő nyilatkozatot tette:

„A [2014/41] irányelv 2. cikkének c) pontjával összhangban a német közigazgatási hatóságoktól érkező megkereséseket rendszerint a közigazgatási hatóság székhelye szerinti regionális bíróság mellett működő ügyészségnek kell érvényesítenie. A tartományok azonban az érvényesítési hatáskört szabadon átruházhatják valamely bíróságra, illetve az ügyész általi érvényesítésre vonatkozó hatáskört helyi szinten más módon is szabályozhatják. Az adózás rendjéről szóló törvény 386. §‑ának (2) bekezdése alapján bűnügyi nyomozás önálló lefolytatására hatáskörrel rendelkező német adóhatóságoktól érkező megkereséseket nem szükséges igazságügyi hatóságnak vagy bíróságnak érvényesítenie. Ilyen esetben az adóhatóságok az adózás rendjéről szóló törvény […] 399. §‑ának (1) bekezdése alapján az ügyész jogait gyakorolják, és annak feladatait látják el, és az irányelv 2. cikkének c) pontja értelmében vett igazságügyi hatóságként járnak el.”

13.

A 4. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „a kért intézkedések foganatosításának helye szerinti körzet székhelyének bírósága mellett működő ügyészi hivatal a kézhezvételtől számított harminc napos vagy a kibocsátó hatóság által megjelölt más határidőn belül, mindenesetre azonban legfeljebb hatvan napon belül indokolással ellátott határozattal intézkedik a nyomozási határozat elismeréséről”.

14.

Az 5. cikk (1) bekezdése hozzáteszi, hogy „amennyiben a kibocsátó hatóság azt kéri, hogy az intézkedést bíróság foganatosítsa, vagy ha az olasz jog értelmében az intézkedést a bíróságnak kell foganatosítania, az ügyész a nyomozási határozatot elismeri, és a vizsgálóbírónál kéri annak végrehajtását”.

15.

A 10. cikk (3) bekezdése értelmében „a kibocsátó hatóság részére vissza kell küldeni az igazságügyi hatóságtól eltérő hatóság által kibocsátott vagy az igazságügyi hatóság által nem érvényesített nyomozási határozatot”.

16.

2019. november 14‑én a trentói ügyészséghez európai nyomozási határozat érkezett, amelyet ugyanazon a napon a Finanzamt Münster bocsátott ki, adókikerülés miatt az adózás rendjéről szóló német törvénykönyv 369. és 370. §‑a alapján indított nyomozás keretében néhány üzlethelyiség átkutatása céljából.

17.

Az ENYH‑t a Finanzamt Münster adminisztratív főigazgatója írta alá és nem rendelkezett bírósági érvényesítéssel.

18.

2019. december 20‑án a trentói ügyészség visszaigazolta a Finanzamt Münster részére az ENYH beérkeztét, és egy levelet küldött számára, amelyben az említett ENYH valamely igazságügyi hatóság által érvényesített példányát kérte. Véleménye szerint az érvényesítés a kibocsátó hatóság közigazgatási jellege miatt volt szükséges.

19.

2020. január 8‑án a Finanzamt Münster közölte a trentói ügyészséggel, hogy az ENYH‑t nem kell igazságügyi hatóságnak érvényesítenie, mivel az adózás rendjéről szóló német törvénykönyv 399. §‑ának (1) bekezdése értelmében a Finanzamt az adóbűncselekmények miatt indult eljárásokban ügyészi feladatokat lát el, és azt a 2014/41 irányelv 2. cikkének értelmében vett igazságügyi hatóságok közé kell sorolni.

20.

Ebben a kontextusban a trentói ügyészség előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéssel fordult a Bírósághoz:

„Úgy kell‑e értelmezni a […] 2014/41 […] irányelv 2. cikke (1) bekezdése c) pontjának ii. alpontját – abban a részében, amelyben az úgy rendelkezik, hogy kibocsátó hatóságnak tekinthető továbbá »bármely más, a kibocsátó állam által meghatározott és az adott ügyben a büntetőeljárás során nyomozó hatóságként eljáró illetékes hatóság, amely a nemzeti jog szerint hatáskörrel rendelkezik a bizonyítékgyűjtés elrendelésére, és amely minden egyes esetben érvényesíttette valamely igazságügyi hatósággal az adott ENYH‑t«, azt is előírva ugyanakkor, hogy ilyen esetben »az ENYH‑nak a végrehajtó hatóság részére történő továbbítását megelőzően meg kell vizsgálni, hogy az ENYH megfelel‑e az ezen irányelv értelmében a kibocsátására vonatkozó – különösen a 6. cikk (1) bekezdésében foglalt – feltételeknek, majd egy kibocsátó állambeli bírónak, bíróságnak, nyomozási bírónak vagy ügyésznek érvényesítenie kell azt« –, hogy az lehetővé teszi valamely tagállam számára azt, hogy oly módon mentesítsen egy közigazgatási hatóságot az európai nyomozási határozat érvényesíttetésének kötelezettsége alól, hogy azt »az irányelv 2. cikke értelmében vett igazságügyi hatóságnak« minősíti?”

