52012DC0373

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE

A SZUBSZIDIARITÁSRÓL ÉS AZ ARÁNYOSSÁGRÓL (a jogalkotás minőségének javítása 2011. – 19. jelentés)

1.           BEVEZETÉS

E jelentés a tizenkilencedik éves jelentés a szubszidiaritás és az arányosság elvének a jogalkotásban történő alkalmazásáról. A Bizottság e jelentést az Európai Unió működéséről szóló szerződéshez (EUMSZ) csatolt, a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló (2. számú) jegyzőkönyv (a továbbiakban: a jegyzőkönyv) 9. cikke alapján nyújtja be.

A korábbi évekhez hasonlóan a jelentés egyrészt bemutatja, hogy az egyes uniós intézmények és szervek – a Bizottság, az Európai Parlament, a Tanács és a Régiók Bizottsága – hogyan alkalmazzák az említett elveket, másrészt részletesebben ismertet egyes olyan bizottsági kezdeményezéseket és jogalkotási javaslatokat, amelyekkel kapcsolatban 2011 folyamán szubszidiaritási problémák merültek fel. Azt is megvizsgálja, hogy a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta hogyan alakult az EUSZ 12. cikke és a jegyzőkönyv alapján a nemzeti parlamentek számára a szubszidiaritás elve érvényesülésének vizsgálatában különleges szerepet biztosító szubszidiaritás-ellenőrzési mechanizmus. A szubszidiaritás-ellenőrzési mechanizmusok, illetve a nemzeti parlamentek és a Bizottság közötti politikai párbeszéd szoros összefüggéseire való tekintettel e jelentés a nemzeti parlamentekkel való kapcsolatokról szóló 2011-es éves bizottsági jelentés[1] kiegészítésének tekintendő.

2.           Hogyan alkalmazzák az intézmények ezeket az elveket?

Az intelligens szabályozáshoz elengedhetetlen annak eldöntése, hogy javasoljuk-e az uniós szinten történő fellépést (szubszidiaritás), illetve, hogy milyen mértékű és milyen formájú fellépésről legyen szó (arányosság)[2]. Mindegyik uniós intézménynek meg kell felelnie mindkét elvnek.

A jogalkotást előkészítő szakaszban nagyon fontos a szubszidiaritás és arányosság elvének gondos vizsgálata, hogy így biztosítható legyen a jogalkotási javaslatok megfelelő kidolgozása. A jogalkotás utáni szakaszban kérelmezhető a Bíróságnál az elfogadott jogszabály jogszerűségének vizsgálata. Ez idáig nem került sor arra, hogy a Bíróság a szubszidiaritás elvének megsértése miatt megsemmisített volna valamilyen intézkedést.

Mindenképpen megismerhetővé kell tenni az szubszidiaritással és az arányossággal kapcsolatban felmerülő érveket, mivel így lehetővé válik egyfelől a különböző intézményi szereplők, másfelől pedig a tágabb értelemben vett nyilvánosság számára, hogy konstruktív vitát folytassanak a javaslat jogszerűségéről. Ennek érdekében – a jegyzőkönyv 5. cikkének megfelelően és a kezdeményezés kiindulási pontjától függetlenül – a jogalkotási aktus tervezetének egy külön feljegyzésben részletesen tartalmaznia kell azokat az adatokat, amelyek segítségével az érdekeltek véleményt alkothatnak arról, hogy a tervezet összhangban van-e a szubszidiaritás elvével. Bár a szubszidiaritás nem értékelhető operatív szempontok alapján mechanikus módon, a Bizottság az elemzés során továbbra is alkalmazza a „szükségesség” és az „uniós hozzáadott érték” vizsgálatát, és a többi szereplőnek is ezt ajánlja.

2.1.        A Bizottság

A Bizottságnak – amely kezdeményezési jogkörénél fogva a jogalkotási javaslatok fő kezdeményezője – arra kell törekednie, hogy a politikaalkotás korai szakaszában helyesen döntsenek arról, hogy fellépjenek-e uniós szinten és milyen módon történjen ez.

A valamennyi főbb kezdeményezésre vonatkozóan közzétett ütemtervek[3] felvázolják a Bizottság szándékait, és tartalmazzák a szubszidiaritás és arányosság elvével kapcsolatos kezdeti indokolást. Az ebben szereplő elképzeléseket később egyfelől az érdekelt felekkel tartott konzultáció, másfelől pedig és hatásvizsgálati eljárás során ellenőrzik. A jogalkotási javaslatokhoz mellékelt szubszidiaritási feljegyzés – a jegyzőkönyv 5. cikke rendelkezéseinek megfelelően – bekerül az indokolásba, és az abban szereplő érveket megismétlik a javaslat preambulumbekezdéseiben. A jelentős hatással járó javaslatokhoz készített hatásvizsgálatokban részletekbe menően elemzik a szubszidiaritás és az arányosság érvényesülését. Az elemzés minőségét a hatásvizsgálati testület szisztematikusan ellenőrzi.

