This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62015CC0488
Opinion of Advocate General Kokott delivered on 10 November 2016.#European Commission v Republic of Bulgaria.#Failure of a Member State to fulfil obligations — Environment — Directive 2008/50/EC — Ambient air quality — Article 13(1) — Annex XI — Daily and annual limit values for PM10 concentrations — Systematic and continuous exceedance of the limit values — Article 22 — Postponement of the deadlines set to attain certain limit values — Conditions under which applicable — Article 23(1) — Air quality plans — ‘Shortest possible’ exceedance period — Appropriate measures — Information needed for an assessment.#Case C-488/15.
J. Kokott főtanácsnok indítványa, az ismertetés napja: 2016. november 10.
J. Kokott főtanácsnok indítványa, az ismertetés napja: 2016. november 10.
Court reports – general
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2016:862
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2016. november 10. ( 1 )
C‑488/15. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Bolgár Köztársaság
„Tagállami kötelezettségszegés — 2008/50/EK irányelv — A környezeti levegő minősége — A határértékek túllépése — Általános és folyamatos jogsértés — Levegőminőségi tervek”
I – Bevezetés
1. |
A jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásában a Bizottság a környezeti levegő minőségére vonatkozó uniós standard Bulgáriában történő megsértését kifogásolja. Pontosabban a szálló por 10 μm‑nél kisebb átmérőjű finom részecskéinek (a továbbiakban: PM10) a környezeti levegő minőségéről és a Tisztább levegőt Európának elnevezésű programról szóló, 2008. május 21‑i 2008/50/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv ( 2 ) szerint túlságosan magas értékéről van szó. E szennyező anyag tekintetében az Európai Környezetvédelmi Ügynökség (EEA) szerint az összes tagállam közül Bulgária rendelkezik a legrosszabb értékekkel. ( 3 ) |
2. |
A levegőszennyezés jelentősen károsítja egészségünket. A keringési rendszer és a légutak különösen a PM10‑et sínylik meg. ( 4 ) Az Egészségügyi Világszervezet (WHO) szerint a 2012. évben világszerte 3 millió, Európában 479000, ( 5 ) ebből Bulgáriában 8634 ( 6 ) korai haláleset volt visszavezethető a levegőszennyezésre. Eszerint – Ukrajna után és Fehéroroszország, valamint Kína előtt – Bulgária rendelkezik a világon a második legnagyobb, a lakossághoz viszonyított halálozási aránnyal (118 haláleset 100000 lakosra), jóllehet ez az arány az adott korszerkezet figyelembevételével némileg viszonylagossá válik. ( 7 ) |
3. |
Úgy tűnik, hogy konkrétan a PM10‑re vonatkozóan nem állnak rendelkezésre újabb becslések, a 2005. évre vonatkozóan azonban az EEA 2009‑ben abból indult ki, hogy Bulgáriában egymillió lakosra vonatkozóan mintegy 1600 korai haláleset feltételezhető, és hogy ez a szám a határértékek betartása esetén körülbelül 1000‑re csökkenthető. Ezzel szemben az akkori 27 tagállam tekintetében a korai haláleseteket egymillió lakosra vonatkozóan csak körülbelül 850‑re és 650‑re becsülték. ( 8 ) |
4. |
A jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás tehát nagy jelentőséggel bír az emberi egészségnek a káros környezeti hatásokkal szembeni védelme szempontjából. A két fél egyetért abban, hogy Bulgária a határértékeket 2007‑től, azok alkalmazandóságának kezdetétől fogva nem tartotta be. |
5. |
Mindazonáltal a jelen eljárás jogi megítélése nem egyszerű. Alapvető jelentőséggel bír az a kérdés, hogyan viszonyul a határértékek betartására vonatkozó kötelezettség ahhoz, hogy azok túllépése esetén olyan levegőminőségi terveket kell készíteni, amelyek nem a szükséges levegőminőség azonnali helyreállítására irányulnak, hanem céljuk kizárólag az, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb ideig tartson. |
6. |
Ezenkívül számos kérdés merül fel az eljárásra vonatkozóan, különösen, hogy elérheti‑e a Bizottság az általános és folyamatos jogsértés megállapítását, igénybe veheti‑e Bulgária a határértékek alóli átmeneti mentességet, és levezetheti‑e a Bizottság a határértékek folyamatos megsértéséből a levegőminőségi tervek hiányos voltát. |
II – Jogi háttér
7. |
A Bolgár Köztársaság és Románia Európai Unióba történő felvételének feltételeiről és részletes szabályairól szóló jegyzőkönyv ( 9 ) 2. cikke szerint a csatlakozás időpontjától kezdődően – tehát 2007. január 1‑jétől – különösen az intézmények által a csatlakozást megelőzően elfogadott jogi aktusok kötelezőek Bulgária és Románia számára, és a Szerződésekben, illetve a jegyzőkönyvben megállapított feltételekkel alkalmazandók ezekben az államokban. A környezeti levegő minőségére vonatkozó szabályok alóli kivételről nem állapodtak meg. |
8. |
A 2008/50 irányelv 2. cikkének 18. pontja meghatározza a vita tárgyát képező finom részecskéket: „»PM10«: a szálló por azon része, mely 50%‑os hatásfokkal átmegy a PM10 mintavételének és mérésének referencia‑módszerére az EN 12341 szabványban meghatározott 10 μm aerodinamikai átmérőjű méretszelektív szűrőn.” |
9. |
A 2008/50 irányelv 13. cikkének (1) bekezdése a PM10‑re vonatkozó határértékek betartására kötelez: „A tagállamok biztosítják, hogy zónáikban és agglomerációikban a környezeti levegőben lévő kén‑dioxid, PM10, ólom és szén‑monoxid szintje nem lépi túl a XI. mellékletben meghatározott határértékeket.” |
10. |
A 2008/50 irányelv XI. melléklete a PM10‑re vonatkozóan 40 μg/m3 éves középértéket, valamint 50 μg/m3 napi határértéket tartalmaz, amely napi határérték egy naptári évben legfeljebb harmincötször léphető túl. |
11. |
A környezeti levegőben lévő kén‑dioxidra, nitrogén‑dioxidra és nitrogén‑oxidokra, valamint porra és ólomra vonatkozó határértékekről szóló, 1999. április 22‑i 1999/30/EK tanácsi irányelv ( 10 ) 5. cikkének (1) bekezdése és III. mellékletének I. küszöbértéke szerint ugyanezen kötelezettség már 2005. január 1‑jétől érvényben volt. |
12. |
A 2008/50 irányelv 22. cikke olyan eljárást ír elő, amely szerint a tagállamok meghatározott feltételekkel 2011. június 11‑ig átmeneti mentességet kérhetnek – többek között – a PM10‑re vonatkozó határértékek betartására vonatkozó kötelezettség alól: „(1) Amennyiben egy adott zónában vagy agglomerációban a nitrogén‑dioxidra vagy a benzolra vonatkozó határértékeknek való megfelelés nem teljesíthető a XI. mellékletben meghatározott határidőig, a tagállam ezen határidőket legfeljebb öt évvel meghosszabbíthatja az adott zóna vagy agglomeráció tekintetében, feltéve, hogy azon zóna vagy agglomeráció vonatkozásában, amelyre a halasztás vonatkozik, a 23. cikknek megfelelően a levegőminőségi terv készül; a levegőminőséggel kapcsolatos ezen tervet a XV. melléklet B. szakaszában felsorolt, az érintett szennyező anyagokkal kapcsolatos információkkal kell kiegészíteni, valamint a tervnek be kell mutatnia, hogy milyen módon valósítja meg a határértékek betartását az új határidő előtt. (2) Amennyiben egy adott zónában vagy agglomerációban a PM10 vonatkozásában a XI. mellékletben meghatározott határértékeket a helyszínre jellemző terjedési jellegzetességek, a