EURÓPAI BIZOTTSÁG

Brüsszel, 2018.12.4.

COM(2018) 785 final

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK EMPTY

Jelentés a nemzeti romaintegrációs stratégiák uniós keretrendszerének félidős értékeléséből levont tanulságokról

{SWD(2018) 480 final}

1. Bevezetés

A nemzeti romaintegrációs stratégiák 2020-ig érvényes 1 uniós keretrendszere az első olyan, romákra irányuló uniós kezdeményezés, amely nyomonkövetési mechanizmust is tartalmaz. Fő célkitűzése a romák társadalmi és gazdasági kirekesztésének és hátrányos megkülönböztetésének kezelése az oktatásban való egyenlő részvétel, valamint a foglalkoztatáshoz, az egészségügyi ellátáshoz és a lakhatáshoz való egyenlő hozzáférés előmozdítása révén. A keretrendszer felkérte a tagállamokat, hogy dolgozzanak ki nemzeti romaintegrációs stratégiákat 2 , és jelöljenek ki nemzeti romaintegrációs kapcsolattartó pontokat, hogy összehangolják e stratégiák tervezését, végrehajtását és nyomon követését az uniós romaintegrációs célok elérése érdekében. Az uniós keretrendszer minden egyes roma integrációs cél tekintetében felsorolja a tagállamok által meghozható intézkedéseket. A bővítési országokban 3 az állampolgári dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó ötödik céllal egészítették ki a célkitűzéseket, és az EU célja az előcsatlakozási támogatás folyósításának javítása, a civil társadalom részvételének erősítése, valamint a nyomon követés fokozása.

1. keretes írás: Az EU romaintegrációs céljai

A „Romaintegrációs folyamat felgyorsításáról” szóló tanácsi következtetésekre 4 reagálva a Bizottság a 2011 és 2017 közötti időszakra kiterjedő értékelést végzett. E jelentés összefoglalja a nyitott nyilvános konzultáció megállapításait, az értékelés eredményeit, valamint az értékelésből levont legfontosabb tanulságokat. Az e jelentéshez csatolt bizottsági szolgálati munkadokumentum tartalmazza a teljes körű értékelést.

2. Nyilvános konzultáció

A konzultáció a kirekesztés okait, azok leküzdésének módjait és az e módokat alkalmazó szereplőket, valamint a fellépéssel kapcsolatos prioritásokat vizsgálta. Véleményeket gyűjtött az oktatás, foglalkoztatás, az egészségügy, a lakhatás és hátrányos megkülönböztetés/cigányellenesség terén a szakpolitikai fejlesztés és a romák helyzete tekintetében elért eredményekről, kihívásokról és előrelépésről 5 . A megállapítások kiterjednek az olyan érdekelt felek által érzékeltekre, mint a nemzeti romaintegrációs kapcsolattartó pontok, a civil társadalmi szervezetek, valamint a tagállamokból és a bővítési országokból származó egyének.

A 240 válaszadó túlnyomó többsége úgy véli, hogy a romák helyzete öt területen rosszabb mint a nem romáké, különösen a hátrányos megkülönböztetés, a foglalkoztatás és a lakhatás területén. A legtöbben úgy gondolják, hogy a helyzet javítása érdekében mindezeken a területeken szükség van az uniós intézmények és a nemzeti hatóságok hatósági beavatkozásaira.

A 2011 óta bekövetkezett változások tekintetében a legtöbben az oktatás terén tapasztalnak javulást. Míg az egészségügy terén sokan javulást tapasztalnak, a foglalkoztatás tekintetében megoszlanak a vélemények. A lakhatás és a hátrányos megkülönböztetés vonatkozásában többen vélik úgy, hogy a helyzet romlik, mint akik javulást érzékelnek.

1. ábra: A romák helyzetének érzékelt változásai 2011 óta

Nyitott nyilvános konzultáció

Ami az uniós szintű politikafejlesztést illeti, az oktatás és a hátrányos megkülönböztetés elleni küzdelem terén figyelhető meg a legtöbb előrelépés. Az egészségügy és a foglalkoztatás terén szintén többen tapasztalnak javulást, mint romlást. A lakhatás vonatkozásában a kedvezőtlen vélemények túlsúlyban vannak a kedvezőekkel szemben. A nemzeti szintű politikafejlesztés egyenlege kedvező képet mutat az oktatás és az egészségügyi ellátás tekintetében, viszont kedvezőtlen a foglalkoztatás, a hátrányos megkülönböztetés és különösen a lakhatás terén.

A válaszokból az derül ki, hogy a romák integrációját célzó sikeres stratégiáknak európai és nemzeti szinten egyaránt átfogónak kell lenniük, és ki kell terjedniük legalább az uniós keretrendszer kulcsterületeire, valamint a cigányellenesség elleni küzdelemre. A 20 lehetséges prioritási terület 6 közül egyértelmű prioritásként emelkedett ki az oktatás (67 % európai szinten és 76 % nemzeti szinten), majd a foglalkoztatás következett (európai szinten 49 % és nemzeti szinten 57 %), míg európai és nemzeti szinten egyaránt a válaszadók több mint egyharmada választotta prioritásként a hátrányos megkülönböztetés és a cigányellenesség elleni küzdelmet, valamint a lakhatás és az egészségügyi ellátás biztosítását.

Az átfogó megközelítés szükségességét az a megállapítás is alátámasztja, miszerint a kirekesztés számos okra vezethető vissza, amelyeket az integrációs stratégiáknak egyidejűleg kell kezelniük. Ezek közé tartozik elsősorban a hátrányos megkülönböztetés és a cigányellenesség, a csekély mértékű politikai elkötelezettség, a romák részvételének hiánya, a korlátozott intézményi kapacitás és az elégtelen finanszírozás.