A hatásvizsgálatok minőségének ellenőrzése során 2011-ben a hatásvizsgálati testület továbbra is értékelte az uniós hozzáadott értéket. Ugyan a testület szubszidiaritásra és arányosságra vonatkozó ajánlásainak száma a 2010-es adatokhoz képest némileg csökkent, még mindig jelentős számú vélemény tartalmazott ilyen jellegű ajánlást (43 %). A testület gyakran kérte, hogy alaposabban indokolják meg az uniós szintű fellépés szükségességét, különösen az alábbiak tekintetében:

—        Annak szükségessége, hogy alaposabb bizonyítékokkal támasszák alá az uniós szintű fellépést igénylő problémák meglétét. Az alternatív vitarendezésről szóló kezdeményezésre vonatkozóan a testület azt kérte, hogy bizonyítsák megfelelőbb módon a piaci hiányosság meglétét és nagyságrendjét, valamint azt, hogy ez mennyiben érinti a belső piac működését. Hasonlóképpen, az uniós állatvédelmi és állatjóléti stratégia esetében a testület azt kérte, hogy különítsék el határozottabban az uniós hatáskörhöz kapcsolódó problémákat – ilyen pl. a belső piacon folyó verseny torzulása – azoktól az egyéb problémáktól, amelyekkel szemben a tagállami szintű fellépés lenne a megfelelőbb eszköz.

—        Bizonyos esetekben megállapította, hogy az uniós jogalkotási kezdeményezés szükségességének és arányosságának tényekkel való alátámasztása továbbra sem meggyőző, így például az alternatív vitarendezésről szóló említett kezdeményezés esetében, amelynek becslése szerint „az alternatív vitarendezés teljes körű uniós szabályozásával kapcsolatos uniós és tagállami szintű költségek és hasznok tekintetében nem elég egyértelmű a kép”. Hasonlóképpen, az alapszintű fizetési számlához való hozzáférésre irányuló kezdeményezésről az volt a testület véleménye, hogy meggyőzőbben kellene bizonyítani a kötelező erejű uniós eszköz szükségességét és arányosságát. A Bizottság szolgálatai a testület észrevételeit belefoglalták a végső hatásvizsgálati jelentésbe.

2.2.        Nemzeti parlamentek

A szubszidiaritás-ellenőrzési mechanizmus jogot biztosít a nemzeti parlamenteknek véleményük kifejtésére arról, hogy a nem kizárólag uniós hatáskörbe tartozó jogalkotási javaslatok tervezetei szerintük megfelelnek-e a szubszidiaritás elvének. Attól függően, hogy hány olyan indokolt véleményt adnak ki, amely szerint a javaslat sérti a szubszidiaritás elvét[4], azaz amennyiben a jegyzőkönyv 7. cikkében említett küszöbértékeket a nyolc hetes határidőn belül elérik, működésbe lép az úgynevezett „sárga lapos” vagy „narancssárga lapos” eljárás. Ezek a jogszabálytervezet felülvizsgálatát irányozzák elő, és a javaslat módosításához vagy visszavonásához vezethetnek.

2011-ben a Bizottsághoz 64 indokolt vélemény érkezett a nemzeti parlamentektől – ez közel 75 %-os növekedést jelent 2010-hez, a szubszidiaritás-ellenőrzési mechanizmus működésének első évéhez képest. A növekedés ellenére e 64 indokolt vélemény még mindig csupán mintegy 10 %-át teszi ki a 2011 folyamán a parlamentekkel folytatott tágabb politikai párbeszéd keretében a Bizottságnak küldött összes véleménynek (622).

Az új szubszidiaritás-ellenőrzési mechanizmus alkalmazásának első évéhez hasonlóan a nemzeti parlamentek indokolt véleményeinek témái meglehetősen szerteágazóak: a 2011-ben kapott 64 indokolt vélemény 28 különböző bizottsági javaslatra vonatkozik. Az indokolt vélemények többsége az adóügy, a mezőgazdaság, a belső piac és a jogérvényesülés területét érintő jogalkotási javaslatokat tárgyal. A következő kérdésekre irányuló javaslatokhoz érkezett a legnagyobb számban indokolt vélemény: a közös konszolidált társaságiadó-alap (kilenc vélemény), a belső határokon történő határellenőrzés kivételes körülmények közötti ideiglenes visszaállítása (hat vélemény), a közös európai adásvételi jog (öt vélemény) és az egységes közös piacszervezésről (KPSZ) szóló rendelet (öt vélemény). Az indokolt vélemények kiadása terén a legaktívabb a svéd Riksdag, a luxemburgi Chambre des Députés (alsóház), valamint a lengyel Sejm és Senat (alsó- és felsőház) volt.