21.

A trentói ügyészség szerint a 2014/41 irányelv 9. cikke és a 108/17 felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 4. és 10. cikke szerinti, az európai nyomozási határozat elismerésére irányuló passzív eljárásban ő az a szerv, amelynek feladata, hogy „teljesen önállóan rendezzen valamely jogvitát”. Ennélfogva jogosult az EUMSZ 267. cikk értelmében előzetes döntéshozatal iránti kérelmet előterjeszteni.

22.

Az ügy érdemét illetően a trentói ügyészség rámutat arra, hogy az ENYH‑t kötelező jelleggel valamely igazságügyi hatóságnak kell kibocsátania vagy érvényesítenie. Az ENYH és az európai elfogatóparancs ( 11 ) közötti analógiából kiindulva ez következik a 2016. november 10‑i Özçelik ítéletből. ( 12 )

23.

Ebből következően azt kell meghatározni, hogy az olyan közigazgatási hatóság, mint a Finanzamt, amely a nemzeti jog alapján bizonyos esetekben jogosult az ügyészség feladatainak gyakorlására, kibocsáthat‑e ENYH‑t bírósági érvényesítés nélkül.

24.

A trentói ügyészség véleménye szerint a Bíróság európai elfogatóparancsra vonatkozó ítélkezési gyakorlatának kiterjesztésével kell megoldani az ügyet, abból kiindulva, hogy: a) az „igazságügyi hatóság” fogalma egységes, és nem függhet a különböző tagállamoktól; és b) a szóban forgó fogalom csak olyan szerveket foglal magában, amelyek nincsenek alárendelve külső, különösen a végrehajtó hatalomtól származó rendelkezéseknek vagy utasításoknak.

25.

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem 2020. január 24‑én érkezett a Bírósághoz.

26.

Írásbeli észrevételeket nyújtott be a német, az olasz és a portugál kormány, valamint a Bizottság.

27.

A Bíróság a tárgyalás tartását nem tartotta szükségesnek, de felhívta a feleket az ENYH bírósági felülvizsgálatával ( 13 ) és az alkalmazandó olasz joggal ( 14 ) kapcsolatos két kérdés megválaszolására.

28.

Az EUMSZ 267. cikk alapján „előzetes döntéshozatal céljából” kizárólag a „bíróságok” fordulhatnak – vagy kötelesek fordulni – a Bírósághoz „a Szerződések értelmezésére” vagy a másodlagos uniós jog „érvényességére és értelmezésére” vonatkozó kérdéssel.

29.

Ebben a kontextusban a „bíróságok” alatt olyan fogalmat értenek, amelyet kizárólag az uniós jog alapján kell értelmezni: az uniós jog egységének és egységes alkalmazásának követelményei a bíróságot a különböző nemzeti jogoktól független, önálló fogalommá alakítják. ( 15 )

30.

A Bíróság a fogalom körülhatárolása során hagyományosan számos olyan tényezőt figyelembe vett, amelyek a Vaassen‑Göbbels ítéletben kezdtek körvonalazódni. ( 16 ) A „bíróság” jogállását azon szerveknek tartják fenn, amelyeket a törvény értelmében állandó jelleggel hoztak létre, kontradiktórius eljárás keretében jogszabályokat alkalmaznak kötelező érvénnyel és teljesen függetlenül. ( 17 )

31.

Főszabály szerint az imént felsorolt feltételek együttesen csak az egyes tagállamok igazságszolgáltatásának részét képező bírák és bíróságok esetében állnak fenn. A Bíróság azonban viszonylag rugalmas volt a feltételek teljesítésének értékelése során, ami lehetővé tette számára, hogy az igazságszolgáltatáson kívüli olyan intézményeket is „bíróságnak” minősítsen, mint például egy szakmai kamara fellebbviteli bizottsága ( 18 ) vagy az önkormányzati források bizottsága. ( 19 )

32.

A Bíróság e területen tanúsított formaellenessége kritika tárgyát képezte, bírálták, hogy a Vaassen‑Göbbels ítélet feltételei végül „torzulva” teljesültek. ( 20 ) A Bíróság azonban nemrég helyesbítette korábbi, túlzottan megengedő álláspontját. ( 21 )

33.