A válaszadók 60 %-a szerint a nemzeti hatóságoknak, regionális és helyi önkormányzatoknak uniós támogatásra van szükségük a romák helyzetének javításához. Az érdekelt felek szerint az EU-nak nagyobb szerepet kell vállalnia a nemzeti hatóságoknál az európai megkülönböztetésellenes és rasszizmusellenes jogszabályok nyomon követésében és érvényesítésében, valamint abban, hogy a finanszírozáshoz jutást ambiciózus romaintegrációs politikák kidolgozásától és megvalósításától tegyék függővé. Az elvárások szerint a nemzeti hatóságoknak nagyobb szerepet kell játszaniuk a cigányellenesség elleni küzdelemben (például a romák és nem romák közötti közösségépítésben, valamint a köztisztviselőknek szóló, a romák befogadását célzó képzésekben, vagy a roma történelemnek és kultúrának az iskolai tantervekbe történő beépítésében), valamint a romák részvételének növelésében (politikai részvétel, nemzeti együttműködési fórumok, kapacitásépítés, a politikafejlesztésben és -ellenőrzésben való részvétel).

Az eredmények (a romák integrációjának kiemelt szerepeltetése a politikai napirenden, uniós finanszírozás, a cigányellenességnek az intolerancia egyik sajátos formájaként történő elismerése) inkább az EU-hoz kapcsolódnak, nem pedig nemzeti szinten jelentkeznek. Ami a keretrendszert és a nemzeti romaintegrációs stratégiákat érő kihívásokat illeti, a nyilvános konzultációban részt vevő legtöbb érdekelt fél a hatékony horizontális kezelés (vagyis a többségi állami politikák romák szükségletei iránti érzékenysége) hiányát emelte ki átfogó kihívásként.

3. Eredmények értékelési kritériumok szerint

Az értékelés öt alapvető kritériumot (relevancia, koherencia, eredményesség, hatékonyság és az uniós hozzáadott érték) és három járulékos kritériumot (méltányosság, koordináció, fenntarthatóság) vizsgált meg. Az alábbi áttekintésben a járulékos kritériumokat összekötöttük azzal az alapvető értékelési kritériummal, amelyhez a legszorosabban kapcsolódnak (a méltányosság a relevancia keretében, a koordináció az eredményesség keretében, valamint a fenntarthatóság az uniós hozzáadott érték keretében).

3.1. Relevancia

A relevancia elemzése azt vizsgálja, hogy a kitűzött célok meghatározásuk idején megfeleltek-e az igényeknek, és jelenleg továbbra is relevánsak-e. A Bizottság a relevanciát bizonyos korlátozásokkal összességében véve pozitívnak ítélte meg. Az értékelés megerősítette, hogy a kiemelt területek kulcsfontosságúak a romák integrációjának szempontjából, és azok jelenleg is változatlanul érvényesek.

Az értékelés hiányosságokat is feltárt a keretrendszer kezdeti kialakításában:

·Az oktatás területén kitűzött cél (hogy minden roma gyermek legalább az alapfokú oktatást befejezze) releváns volt ugyan, de nem ambiciózus.

·A hátrányos megkülönböztetés elleni küzdelem általános célkitűzésként, konkrét megkülönböztetésmentességi célokat nélkülöző általános témaként szerepelt. A cigányellenességgel szembeni fellépés elégtelennek bizonyult, bár a keretrendszer mindegyik szakpolitikai területen azonosította a hátrányos megkülönböztetés felszámolására irányuló intézkedéseket, és az azt követő uniós szakpolitikai dokumentumokban az intolerancia sajátos formájaként 7 ismerték el a cigányellenességet, valamint – az uniós jogszabályokkal összhangban – uniós és nemzeti szinten intézkedéseket hoztak a hátrányos megkülönböztetés, a rasszizmus és az idegengyűlölet elleni küzdelem érdekében 8 .

·Jóllehet a keretrendszer kiemelte, hogy a roma elnevezés 9 sokszínű népességet takar, kapacitása korlátozottnak bizonyult a roma népesség sokféleségének kezeléséhez. Nem fordított kellő figyelmet a romák különleges csoportjaira, valamint a nemi dimenzió vagy a többszörös megkülönböztetés kezelésére (méltányosság).

A tagállami hatáskörök tiszteletben tartása érdekében az uniós keretrendszer rugalmasságot biztosított a célkitűzéseinek és a célcsoportok kiválasztásának a konkrét nemzeti körülményekhez igazítása tekintetében. Ez a rugalmasság azt jelenti, hogy a keretrendszer relevanciája szorosan összefügg a nemzeti romaintegrációs stratégiába foglalt célkitűzések és intézkedéseinek megfelelőségével és ambíciójával. Jóllehet ez a megközelítés alkalmas lehet a fellépések relevanciájának erősítésére, az értékelés megállapította, hogy összességében hozzájárult a végrehajtás szétaprózottságához, ami csökkentette az eredményességet.

3.2. Eredményesség

Az eredményesség elemzése azt vizsgálja, hogy a keretrendszer mostanáig milyen mértékű előrelépést ért el a célkitűzéseinek megvalósítása tekintetében, a romák integrációjára vonatkozó célok és a romák integrációját szolgáló uniós és nemzeti eszközök és struktúrák létrehozása terén (koordináció).

A Bizottság összességében véve korlátozottnak ítélte meg a romák integrációjára vonatkozó célok felé történő előrehaladás eredményességét, ugyanakkor jelentős eltérések mutatkoznak az egyes területek és országok között 10 . Megállapítást nyert, hogy az oktatás az a terület, ahol a legtöbb előrelépés történt (a korai iskolaelhagyás, a koragyermekkori nevelés és a tankötelezettség terén javulás, de a szegregáció tekintetében romlás következett be). A romák saját megítélésük szerinti egészségi állapota javult, de az orvosi ellátás továbbra is korlátozott. A munkaerőpiacra való belépés terén nem figyelhető meg javulás, sőt, a nem foglalkoztatott, oktatásban és képzésben nem részesülő romák (NEET-fiatalok) aránya még növekedett is. A lakhatási helyzet továbbra is nehéz. Némi előrelépés figyelhető meg a szegénység elleni küzdelem általános célkitűzése tekintetében. A cigányellenesség és a gyűlölet-bűncselekmények továbbra is komoly aggodalomra adnak okot, annak ellenére, hogy az adatok arról tanúskodnak, hogy egyes területeken némileg csökkent a romák hátrányos megkülönböztetése a szolgáltatások igénybevétele terén.

2. ábra: A romák helyzetének változása 2011 és 2016 között a szakpolitikai területeken, szegénység; Hátrányos megkülönböztetés területenkénti bontásban és cigányellenesség

   Az Európai Unió Alapjogi Ügynöksége 2011, 2016, 2017.