A 2011-es ügyekben egyetlen esetben sem érték el a sárga lapos vagy narancssárga lapos eljárásokhoz meghatározott küszöbértékeket. A fent említett ügyeken kívül a nemzeti parlamentek által 2011-ben küldött indokolt véleményekben tárgyalt 28 jogalkotási javaslat túlnyomó többsége legfeljebb három indokolt vélemény kiadásához vezetett. A nemzeti parlamentek felé irányuló politikai kötelezettségvállalásai tekintetében a Bizottság a politikai párbeszéd keretében valamennyi indokolt véleményre választ adott, vagy már folyamatban van a válasz elkészítése, és ezt a későbbi intézményközi megbeszélések és tárgyalásokon terjeszti elő.

Az egyes nemzeti parlamentek maguk határozzák meg, milyen belső eljárás alapján fogadják el az indokolt véleményeket és milyen formában juttatják el ezeket a Bizottsághoz. Ennek következtében a vélemények formája, hossza és részletessége, valamint az elfogadási eljárásukban részt vevők tekintetében igen nagy változatosság tapasztalható. Mivel a politikai párbeszéd és a szubszidiaritás-ellenőrzési mechanizmus között elkerülhetetlenül bizonyos fokú átfedések vannak, Barroso elnök 2009. december 1-jei levelében[5] mindössze azzal a kéréssel fordult a nemzeti parlamentekhez, hogy „véleményeikben lehetőség szerint különítsék el a javaslat szubszidiaritással összefüggő vonatkozásaira, valamint annak érdemi részére tett észrevételeiket, illetve a lehető legegyértelműbben fejtsék ki, hogy értékelésük szerint a javaslat összhangban áll-e a szubszidiaritás elvével”. Ez utóbbi szempontra a Bizottság a nemzeti parlamentekkel folytatott kapcsolattartás folyamán a jövőben is fel kívánja hívni a figyelmet.

A 2011-ben a Bizottsághoz beérkezett indokolt vélemények a formai szempontokon túl tartalmukat és érvelésüket nézve is sokfélék voltak. A nemzeti parlamentek számos esetben érdemi indokokkal támasztották alá a szubszidiaritás elvének sérülését, például a javasolt intézkedés által az általános gazdasági helyzetre gyakorolt esetleges kedvezőtlen hatásokra hivatkoztak, míg mások a szubszidiaritásra és az arányosságra, illetve helytelen vagy meg nem nevezett jogalapra építették érvelésüket. Végül pedig a nemzeti parlamentek több esetben amiatt éltek az indokolt vélemény eszközével, hogy kifejezzék egyet nem értésüket azzal, hogy bizonyos területen felhatalmazáson alapuló jogi aktus alkalmazását szorgalmazza a javaslat, vagy azzal, hogy a javaslat indokolásából hiányzik a szubszidiaritás megindokolása (lásd a 3.1. fejezetet). Mint ezt Barroso elnök fent idézett levele leszögezi, a Bizottság „mérlegel majd minden olyan (…) indokolt véleményt, amely kifogásokat támaszt egy jogalkotási javaslatnak a szubszidiaritás elvével való összhangja tekintetében, még akkor is, ha a különböző indokolt vélemények eltérően indokolják a szubszidiaritás elvének nemteljesülését, vagy a javaslat különféle rendelkezéseire hivatkoznak”. A szubszidiaritás-ellenőrzési mechanizmus fenti értelmezésével összhangban a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a bizottsági javaslatokra vonatkozó indokolt vélemények kiadása és az ezek alapját képező érvek mibenléte az egyes nemzeti parlamentek kizárólagos felelősségi körébe tartozik.

Mivel a 2011-ben beérkezett indokolt vélemények közül néhány a szubszidiaritási indokolás hiányosságaira vagy hiányára hívta fel a figyelmet, bizonyos esetekben azt a következtetést vonva le, hogy ez a szubszidiaritás elvének megsértését jelenti, a Bizottság ismételten kötelezettséget vállal annak biztosítására, hogy a szubszidiaritás-ellenőrzési mechanizmus hatálya alá tartozó valamennyi jogalkotási javaslat indokolása megfelelő szubszidiaritási indokolást tartalmazzon.

2.3.        Az Európai Parlament és a Tanács

A jogalkotók szintén felelősek azért, hogy biztosítsák a javaslat összhangját a szubszidiaritás és az arányosság elvével, továbbá azért, hogy indokolással szolgáljanak minden olyan esetben, amikor az uniós fellépés hatályát érintő módosítást javasolnak[6].

A Tanácsban az Állandó Képviselők Bizottsága (Coreper) biztosítja az elvek tiszteletben tartását[7]. Az Európai Parlament belső eljárási szabályzata „A szubszidiaritás elvének tiszteletben tartására irányuló vizsgálat” címmel külön cikket tartalmaz[8], amely megállapítja, hogy az egyes jogalkotási dossziékért felelős bizottságok – a Jogi Bizottsággal közösen – ellenőrzik a megfelelést, és hogy az illetékes bizottság nem tartja meg a zárószavazást a nyolchetes határidő lejárta előtt.