kedvezőtlen időjárási viszonyok vagy az országhatárokon átterjedő jelleg miatt nem lehet teljesíteni, a tagállamok 2011. június 11‑ig mentesülnek ezen határértékek alkalmazásának kötelezettsége alól, feltéve, hogy teljesítik az (1) bekezdésben meghatározott feltételeket, és a tagállam igazolja, hogy nemzeti, regionális és helyi szinten minden szükséges intézkedést meghoztak a határidők betartása érdekében. (3) […] (4) A tagállamok értesítik a Bizottságot arról, hogy véleményük szerint hol alkalmazandó az (1) és a (2) bekezdés, valamint továbbítják az (1) bekezdésben említett, a levegőminőségi tervet, beleértve a Bizottság számára annak megvizsgálásához szükséges, valamennyi vonatkozó információt is, hogy a megfelelő feltételeket teljesítették‑e. A Bizottság a vizsgálatában figyelembe veszi a tagállamok által tett intézkedéseknek a tagállamokban a környezeti levegő minőségére gyakorolt jelenlegi és jövőbeni becsült hatását, valamint a jelenlegi közösségi intézkedések és a Bizottság által a későbbiekben javasolt, tervezett közösségi intézkedések környezeti levegő minőségére gyakorolt becsült hatását. Amennyiben a Bizottság az értesítés kézhezvételétől számított kilenc hónapon belül nem emel kifogást, az (1) vagy a (2) bekezdés alkalmazásának megfelelő feltételeket teljesítettnek kell tekinteni. A Bizottság – kifogások esetén – arra kötelezheti a tagállamokat, hogy azok új levegőminőségi terveket biztosítsanak, vagy a meglévőket igazítsák ki.” |
13. |
A 2008/50 irányelv 23. cikkének (1) bekezdése szerint a tagállamoknak a határértékek túllépése esetén levegőminőségi terveket kell készíteniük: „A XI. és XIV. mellékletben meghatározott határérték vagy célérték teljesítése céljából a tagállamok biztosítják az olyan zónákra és agglomerációkra vonatkozó levegőminőségi tervek kidolgozását, ahol a környezeti levegőben lévő szennyező anyagok szintje túllép bármilyen határértéket vagy célértéket, valamint az ezekhez kapcsolódó bármilyen megfelelő tűréshatárt. Azon határértékek túllépéskor, amelyek esetében már lejárt a teljesítésre vonatkozó határidő, a levegőminőségi tervek megfelelő intézkedéseket állapítanak meg annak érdekében, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb ideig tartson. […] Ezen levegőminőségi terveknek tartalmazniuk kell legalább a XV. melléklet A. szakaszában felsorolt információkat […]. Ezen tervekről a Bizottságot haladéktalanul, de legkésőbb két évvel azon év végét követően, amikor az első túllépést megfigyelték, tájékoztatni kell. […]” |
14. |
Hasonló kötelezettséget tartalmazott már a környezeti levegő minőségének vizsgálatáról és ellenőrzéséről szóló, 1996. szeptember 27‑i 96/62/EK tanácsi irányelv ( 11 ) 7. cikke (3) bekezdésének első mondata is: „A tagállamok cselekvési tervet dolgoznak ki, amelyben ismertetik a rövid távon meghozandó intézkedéseket, azokon a területeken, ahol fennáll a határérték és/vagy a riasztási küszöbérték túllépésének veszélye, a veszély, valamint az ilyen esemény időtartamának csökkentése érdekében.” |
15. |
A 2008/50 irányelv XV. mellékletének A. szakasza az e tervekkel szemben támasztott követelményeket tartalmazza. A 6. pont a helyzet elemzésére vonatkozó információkat követel meg:
|
16. |
A 8. pont előírja, hogy a levegőminőségi tervek a szennyezés csökkentése érdekében elfogadott intézkedésekre vagy projektekre vonatkozó információkat tartalmaznak:
|
17. |
A 2008/50 irányelv 33. cikke szerint az irányelvet 2010. június 11‑ig kellett átültetni. |
18. |
A 2008/50 irányelv 31. cikke a 96/62 irányelv és a 99/30 irányelv hatályon kívül helyezését szabályozza: „A 96/62/EK, az 1999/30/EK, a 2000/69/EK és a 2002/3/EK irányelv 2010. június 11‑től hatályát veszti a tagállamok azon kötelezettségeinek sérelme nélkül, amelyek az ezen irányelvek nemzeti jogba történő átültetésére vagy alkalmazására vonatkozó határidőkkel kapcsolatosak. […]” |
III – A tényállás, a pert megelőző eljárás és a kereseti kérelem
19. |
A felek között nem vitatott, hogy 2007‑től legalább 2015‑ig Bulgária összes zónájában és agglomerációjában túllépték a PM10‑re vonatkozó napi és éves határértékeket is. Csak a BG0003 Várna zónában nem érték el az éves határértéket 2009‑ben. |
20. |
A határértékek e túllépése miatt Bulgária a határértékek betartására vonatkozó határidők meghosszabbítására törekedett a Bizottságnál (lásd erre vonatkozóan az A. pontot), míg a Bizottság megindította a jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást (lásd erre vonatkozóan a B. pontot). |
A – A határidő meghosszabbítására való törekvésről
21. |
A Bizottság 2009. április 14‑én értesítést kapott Bulgáriától, amely szerint az ország hat agglomerációjában nem tarthatók be a PM10‑re vonatkozó határértékek. E tagállam ezért a 2008/50 irányelv 22. cikke szerint meghosszabbította a határértékek betartására vonatkozó határidőt. |
22. |
Mindazonáltal a Bizottság 2009. december 11‑én úgy döntött, hogy kifogást emel ezen értesítés ellen. |
23. |
2011. június 9‑én Bulgária határidő‑hosszabbítás céljából újból értesítést küldött a Bizottságnak. A Bizottság azonban elutasította ezt az értesítést, mivel a határidőt legfeljebb 2011. június 11‑ig lehetett meghosszabbítani, és a 2008/50 irányelv 22. cikke (4) bekezdésének második albekezdése kilenc hónapos vizsgálati határidőt biztosít számára. |
B – A kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásról
24. |
Időközben a Bizottság 2010. október 1‑jén felszólította Bulgáriát a 2008/50 irányelv 13. cikkének megsértésével kapcsolatos állásfoglalásra. Ezt a felszólítást a Bizottság 2013. január 25‑én azzal a kifogással egészítette ki, hogy nem készültek a 23. cikk szerint megfelelő tervek. E tekintetben a Bizottság a 2007‑től 2011‑ig tartó időszakra hivatkozott. |
25. |
Bulgária nem vitatta a határértékek túllépését, azonban azt az álláspontot képviselte, hogy a túllépések csökkennek. |
26. |
A Bizottság fenntartotta a kifogásait, és 2014. július 11‑én indokolással ellátott véleményt fogadott el, amelyben immár kiegészítőleg a 2012. évre vonatkozó számokra támaszkodott, és egy utolsó, két hónapos határidőt határozott meg Bulgária számára. |
27. |
Bulgária a válaszaiban továbbra is arra hivatkozott, a helyzet fokozatosan javul. A túllépések elsősorban lakások fűtésére használt bizonyos tüzelőanyagoknak a tél folyamán történő felhasználásán alapulnak. |
28. |
Mivel a Bizottság ezeket a válaszokat elégtelennek tartotta, 2015. szeptember 14‑én benyújtotta a jelen keresetet, és azt kéri a Bíróságtól, hogy
|
29. |
A Bolgár Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság a keresetet elfogadhatatlanként vagy megalapozatlanként utasítsa el, valamint a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére. |
30. |
A felek írásbeli észrevételeket, 2016. szeptember 29‑én pedig szóbeli észrevételeket terjesztettek elő. Ezen a tárgyaláson a Lengyel Köztársaság beavatkozóként támogatta Bulgáriát. |
IV – A jogkérdésről
31. |