A Bíróság ítélkezési gyakorlata valójában az EUMSZ 267. cikk szerinti bírósági együttműködési mechanizmus alapjául szolgáló, mélyben rejlő okra támaszkodik: „[az uniós] jogrend sajátos jellemzői és autonómiája megőrzésének biztosítása”. ( 22 )

34.

Az említett célkitűzést egy olyan bírósági rendszer szolgálja, amelynek „sarokkövét az EUMSZ 267. cikkben szereplő előzetes döntéshozatali eljárás alkotja, amelynek – a bírák közötti párbeszédnek a Bíróság és a tagállami bíróságok közötti létrehozatalával – a célja az uniós jog értelmezése egységességének biztosítása […], így lehetővé téve az uniós jog koherenciájának, teljes érvényesülésének és autonómiájának, valamint végső soron a Szerződésekkel létrehozott jog sajátos jellegének biztosítását”. ( 23 )

35.

Annak, hogy az EUMSZ 267. cikk szerinti eljárás „bírák közötti párbeszédként” valósul meg, az az oka, hogy rendszerint a bírák azok, akik az utolsó szót kimondják a tagállamok jogrendjét alkotó szabályokkal kapcsolatban. Ha az említett jogrendekre – és az azt követő jogvitákra – az uniós jogszabályok hatással vannak, a Bíróság elé utalás célja annak elkerülése, hogy az uniós jog szempontjából nem megfelelő végső megoldások alakuljanak ki. ( 24 )

36.

Éppen ezért fordulnak a nemzeti bírák a Bírósághoz, hogy a valamely jogvitát érintő uniós szabályok helyes jelentésével kapcsolatban felmerülő kétségeiket illetően választ kapjanak.

37.

A nemzeti bírák – a jogorvoslati mechanizmusokon keresztül – egységessé alakítják a belső jogrend nem bírósági jellegű jogalkalmazói (ideértve a közigazgatási szerveket) által adott különböző jogértelmezéseket. Végeredményben csak a bíróságok által megerősített értelmezések érvényesek, ennélfogva logikus, hogy az EUMSZ 267. cikk a bíróságokat a Bíróság természetes (és kizárólagos) partnereivé teszi.

38.

Ezzel azonban nincs vége. Ahogy azt az imént hangsúlyoztam, a cél „az uniós jog értelmezése egységességének” biztosítása. ( 25 ) Az EUMSZ 267. cikk ennélfogva arra szolgál, hogy a nemzeti bíróságok számára megkönnyítse az uniós jog azon rendelkezéseinek értelmezését, amelyeket az előttük folyamatban lévő jogviták elbírálása során alkalmazniuk kell. Annak biztosítására is szolgál azonban, hogy az uniós jog valamennyi rendelkezése a Bíróság által jóváhagyott értelmezésben is hozzáférhető legyen.

39.

Az EUMSZ 267. cikk annak elkerülésére szolgál, hogy a nemzeti jogrendek részévé váljanak az uniós jog olyan értelmezései, amelyeket a Bíróság nem erősített meg. Amennyiben ez megtörténne, a téves értelmezés kockázatához hozzáadódna az európai szabályoknak a különböző tagállamokban történő, szinte elkerülhetetlenül sokfajta olvasata, az uniós jog egységességének ebből következő sérelmével. Ezért az EUMSZ 267. cikk nemcsak feljogosítja a végső fokon eljáró nemzeti bíróságokat, hogy előzetes döntéshozatal céljából kérdésekkel forduljanak a Bírósághoz, hanem kötelezi is azokat a kérdések előterjesztésére.

40.

Az, hogy a Bíróság az ítélkezési gyakorlata során funkcionális szempontot alakított ki a nem szigorúan bírósági jellegű intézményektől származó előzetes döntéshozatalra utalások elfogadása tekintetében, úgy vélem, hogy az ugyanezen célnak tudható be. Ha az említett intézmények jogi aktusai ellen nincs jogorvoslati lehetőség, a belső jogrendben fennáll a veszélye annak, hogy az uniós jog végleges értelmezései a Bíróság beavatkozása nélkül szilárdulnak meg.

41.

Ugyanis, ahogy azt fent jeleztem, a bírák azok, akik rendszerint az utolsó szó jogával rendelkeznek a tagállami jogrendben. ( 26 ) Ebből következően, az EUMSZ 267. cikk rájuk – hangsúlyozom – mint a Bíróság természetes partnereire vonatkozik.

42.

Ugyanakkor, az említett szabály enyhíthető, amennyiben fennáll az uniós jog nem egységes értelmezésének veszélye az olyan kivételes esetekben, amelyekben a nemzeti jogrend jellemzőire tekintettel a tulajdonképpeni bírósági beavatkozás nem lehetséges.