Arra is érdemes felhívni a figyelmet, hogy 2011-ben a Bizottságnak feltett parlamenti kérdések közül csak kevés (a több mint 12 000 kérdés közül mindössze 32) érintett a szubszidiaritás és arányosság elvének tiszteletben tartásával kapcsolatos kérdéseket. Ezek főként annak alátámasztására irányuló kéréseket tartalmaztak, hogy egyes bizottsági javaslatok megfelelnek-e ezeknek az elveknek, és részben más intézmények és érdekeltek által felvetett aggodalmaknak adtak ismételten hangot.

2.4.        A Régiók Bizottsága

A Régiók Bizottsága kétféleképpen fejtheti ki véleményét: konzultáció keretében vagy saját kezdeményezésre kiadott vélemény formájában. A jegyzőkönyv 8. cikke szerint a Régiók Bizottsága EUMSZ 263. cikke értelmében szintén megtámadhatja a szubszidiaritás elvét esetleg megsértő jogszabályt, ám csak az olyan jogalkotási aktusok tekintetében, amelyekről az EUMSZ szerinti kötelezettségből kifolyólag konzultációt folytattak vele.

A Régiók Bizottsága a szubszidiaritás ellenőrzését az általa kiadott vélemények, a szubszidiaritási ellenőrzési hálózat tevékenységei és a jogalkotói hatáskörrel rendelkező regionális parlamentek által a szubszidiaritás-ellenőrzési mechanizmus keretében a nemzeti parlamentek részére nyújtott észrevételek formájában valósítja meg. A jogalkotói hatáskörrel rendelkező regionális parlamentekkel való nemzeti parlamenti konzultáció módja országonként eltérő, és e tekintetben a nyolchetes határidő komoly kihívást jelent. Egyes regionális parlamentek újabban szubszidiaritási véleményeiket tájékoztatási célból közvetlenül eljuttatják a Bizottságnak.

Bár a Régiók Bizottsága 2011-ben egyetlen esetben sem állapította meg a szubszidiaritás elvének megsértését, megerősítette véleményeiben az elvre való hivatkozásokat, és tervei szerint végső véleményeiben nagyobb számban fog belefoglalni a szubszidiaritásra vonatkozó értékeléseket. Továbbra is alkalmazza a szubszidiaritás és az arányosság elemzéséhez kifejlesztett értékelő táblázatát.

A Régiók Bizottságának szubszidiaritási ellenőrzési hálózata (a továbbiakban: a hálózat) 2011 végén 134 regionális partnerrel rendelkezett. Ez jelentős növekedést jelent, különösen a regionális parlamentek és kormányzatok tekintetében. 2011-ben a hálózat öt bizottsági javaslatról folytatott célzott konzultációt (a javaslatok a következő témákkal foglalkoztak: az európai összekapcsolódási eszköz létrehozása, kevesebb bürokrácia a polgárok számára, az EU levegőminőséggel és kibocsátásokkal kapcsolatos politikájának felülvizsgálata, energiahatékonyság, romaintegráció[9]). Elindította második cselekvési tervét is, amely a TEN-T politikára irányult, és célja az volt, hogy azonosítsa a szubszidiaritási elv alkalmazásának bevált gyakorlatait Európa régiói és városai körében.

2011-ben került sor a REGPEX honlap elindításának előkészületeire is. A honlap célja, hogy segítséget nyújtson a jogalkotói hatáskörrel rendelkező régiók számára a szubszidiaritás-ellenőrzési mechanizmusban való részvételükhöz, valamint az információforrásként szolgáljon és információcsere-lehetőséget nyújtson a regionális parlamenteknek és kormányoknak szubszidiaritási elemzéseik elkészítése során. A honlap 2012 márciusa óta érhető el az interneten[10].

Végül pedig az Európai Bizottság és a Régiók Bizottsága közötti módosított együttműködési megállapodás – amelyről 2011 folyamán kezdődtek meg a tárgyalások és aláírására 2012. február 16-án került sor[11] – a jegyzőkönyv végrehajtása tekintetében a további együttműködés és információcsere megerősítésére irányuló szándékot tükrözi.

2.5.        A Bíróság

Az Európai Unió Bírósága az EUMSZ 263. cikke értelmében hatáskörrel rendelkezik arra, hogy megvizsgálja a jogalkotási aktusok jogszerűségét a szubszidiaritás elvének való megfelelés tekintetében. A jegyzőkönyv kimondja, hogy a Régiók Bizottsága vagy a tagállamok – saját nevükben, illetve a nemzeti parlamentjük képviseletében – keresetet nyújthatnak be a Bírósághoz.

A Luxemburg kontra Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa ügyben hozott ítélet[12] megerősítette azt, amit már barangolási rendeletről szóló ítéletben[13] megállapítottak (ezzel az ítélettel már foglalkozott a 2009-es jelentés). A szubszidiaritás és az arányosság elvének való megfelelés vizsgálata során a Bíróság felhasználja a Bizottság hatásvizsgálatát.

3.           Fontos esetek, amelyekben aggályok merültek fel a szubszidiaritással és az arányossággal kapcsolatban

Ez a rész azokkal a bizottsági javaslatokkal foglalkozik, amelyek a legtöbb vitát váltották ki a szubszidiaritás és az arányosság vonatkozásában.