A Bizottság azt kifogásolja, hogy Bulgária nem teljesítette a 2008/50 irányelvből eredő két kötelezettségét, mégpedig egyfelől a PM10‑re vonatkozó határértékek betartására vonatkozó kötelezettséget (lásd erre vonatkozóan az A. pontot), másfelől a határértékek túllépése miatt szükséges olyan levegőminőségi tervek készítésére vonatkozó kötelezettséget, amelyek biztosítják, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb ideig tartson (lásd erre vonatkozóan a B. pontot). |
A – A 2008/50 irányelv 13. cikkéről – a határértékek megsértése
32. |
Az első jogalap a PM10‑re vonatkozó, a 2008/50 irányelv 13. cikke és XI. melléklete szerinti határértékek túllépését érinti. Ott kétféle PM10‑határérték szerepel, egyfelől az 50 μg/m3‑es 24 órás határérték, amely évente legfeljebb harmincötször léphető túl, másfelől pedig a 40 μg/m3‑es éves határérték, amely egyáltalán nem léphető túl. |
33. |
Nem vitatott, hogy Bulgária csatlakozása óta csak a BG003 Várna zónában egyetlen évben, 2009‑ben tartották be az egyik – az éves – határértéket. Egyébként mindkét határértéket folyamatosan túllépték. Az eljárás írásbeli szakaszában említett utolsó számok a 2015. évet érintik. |
34. |
Jóllehet a határértékek túllépése így nem vitatott, az eljárás tárgyának pontos meghatározása ezen a ponton olyan nehézségeket vet fel, amelyek Bulgáriának a kereset elfogadhatóságával szembeni kifogásainak alapjául is szolgának (lásd erre vonatkozóan az 1. pontot). Ezenkívül tisztázni kell, hogy Bulgária igénybe veheti‑e a határértékek alóli átmeneti mentességet (lásd erre vonatkozóan a 2. pont a) alpontját), és hogy a határértékek betartására vonatkozó kötelezettség eredménykötelezettség‑e, vagy az csak a betartásra való törekvést foglalja magában (lásd erre vonatkozóan a 2. pont b) alpontját). |
1. Az eljárás tárgyáról és a Bizottság érveinek elfogadhatóságáról
35. |
Első ránézésre azt lehetne feltételezni, hogy a Bizottság a határértékeknek a megjelölt években az érintett zónákban és agglomerációkban történő túllépésének megállapítását kéri. Ahogy azonban Bulgária kifogásai jelzik, az ilyen kereseti kérelem – legalábbis részben – nyilvánvalóan elfogadhatatlan lenne. |
36. |
Az EUMSZ 258. cikk szerinti kereset tárgyát ugyanis behatárolja az e rendelkezésben meghatározott pert megelőző eljárás. Ezért a keresetlevél csak a pert megelőző eljárásban megjelölt kifogásokon alapulhat. A pert megelőző eljárásnak ugyanis az a célja, hogy alkalmat biztosítson az érintett tagállam számára egyrészt az uniós jogból eredő kötelezettségei teljesítésére, másrészt pedig a Bizottság által megfogalmazott kifogások ellen védekezésül felhozott jogalapjai hatékony érvényesítésére. ( 12 ) |
37. |
A Bizottság figyelmen kívül hagyná ezeket az elveket, ha a keresetben a 2013. évre – sőt a válaszában a 2014. évre – vonatkozó megállapításokat kérne, jóllehet az indokolással ellátott véleményben a 2012. évet említi utolsó évként. Pedig már az indokolással ellátott vélemény túlmegy egy évvel az újbóli állásfoglalásra való felhíváson. |
38. |
Mindazonáltal ezt az érvelést elvileg elfogadhatónak tartom. |
39. |
Egy közigazgatási gyakorlat is lehet kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset tárgya, amennyiben az kellően tartós és általános, ( 13 ) illetve általános és folyamatos kötelezettségszegés. ( 14 ) |
40. |
Ebben az értelemben értelmezem a Bizottság kereseti kérelmét, amennyiben a határértékek „szisztematikus” és „folyamatos” túllépése vonatkozásában annak megállapítását kéri, hogy Bulgária „továbbra is ” megsérti a 2008/50 irányelv 13. cikkét és XI. mellékletét. |
41. |
A határértékeknek a pert megelőző eljárás és a keresetlevél tárgyát még nem képező években történő túllépésére való bizottsági hivatkozás is így magyarázható. Az újabb dátumokra vonatkozó információk ugyanis alkalmasak arra, hogy az állítólagos kötelezettségszegés általános és folyamatos jellegét a Bíróság előtti eljárás szakaszában alátámasszák. ( 15 ) |
42. |
A kereset tárgyának nem megengedett kiterjesztése ebben nem állapítható meg, mivel még mindig arról a kifogásról van szó, hogy Bulgária folyamatosan figyelmen kívül hagyja a PM10‑re vonatkozó határértékeket. |
43. |
Mindazonáltal a pert megelőző eljárás általi behatárolással együtt jár az is, hogy a kötelezettségszegés megtörténtét a tagállamban az indokolással ellátott véleményben meghatározott határidő lejártakor fennálló helyzet alapján kell megítélni, és a későbbi változásokat a Bíróság nem veheti figyelembe. ( 16 ) Ez a határidő a jelen eljárásban 2014 szeptemberében járt le. |
44. |
Ennélfogva a Bíróság csak olyan megállapításokat tehet, amelyek az e határidő eltelte előtti időpontra vonatkoznak. A Bizottságnak a határidő eltelte utáni időszakra vonatkozó érvei csak annyiban bírnak jelentőséggel, amennyiben a korábbi állapotra vonatkozó következtetéseket tesznek lehetővé. |
45. |
A kereset félreérthető megfogalmazására, tehát az eljárási szabályzat 120. cikke c) pontjának megsértésére vonatkozó bolgár kifogás lényegében azon alapul, hogy Bulgária nem veszi figyelembe az általános és folyamatos kötelezettségszegés megállapításának lehetőségét. |
46. |
Kívánatos lett volna ugyan, hogy a Bizottság a kifogása tárgyát világosabban – például a Bíróság releváns ítélkezési gyakorlatára való hivatkozással – juttassa kifejezésre, azt azonban nem lehet megállapítani, hogy a jogvita tárgya nem határozható meg. |
47. |
Végül meg kell említeni, hogy a 2007‑től 2010‑ig tartó időszakban a határértékek az 1999/30 irányelv 5. cikkén és III. mellékletének I. küszöbértékén alapultak, míg a Bizottság kizárólag a 2008/50 irányelvre támaszkodik, amely akkor még nem volt hatályban. |
48. |
Az EUMSZ 258. cikk szerinti eljárásban azonban az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a Bizottságnak a későbbiekben módosításra vagy hatályon kívül helyezésre került uniós jogi aktus eredeti szövegén alapuló, de az új rendelkezések által is fenntartott kötelezettségek megszegésének megállapítására irányuló keresete elfogadható. ( 17 ) |
49. |
Ez a jelen ügyben is érvényes, mivel a 2008/50 irányelv 13. cikke és XI. melléklete ugyanazokat a határértékeket tartalmazza a PM10‑re vonatkozóan, mint az 1999/30 irányelv 5. cikke és III. mellékletének I. küszöbértéke az elsőként említett irányelv hatálybalépését megelőző időszakra vonatkozóan. Ezt megerősíti a 2008/50 irányelv 31. cikkének (3) bekezdése, amely szerint a hatályon kívül helyezett irányelvekre – tehát különösen az 1999/30 irányelvre – való hivatkozásokat az új irányelvre történő hivatkozásnak kell tekinteni. |
50. |
Ennélfogva nem is szükséges, hogy a Bizottság a kereseti kérelmében kifejezetten megjelölje a korábbi rendelkezést. ( 18 ) Elegendő, hogy a kereset indokolásában világosan kifejtette a határértékek folyamatos érvényesülését és azok jogi alapját. |
51. |
Következésképpen a határértékek megsértésére vonatkozó jogalap és a Bizottságnak az indokolással ellátott véleményben meghatározott határidő 2014 szeptemberében történt lejártáig megvalósult jogsértésekre vonatkozó érvelése elfogadható. |
2. Az első jogalap megalapozottságáról
52. |
A Bizottság kifogása – legalábbis a keresetlevélben említett, 2007‑től 2013‑ig tartó időszakra vonatkozóan – megalapozott is. |