43.

Ruiz‑Jarabo Colomer főtanácsnok ezt így írta le: „[a] 27 tagállamból álló Unió bírósági szervezete meglehetősen különböző kritériumoknak és céloknak felel meg”, ami miatt „nehéz kialakítani olyan modellt, amely ennyi tagállam közös bírósági feladatkörét jellemezné”. Ezért értelmezték a Vaassen‑Goebbels ügyben hozott ítélet kritériumait „ennyire általánosan és széleskörűen”. ( 27 )

44.

A Bíróság olyan ideális modellel dolgozott tehát, amelyet a bíróságokat tipikusan megkülönböztető vonások alapján határoztak meg (a Vaassen‑Göbbels ítéletben foglaltakkal összhangban). ( 28 ) Az évek folyamán azonban olyan esetekkel fordultak hozzá, amelyek arra vezették, hogy a hivatkozott ítélet kritériumainak jelentőségét viszonylagossá tegye, ha arra volt szükség, hogy a „bíróság” fogalmába soroljon olyan intézményeket, amelyek bár a bírói hatalmon kívül működtek, igazságszolgáltatást gyakoroltak. ( 29 )

45.

Ugyanakkor azon követelményből soha nem engedett, hogy aki az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet előterjeszti, az ténylegesen igazságszolgáltatást gyakoroljon, azaz visszavonhatatlan jelleggel mondja ki a jogot egy konkrét jogvitában.

46.

Amint azt már előrebocsátottam, a Bíróságnak nem voltak kétségei azzal kapcsolatban, hogy valamely szakmai kamara fellebbviteli bizottságát „bíróságnak” minősítse, annak ellenére, hogy a határozatai bíróság előtt megtámadhatók voltak. Ez utóbbi körülménynek elegendőnek kellett volna lennie annak megállapításához, hogy az említett bíróságoknak kellene lenniük azoknak, akik adott esetben esetlegesen előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjesztenek elő. Az a tény azonban, hogy a gyakorlatban a bizottság határozataival szemben nem indítottak bírósági keresetet, elegendő volt ahhoz, hogy a Bíróság megállapítsa, e határozatok ténylegesen igazságszolgáltatási jellegűek. ( 30 )

47.

Az EUMSZ 267. cikk kontextusában annak van tehát jelentősége, hogy akik a nemzeti jog szerint az utolsó szó jogával rendelkeznek, a Bírósághoz fordulhassanak, ha az uniós szabályok értelmezéséről van szó. Ez pedig érvényes a szigorú értelemben vett bíróságokra, és az egyéb olyan hatóságokra egyaránt, amelyek valamely jogvitában ugyan e minőség nélkül, de kivételesen végső fokon, ténylegesen igazságszolgáltatást gyakorolnak. Az előbbiek és az utóbbiak számára is biztosítandó a lehetőség, hogy átadják a szót a Bíróságnak abból a célból, hogy e Bíróság mondja ki az uniós jog jóváhagyott értelmezését.

48.

Érthető tehát, hogy az EUMSZ 267. cikk által használt „ítélete meghozatalához” kifejezéseket tágan értelmezték annak elkerülése érdekében, hogy „számos eljárási kérdést elfogadhatatlannak tekintsenek, és azok ne képezhessék tárgyát a Bíróság által történő értelmezésnek, és hogy a Bíróság ne rendelkezhessen valamennyi azon uniós jogi eljárási rendelkezés értelmezésére hatáskörrel, amelyet a kérdést előterjesztő bíróság köteles alkalmazni”. ( 31 )

49.

A Bíróság azzal kapcsolatos igyekezete, hogy az egész uniós jog értelmezése során övé legyen az utolsó szó, azon két kivétel elfogadásához vezette tehát, amelyekre annak idején Ruiz‑Jarabo Colomer főtanácsnok mutatott rá: i) nincs jogorvoslati lehetőség a bíróságok előtt; és ii) a kvázi bíróságoknak alkotmányos jogszabály alapján juttatott bírói feladatok. ( 32 )

50.

Ezen előfeltevésekből kiindulva lehet a trentói ügyészség által történő előzetes döntéshozatalra utalás elfogadhatósága elleni kifogásokat megközelíteni. Ezen intézmény eleget tesz a jogszabályi eredetre, az állandóságra, az igazságszolgáltatása kötelező jellegére és a jogszabályok alkalmazására vonatkozó kritériumoknak.

51.

Bár az ENYH elismerési és végrehajtási eljárása nem kontradiktórius jellegű, ami kétségeket vethet fel, e kitételt azonban a Bíróság már elvetette, mivel az „nem abszolút feltétel”. ( 33 )

52.