3.1.        A korábbi jelentésekben említett ügyek nyomon követése

A korábbi jelentésekben említettek közül néhány ügyben – a légiközlekedés-védelmi díjakról[14], a talajvédelemről[15], az egyenlő bánásmódnak a foglalkoztatáson kívül való megvalósításáról[16], valamint a géntechnológiával módosított szervezetekről szóló irányelv esetében – nem történt jelentős előrelépés 2011-ben a folyamatban lévő jogalkotási eljárás során. Az idénymunkásokról szóló irányelvről folytatódtak a viták az Európai Parlamentben és a Tanácsban, ugyanakkor a szubszidiaritással vagy az arányossággal kapcsolatos kérdések nem merültek fel.

A 2008-as jelentésben említett, a szülési szabadságról szóló irányelv[17] tekintetében a jogalkotók még nem jutottak közös nevezőre. A Foglalkoztatási, Szociális, Egészségügyi és Fogyasztóvédelmi Tanács 2011. júniusi ülésén a Tanács tudomásul vette azt az eredményjelentést, amely említést tesz néhány delegáció aggodalmairól, amelyekben azok a szubszidiaritás elvének és a különböző tagállamokban tapasztalható helyzet eltéréseinek kellő figyelembevételére szólítanak fel. A találkozón néhány delegáció emlékeztetett arra a 2010 decemberében tartott tanácsi ülésen jegyzőkönyvbe vett nyilatkozatra, amelyben nyolc delegáció azt javasolta, hogy az egyes tagállamoknak szabad döntési jogot kellene biztosítani a védelem szintjének meghatározása tekintetében, bizonyos minimumkövetelmények betartása mellett, a szubszidiaritás elvével összhangban. Elhangzottak olyan vélemények is, amelyekben felszólították a Tanácsot, hogy hagyjon fel a témával kapcsolatos munkával.

A 2011 decemberében tartott intézményközi konzultáción megállapodás jött létre a leginkább rászoruló személyek részére való élelmiszerosztásra irányuló javaslatról, amellyel kapcsolatban 2010-ben a nemzeti parlamentektől három indokolt vélemény érkezett. Az Európai Parlament határozottan támogatta azt, hogy a programot 2013-on túl is fenntartsák. A Tanács szintén politikai megállapodásra jutott arról, hogy a program 2013-ig folytatódjon. Nyilatkozatában a Bizottság tudomásul vette, hogy a tagállamok jelentős csoportjának véleménye szerint a programot 2013-nál tovább nem kívánatos folytatni. Mindez azonban nem érinti a Bizottság Szerződésben biztosított kezdeményezési jogát.

Az Európai Parlament 2012. februári plenáris ülése jelentést fogadott el a betétbiztosítási rendszerről szóló javaslatról, amely tekintetében nem sikerült az első olvasat során megegyezést elérni. E javaslatra vonatkozóan 2010-ben három indokolt vélemény érkezett a nemzeti parlamentektől. Mindazonáltal az előadó, Peter Simon (S&D – DE) és a Tanács dán elnöksége egyaránt hangot adott annak, hogy készen állnak tárgyalásokat folytatni azért, hogy a második olvasatban mielőbb megállapodás szülessen.

Végül a fogyasztói jogokról szóló irányelvet 2011 októberében a Tanács hivatalosan elfogadta.

3.2.        További vitás esetek a szubszidiaritásra vonatkozóan

Közös konszolidált társaságiadó-alap (KKTA)[18]

2011 márciusában a Bizottság közös rendszert javasolt az EU-ban működő vállalkozások adóalapjának kiszámításához. A javaslat a adminisztratív terhek és transzferárképzési követelményeknek való megfelelés költségeinek jelentős csökkentését, a határokon átnyúló veszteség esetén alkalmazható adókedvezmény lehetővé tételét célozza, valamint tisztázni kívánja azokat a jogi bizonytalanságokat, amelyekkel az Unióban működő vállalkozások jelenleg szembesülnek akkor, amikor adóköteles nyereségük meghatározásához akár 27 különböző nemzeti adórendszert figyelembe kell venniük.

2011-ben e javaslattal kapcsolatban érkeztek a legnagyobb számban vélemények a nemzeti parlamentektől: összesen 17, és ezek közül 9 volt a jegyzőkönyv szerinti indokolt vélemény, azaz olyan vélemény, amelynek érvelése szerint a javaslat sérti a szubszidiaritás elvét. Mivel a beérkezett indokolt vélemények száma csak 13 szavazatot jelentett, a legalább 18 szavazathoz kötött „sárgalapos eljárás” nem lépett működésbe.