53. |
Bulgáriában a PM10‑re vonatkozó határértékeket ebben az időszakban, tehát amióta ezek a határértékek a csatlakozásról szóló jegyzőkönyv szerint Bulgáriában hatályban vannak – egy egyéves időszak kivételével – minden agglomerációban és zónában túllépték. Következésképpen a jogsértés általános és folyamatos. |
54. |
Ezzel szemben a kérelemben a választ kiegészítve említett 2014. évet illetően az indokolással ellátott véleményben meghatározott határidő már az év szeptemberében lejárt. A határértékek azonban az egész évre vonatkoznak, mégpedig a napi határértéknek az év során történő túllépéseinek számára és az éves középértékre. A Bizottság nem fejti ki, hogy már az ezen időpontig felmerült mérési adatok alapján megállapítható‑e a határértékek megsértése. Még ha lehetséges is lenne a határértékeknek az az év határidő lejártáig eltelt időszakára történő átszámítása, a Bizottságnak az e kérdésre vonatkozó megfelelő érveire lenne szükség. Ez azonban hiányzik. Ennélfogva a 2014. évre vonatkozóan nem állapítható meg jogsértés, és a keresetet e tekintetben el kell utasítani. |
a) Az átmeneti mentességre vonatkozó kérelmekről
55. |
A Bizottság kifogása azonban messzemenően alapját vesztené, ha Bulgária a 2008/50 irányelv 22. cikke szerint sikeresen elérte volna a PM10‑re vonatkozó határértékek betartására vonatkozó kötelezettség alóli, 2011. június 11‑ig tartó átmeneti mentességet. Ezzel ugyanis jelentőségét vesztené a határértékek összes olyan túllépése, amely az újbóli állásfoglalásra való felhívás időpontjában fennállt. ( 19 ) |
56. |
Nem vitatható, hogy Bulgária 2009. évi kérelme nem eredményezhetett mentességet. A Bizottság ugyanis megfelelő időben kifogást emelt a kérelemmel szemben, így Bulgáriának a 2008/50 irányelv 22. cikke (4) bekezdésének harmadik albekezdése szerint módosított kérelmet kellett volna benyújtania. |
57. |
Bulgária azonban azt az álláspontot képviseli, hogy a 2011. június 9‑i kérelme ilyen módosított kérelem volt, amellyel szemben a Bizottság eredményesen nem emelt kifogást. |
58. |
Jóllehet a Bizottság nem fogadott el formális határozatot a kérelemmel szembeni kifogásról, a 2011. július 11‑i levelében azonban egyértelműen közölte, hogy a kérelem véleménye szerint elkésett volt. |
59. |
Ebben a levélben elutasítás rejlik, amelyet Bulgária nem támadott meg. Bulgária – helyesen – nem is hivatkozik e határozat nem létező jellegére, mivel a nem létező jelleg megállapítására a jogbiztonság igényéből fakadóan kizárólag szélsőséges körülmények között kerülhet sor. ( 20 ) A jelen ügy egyébként szemlélteti a nem létező jelleg megállapításával járó, a jogbiztonság tekintetében fennálló kockázatokat. Következésképpen Bulgáriának a jelen eljárásban el kell fogadnia az értesítése elutasítását. A 2008/50 irányelv 22. cikke szerinti mentességet már ezért ki kell zárni. |
60. |
Ugyanebből az okból nem kell eldönteni a jelen ügyben, hogy a Bizottság megsértette‑e az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése szerinti lojális együttműködésére vonatkozó kötelezettségét azáltal, hogy a 2011. június 9‑i kérelmet tartalmilag nem vizsgálta. Igaz, hogy Bulgária ezen érve esetleg alkalmas lett volna a 2011. július 11‑i levél jogszerűségének megkérdőjelezésére. Mivel azonban Bulgária ezt a tájékoztatást nem támadta meg, e tagállam nem indulhatott ki abból, hogy mentesült a határértékek betartására vonatkozó kötelezettsége alól. ( 21 ) |
61. |
Amennyiben a Bíróság nem követné ezt az álláspontot, azt kellene vizsgálni, hogy a Bizottság jogosan utasította‑e el a kérelmet elkésettként. |
62. |
A Bizottság úgy véli, hogy az elutasítás indokolt, mivel nem tehet visszamenőlegesen jogszerűvé egy az irányelvvel ellentétes állapotot. |
63. |
Mindazonáltal a 2008/50 irányelv 22. cikke nem zárja ki a visszamenőleges mentességet. Ellenkezőleg, e rendelkezés célja – éppen a PM10 tekintetében – a visszamenőleges hatály. A megfelelő határértékek ugyanis már 2005‑től hatályban vannak, a mentesség lehetőségét azonban csak 2008‑ban biztosították. Ezenkívül nem zárható ki a visszamenőleges mentességhez fűződő jogos érdek, például a kártérítési igények alapjának elvonása céljából. |
64. |
Igaz azonban, hogy a mentesség csak akkor lehetséges, ha annak feltételei fennállnak. A 2008/50 irányelv 22. cikkének (1) bekezdése pedig azt követeli meg, hogy a tagállam levegőminőségi tervet nyújtson be, amely bemutatja, hogy milyen módon valósítja meg a határértékek betartását az új határidő – a PM10 tekintetében legkésőbb 2011. június 11. – előtt. ( 22 ) |
65. |
A 2011. június 9‑i kérelemben tehát szerepelnie kellene annak, hogy a határértékeket legkésőbb két nappal később be fogják tartani. Ez az eredmény a ténylegesen közölt értékek alapján kizárható. Valójában a bulgáriai zónákban és agglomerációkban a határértékeket a kérelmet megelőzően és azt követően csaknem folyamatosan túllépték. Az éves határértéknek a Várna zónában évekkel korábban történő egyetlen betartását pedig a napi határérték túl sok túllépése kísérte. |
66. |
Ennélfogva kizárt, hogy Bulgária kérelme teljesítette a mentesség feltételeit. Következésképpen a Bizottság átfogó vizsgálat esetén is jogosan emelt volna kifogást Bulgária kérelmével szemben. |
67. |
Azonban még ha Bulgária a határértékek 2011. június 11‑től történő betartásának bejelentésével be is nyújtott volna mentességre vonatkozó értesítést, joggal való visszaélésnek minősülne, hogy e tagállam jelenleg – a folyamatos túllépéseire tekintettel – erre hivatkozik. |
68. |
Összefoglalásképpen meg kell tehát állapítani, hogy Bulgária 2011. június 11‑ig nem mentesült a PM10‑re vonatkozó határértékek betartására vonatkozó kötelezettség alól. |
b) A határértékek betartására vonatkozó kötelezettség természetéről
69. |
Bulgária megkísérli továbbá a Bizottság kifogásait a levegőminőség javítására való törekvéseivel, annak állítólagos javulásával, valamint az ország gazdasági helyzetével cáfolni. |
70. |
Ezek az érvek nem kérdőjelezhetik meg a határértékek állandó és folyamatos be nem tartásának megállapítását. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint ugyanis már a határidők puszta túllépése sérti a 2008/50 irányelv 13. cikkét és XI. mellékletét, ( 23 ) amennyiben nem bizonyítanak vis maior helyzetet. ( 24 ) Következésképpen eredménykötelezettségről (obligation de résultat) van szó, és nem a határértékek betartására való törekvésre vonatkozó kötelezettségről. |
71. |
Az eredménykötelezettség feltételezését az sem zárja ki, hogy a tagállamok a 2008/50 irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdése szerint nem kötelesek a határértékek túllépésének megakadályozására vagy azonnali megszüntetésére irányuló intézkedéseket hozni, hanem csak azt kell biztosítaniuk, hogy a túllépés a lehető legrövidebb ideig tartson. |
72. |