Úgy tűnik tehát, hogy minden jel arra utal, hogy a fent említett kivételek közül az első kivétel fennáll, mivel a trentói ügyészség és az olasz kormány által nyújtott tájékoztatás szerint ( 34 ) bár az ügyészségnek az ENYH elismerésére vonatkozó határozata bírósági felülvizsgálat tárgyát képezheti, nincs olyan jogorvoslati lehetőség, amely alapján az ENYH végrehajtásához szükséges elismerés elutasítására vonatkozó határozat megtámadása céljából bíróságokhoz lehetne fordulni.

53.

Ilyen körülmények között úgy vélem, hogy a trentói ügyészség jogosult az előzetes döntéshozatal iránti kérelem előterjesztésére.

54.

Felvethető azonban az a kifogás, hogy ha az ügyészség elismeri az ENYH érvényességét, határozatát bíróság előtt meg lehetne támadni, és e bíróság mondaná ki az utolsó szót, ami azzal a következménnyel járna, hogy őt illetné meg az előzetes döntéshozatal iránti kérelem előterjesztésére való jogosultság.

55.

Az előzetes döntéshozatalra utalás alapjául szolgáló eljárás jelenlegi szakaszában a trentói ügyészség még nem tudott dönteni azon ENYH teljesíthetőségéről, amelynek elismeréséről határoznia kell. És éppen azért nem tudott, mert kétsége merült fel a tekintetben, hogy a 2014/41 irányelv értelmében teljesülnek‑e a vitatott ENYH elismerésére irányadó feltételek.

56.

A trentói ügyészség csak akkor kérheti a bíróság beavatkozását, ha úgy dönt, hogy elismeri az ENYH‑t, függetlenül attól, hogy álláspontja szerint hatáskörrel nem rendelkező szerv (a Finanzamt Münster) által kibocsátott ENYH‑ról van szó. Ez összességében határozathozatalra kényszeríti az ügyészséget a döntés esetleges helytelenségének tudatában, és abban bízva, hogy sor kerül a bírósági beavatkozásra, amely egyébként nem vehető biztosra.

57.

A trentói ügyészség csak akkor határozhatna a legjobb tudomása szerint, ha rendelkezne annak biztosítékával, hogy az ENYH elismerését elutasító határozat is bírósági felülvizsgálat tárgyát képezheti. Az EUMSZ 267. cikk szerinti cél szempontjából nem lenne jelentősége annak, hogy az említett felülvizsgálatot az ENYH származási tagállamának (Németország) bírósága végezné el, amelynek mindig lehetősége lenne arra, hogy a Bírósághoz forduljon. ( 35 )

58.

A jelen ügyben vitatott ENYH‑t azonban nem valamely bíróság, hanem közigazgatási szerv bocsátotta ki, amely az EUMSZ 267. cikk útján nem is fordulhat a Bírósághoz.

59.

Konkrétan az előzetes döntéshozatalra utalás kontextusában a trentói ügyészség azon álláspont felé hajlik, hogy szükséges a Finanzamt Münster által kibocsátott ENYH vitatott érvényesítése. Ezen előfeltevés alapján a Bíróság a 2014/41 irányelvre vonatkozó értelmezés megerősítését kéri.

60.

Ha az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a Bíróság elfogadhatatlannak tekinti, a trentói ügyészség a 2014/41 irányelvre vonatkozó saját értelmezésével összhangban járhat el és elutasíthatja a Finanzamt Münster által kért elismerést. Mivel ez utóbbi – hangsúlyozom – szintén nem terjeszthetne elő előzetes döntéshozatal iránti kérelmet, és nem biztos, hogy az ENYH kibocsátásáról bírósági eljárás során határoztak, ( 36 ) ez azt eredményezné, hogy egyetlen bíróság sem engedhetné át a szót a Bíróságnak annak érdekében, hogy a hivatkozott irányelv értelmezésével kapcsolatban állást foglaljon.

61.

E megoldás általánossá válása, és annak megállapítása esetén, hogy a trentói ügyészség a jelen ügy körülményei között nem terjeszthet elő előzetes döntéshozatal iránti kérelmet, az uniós jog valamely rendelkezésének értelmezése során vakfolt keletkezne. Pontosan ez az, amit az uniós jogrendszer egységessége érdekében el kell kerülni, ahogy azt a Bíróság a Gradbeništvo Korana ítéletben hangsúlyozta.

62.

Ezen túlmenően az a tény, hogy a Bíróság akkor megtagadta a torinói ügyészségtől, hogy előzetes döntéshozatal iránti kérelem előterjesztésére jogosult szervnek minősítse (X ítélet), önmagában véve nem meghatározó a jelen ügy megoldása szempontjából.

63.