A szubszidiaritás indokolásának állítólagos hiányosságai mellett számos parlament amiatti aggodalmának adott hangot, hogy a javaslat tagállami hatáskörbe tartozó területet próbál szabályozni. Állításuk szerint ez hátrányosan érintené a tagállamokat, mivel nem alkalmazhatnák a társasági adót a növekedés és a foglalkoztatás fellendítésének eszközeként. Úgy ítélték meg, hogy ez megfosztaná az egyes tagállamokat saját versenyelőnyüktől, valamint közvetve nyomást gyakorolna a nemzeti adókulcsokra, ami megrendítené a költségvetést és csökkentené az adóbevételeket. Ezenfelül két indokolt vélemény az arányosság kérdését is felvetette, azt állítva, hogy a javaslat a szükségesnél tágabb hatályú, és két eltérő társaságiadó-rendszerhez vezetne, és ezáltal fölösleges adminisztratív terheket képezne.

A nemzeti parlamenteknek adott válaszában a Bizottság rámutatott, hogy az adóügy jelenleg a megosztott hatáskörű területek közé tartozik, és hogy az EUMSZ 115. cikke jogi alapot biztosít e téren az intézkedésekhez. A Bizottság ez alapján fogadta el a jogszabálytervezetet, abból a célból, hogy kezelje a főként a belső uniós piac 27 elkülönülő adórendszerre tagolódásából eredő adózási akadályokat és eltéréseket. A vállalkozásoknak meg kell küzdeniük ezekkel az akadályokkal a belső piacon való működés során. A KKTA várhatóan megtakarításokat jelent a vállalkozásoknak és ezáltal nem csupán a meglévő multinacionális csoportok országhatárokon túli terjeszkedését ösztönzi, hanem a tisztán belföldi cégekét is, többek között olyan kkv-két, amelyek jelenleg nem engedhetik meg maguknak a határokon túli jelenlétet. A KKTA tehát kedvező méretarányossági hatások kiváltását célozza és ösztönözni kívánja a határokon átnyúló üzleti beruházásokat. Ezenfelül a Bizottság azt is hangsúlyozta, hogy a javaslat nem érinti a tagállamok adószuverenitását, azaz az egyedi adókulcsok meghatározását, mivel ezt továbbra is a nemzeti jogszabályok keretében szabályozzák.

A különleges jogalkotási eljárás hatálya alá tartozó javaslatot jelenleg a Tanács tárgyalja. Az Európai Parlament 2012. április 19-én kedvező véleményt adott a javaslatról.

A belső határokon történő határellenőrzés kivételes körülmények közötti ideiglenes visszaállítása[19]

Az Európai Tanács 2011. júniusi következtetéseire épülő, 2011 szeptemberében elfogadott rendeletjavaslat meg kívánja erősíteni a belső határellenőrzések nélküli térség (a schengeni térség) irányítását. Célja az, hogy a térség irányítása képes legyen hatékonyan reagálni olyan kivételes körülményekre, amelyek kockázatot jelentenek a schengeni együttműködés általános működésére nézve, anélkül azonban, hogy sérülne a személyek szabad mozgásának elve.

A Bizottság 11 véleményt kapott a nemzeti parlamentektől a javaslatra vonatkozóan, ezek közül hat indokolt vélemény volt. A nemzeti parlamentek érvei szerint a javaslat korlátozza a tagállamok szuverenitását, pedig a tagállamok alkalmasabbak a határellenőrzés esetleges visszaállításának értékelésére és az erről való döntés meghozatalára. Ezenfelül egyes nemzeti parlamentek megítélése szerint a szubszidiaritási elvnek való megfelelés indokolása nem megfelelő. A nemzeti parlamentek által említett érvek a javaslatról a Tanácsban folytatott vitákon is elhangzottak.

A szubszidiaritással kapcsolatos aggályokat felvető nemzeti parlamenteknek adott válaszaiban a Bizottság azt emelte ki, hogy a schengeni térség az egész Unió közös vívmánya, így az erre irányuló valamennyi döntést uniós szinten kell meghozni, nem egyénileg. A belső határok nélküli térség kialakítására és fenntartására vonatkozó szabályokat uniós jogszabályok határozzák meg, és a szabad mozgás elve alóli bármiféle kivételeket is ezen a szinten kell megállapítani. A Bizottság érvei szerint a javaslat teljes mértékben tiszteletben tartja a tagállamok szuverenitását a közrend fenntartása és a belső biztonság megőrzése terén.

Utas-nyilvántartási adatállomány (PNR)[20]

A Bizottsághoz tíz vélemény érkezett a nemzeti parlamentektől erre a javaslatra vonatkozóan, és ezek többsége azt állapította meg, hogy a Bizottság javaslata megfelel a szubszidiaritás elvének. Öt parlamenti kamara azonban úgy ítélte meg, hogy a javaslat nincs összhangban az arányosság elvével, az adatmegőrzési időszak javasolt hosszának állítólagos aránytalansága miatt.