Ha úgy értelmeznénk a 2008/50 irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdését, hogy a levegőminőségi tervek készítésére vonatkozó e kötelezettség a levegőminőségi előírások megsértésének egyetlen jogkövetkezményét határozza meg, az eredménykötelezettséget kétségbe kellene vonni. Ebben ugyanis azon általános uniós jogi kötelezettség enyhítése rejlene, hogy az uniós jog megsértését a lehető leggyorsabban meg kell szüntetni, és bizonyos feltételek mellett a károkat meg kell téríteni. ( 25 ) A jogsértés időtartamának jelentősége is viszonylagossá válna. A terv készítésére vonatkozó kötelezettség ugyanis magában foglalja azt, hogy a jogsértést rendszerint nem azonnal, hanem csak egy bizonyos időszak alatt lehet megszüntetni. Ez az értelmezés kézenfekvő a levegőminőségi előírások átültetése során felmerülő azon nehézségek miatt, amelyek a levegőminőségről szóló irányelv átdolgozását is meghatározták. |
73. |
Ahogy azonban a Bíróság jogosan megállapította, kizárólag a 2008/50 irányelv 22. cikkének (1) bekezdése rendelkezik kifejezetten a tagállamok azon lehetőségéről, hogy meghosszabbítsák az ezen irányelv XI. mellékletében megjelölt határidőt az e mellékletben meghatározott határértékeknek való megfelelés céljából. ( 26 ) Ellentmondásos lenne, ha e kifejezetten előírt, szigorú feltételeknek és korlátoknak alávetett ( 27 ) határidő‑meghosszabbítás mellett további, csupán implicit, de időben korlátlan ( 28 ) kivételt értenénk bele a levegőminőségi tervek készítésére vonatkozó, a 23. cikk (1) bekezdésének második albekezdése szerinti kötelezettségbe. Ez a levegőminőségi előírások hatékony érvényesülésének sérelmét jelentené, ( 29 ) amely már ezen előírásoknak az emberi egészség szempontjából fennálló nagy jelentősége miatt sem elfogadható. |
74. |
A 2008/50 irányelv egyébként olyan levegőminőségi célkitűzéseket is tartalmaz, amelyeket egyértelműen nem eredménykötelezettségként alakítottak ki. A 15. cikk (1) bekezdése és a 16. cikk (1) bekezdése szerint ugyanis a tagállamok csak a szükséges, aránytalanul magas költségekkel nem járó intézkedéseket hozzák meg a PM2,5 – tehát még kisebb részecskék – expozíciójára vonatkozó célok betartásának elérése érdekében. Ha a jogalkotó a PM10‑re vonatkozó határértékeket nem eredménykötelezettségként kívánta volna meghatározni, hasonló megfogalmazást választott volna. |
75. |
Ennélfogva a 2008/50 irányelv a PM10 tekintetében két egymással összefüggő, azonban különböző kötelezettséget alapoz meg: egyfelől a határértékek betartására vonatkozó, megelőző jellegű és feltétel nélküli eredménykötelezettséget, másfelől pedig a túllépés esetén teljesítendő utókezelési kötelezettségeket. |
76. |
Mindazonáltal feltételezhető, hogy a levegőminőségi tervek érintik a határértékek megsértésének jogkövetkezményeit. Különösen sok tényező szól amellett, hogy a 2008/50 irányelvben szereplő követelményeknek megfelelő levegőminőségi terv és annak pontos végrehajtása enyhítheti a jogsértés súlyát. Az ilyen terv esetleg még a kényszerítő bírságnak az EUMSZ 260. cikk szerinti eljárásban történő kiszabásáról való lemondást is igazolhatja, vagy a határértékek megsértésének kártérítési jogi minősítését ( 30 ) is kizárhatja. Jóllehet a jelen eljárásban ezeket a kérdéseket még nem kell eldönteni, ilyen körülmények alapján a Bizottság második jogalapjának még nagyobb a jelentősége. |
77. |
A határértékek betartására vonatkozó kötelezettség eredménykötelezettségkénti értelmezését a ClientEarth‑ítélet kevésbé világos megfogalmazása sem kérdőjelezi meg. Ebben az ítéletben a Bíróság azt hangsúlyozta, hogy noha a kén‑dioxid, a PM10, az ólom és a szén‑monoxid tekintetében a 2008/50 irányelv 13. cikke (1) bekezdésének első albekezdése azt írja elő, hogy a tagállamok „biztosít[s]ák”, hogy a határértékek szintjét ne lépjék túl, e rendelkezés második albekezdésében az áll, hogy a nitrogén‑dioxid és a benzol tekintetében e határértékeket az ott meghatározott időponttól kezdődően nem lehet túllépni, ami eredménykötelemnek felel meg. ( 31 ) |
78. |
Értelmezésem szerint a Bíróság ezzel nem akarta szembeállítani egymással egyfelől a kén‑dioxidra, a PM10‑re, az ólomra és a szén‑monoxidra, másfelől a nitrogén‑dioxidra és a benzolra vonatkozó kötelezettségeket. Valójában az eddigi ítélkezési gyakorlat kissé félreérthető megerősítéséről van szó. A két megfogalmazás különböző szavakkal ugyanazt a kötelezettséget juttatja kifejezésre. ( 32 ) |
79. |
A határértékek általános és folyamatos megsértésének megállapítását ezenfelül az sem kérdőjelezi meg, hogy a hat zóna közül az egyikben, a Várna zónában a 2009. évben a két határérték közül az egyiket nem lépték túl. Valójában nyilvánvalóan atipikus esetről van szó, amely csak különleges körülményekkel magyarázható. Ezt követően végül e zónában ismét túllépték ezt a határértéket is. A napi határértéket pedig ott a 2009. évben is túl gyakran lépték túl. |
3. Közbenső következtetés
80. |
Következésképpen meg kell állapítani, hogy Bulgária a PM10 vonatkozásában 2007‑től 2013‑ig általánosan és folyamatosan, az ország összes agglomerációjában és zónájában megsértette a környezeti levegő minőségéről és a Tisztább levegőt Európának elnevezésű programról szóló 2008/50 irányelvnek a XI. mellékletével összefüggésben értelmezett 13. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit. |
B – A 2008/50 irányelv 23. cikkéről – levegőminőségi tervek
81. |
A Bizottság második jogalapja a 2008/50 irányelv 23. cikke szerinti levegőminőségi tervek készítésére vonatkozó kötelezettséget érinti. |
82. |
A megfelelő határértékek teljesítése céljából a tagállamok a 2008/50 irányelv 23. cikke (1) bekezdésének első albekezdése alapján biztosítják az olyan zónákra és agglomerációkra vonatkozó levegőminőségi tervek kidolgozását, ahol a környezeti levegőben lévő szennyező anyagok szintje túllép bármilyen határértéket. A 23. cikk (1) bekezdése második albekezdésének első mondata szerint azon határértékek túllépéskor, amelyek esetében már lejárt a teljesítésre vonatkozó határidő, a levegőminőségi tervek megfelelő intézkedéseket állapítanak meg annak érdekében, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb ideig tartson. A 23. cikk (1) bekezdése harmadik albekezdésének első mondata előírja, hogy ezen levegőminőségi terveknek tartalmazniuk kell legalább a XV. melléklet A. szakaszában felsorolt információkat. |
83. |
Következésképpen Bulgária a határértékek túllépésétől kezdve köteles a 2008/50 irányelv 23. cikke (1) bekezdésének első albekezdése szerint levegőminőségi terveket készíteni. A betartásra vonatkozó kötelezettség alóli mentesség hiányában ezeknek a terveknek a 23. cikk (1) bekezdése második albekezdésének első mondata szerint megfelelő intézkedéseket kellett megállapítaniuk annak érdekében, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb ideig tartson. |
84. |
A felek egyetértenek abban, hogy Bulgária készített levegőminőségi terveket. |
85. |
A Bizottság azonban a határértékek folyamatos túllépéséből arra következtet, hogy Bulgária elmulasztotta biztosítani azt, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb ideig tartson. Bulgária nem hozott meg minden szükséges és tudományos szempontból lehetséges intézkedést a határértékek túllépésének megszüntetése érdekében. Ezenkívül a Bizottság azt kifogásolja, hogy az előírt intézkedéseket még nem foganatosították, és hogy a bolgár tervek bizonyos információkat nem tartalmaznak. |