A Bizottság a koordináció eredményességét uniós szinten pozitívnak, nemzeti szinten korlátozottak ítélte meg. Az értékelés megállapításai szerint a keretrendszer sikeres volt az eszközök és az irányítási struktúrák létrehozása, illetve megszilárdítása, valamint a romák integrációja terén dolgozó szereplők közötti együttműködés és e szereplők kapacitásának kiépítése terén. A keretrendszer tovább javította az érdekelt felek uniós és nemzeti szintű együttműködését, azonban a részvétel még nem eléggé befolyásolja a szakpolitikai döntéshozatalt és a szolgáltatások kialakítását. Nemzeti szinten a keretrendszer eszközök – nemzeti romaintegrációs stratégiák, kapcsolattartó pontok (romaintegrációs nemzeti kapcsolattartó pont) és platformok – fejlesztéséhez vezetett, a nemzeti romaintegrációs stratégiákat azonban nem teljes mértékben hangolták össze a romák integrációjára vonatkozó célokkal. Az értékelés megállapításai szerint, jóllehet a romaintegrációs nemzeti kapcsolattartó pont létrehozása következtében javult az együttműködés a közigazgatási szervek között, valamint a közigazgatás és más érdekelt felek között, több romaintegrációs nemzeti kapcsolattartó pont továbbra sem rendelkezik intézményi súllyal, forrásokkal és kapacitással.

3.3. Koherencia

A koherencia elemzése azt vizsgálja, hogy az uniós keretrendszer mennyire jól működik együtt más uniós és nemzeti eszközökkel. A Bizottság a koherenciát uniós szinten pozitívnak, nemzeti szinten korlátozottak ítélte meg.

Az értékelés azt mutatja, hogy uniós szinten előrelépés történt a romák befogadására vonatkozó politika, finanszírozás és jogi eszközök mozgósítása terén. Ez különösen igaz az Európa 2020 stratégia (az Európa 2020 stratégia célkitűzései és a romák integrációjára vonatkozó célok, valamint a romákkal kapcsolatos országspecifikus ajánlások közötti szinergiák révén), valamint az európai strukturális és beruházási alapok esetében (2014 és 2020 közötti esb-alapok: roma-specifikus beruházási prioritás 11 , valamint előzetes feltételrendszer). Emellett kapcsolatot alakítottak ki az Európa 2020 stratégia és az esb-alapok között: a romákra vonatkozásában országspecifikus ajánlásokban részesülő tagállamoknak roma-specifikus beruházási prioritást kellett beépíteniük, és az esb-alapokat fel kellett használniuk az inkluzív politikai reform céljára. Ez viszont azt eredményezte, hogy a romákkal kapcsolatos tematikus előzetes feltételrendszer és annak teljesítési kritériumai szorosan kapcsolódnak a keretrendszer célkitűzéseihez.

Az értékelés azt jelzi, hogy a keretrendszer ugyancsak sikeres volt a romaintegrációs célok horizontális kezelése terén olyan területeken mint a bővítés 12 , az uniós városfejlesztési menetrend 13 , az emberkereskedelem elleni uniós szakpolitikák 14 , vagy az olyan javaslatok tekintetében, mint az ivóvíz-irányelv átdolgozása 15 . Az értékelés ugyanakkor megállapítja, hogy az ifjúsági garancia vagy a szociális jogok európai pillére nem tesz említést kifejezetten a romákról. Az uniós keretrendszer és az uniós jogi eszközök a célok és a hatály szempontjából nagymértékben kiegészítik egymást. Az uniós jogszabályok Bizottság általi érvényesítése erősíti a keretrendszer szakpolitikai célkitűzéseit, a nemzeti romaintegrációs stratégiák megvalósításának nyomon követése pedig információkat nyújt a Bizottságnak az uniós jogszabályok helyzetéről.

Az értékelés megállapította, hogy a keretrendszer a nemzeti szintű jogi, szakpolitikai és pénzügyi eszközökben korlátozottabb mértékben segítette elő a romák integrációjának horizontális kezelését. A legtöbb nemzeti romaintegrációs stratégia nem megfelelően kapcsolódik a közpolitikákhoz. Az a legfőbb akadály, hogy a nemzeti romaintegrációs kapcsolattartó pontok csekély mértékben befolyásolják az általános szakpolitikák kialakítását, megvalósítását és az azokra vonatkozó döntéshozatali eljárásokat.

3.4. Hatékonyság

A hatékonyság elemzése a beavatkozás során felhasznált források és az elért változások közötti kapcsolatot értékeli. Az értékelés a nyomon követés és a jelentéstétel hatékonyságára összpontosított, és megkísérelte felmérni az uniós keretrendszerrel és a nemzeti romaintegrációs stratégiákkal összefüggésében felmerülő költségeket és keletkező előnyöket.

A Bizottság korlátozottnak ítélte meg a nyomonkövetési és jelentéstételi rendszerek hatékonyságát. A nyomonkövetési eszközök fokozatosan fejlődtek. A 2013. évi tanácsi ajánlás átfogó tagállami jelentéstételt vezetett be, jóllehet csak 2016-tól 16 . Ez a jelentéstétel – a tagállami kötelezettségvállalásokkal összhangban – elsősorban az integrációs intézkedésekre összpontosít, nem pedig olyan output- és eredménymutatókra, amelyek mérhetővé tennék a beavatkozások általános hatékonyságát. Az értékelés megállapítja, hogy a nemzetiről európai szintre irányuló jelentéstételhez a Bizottság által biztosított online jelentéstételi eszköz pozitív lépést jelent a szakpolitikai tanulás és az átláthatóság irányába, azonban még mindig vannak kezelendő hiányosságok (Lásd a 4.5. szakaszt). Az Európai Unió Alapjogi Ügynöksége révén biztosított a független nyomon követés, az Előcsatlakozási Támogatási Eszközből finanszírozott felmérések pedig lehetővé teszik az elért haladás időbeli nyomon követését. A Bizottság 2017 óta tesztel egy olyan projektet, amely a nemzeti romaintegrációs stratégia összehangolt civil társadalmi koalíciók révén történő végrehajtását hivatott nyomon követni 17 .