4.           KÖVETKEZTETÉSEK

A korábbi évekhez hasonlóan a Bizottság javaslatainak többségét anélkül fogadták el a társjogalkotók, hogy a szubszidiaritás és az arányosság kérdésével kapcsolatban jelentősebb vitákra került volna sor. 2011-ben a „sárga lapos” vagy „narancssárga lapos” eljárásokhoz szükséges küszöbértékeket egy esetben sem érték el, és a politikai párbeszéd keretében a Bizottságnak küldött nemzeti parlamenti véleményeknek csak kis hányada (mintegy 10 %-a) volt a jegyzőkönyv meghatározása szerinti indokolt vélemény, azaz olyan vélemény, amely a szubszidiaritás elvének sérülését állapítja meg. Ugyanakkor azokban az esetekben, amikor a szubszidiaritás és az arányosság elvének való megfelelést megkérdőjelezték, az intézmények és az egyéb érintett szereplők véleménye időnként igen jelentősen eltért.

A szubszidiaritás és az arányosság az uniós intézmények politikaalkotási folyamatának alapvető elemei; a jogalkotást megelőző szakaszban a szubszidiaritással és az arányossággal kapcsolatos kérdések tisztázásának legfontosabb eszköze a Bizottság által végzett hatásvizsgálat, és e folyamatban a hatásvizsgálati testület kiemelkedő szerepet tölt be. Az intézményi tapasztalatok szerint azonban a jogalkotási szakasz folyamán az elvek értelmezésének és alkalmazásának módja gyakran a politikai kontextustól függ, ami így az elvek politikai dimenzióját helyezi előtérbe.

Az a mód, ahogy a nemzeti parlamentek többsége végrehajtja a jegyzőkönyvet és alkalmazza a szubszidiaritás-ellenőrzési mechanizmust, az új eszköz elsősorban politikai jellegére hívja fel a figyelmet, mint ezt a Bizottság már Barroso elnök 2009. december 1-i levelében is kiemelte.

A szubszidiaritás-ellenőrzési mechanizmus hozzájárult a folyamat átláthatóbbá tételéhez, és egyértelműen elősegítette azt, hogy az uniós szakpolitikák a tagállamokban folyó nyilvános viták tárgyává váljanak, és ezáltal jobban felhívta a közvélemény figyelmét e kérdésekre.

MELLÉKLET

Azon bizottsági kezdeményezések jegyzéke, amelyekkel kapcsolatban a nemzeti parlamentek 2011-ben negatív indokolt véleményt adtak a szubszidiaritás elve tekintetében

|| Cím || Indokolt véleményt benyújtó nemzeti parlamentek (kamarák)

1. || A közös konszolidált társaságiadó-alap (KKTA), COM(2011)121 || UK House of Commons BG Narodno Sabranie SE Riksdag NL Tweede Kamer PL Sejm ML Kamra tad-Deputati IE Dail Eireann RO Camera Deputaţilor SK Národná Rada

2. || A belső határokon történő határellenőrzés kivételes körülmények közötti ideiglenes visszaállítása, COM(2011)560 || FR Assemblée nationale Both NL Chambers PO Assembleia da República SE Riksdag RO Senatul SK Národná Rada

3. || Az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet, COM(2010) 799 || PL Sejm PL Senat DK Folketing LU Chambre des Députés SE Riksdag

4. || A közös európai adásvételi jog, COM(2011)635 || AT Bundesrat DE Bundestag UK House of Commons BE Sénat BE Chambre des Représentants

5. || A joghatóság, az alkalmazandó jog, valamint a határozatok elismerése és végrehajtása a bejegyzett élettársi közösségek vagyonjogi hatásaival kapcsolatos ügyekben, COM(2011)127 || PL Senat PL Sejm RO Senatul IT Senato della Repubblica

6. || A hitelintézetekre és befektetési vállalkozásokra vonatkozó prudenciális követelmények, COM(2011)452 || UK House of Commons SE Riksdag FR Sénat

7. || A pénzügyi tranzakciós adó közös rendszere, COM(2011)594 || CY Vouli ton Antiprosopon SE Riksdag MT Kamra tad-Deputati

8. || Az Európai Globalizációs Alkalmazkodási Alap (2014–2020), COM(2011)608 || NL: a Parlament mindkét kamarája SE Riksdag DK Folketing

9. || A közérdeklődésre számot tartó jogalanyok jog szerinti könyvvizsgálatára vonatkozó egyedi követelmények, COM(2011)779 || BE Chambre des Représentants SK Národná Rada SE Riksdag

10. || Forgalmazási előírások, COM(2010)738 || LU Chambre des Députés PL Senat

11. || Az energiatermékek és a villamos energia közösségi adóztatási keretének átszervezése, COM(2011)169 || BG Narodno Sabranie ES: a Parlament mindkét kamarája

12. || Megerősített együttműködés az egységes szabadalmi oltalom létrehozásának területén, COM(2011)215, valamint az alkalmazandó fordítási szabályok tekintetében, COM(2011)216 || IT Camera dei Deputati ES: a Parlament mindkét kamarája

13. || Az energiahatékonyságról szóló irányelv, COM(2011)370 || FI Eduskunta SE Riksdag