Kétségtelen, hogy az X ítélet joggyakorlata teljes mértékben érvényes marad. Annak figyelembevételével kell azonban alkalmazni, hogy nem egyedül az ügyészség szervezeti vagy intézményi jogállása releváns, hanem a 2014/41 irányelv szerinti eljárás keretében az általa igazságügyi hatóságként betöltött szerep is.

64.

Az X ítéletben tárgyalt ügytől eltérően, amelyben a torinói ügyészség a bíróság előtt folyamatban lévő büntetőeljárásban félként járt el, a jelen ügyben a trentói ügyészség egy európai szabályt nemzeti szinten jogerősen alkalmazó szervként vesz részt az eljárásban. Működését tekintve ugyanúgy viselkedik, mint egy bíróság, és az ENYH elismerését elutasító határozata ellen nincs helye jogorvoslatnak. Ha ilyen hatáskörben jár el, véleményem szerint, nincs akadálya annak, hogy az EUMSZ 267. cikk értelmében vett „bíróságnak” minősüljön.

65.

Számomra relevánsnak tűnik egy utolsó megfontolás.

66.

Az a tény, hogy a trentói ügyészség anyagi jogi vagy funkcionális szempontból bíróságként jár el, rávilágíthat a belső jog némely működési hibájára, mivel főszabály szerint minden közigazgatási eljárás esetén elérhetővé kell tenni a bírósági felülvizsgálat lehetőségét. ( 37 )

67.

Azonban nem ez az a kérdés, amellyel kapcsolatban a Bíróságnak most állást kellene foglalnia, ez ugyanis kívül esik az előzetes döntéshozatalra utalás tárgyának körén. Még ha a belső jognak elvileg jogorvoslati lehetőséget kellene is előírnia a trentói ügyészségnek az ENYH elismerését elutasító határozatával szemben (amely kérdés, hangsúlyozom, a jelen eljárás körén kívül esik, és amelyre a Bizottság és az olasz kormány véleménye szerint egyébként nemleges választ kellene adni), ( 38 ) nem oldódik meg az a nehézség, amelyet a jelen előzetes döntéshozatali eljárás alapjául szolgáló konkrét tényállás esetén a Bírósághoz fordulás lehetőségének a hiánya jelent.

68.

Összefoglalva, miután a trentói ügyészség „bíróságként” további jogorvoslati lehetőség nélkül dönthet az ENYH elutasításáról a fent kifejtett feltételek szerint, jogosult a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a Bíróság elé terjeszteni.

69.

A 2014/41 irányelv 1. cikkének 1. pontja alapján az ENYH „bírósági határozatnak” minősül. ( 39 ) Ugyanezen irányelv 2. cikkének c) pontja szerint ilyen határozatot valamely bíró vagy ügyész hozhat és bocsáthat ki, ( 40 ) továbbá „a büntetőeljárás során nyomozó hatóságként eljáró illetékes hatóság, amely a nemzeti jog szerint hatáskörrel rendelkezik a bizonyítékgyűjtés elrendelésére”. ( 41 )

70.

Ez utóbbi esetben az említett „nyomozó hatóságok” által kibocsátott ENYH‑t „[előzetesen] meg kell vizsgálni[a] egy […] bírónak, bíróságnak, nyomozási bírónak vagy ügyésznek”, ( 42 ) azaz olyan személyeknek, akik saját kezdeményezésre bocsáthatnak ki ENYH‑t.

71.

A 2014/41 irányelv 2. cikke c) pontja ii. alpontjának szövegéből véleményem szerint az következik, hogy az előterjesztett kérdésre nemleges választ kell adni. Egyetértek tehát az olasz és a portugál kormány, valamint a Bizottság álláspontjával.

72.

A német kormány által előadott okok, amelyek a belső jog értelmében az adójogi területén fennálló nyomozati hatáskörök Finanzamtra való ruházását indokolják, számomra nem tűnnek összeegyeztethetetlennek az uniós joggal.

73.

E hatáskör‑átruházás különösen a 2014/41 irányelv 2. cikke c) pontjának ii. alpontjában foglalt előírást veszi tekintetbe, amely „bármely más, a kibocsátó állam által meghatározott […] illetékes hatóságra” hivatkozik, amely „a büntetőeljárás során nyomozó hatóságként eljáró illetékes hatóság, amely a nemzeti jog szerint hatáskörrel rendelkezik a bizonyítékgyűjtés elrendelésére”. ( 43 )

74.

Azonban nem ez a kérdés.

75.