Az értékelés megállapítja, hogy a költségeket és az előnyöket nem lehetett egyértelműen számszerűsíteni, értékelni és a keretrendszernek tulajdonítani. Míg a költségek rövid távon jelentkeznek, a lehetséges előnyök többsége hosszú távú, és 2020-ig nem valósítható meg. Az oktatás, a foglalkoztatás, a lakhatás és az egészségügy terén elért haladás hosszú távon nem csak szegénységet csökkentené a romák körében, hanem olyan költségvetési előnyökkel is jár, mint a kormányzati költségvetéshez való hozzájárulások, valamint a közjavak és közszolgáltatások használatára gyakorolt hatás (a szociális juttatások igénybevételének csökkenése). A romák integrációja kedvezően befolyásolhatja a munkaerőpiacot (nagyobb hatékonyság a kisebb munkaerő- és szakemberhiány révén) és a gazdaságot, így a GDP-t.

3.5. Uniós hozzáadott érték

Az uniós hozzáadott érték elemzése azt vizsgálja a keretrendszer milyen változásokat idézett elő azon felül, ami észszerűen elvárható lett volna, ha az érdekelt felek önállóan járnak el vagy egyáltalán nem kerül sor fellépésre. A Bizottság az uniós hozzáadott értéket pozitívnak ítélte meg. Az értékelés megjegyzi, hogy az uniós fellépés politikai, irányítási és pénzügyi dimenziói révén hozzáadott értéket teremtett a nemzeti romaügyi politikák és azok végrehajtása számára.

2. keretes írás: Uniós hozzáadott érték

Az értékelés megállapítja, hogy uniós keret hiányában a romákkal kapcsolatos kérdések kevesebb figyelmet kapnának az uniós szakpolitikai napirendben. Egyes országokban megszűnhetnének a nemzeti romaintegrációs stratégiák; más tagállamokban meggyengülhetnének ezek a stratégiák, további csökkentve a romák integrációja iránti politikai elkötelezettséget. A keretrendszer megszüntetése kevesebb és kötetlenebb nyomon követést és jelentéstételt eredményezne. Egyes jelenlegi nemzeti politikák és célzott struktúrák megszűnnének vagy kevésbé működőképesek és inkább szimbolikus jellegűek lennének. A munkaszerkezetek megszilárdításához, a szakpolitikák fenntarthatóságának és hosszú távú hatásának biztosításához több időre van szükség az értékelés szerint. Alapvető fontosságú, hogy folytatódjanak és javuljanak a közös keretrendszer által vezérelt nemzeti romaintegrációs stratégiák. Jóllehet a kezdeti szakasz kézzelfogható, bár nem kielégítő eredményeket ért el, az értékelés kimondja, hogy meg kell erősíteni és célzottabbá kell tenni a folyamat egészét, hangsúlyt fektetve a politikai elkötelezettség javítására, konkrét mérhető célok bevezetésére és a szigorú nyomon követésre, valamint a megfelelő finanszírozás és participatív kormányzási rendszer által támogatott, hatékonyabb végrehajtásra.

4. Értékelés: következtetések és levont tanulságok

Az értékelés azt mutatta, hogy a keretrendszer kulcsfontosságú szerepet játszik a romák integrációjának elősegítésére irányuló, uniós és nemzeti eszközök és struktúrák kialakításában, „a romák kirekesztésének megszüntetésére” vonatkozó törekvést azonban még nem koronázta siker. Az értékelés megállapításai és a Bizottság által a romaintegrációs stratégiák végrehajtásáról készített korábbi éves értékelések I egyaránt rámutatnak a megoldandó legfontosabb kiemelt kérdésekre; ezek közé tartozik a horizontális kezelés javításának szükségessége, a cigányellenesség elleni küzdelem egyértelmű középpontba helyezése, a partnerség és a romák részvételének javítása, a romák sokszínűségének kezelése (a roma nőkre, fiatalokra és gyermekekre összpontosítva), valamint a célok jobb meghatározása, az adatgyűjtés és a jelentéstétel a szakpolitikai tanulás előmozdítása érdekében. 18

4. 1. A hatékony horizontális kezelés és a romákra irányuló célzott intézkedések ötvözése a fenntarthatóság biztosítása érdekében

Az értékelés megállapításai szerint hatékonyabban kell mozgósítani az uniós keretrendszert és a nemzeti romaintegrációs stratégiákat annak biztosítása érdekében, hogy a romák igényeit megjelenítsék az általános szakpolitikákban. A romák társadalmi befogadása akkor valósul meg, ha az általános szakpolitikák érzékenyen reagálnak e közösség sajátos szükségleteire. A romák integrációjára irányuló legtöbb jelenlegi szakpolitika nem tartalmaz rendszerszintű szempontokat. Az értékelés megállapítja, hogy nemzeti hatóságoknak kettős stratégiát kell követniük inkluzívabbá téve az általános szolgáltatásokat és célzott programokat biztosítva a legkiszolgáltatottabbak számára. A nemzeti romaintegrációs stratégiának részletesen ismertetnie kell, hogy miként lehet elérni, hogy az oktatási, foglalkoztatási, egészségügyi és a lakhatási politikákban többet foglalkozzanak a romákkal, és hogy milyen konkrét intézkedéseket fognak kidolgozni a különleges hátrányok leküzdésére, és az egyenlő hozzáférés biztosítására a különféle területeken. E célból a tagállamoknak teljes mértékben ki kell használniuk a marginalizált közösségek, így a romák integrációjára irányuló beruházási prioritást és az egyéb releváns beruházási prioritásokat.

A kérdéssel összefüggésben a Bizottság az esb-alapokra vonatkozó, 2020 utáni rendeletek esetében javaslatot tett a nemzeti romaintegrációs stratégia és az uniós finanszírozás közötti kapcsolat megerősítésére, fenntartva a marginalizált közösségek – például a romák – társadalmi-gazdasági integrációjára vonatkozó konkrét célkitűzést, és csak abban az esetben lehetővé téve a pénzeszközök felhasználását, ha azok a nemzeti romaintegrációs stratégiára vonatkozó alábbi követelményekre is kiterjedő, megerősített tematikus előfeltételekhez kapcsolódnak 19 :

·intézkedések a romák integrációjának felgyorsítására, a szegregáció megelőzésére és kiküszöbölésére;

·a nemi dimenzió és a fiatal romák helyzetének figyelembevétele;

·kiindulási értékek, mérhető részcélok és célok meghatározása;

·rendelkezések a nyomon követésről, értékelésről és felülvizsgálatról;

·rendelkezések a romaintegráció regionális és helyi szintű horizontális kezelésére;

·rendelkezések annak biztosítására, hogy a nemzeti romaintegrációs stratégia kialakítását, végrehajtását, nyomon követését és felülvizsgálatát – a többek között regionális és helyi szintű – érdekelt felekkel szoros együttműködésben végezzék

A romák integrációja szerepel az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz III. keretében a bővítési régiónak nyújtandó támogatás tematikus prioritásai között is.