86. |
E jogalap tekintetében is először az eljárás tárgyát kell pontosítani (lásd erre vonatkozóan az 1. pontot) a Bizottság által felhozott bizonyítékok (lásd erre vonatkozóan a 2. pontot) és a bolgár levegőminőségi tervek minőségének (lásd erre vonatkozóan a 3. pontot) vizsgálata előtt. |
1. A kereseti kérelem tárgyáról és a Bizottság érveinek elfogadhatóságáról
87. |
E jogalap elfogadhatósága tekintetében elvileg ugyanaz érvényes, ami az első jogalap elfogadhatóságára. Igaz, hogy a Bizottság érvei nem szorítkoznak azokra az információkra, amelyek már az újbóli állásfoglalásra való felhívás és az indokolással ellátott vélemény tárgyát képezték, a későbbi körülmények azonban csupán a levegőminőségi tervek készítése és végrehajtása során folytatott állandó és folyamatos gyakorlatra vonatkozó további bizonyítékok. |
88. |
Azonban e jogalap elfogadható tárgyát is korlátozza időben az indokolással ellátott véleményben meghatározott határidő, 2014. szeptember 11. |
89. |
Ezenkívül felmerül a kérdés, hogy ez a kereseti kérelem is magában foglalja‑e a 2008/50 irányelv előtt hatályban lévő kötelezettségek megsértését. E kötelezettségek a 99/30 irányelvvel összefüggésben értelmezett 96/62 irányelvből következtek. |
90. |
E tekintetben más a helyzet, mint a határértékek esetében. Itt felmerül a kérdés, hogy a korábbi rendelkezések hasonló követelményeket tartalmaztak‑e, mint amelyek jelenleg a 2008/50 irányelv 23. cikkének (1) bekezdésében és XV. melléklete A. szakaszában szerepelnek. Ugyanis maga a Bizottság is azt az álláspontot képviseli, hogy a 2008/50 irányelv 23. cikkének (1) bekezdése szigorúbb, mint a 96/62 irányelv. Ez utóbbi csak azt követeli meg, hogy a határértékeket észszerű határidőn belül betartsák, az előbbi szerint ennek a határidőnek a lehető legrövidebb ideig kell tartania. A követelmények szigorítása azonban kizárja a folyamatosságot. |
91. |
Ennélfogva a Bizottság nem hivatkozhat a 96/62 irányelv szerinti tervezési kötelezettségek folyamatos hatályban tartására. Valójában a 2008/50 irányelv 23. cikke (1) bekezdésének megsértése csak az ezen utóbbi irányelv átültetésére vonatkozó kötelezettség lejártával, tehát legkorábban 2010. június 11‑től állapítható meg. |
92. |
Következésképpen a Bizottság érvei csak ebben a körben elfogadhatóak. |
2. A határértékek túllépésének időtartamáról
93. |
Az, hogy a Bizottság a túllépés időtartamából arra következtet, hogy nem teljesítették az annak biztosítására vonatkozó kötelezettséget, hogy az a lehető legrövidebb ideig tartson, magában foglalja azt, hogy a túllépést meghatározott időn belül meg kell szüntetni. Ilyen meghatározott idő azonban nem szerepel kifejezetten a 2008/50 irányelvben, és abból nem is vezethető le. |
94. |
Valójában a Bíróság a levegőminőségi tervekkel kapcsolatban eddig csak azt állapította meg, hogy jóllehet a tagállamok a 2008/50 irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdése szerint bizonyos mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek a megteendő intézkedések terén, ezen intézkedéseknek azonban mindenképpen lehetővé kell tenniük, hogy a határértékek túllépésének időtartama a lehető legrövidebb ideig tartson. ( 33 ) |
95. |
Ezt a megállapítást a 96/62 irányelv 7. cikkének (3) bekezdése szerinti határértékek fenyegető túllépése miatt rövid határidőn belül kidolgozandó cselekvési tervekkel kapcsolatban hozott korábbi Janecek‑ítélet fényében kell érteni. A Bíróság megállapította, hogy az irányelv – amelynek célja a szennyezés integrált csökkentése – szerkezetéből az következik, hogy a tagállamoknak az a feladatuk, hogy az adott helyzet összes körülményét és a fennálló érdekeket figyelembe véve olyan intézkedéseket hozzanak, amelyek alkalmasak a túllépés veszélyének és időtartamának minimálisra csökkentésére. ( 34 ) Ebben az összefüggésben a Bíróság elismerte, hogy a tagállamoknak a mérlegelési jogkör gyakorlása során a túllépés minimalizálására irányuló célkitűzés mellett figyelembe kell venniük a fennálló különböző köz‑ és magánérdekek között biztosítandó egyensúlyt. ( 35 ) |
96. |
A 2008/50 irányelv 23. cikkének (1) bekezdése szerinti levegőminőségi terveket is csak ilyen érdekegyensúly alapján lehet elfogadni. Igaz, hogy a levegő minőségének az élet és az egészség védelme szempontjából fennálló nagy jelentősége csak kevés teret enged más érdekek figyelembevételének. Ennélfogva ez az elvégzett mérlegelés szigorú felülvizsgálatát is megköveteli. ( 36 ) Nem vitatottan vannak azonban olyan nyomós érdekek, amelyek kizárhatnak bizonyos alkalmas intézkedéseket. |
97. |
Így Bulgária érvei szerint a lakások szilárd tüzelőanyagokkal, különösen fával vagy szénnel történő téli fűtése a fő oka a határértékek túllépésének. Ezért az ilyen fűtés tilalma megfelelőnek tűnik a határértékek betartásának elérésére. Ez az intézkedés azonban mindaddig tiltott, amíg nem állnak rendelkezésre más fűtési módszerek, mivel fűtés nélkül az emberi egészség még jelentősebb károsodásával kellene számolni. |
98. |
Következésképpen Bulgária jogosan hangsúlyozza, hogy azt, hogy mely időszak a „lehető legrövidebb”, csak az egyedi eset vizsgálata alapján lehet megállapítani. Önmagában a túllépés időtartama nem elegendő ehhez, mivel ez önmagában nem enged arra vonatkozó következtetést, hogy a más érdekekkel való egyensúly hibás volt‑e. |
99. |
Ezért a Bizottság központi érve közvetlenül nem megalapozott. Az, hogy a határértékeket egy bizonyos számú – akár hét, nyolc vagy kilenc – év alatt túllépték‑e, önmagában nem lehet mérvadó a tekintetben, hogy ez az időszak még a „lehető legrövidebb” volt‑e. |
100. |
Mindazonáltal ebből nem következik, hogy a Bizottság ezen érve jelentéktelen. |
101. |
Valójában a Bíróságnak a hulladékjogra vonatkozó ítélkezési gyakorlatához kellene igazodnia. Ezen a területen a jelenleg a hulladékirányelv ( 37 ) 13. cikkében meghatározott, annak biztosítására irányuló átfogó tagállami kötelezettség van érvényben, hogy a hulladékgazdálkodás az emberi egészség veszélyeztetése, a környezet károsítása nélkül történjen. Az e céllal összeegyeztethetetlen helyzet, például egy illegális hulladéklerakó hosszabb időn keresztül való fennállása – különösen, ha a környezet jelentős károsodásához vezet, és az illetékes hatóságok nem avatkoznak be – e kötelezettségek megsértésére utal. ( 38 ) |
102. |
Ugyanez érvényes a jelen eljárásban. Bulgáriában hosszabb ideje megsértik a PM10‑re vonatkozó határértékeket, ami súlyos következményekkel jár a bolgár lakosság egészségére nézve. Ez jelentős, azt valószínűsítő körülmény, hogy Bulgária nem teljesítette a 2008/50 irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdése szerinti kötelezettségét. |
103. |
Igaz, hogy Bulgária azt az álláspontot képviseli, hogy a határértékek túllépése nem alapozhatja meg egyidejűleg a 2008/50 irányelv 13. cikke (1) bekezdésének és 23. cikke (1) bekezdése második albekezdésének megsértését, mivel csak az előbb említett kötelezettség megsértése eredményezi az utóbb említett kötelezettséget. |