A kérdés az, hogy elismerve a tagállamok számára azon hatóságok kijelölésének jogkörét, amelyek a büntetőeljárás keretében jogosultak nyomozni és a bizonyítékok gyűjtését elrendelni, a 2014/41 irányelv 2. cikke c) pontjának ii. alpontja nem biztosít az így kijelölt hatóságok számára az ENYH kibocsátásáról szóló döntésre korlátozódó feladaton kívül egyéb feladatot, amely ENYH‑t „a végrehajtó hatóság részére történő továbbítását megelőzően […] érvényesíteni kell”. Azt pedig kifejezetten valamely bíróságnak, bírónak vagy ügyésznek kell érvényesítenie.

76.

A Finanzamt Münster egyértelműen közigazgatási intézmény, ezért a 2014/41 irányelv alapján önmagában nem jogosult ENYH kibocsátására. Pontosabban nem jogosult azt a végrehajtó hatóság részére igazságügyi hatóság előzetes érvényesítése nélkül továbbítani, amely hatóság alatt a 2014/41 irányelv 2. cikke c) pontjának ii. alpontja szerint bíróságot, bírát vagy ügyészt kell érteni.

77.

A német kormány azt állítja, hogy eljárási autonómiájának figyelembevételével az adójog területén a Finanzamtra bízta az ügyészség tipikus feladatainak gyakorlását, biztosítva számára az ügyészségre jellemző jogokat és kötelezettségeket. A törvény által előírt olyan kivételről van tehát szó, amely hatálytalanítja az ügyészségnek a bűnügyi nyomozás esetében fennálló monopóliumát.

78.

E hatáskör‑átruházás alapján a 2014/41 irányelv értelmében vett „ügyésznek” minősül‑e a Finanzamt? Véleményem szerint nem.

79.

Az a tény, hogy a belső jog az adóbűncselekmények üldözése terén az ügyészség nyomozati hatáskörével egyenértékű jogosultságokat ruház a Finanzamtra, nem elegendő ahhoz, hogy a két intézményt a 2014/41 irányelv keretében azonosnak tekintsék.

80.

Ahogy azt a Bizottság kiemeli, a Finanzamt olyan közigazgatási hatóság, amelynek feladata az adóügyek igazgatása, és amely a végrehajtó hatalom részét képezi. Még ha a német szabályozás korlátozott jogköröket biztosít is számára meghatározott jogsértések vizsgálatára, egyértelmű különbség van az adóhatóság és az ügyészség között. A Finanzamt nem rendelkezik az ügyészség hatásköreinek teljességével, ezért nem hasonlítható az ügyészséghez mint az ENYH‑t kibocsátó hatósághoz.

81.

A 2014/41 irányelv 2. cikkének célja az, hogy a közigazgatási hatóságok – a belső jog szerinti hatáskörüktől függetlenül – az ENYH‑t annak továbbítása előtt az igazságügyi hatóságok (beleértve az ügyészt is) által érvényesíttessék.

82.

E cél meghiúsulna, ha a tagállamok minden további nélkül megengedhetnék a végrehajtó hatalom részét képező hatóságok számára az igazságügyi hatóságok (beleértve az ügyészt is) által nem érvényesített ENYH továbbítását, azon mechanizmus útján, hogy az előbbi hatóságokat ebből a szempontból egyenértékűnek tekintik az utóbbi hatóságokkal.

83.

Az említett érv kiegészül egy másik érvvel, amely a tényleges igazságügyi hatóságok (beleértve az ügyészt is) által az ENYH‑val kapcsolatosan betöltött szerepre vonatkozik.

84.

A 2014/41 irányelv (12) preambulumbekezdése szerint a kibocsátó hatóságnak különös figyelmet kell fordítania az alapvető jogok biztosítására, mivel „[a]z ártatlanság vélelme, valamint a büntetőeljárások során a védelemhez való jog a Chartában a büntető igazságszolgáltatás területén elismert alapjogok sarokkövei”.

85.

Az uniós jogalkotó ezért ragaszkodott ahhoz, hogy „[a]mennyiben az ezen irányelvnek megfelelően elrendelt nyomozási cselekmény ezeket a jogokat korlátozza, a korlátozásnak teljes mértékben meg kell felelnie a Charta 52. cikkében a szükségesség, az arányosság és a kitűzött célok tekintetében megállapított követelményeknek, különösen mások jogainak és szabadságainak védelmét illetően”. ( 44 )

86.

Ezzel összhangban a 2014/41 irányelv 6. cikkének (1) bekezdése csak akkor teszi lehetővé az ENYH kibocsátását, ha az „szükséges és arányos, figyelembe véve a büntetőeljárás alá vont személy jogait [helyesen: a gyanúsított vagy a vádlott jogait]”. Ez kiegészül azzal, hogy a 6. cikk (2) bekezdése szerint a kibocsátó hatóságnak tekintetbe kell vennie számos olyan irányelvet, amelyek a büntetőeljárás folyamán az eljárási jogokra vonatkoznak. ( 45 )

87.