14. || A hitelintézetek tevékenységéhez való hozzáférés, a pénzügyi konglomerátumhoz tartozó hitelintézetek és biztosítóintézetek kiegészítő felügyelete, COM(2011)453 || SE Riksdag RO Camera Deputaţilor

15. || A közös agrárpolitika keretébe tartozó támogatási rendszerek alapján a mezőgazdasági termelők részére nyújtott közvetlen kifizetésekre vonatkozó szabályok, COM(2011)625 || DE Bundesrat LU Chambre des Députés

16. || Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatás, COM(2011)627 || DE Bundesrat (A COM(2011)625-re vonatkozó indokolt véleménnyel együtt) LU Chambre des Députés

17. || Az Unió leginkább rászoruló személyei részére történő élelmiszerosztásról szóló rendelet, COM(2011)634 || SE Riksdag UK House of Lords

18. || A tej- és tejtermék-ágazati szerződéses kapcsolatok, COM(2010)728 || PL Sejm

19. || A közös agrárpolitika finanszírozása, COM(2010)745 || PL Senat

20. || A joghatóság, valamint a határozatok elismerése és végrehajtása a polgári és kereskedelmi ügyekben, COM(2010)748 || NL: a Parlament mindkét kamarája

21. || A központi nyilvántartások, a kereskedelmi nyilvántartások és a cégjegyzékek összekapcsolása, COM(2011)79 || PL Sejm

22. || A joghatóság, az alkalmazandó jog, valamint a határozatok elismerése és végrehajtása a házassági vagyonjogi rendszerekkel kapcsolatos ügyekben, COM(2011)126 || IT Senato della Repubblica

23. || A csecsemők és kisgyermekek számára készült, valamint a speciális gyógyászati célokra szánt élelmiszerek, COM(2011)353 || IT Senato della Repubblica

24. || Az ízesített borászati termékek meghatározása, megnevezése, kiszerelése, címkézése és földrajzi árujelzőinek oltalma, COM(2011)530 || LU Chambre des Députés

25. || A tagállamok és harmadik országok között az energiaellátás területén kötött kormányközi megállapodásokra vonatkozó információcsere-mechanizmus, COM(2011)540. || LU Chambre des Députés

26. || Az Európai Unió társadalmi változás és innováció programja, COM(2011)609. || SE Riksdag

27. || Az Európai Regionális Fejlesztési Alapról és „a növekedést és munkahelyteremtést szolgáló beruházás” célkitűzésről szóló egyedi rendelkezések, valamint az 1080/2006/EK rendelet hatályon kívül helyezése, COM(2011)614 || LU Chambre des Députés

28. || A Közös Stratégiai Kerethez tartozó Európai Regionális Fejlesztési Alapra, Európai Szociális Alapra, Kohéziós Alapra, Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapra és Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések, az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapítása, valamint az 1083/2006/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezése, COM(2011)615 || IT Camera dei Deputati

[1]               COM (2012) 375.

[2]               Az intelligens szabályozás témakörével kapcsolatban felmerülő általánosabb kérdésekkel a COM(2010)543 bizottsági közlemény foglalkozik.

[3]               Az ütemtervek hozzáférhetők a Bizottság hatásvizsgálati weboldalán: http://ec.europa.eu/governance/impact/index_en.htm.

[4]               Az indokolt vélemény fogalommeghatározása szerint olyan vélemény, amelyet a jegyzőkönyvben szereplő nyolchetes határidőn belül valamelyik nemzeti parlament küld a Bizottságnak (illetve az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, a Bíróságnak, az Európai Központi Banknak vagy az Európai Beruházási Banknak, attól függően, hogy melyik intézmény javasolta a szóban forgó jogszabályt) és a szubszidiaritás elvének sérülését állapítja meg.

[5]               http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/relations/relations_other/npo/index_hu.htm.

[6]               Lásd a szubszidiaritásról szóló intézményközi megállapodást (HL C 329., 1993.12.6., 132. o.).

[7]               A Tanács 2009/937/EU határozata, HL L 325., 2009.12.11., 35. o.

[8]               38a. cikk.

[9]               A felsorolás sorrendjét követve: COM(2011)665, COM(2010)747, SEC(2011)342, COM(2011)370 és 173.

[10]             http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/regpex/Pages/default.aspx

[11]             http://cor.europa.eu/en/about/interinstitutional/Documents/EN.pdf

[12]             C-176/09. sz. ügy.

[13]             A 717/2007/EK rendeletre vonatkozó C-58/08. sz., Vodafone Ltd, Telefónica O2 Europe plc, T-Mobile International AG, Orange Personal Communications Services Ltd kontra Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform ügy.

[14]             COM (2009) 217. Erre és a többi ügyre vonatkozóan az intézményközi vitával kapcsolatos adatok a PreLex adatbázisban férhetők hozzá: http://ec.europa.eu/prelex/apcnet.cfm.

[15]             COM (2006) 232.

[16]             COM (2008) 426.

[17]             COM (2008) 637.

[18]             COM (2011) 121.

[19]             COM (2011) 560.

[20]             COM (2011) 32.