Az értékelés azt jelzi, hogy uniós szinten is meg kell erősíteni a keretrendszer és az egyéb szakpolitikák közötti összhangot. Szorosabban össze kell kapcsolni a szakpolitikai prioritásokat (egyaránt előmozdítva az inkluzív strukturális reformokat az európai szemeszter és a bővítési politika keretében, valamit célzott szakpolitikákat a nemzeti romaintegrációs stratégia keretében) az uniós finanszírozással. A Bizottság például tovább vizsgálhatná annak lehetőségeit, hogy a finanszírozást a megkülönböztetés és a cigányellenesség elleni küzdelem előfeltételéhez kössék, és maradéktalanul ki szeretné aknázni a romaintegrációs célok és a legfontosabb uniós és nemzetközi politikai erőfeszítések közötti szinergiákat. A teljes körű kihasználás céljából figyelembe veendő további mechanizmus például a szociális jogok európai pillére és az ENSZ 2030-ig tartó időszakra vonatkozó fenntartható fejlesztési menetrendje.

4.2. A megkülönböztetés és a cigányellenesség elleni küzdelmet övező fokozott figyelem

Az értékelés megállapította, hogy a legfontosabb hiányosságok közé a konkrét megkülönböztetésmentességi célok és a cigányellenességgel szembeni küzdelemre vonatkozó célzott stratégiák és intézkedések hiánya tartozik. Jóllehet a megkülönböztetés és a társadalmi kirekesztés erősítik egymást, bármely romát érhet hátrányos megkülönböztetés, nem csak azokat, akikkel szemben társadalmi kirekesztés valósul meg.

E hiányosságok kiküszöbölésére már történtek bizonyos erőfeszítések: A faji egyenlőségről szóló irányelv 20 , valamint a rasszizmus és idegengyűlölet elleni küzdelemről szóló tanácsi kerethatározat 21 alapján nyomon követik a cigányellenességet; a gyűlöletbeszéd figyelemmel kísérése a cigányellenességre is kiterjed, és bevonták abba roma nem kormányzati szervezeteket 22 ; a Jogok, egyenlőség és polgárság program alapján tett felhívásokban, a „Roma civil társadalmi ellenőrzés” projekt keretében, az érdekelt felekkel folytatott megbeszéléseken – például az Európai Roma Platformban vagy a rasszizmus és idegengyűlölet elleni küzdelemmel foglalkozó magas szintű munkacsoportban 23 –, továbbá az Európai Unió Alapjogi Ügynökségének kutatási tevékenysége keretében 24 elsőbbséget biztosítottak a hátrányos megkülönböztetés és a cigányellenesség elleni küzdelemnek.

Az értékelés azt javasolja, hogy ösztönözzék a tagállamokat arra, hogy hajtsanak végre további intézkedéseket a hátrányos megkülönböztetés és a cigányellenesség leküzdésére, pl. az értékelés szerinta nemzeti romaintegrációs stratégiáknak az előítéletből elkövetett gyűlölet-bűncselekmények, a gyűlöletbeszéd és a cigányellenesség által okozott megbélyegzés megelőzésére és az azokkal szembeni fellépésére irányuló célzott intézkedéseket kell tartalmazniuk (pl. az oktatási tantervek frissítése, etnikumközi közösségépítés, a munkáltatók, az oktatási, egészségügyi és lakhatással foglalkozó hatóságok, valamint a rendőrség, az ügyészek és a bírák fogékonyságát erősítő képzések). Szisztematikus erőfeszítésekre van szükség annak megakadályozására, hogy az uniós források diszkriminatív gyakorlatokat támogassanak. A hatóságok, a civil társadalom, a média és az egyenlőséggel foglalkozó szervek közötti kölcsönös tanulásnak és együttműködésnek ki kell terjednie a cigányellenesség nyomon követésére és az azzal szembeni küzdelemre. A nemzeti romaintegrációs kapcsolattartó pontoknak be kell vonniuk az egyenlőséggel foglalkozó szerveket a nemzeti romaintegrációs stratégián alapuló, a cigányellenesség, a rasszizmus és a hátrányos megkülönböztetés elleni küzdelemre irányuló cselekvési tervek kidolgozásába.

Az értékelés felveti, hogy a hátrányos megkülönböztetés és a cigányellenesség elleni küzdelemnek a keretrendszer különálló prioritási területévé kellene válnia, amely a négy romaintegrációs cél mellett külön megkülönböztetésmentességi céllal rendelkezne. Ugyanakkor e küzdelemnek továbbra is átfogó prioritást kell jelenteni a négy szakpolitikai terület egyedi célkitűzései mellett. A cigányellenesség és a hátrányos megkülönböztetés elleni küzdelemre helyezett egyértelműbb hangsúlynak ki kell egészítenie az integrációs megközelítést, de nem válthatja fel azt. Ez egyaránt erősítheti a megkülönböztetésellenes és a gyűlölet-bűncselekményekkel foglalkozó jogszabályok érvényesítését, és fokozhatja a társadalmi befogadásra irányul szakpolitikák hatékonyságát.

4.3. Partnerség

Az értékelés megállapította, hogy létrejöttek az uniós és nemzeti szintű irányítási mechanizmusok, ezek működése azonban továbbra is korlátozott mértékű. Általánosságban elmondható, hogy a nemzeti romaintegrációs stratégiák nem kapcsolódnak hatékonyan az általános szakpolitikákhoz, mivel nem következetesen vonják be a kulcságazatokat és az érdekelteket. A civil társadalom részvételét a többszintű európai kormányzás minden szakaszában előmozdították. A romáknak azonban még mindig csak korlátozott lehetőségük van arra, hogy ténylegesen részt vegyenek a politikai életben és a politikai folyamat minden szakaszában. A keretrendszer és a nemzeti romaintegrációs stratégiák megerősítése szükségessé teszi a romák, a civil társadalom, a nemzeti hatóságok, különösen a nemzeti romaintegrációs kapcsolattartó pontok és a helyhatóságok felelősségvállalásának ösztönzését és kapacitásépítését.