104. |
Ez az érvelés azonban nem veszi figyelembe, hogy a határértékek megsértése nem alapozza meg a 2008/50 irányelv 23. cikke (1) bekezdése második albekezdésének megsértését, hanem az csak egy azt valószínűsítő körülmény, hogy a levegőminőségi tervek nem felelnek meg a követelményeknek. Ez ugyan az első túllépésből nem vezethető le, azonban minél hosszabb ideig tartanak a túllépések, annál inkább jelzik, hogy milyen hatékonyak – vagy hatástalanok – voltak a levegőminőség javítása érdekében már meghozott intézkedések. |
105. |
E valószínűsítő körülmény jelentőségének megállapítása során egyébként az indokolással ellátott véleményben meghatározott határidő eltelte után, azaz a 2014. és 2015. évben történt nem vitatott jogsértések szintén relevánsak. Ezek megerősítik, hogy a határidő eltelte előtt meglévő levegőminőségi tervek még nem voltak elegendőek a határértékeknek való későbbi megfeleléshez. |
106. |
A túllépés időtartamának jelentőségét nem csökkenti az sem, hogy csak a 2010. június 11‑től fennálló kötelezettség képezi az eljárás tárgyát. Bulgária ugyanis első ízben nem ezen időponttól volt köteles fellépni a levegőszennyezéssel szemben, hanem már a 2007. januári csatlakozástól, melynek időpontjában a 96/62 irányelv 7. cikkének (3) bekezdése alkalmazandó lett. Ennélfogva a 2010. június 11. és 2014. szeptember 11. között hozott intézkedések hatékonyságát a levegőminőség javítására való korábbi, több mint hároméves törekvés alapján kell értékelni. Mivel ezek azerőfeszítések nem voltak elegendőek, annál inkább indokolt volt 2010. június 11. után hatékony intézkedéseket foganatosítani. |
107. |
Következésképpen Bulgária feladata a határértékek folyamatos túllépése alapján fennálló e valószínűsítő körülmény megcáfolása. E tekintetben e tagállamnak különösen azt kellene bizonyítania, hogy a levegőminőségi tervei megfelelnek a 2008/50 irányelv 23. cikkének (1) bekezdésében és XV. mellékletének A. szakaszában szereplő feltételeknek. |
3. A bolgár levegőminőségi tervek minőségéről
108. |
Bulgária és a Bizottság érvei alapján azonban az eddigi tervek hiányosak. |
109. |
Nem vitatott, hogy ezek a tervek különböző céldátumokat tartalmaztak ugyan a határértékek betartására vonatkozóan, ezeket a célokat azonban nem érték el. A Bizottság nem vitatottan azt is előadja, hogy nem vették fontolóra a lehetséges intézkedések teljes körét, például a lakások fűtésére használt szilárd tüzelőanyagokra vonatkozó szigorúbb előírásokat vagy a közúti közlekedés korlátozását. |
110. |
Ugyanakkor a bolgár tervek szerkezeti hiányosságokban is szenvednek. |
111. |
A Bizottság ugyanis ezenkívül előadja, hogy Bulgária nem közölt információkat a tervek pontos területi hatályáról, a megvalósításuk menetrendjéről, a levegőminőségnek a tervezett intézkedések alapján várt javulásáról, valamint a határértékek betartásának időpontjáról. |
112. |
Ezzel a Bizottság a 2008/50 irányelv XV. mellékletének A. szakasza szerint szükséges információkra hivatkozik. E szakasz 6. pontjának b) alpontja szerint különösen közölni kell a levegőminőség javítását célzó lehetséges intézkedésekre vonatkozó információkat. A 8. pont megköveteli a projektben meghatározott valamennyi intézkedés felsorolását és leírását (a) pont), a végrehajtás menetrendjét (b) pont) és a levegőminőség tervezett javulásának és az ezen célkitűzések eléréséhez várhatóan szükséges idő becslését (c) pont) is. |
113. |
Ezek az információk központi jelentőséggel bírnak, mivel csak ezek teszik lehetővé annak vizsgálatát, hogy ezek a levegőminőségi tervek ténylegesen biztosítják‑e, hogy a határértékek be nem tartásának időtartama a lehető legrövidebb legyen. Ezen információk alapján vizsgálható, hogy a tagállam megállapította‑e a levegőminőség javítását célzó összes intézkedést, és hogy mely intézkedéseket választott ki. Egyúttal ezután becsülhető meg, hogy milyen mértékben és mennyi idő alatt javul a levegő minősége. Végeredményben ebből következik, hogy e tervek szerint a határértékek betarthatók‑e, és ha igen, meddig. |
114. |
Igaz, hogy Bulgária sok intézkedést és tervet ír le, azt azonban nem vitatja, hogy a fent említett információk lényegében hiányoznak. |
115. |
Mindazonáltal Bulgária rámutat egy a Bizottság érveiben rejlő ellentmondásra. A Bizottság ugyanis egyfelől azt állítja, hogy Bulgária nem közölt arra vonatkozó információt, hogy mikor lehet számolni a határértékek betartásával, másfelől azonban azt kritizálja, hogy egyes tervek olyan dátumokat tartalmaznak, amelyek a határértékek betartása nélkül teltek el. |
116. |
Ez az ellentmondás azonban nem bír döntő jelentőséggel, mivel a határértékek meg nem valósított betartásának közlése csak a levegőminőségi terv hiányosságaira vonatkozó további bizonyíték. |
117. |
Következésképpen a Bulgária által a PM10 okozta levegőszennyezés csökkentése érdekében készített levegőminőségi tervek nem felelnek meg a 2008/50 irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdésében szereplő követelményeknek, és különösen nem tartalmazzák a 2008/50 irányelv XV. mellékletének A. szakasza szerint szükséges összes információt. |
118. |
Bulgária tehát azt sem tudta bizonyítani, hogy a határértékek folyamatos túllépése ellenére meghozta a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb legyen. |
4. Közbenső következtetés
119. |
Összefoglalásképpen a második jogalappal kapcsolatban meg kell állapítani, hogy Bulgária 2010. június 11‑től 2014. szeptember 11‑ig általánosan és folyamatosan az ország egyik agglomerációjában és zónájában sem teljesítette a 2008/50 irányelv 23. cikkének (1) bekezdéséből eredő azon kötelezettségét, hogy a PM10 okozta levegőszennyezés csökkentése érdekében a XV. melléklet A. szakasza szerint levegőminőségi terveket készítsen és hajtson végre abból a célból, hogy a 13. cikk (1) bekezdése és a XI. melléklet szerinti határértékek be nem tartásának időtartama a lehető legrövidebb legyen. |
V – Költségek
120. |
Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése értelmében a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel a Bizottság lényegében pernyertes lett, Bulgáriát kötelezni kell a költségek megfizetésére. |
121. |
Mindazonáltal az eljárási szabályzat 140. cikkének (1) bekezdésével összhangban az eljárásba beavatkozó tagállamok és intézmények maguk viselik saját költségeiket. Ennélfogva Lengyelország maga viseli saját költségeit. |
VI – Végkövetkeztetések
122. |
Mindezek alapján azt javasolom, hogy a Bíróság a következőképpen határozzon:
|
( 1 ) Eredeti nyelv: német.
( 3 ) Air Quality in Europe – 2015 report, EEA report No 5/2015, 22. o.
( 4 ) WHO European Centre for Environment and Health, Bonn, WHO Regional Office for Europe, Review of evidence on health aspects of air pollution – REVIHAAP Project, Technical Report (2013), 35. o.
( 5 ) WHO, Ambient air pollution: A global assessment of exposure and burden of disease (2016), http://www.who.int/iris/bitstream/10665/250141/1/9789241511353‑eng.pdf, 40. o.