Az ENYH‑t kibocsátó hatóság tehát, a közérdek és az esetlegesen érintett alapvető jogok közötti megfelelő egyensúly érdekében, köteles mérlegelni a szükségességet és arányosságot, amelyhez nélkülözhetetlen a közigazgatási szerveket nem jellemző intézményi jogállás.

88.

Még ha a Finanzamthoz hasonló közigazgatási szerv rendelkezik is tipikus ügyészségi hatáskörökkel, e hatáskörök átruházásával nem válik a 2014/41 irányelv értelmében vett olyan „igazságügyi hatósággá”, amely elvégezheti a szükségesség és arányosság említett vizsgálatát.

89.

A különös tárgyi hatáskör, amely arra vezette a német jogalkotót, hogy az adóbűncselekmények vizsgálata terén jogköröket ruházzon a Finanzamtra, rávilágít arra, hogy az említett területre magas szinten szakosodott szervekről van szó. Az említett szakértelem azonban a 2014/41 irányelv koncepciója szerint nem elegendő ahhoz, hogy esetükben elismerhető legyen egy olyan általánosabb szempont vagy hatáskör, amely a jogoknak és érdekeknek az ENYH kibocsátására vonatkozó határozathozatalt megelőző mérlegeléséhez szükséges.

90.

A Bíróság kimondta, hogy az „igazságügyi hatóság” fogalma nem szorítkozik kizárólag „a tagállami bírák vagy bíróságok kijelölésére, hanem azt úgy kell érteni, mint amely tágabb értelemben jelöli a […] büntető igazságszolgáltatás[ban] részt vevő hatóságokat is”, ( 46 ) azonban mindig a közigazgatási hatóságok kivételével, amelyek a végrehajtó hatalomba tartoznak. ( 47 )

91.

Az ügyészség – anélkül, hogy szükségszerűen a bíróságokra jellemző függetlenséget élvezné – a közigazgatási hatóságokra jellemző alávetettséget és alárendeltséget figyelembe véve nem minősül a végrehajtó hatalomnak alárendelt intézménynek. Kétségtelen, hogy néhány jogrendszerben az ügyészség tagjai egyedi utasításokat kaphatnak a végrehajtó hatalomtól, de még így is olyan önálló jogállással rendelkeznek, amely megkülönbözteti őket a végrehajtó hatalom szerveitől. ( 48 )

92.

Az ügyészséget intézményi jogállása a bíróságok előtt a törvényesség védelmezőjeként az igazságszolgáltatás valódi résztvevőjévé teszi, mivel nem kizárólagosan, és nem is elsősorban a közigazgatási szerv érdekét szolgálja, hanem a törvény betartásának általános érdekét. Így a 2014/41 irányelv 2. cikke az ügyészséget a bírákkal teszi egyenértékűvé. ( 49 )

93.

Az ügyészség feladataihoz hasonló nyomozási feladatoknak egyedi esetekben való ellátása nem jár azzal a következménnyel, hogy a Finanzamt megszűnne közigazgatási szervnek lenni, és mint ilyen – szervezeti és működési szempontból – a közigazgatási hierarchiának továbbra is alá van rendelve, és különösen nélkülözi a 2014/41 irányelv által megkövetelt szükségesség és arányosság vizsgálatának elvégzéséhez nélkülözhetetlen hatáskört. Ez a vizsgálat túlterjed az adóhatóság egyéni érdekének figyelembevételén, és magában foglalja az állam egészének általános érdekét, valamint az állampolgárok alapvető jogainak biztosítását is.

94.

A fent kifejtettek értelmében azt javaslom, hogy a Bíróság a Procura Distrettuale della Repubblica presso il Tribunale Ordinario di Trento (trentói bíróság mellett működő körzeti ügyészség, Olaszország) számára az alábbiak szerint válaszoljon:

„A büntetőügyekben kibocsátott európai nyomozási határozatról szóló, 2014. április 3‑i 2014/41/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 2. cikke c) pontjának ii. alpontját úgy kell értelmezni, hogy az nem teszi lehetővé a tagállam számára, hogy az adóügyekben hatáskörrel rendelkező nemzeti közigazgatási hatóságokat – még ha azok meghatározott büntetőeljárások során jogosultak is nyomozást folytatni – mentesítse azon kötelezettség alól, hogy az európai nyomozási határozatnak a végrehajtó hatóság részére történő továbbítását megelőzően megkövetelje annak a kibocsátó állam valamely bírája, bírósága, ügyésze vagy nyomozási bírója általi érvényesítését.”