A romák emancipációjának és részvételének biztosítása érdekében ösztönözni kell a célirányos intézkedéseket ahhoz, hogy a romák igényei hangsúlyosabbá váljanak a politikai folyamatban. Ezek az alábbiakra terjednek ki:

·politikai részvétel közösségi fellépés révén;

·a romák részvételének előmozdítása azokban a szakmákban, amelyekben alulreprezentáltak;

·a romák és nem romák közötti együttműködés bevált gyakorlatainak előmozdítása;

·a romák helyi önkormányzatokkal és civil társadalommal való együttműködésének támogatása.

A romák valamennyi szinten történő hatékony szerepvállalásának előmozdítása során szem előtt kell tartani a nemek közötti egyenlőséget.

Az értékelés rámutat, hogy a romák és az őket támogató civil társadalom felelősségvállalása és kapacitásépítése nem csupán a romáknak nyújtott szociális szolgáltatások terén kulcsfontosságú, hanem a politikafejlesztés során és a független ellenőrző szervezetek tekintetében is. Biztosítani kell a végrehajtás nyomon követésében való folyamatos és összehangolt civil szerepvállalást. Nemzeti szinten is támogatni kell továbbá az általános szakpolitikák kialakításába, végrehajtásába és nyomon követésébe történő bevonásukat annak biztosítása érdekében, hogy e szakpolitikák a romákat is elérjék. E célból támogatni kell a roma és a többségi nem kormányzati szervezetek közötti szinergiákat és együttműködést.

A nemzeti romaintegrációs kapcsolattartó pontokat meg kell erősíteni a megbízatás, az intézményi kapacitás, a humán erőforrások és a költségvetés tekintetében. E kapcsolattartó pontoknak a roma integráció valamennyi releváns szakpolitikai területen való általános érvényesítésének hatékony szószólóivá kell válniuk, és együtt kell működniük a legfontosabb nemzeti szintű közigazgatási szervezeti egységekkel. Ennek érdekében:

·biztosítaniuk kell a folyamatos párbeszédet a romaintegráció szempontjából releváns valamennyi közigazgatási szervezeti egységgel;

·szorosan együtt kell működniük az irányító hatóságokkal;

·együtt kell működniük a regionális és helyi szereplőkkel;

·be kell vonniuk valamennyi érintett szereplőt a nemzeti romaintegrációs stratégia és a romák integrációja, valamint a megkülönböztetésmentesség szempontjából releváns szakpolitikák felügyeletébe;

·meg kell erősíteniük a roma civil társadalommal való konzultáció és párbeszéd rendszerét, valamint a végrehajtás nyomon követésébe, értékelésébe és az arra vonatkozó jelentéstételbe történő bevonásukat.

A helyi önkormányzatok gyakran nem rendelkeznek elegendő forrással és szakértelemmel a hátrányos megkülönböztetés elleni küzdelem és a társadalmi befogadás előmozdítása terén. Az uniós forrásokat nagyobb mértékben kell felhasználni a helyi kapacitások kiépítésére, valamint a helyi stratégiák kidolgozásának, végrehajtásának és nyomon követésének előmozdítására. Ha bevonják a roma közösségeket a rájuk irányuló kezdeményezésekbe és az e projektekben való vezető szerep betöltéséhez szükséges kapacitásépítésbe, az javítja a romák integrációjára szolgáló uniós források hatékonyságát és eredményességét, valamint hozzájárul az általában „célcsoportként” emlegetett népcsoport emancipációjához. 25

4.4. A romák sokszínűségének kezelése

Az értékelés megállapította, hogy az uniós keretrendszer korlátozott kapacitással rendelkezett a romák sokszínűségének kezelésére. Megállapítást nyert, hogy gyenge a nemek közötti egyenlőség dimenziója, ugyanis csupán néhány nemzeti romaintegrációs stratégia veszi figyelembe véve a nők sajátos sebezhetőségeit. A gyermekek igényeit figyelembe vevő megközelítéshez olyan átfogóbb stratégiákra lett volna szükség, amelyek a gyermekek szükségleteit egyidejűleg kezelik az oktatási, az egészségügyi és a lakhatási szakpolitikákban, valamint a gyermekvédelem terén. Továbbra is szükség van arra, hogy a gyermekek iránti érzékenységgel küzdjenek az emberkereskedelem ellen, és foglalkozzanak a nemi dimenzió kérdésével. A többszörös és interszekcionális megkülönböztetést ritkán kezelik.

Bár az uniós keretrendszer létrehozását ösztönző kulcstényező a bővítést követő EU-n belüli mobilitás volt, a keretrendszer és a legtöbb nemzeti romaintegrációs stratégia nem veszi figyelembe az EU-n belül mobilis romák, a nem uniós állampolgárok vagy a hontalan romák szükségleteit. E szükségletek kezeléséhez konkrét intézkedésekre és emberi jogokon alapuló gyakorlatokra lenne szükség.

Az értékelés rámutat, hogy a nemzeti romaintegrációs stratégiáknak jobban kellene tükrözniük a különleges csoportok szükségleteit, valamint a roma népesség létfeltételeinek sokféleségét. A nemzeti romaintegrációs stratégiáknak konkrét célokat és mutatókat kellene tartalmazniuk a veszélyeztetett csoportok sajátos szükségleteinek kezelésére az egyes kulcsterületeken. A nemzeti romaintegrációs stratégiákban meg kellene határozni, hogy az integrációs kulcsintézkedések mely roma célcsoportra irányulnak, szem előtt tartva egyidejűleg a polgárok jogairól szóló irányelvet 26 .