( 6 ) WHO, Ambient air pollution: A global assessment of exposure and burden of disease (2016), http://www.who.int/iris/bitstream/10665/250141/1/9789241511353‑eng.pdf, 98. o.
( 7 ) WHO, Ambient air pollution: A global assessment of exposure and burden of disease (2016), http://www.who.int/iris/bitstream/10665/250141/1/9789241511353‑eng.pdf, 65–67. o.
( 8 ) Spatial assessment of PM10 and ozone concentrations in Europe (2005), EEA Technical report No 1/2009, 20. o.
( 10 ) HL 1999. L 163., 41. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 4. kötet, 164. o.
( 11 ) HL 1996. L 296., 55. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 3. kötet, 95. o.
( 12 ) Lásd például: 2005. szeptember 22‑iBizottság kontra Belgium ítélet (C‑221/03, EU:C:2005:573, 36. és 38. pont); 2012. március 15‑iBizottság kontra Ciprus ítélet (C‑340/10, EU:C:2012:143, 21. pont).
( 13 ) 2004. április 29‑iBizottság kontra Németország ítélet (C‑387/99, EU:C:2004:235, 42. pont); 2005. április 26‑iBizottság kontra Írország ítélet (C‑494/01, EU:C:2005:250, 28. pont).
( 14 ) 2005. április 26‑iBizottság kontra Írország ítélet (C‑494/01, EU:C:2005:250, 170., 171., 184. és 193. pont); 2007. április 26‑iBizottság kontra Olaszország ítélet (C‑135/05, EU:C:2007:250, 45. pont); 2014. december 2‑iBizottság kontra Olaszország ítélet (C‑196/13, EU:C:2014:2407, 33. pont).
( 15 ) 2005. április 26‑iBizottság kontra Írország ítélet (C‑494/01, EU:C:2005:250, 37. pont); 2014. december 2‑iBizottság kontra Olaszország ítélet (C‑196/13, EU:C:2014:2407, 33. pont).
( 16 ) Lásd például: 2014. november 6‑iBizottság kontra Belgium ítélet (C‑395/13, EU:C:2014:2347, 39. pont); 2016. január 28‑iBizottság kontra Portugália ítélet (C‑398/14, EU:C:2016:61, 49. pont).
( 17 ) 1999. november 9‑i Bizottság kontra Olaszország ítélet („San Rocco”‑ítélet, C‑365/97, EU:C:1999:544, 36. pont); 2010. június 17‑iBizottság kontra Franciaország ítélet (C‑492/08, EU:C:2010:348, 31. pont); 2013. december 19‑iBizottság kontra Lengyelország ítélet (C‑281/11, EU:C:2013:855, 37. pont).
( 18 ) 2016. január 14‑i Bizottság kontra Bulgária ítélet („Kaliakra”‑ítélet, C‑141/14, EU:C:2016:8, 83. pont). Az előzetes döntéshozatal iránti kérelemről lásd: 2015. április 16‑iGruber‑ítélet (C‑570/13, EU:C:2015:231, 26–28. pont).
( 19 ) A kereset elfogadhatóságának következményeiről lásd: 2005. október 27‑iBizottság kontra Luxemburg ítélet (C‑23/05, EU:C:2005:660, 7. pont); 2016. július 21‑iBizottság kontra Románia ítélet (C‑104/15, EU:C:2016:581, 35. pont, de lásd: 36. és 37. pont is).
( 20 ) 2004. október 5‑iBizottság kontra Görögország ítélet (C‑475/01, EU:C:2004:585, 20. pont); 2012. október 18‑iBizottság kontra Cseh Köztársaság ítélet (C‑37/11, EU:C:2012:640, 49. pont).
( 21 ) Így értem különösen a Bulgária által hivatkozott, 1999. június 1‑jei Kortas‑ítéletet (C‑319/97, EU:C:1999:272, 36. pont). Lásd: 2011. december 15‑iBizottság kontra Spanyolország ítélet (C‑560/08, EU:C:2011:835, 75. pont) is.
( 22 ) Lásd: 2014. november 19‑iClientEarth‑ítélet (C‑404/13, EU:C:2014:2382, 45. és 47. pont).
( 23 ) 2011. március 24‑iBizottság kontra Szlovénia ítélet (C‑365/10, EU:C:2011:183, 24. pont); 2011. május 10‑iBizottság kontra Svédország ítélet (C‑479/10, EU:C:2011:287, 13–16. pont); 2012. november 15‑iBizottság kontra Portugália ítélet (C‑34/11, EU:C:2012:712, 52. pont). Lásd: az EFTA‑Bíróság 2015. október 2‑i EFTA Felügyeleti Hatóság kontra Norvégia ítélete (E‑7/15, EFTA Court Reports 2015, 568, 33–36. pont) is.
( 24 ) 2012. december 19‑iBizottság kontra Olaszország ítélet (C‑68/11, EU:C:2012:815, 41. és 59–66. pont).
( 25 ) Lásd: 1991. november 19‑iFrancovich és társai ítélet (C‑6/90 és C‑9/90, EU:C:1991:428, 35. pont); 1996. március 5‑iBrasserie du pêcheur és Factortame ítélet (C‑46/93 és C‑48/93, EU:C:1996:79, 31. pont); 2010. november 25‑iFuß‑ítélet (C‑429/09, EU:C:2010:717, 45. pont).
( 26 ) 2014. november 19‑iClientEarth ítélet (C‑404/13, EU:C:2014:2382, 43. pont).
( 27 ) 2014. november 19‑iClientEarth ítélet (C‑404/13, EU:C:2014:2382, 44. és 45. pont).
( 28 ) 2014. november 19‑iClientEarth ítélet (C‑404/13, EU:C:2014:2382, 48. pont).
( 29 ) 2014. november 19‑iClientEarth ítélet (C‑404/13, EU:C:2014:2382, 44. pont).
( 30 ) Lásd például: 2010. november 25‑iFuß‑ítélet (C‑429/09, EU:C:2010:717, 51. és 52. pont).
( 31 ) 2014. november 19‑iClientEarth‑ítélet (C‑404/13, EU:C:2014:2382, 30. pont).
( 32 ) Így végeredményben az EFTA‑Bíróság 2015. október 2‑i EFTA Felügyeleti Hatóság kontra Norvégia ítélete (E‑7/15, EFTA Court Reports 2015, 568, 36. pont) is.
( 33 ) 2014. november 19‑iClientEarth‑ítélet (C‑404/13, EU:C:2014:2382, 57. pont).
( 34 ) 2008. július 25‑iJanecek‑ítélet (C‑237/07, EU:C:2008:447, 45. pont).
( 35 ) 2008. július 25‑iJanecek‑ítélet (C‑237/07, EU:C:2008:447, 46. pont).
( 36 ) Lásd ebben az értelemben a magánszférába való súlyos beavatkozások ellenőrzése és a személyes adatok védelméhez való jog tekintetében: 2014. április 8‑iDigital Rights Ireland és társai ítélet (C‑293/12 és C‑594/12, EU:C:2014:238, 48. pont); 2015. október 6‑iSchrems‑ítélet (C‑362/14, EU:C:2015:650, 78. pont).
( 37 ) A hulladékokról és egyes irányelvek hatályon kívül helyezéséről szóló, 2008. november 19‑i 2008/98/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv, HL 2008. L 312., 3. o.
( 38 ) Lásd például: 1999. november 9‑i Bizottság kontra Olaszország ítélet („San Rocco”‑ítélet, C‑365/97, EU:C:1999:544, 68. pont); 2004. november 18‑iBizottság kontra Görögország ítélet (C‑420/02, EU:C:2004:727, 22. pont); 2010. március 4‑iBizottság kontra Olaszország ítélet (C‑297/08, EU:C:2010:115, 97. pont); 2014. december 11‑iBizottság kontra Görögország ítélet (C‑677/13, EU:C:2014:2433, 78. pont); 2015. július 16‑iBizottság kontra Szlovénia ítélet (C‑140/14, EU:C:2015:501, 69. pont); 2016. július 21‑iBizottság kontra Románia ítélet (C‑104/15, EU:C:2016:581, 81. pont).