4.5. Célmeghatározás, adatgyűjtés, nyomon követés és jelentéstétel a szakpolitikai tanulás lehetővé tétele érdekében

Az értékelés szerint javítaná a keretrendszer hatékonyságát és relevanciáját, ha a négy kiemelt területet kiegészítenék a megkülönböztetés és a cigányellenesség elleni küzdelem középpontba helyezésével, ami egyszerre jelentene átfogó követelményt és különálló területet, továbbá meghatároznák az egyedileg kiigazítható romaintegrációs célkitűzések – célokkal és mutatókkal kísért – portfólióját. Az országspecifikus célokat az egyes területekre vonatkozó választható célok és mutatók részletes listájából lehetne kiválasztani (a közös keretrendszer differenciált célkitűzései). A kormányoknak frissíteniük kellene célkitűzéseiket és adatokkal alátámasztott nemzeti körülményeik alapján fontossági sorrendet kellene felállítaniuk. Ha rugalmas, mégis egységes célkitűzésekkel és célokkal rendelkeznek, az elősegítheti a roma népesség sokszínűségének megfelelőbb figyelembevételét. A rugalmas mutatórendszer lehetővé tenné, hogy a nemzeti romaintegrációs stratégiák a nemzeti prioritásokhoz igazítsák a közös célokat, és többféleképpen javítsák a nemzeti romaintegrációs stratégia minőségét:

·Pontosan meg kell határozni és részletesen le kell bontani a nemzeti romaintegrációs stratégia célkitűzéseit, beleértve az alszektorokra vonatkozó, nemzeti szinten kiigazított célokat is.

·A célkitűzéseknek konkrét, számszerűsített és határidőhöz kötött célokat kell meghatározniuk az egyes országok helyzetének megfelelően részletezett területeken.

·Meg kell határozni a célokat abszolút értékben, hogy azok tükrözzék a romák helyzetének javulását, valamint relatív értékben is, a többségi népességhez való viszonylatban, a különbségek csökkentése érdekében.

·A célokban meg kell jeleníteni a nemek közötti szakadékot és a csoport sajátos igényeit.

·A nemzeti romaintegrációs stratégiáknak meg kell határozniuk a vonatkozó célokkal kapcsolatos jelentéstételt, és figyelmet kell fordítaniuk a célok közötti kapcsolatokra a kulcsfontosságú területeken.

Az értékelés azt mutatja, hogy meg kell erősíteni az adatgyűjtési, nyomonkövetési és jelentéstételi rendszereket. Az etnikai hovatartozás szerint lebontott, megbízható adatok, valamint az átláthatósági és elszámoltathatósági mechanizmusok hiánya olyan kulcsfontosságú kihívások, amelyek megnehezítik és megbízhatatlanná teszik a nyomon követés folyamatát. Ez megnehezíti az eredmények mérését. A nemzeti romaintegrációs stratégiák nyomonkövetési és jelentéstételi rendszerének szakpolitikai és programszinten tájékoztatást kell nyújtania a konkrét célzott fellépésekről, valamint az inkluzívabb általános szakpolitikák előmozdítására irányuló intézkedésekről. Javítani kell az adatok rendelkezésre állását és lebontását annak érdekében, hogy megfelelő adatok álljanak rendelkezésre a végrehajtás, az eredmények és a hatékonyság nyomon követéséhez. Az Európai Unió Alapjogi Ügynöksége támogatásának segítségével ki kell dolgozni az előrelépés nyomon követésére szolgáló adatgyűjtést, jelentéstételt és elemzést, valamint technikai segítséget kell nyújtani a nemzeti hatóságoknak 27  a tényeken alapuló szakpolitikai tanulás elősegítése érdekében. Minőségi adatokat kell használni a mennyiségi mutatók kontextusba helyezése, valamint az egyedi beavatkozások sikeréhez vagy kudarcához hozzájáruló konkrét tényezők jobb megértése érdekében.

A nemzeti romaintegrációs kapcsolattartó pont által koordinált, tökéletesített nemzeti jelentéstétel, valamint a civil társadalomnak a nyomon követésbe történő bevonása elősegítheti az ismeretek rendszerszerűbbé tételét és a meglévő tapasztalatok dokumentálását, ami erősítheti a kölcsönös tanulást és a szakpolitikai ismeretek átadását.

4.6. Az előrehaladásra irányuló törekvések fokozása a csatlakozás előtti szakasz folyamán

Az értékelés az előcsatlakozási támogatásban részesülő országokra is kiterjedt, és a megállapítások azt mutatják, hogy a bővítést megelőző szakaszban fontosak az ambiciózus romaintegrációs célkitűzések. Ezért az oktatáshoz, a foglalkoztatáshoz, egészségügyi ellátáshoz és lakhatáshoz való egyenlő hozzáférést beépítették a bővítési folyamatba. Minden bővítési ország nemzeti romaintegrációs stratégiát fogadott el, nemzeti romaintegrációs kapcsolattartó pontot jelölt ki, és a tagállamokhoz hasonló éves jelentéstételi rendszert alakított ki. Noha előrehaladást sikerült elérni, sok még a tennivaló a fentiekben meghatározott kihívásokkal kapcsolatban.

5. Következtetések

A romák kirekesztése és megkülönböztetése évszázadok óta létező jelenségek, amelyek leküzdése hosszú távú elkötelezettséget és átfogó megközelítést igényel. A strukturális változásokhoz időre van szükség, és az érdemi hatásuk legalább egy generáció számára nem érzékelhető.

A nemzeti romaintegrációs stratégiák 2020-ig érvényes uniós keretrendszerének értékelése azt mutatta, hogy az uniós keretrendszer egy olyan folyamat kezdete, amely – számos korlát ellenére, és szem előtt tartva, hogy milyen hatalmas feladatról van szó – kedvező eredményeket mutat és a tendenciák is változni kezdtek. Az értékelés ugyanakkor azt is jelzi, hogy további lépéseket lehetne tenni annak érdekében, hogy közelebb jussanak a célkitűzések eléréséhez.

1. melléklet

1. táblázat A vizsgálat értékelési kritérium szerinti összefoglalása

(1)

COM(2011) 173 végleges.

(2)

A nemzeti romaintegrációs stratégia integrált szakpolitikai intézkedéscsomagokat jelent.

(3)

 A bővítési országok közé tartozik Albánia, Bosznia-Hercegovina, Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság, Koszovó*, Montenegró, Szerbia és Törökország.

* Ez a megnevezés nem érinti a státusszal kapcsolatos álláspontokat, továbbá összhangban van az 1244/1999 sz. ENSZ BT-határozattal és a Nemzetközi Bíróságnak a koszovói függetlenségi nyilatkozatról szóló véleményével.

(4)

EPSCO, 2016/12/8.

(5)

  https://ec.europa.eu/info/consultations/public-consultation-evaluation-eu-framework-national-roma-integration-strategies-2020_en .

(6)

 Az oktatásba való bejutás, a foglalkoztatáshoz, az egészségügyi ellátáshoz, a lakhatáshoz és az alapvető szolgáltatásokhoz, dokumentumokhoz való hozzáférés; a roma kultúra és művészet előmozdítása, a roma nyelv oktatása, a roma történelem oktatása; a hátrányos megkülönböztetés elleni küzdelem, a cigányellenesség kezelése, a romák emancipációja, a roma gyermekekre, nőkre, fiatalokra irányuló egyedi intézkedések; a szegénység csökkentése; a nemzeti hatóságok, a regionális és helyi önkormányzatok, valamint a civil társadalom kapacitásépítése; az érdekeltek közötti koordináció és együttműködés; finanszírozás; nyomon követés és értékelés.

(7)

Az Európa Tanács meghatározása szerint a cigányellenesség „a rasszizmus egy speciális fajtája, faji felsőbbrendűségen alapuló ideológia, az emberi méltóságtól való megfosztás és az intézményi rasszizmus történelmi megkülönböztetés által táplált formája, amely többek között erőszak, gyűlöletbeszéd, kizsákmányolás, megbélyegzés és a hátrányos megkülönböztetés legkirívóbb fajtája formájában nyilvánul meg”. COM(2017) 458 final, 2008/913/IB.

(8)

 A Tanács 2000/43/EK irányelve (2000. június 29.) a személyek közötti, faji- vagy etnikai származásra való tekintet nélküli egyenlő bánásmód elvének alkalmazásáról, valamint a Tanács 2008/913/IB kerethatározata (2008. november 28.) a rasszizmus és az idegengyűlölet egyes formái és megnyilvánulásai elleni, büntetőjogi eszközökkel történő küzdelemről.

(9)

Az európai intézmények és a nemzetközi szervezetek terminológiájával összhangban a „roma” kifejezés számos különböző csoportra (pl. roma, szintó, kale, cigány, romnicsel, beás, askáli, egyiptomi, jenis, dom, lom, rom, abdál) utal, és az utazókat is magában foglalja, anélkül, hogy tagadná e csoportok egyedi sajátos jellegzetességeit.

(10)

Romaintegrációs mutatók eredménytáblája, SWD (2017) 286 final/2., amely a COM (2017) 458 final dokumentumot kíséri.

(11)

 A 2014–2020-as időszakra 1,5 milliárd EUR-t bocsátottak rendelkezésére 12 tagállam számára az ESZA 9. ii. beruházási prioritása („A marginalizált közösségek – például a romák – integrációja”) keretében.

(12)

A romák integrációjának kérdése teljes mértékben beépült a bővítési tárgyalásokba. Belefoglalták a bővítési kulcsprioritásokba, a vízumliberalizációs ütemtervbe, az „Igazságszolgáltatás és alapvető jogok” című 23. tárgyalási fejezetbe, az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz támogatásába. Az előrehaladást a Bizottság éves jelentéseiben értékelték.

(13)

Eurocities2017: Romák az európai városokban. Brüsszel. http://nws.eurocities.eu/MediaShell/media/Mapping_of_the_situation_of_Roma_in_cities_FINAL_REPORT.pdf

(14)

 Lásd az emberkereskedelem felszámolására irányuló 2012–2016-os uniós stratégia alapján benyújtandó dokumentumokat, amelyekben beszámoltak a romák helyzetéről, valamint sajátos kockázataikról és veszélyeztetettségükről. Ez megfelel az emberkereskedelem elleni átfogó uniós jogi keretnek (2011/36/EU irányelv) és a kapcsolódó uniós szakpolitikai keretnek, beleértve az emberkereskedelem felszámolására irányuló európai uniós stratégia nyomon követéséről, valamint további konkrét intézkedések meghatározásáról szóló bizottsági jelentést (COM(2017)728final).

(15)

COM(2017) 753 final.

(16)

 A bővítési régióban 2017-től.

(17)

  https://cps.ceu.edu/roma-civil-monitor Az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz is finanszíroz egy hasonló folyamatot.

(18)

Lásd a mellékletben a vizsgálat értékelési kritérium szerinti táblázatos összefoglalását.

(19)

  https://ec.europa.eu/commission/publications/investing-people_en a Bizottság 2018. május 30-i ESZA+ javaslata esetében; https://ec.europa.eu/commission/publications/regional-development-and-cohesion_en a Bizottság 2018. május 29-i, CPR-javaslata esetében.

(20)

A Tanács 2000/43/EK irányelve (2000. június 29.) a személyek közötti, faji- vagy etnikai származásra való tekintet nélküli egyenlő bánásmód elvének alkalmazásáról (HL L 180., 2000.7.19., 22. o.).

(21)

A Tanács 2008/913/IB kerethatározata (2008. november 28.) a rasszizmus és az idegengyűlölet egyes formái és megnyilvánulásai elleni, büntetőjogi eszközökkel történő küzdelemről; HL L 328., 2008.12.6., 55. o.

(22)

  http://ec.europa.eu/newsroom/just/item-detail.cfm?item_id=54300  

(23)

  http://ec.europa.eu/newsroom/just/item-detail.cfm?&item_id=51025  

(24)

Az Európai Unió Alapjogi Ügynöksége 2018, Tartós kihívás: a romaintegrációt gátló cigányellenesség.

(25)

A ROMACT program és az Európai Unió Alapjogi Ügynökségének Helyi szintű részvétellel a roma integrációért (LERI) elnevezésű projektje példát nyújt arra, hogy a részvételen alapuló cselekvési módszerek miként könnyíthetik meg a helyi partnerségeket és helyi szintű kohézió kialakítását. http://coe-romact.org/ ; http://fra.europa.eu/en/project/2015/local-engagement-roma-inclusion-leri-multi-annual-roma-programme

(26)

A 2004/38/EK irányelv.

(27)

   A megfigyelői státusszal rendelkező tagjelölt országokra is alkalmazni kell.

(I)

 COM/2017/0458 final, COM/2016/0424 final, COM/2015/0299 final, COM/2014/0209 final, COM/2013/0454 final