EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2015.10.1.
COM(2015) 481 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK
a védett tengeri területek létrehozásában elért eredményekről (a tengervédelmi stratégiáról szóló 2008/56/EK keretirányelv 21. cikke alapján)
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK
a védett tengeri területek létrehozásában elért eredményekről (a tengervédelmi stratégiáról szóló 2008/56/EK keretirányelv 21. cikke alapján)
1.Bevezetés
Az emberi tevékenységekből eredő terhelések hatására számos, az európai tengerekben élő tengeri fajnak csökken a populációja, az elterjedési területe és az élőhelye.
Az Egyesült Nemzetek Szervezete az elmúlt két évtizedben folyamatosan hangot adott az óceánok állapotával és a tengeri biodiverzitással kapcsolatos aggályainak. A biológiai sokféleségről szóló egyezmény értelmében az EU kötelezettséget vállalt arra, hogy gondoskodik a part menti és tengeri területei 10 %-ának megőrzéséről. Ez a célkitűzés a 14. fenntartható fejlesztési célban is tükröződik, amely az óceánoknak, tengereknek és tengeri erőforrásoknak a fenntartható fejlődés céljára történő fenntartható hasznosítására irányul.
Az Európai Unió 2011-ben elfogadta a biológiai sokféleséggel kapcsolatos stratégiáját, hogy területén 2020-ig megállítsa a biológiai sokféleség csökkenését és az ökoszisztéma-szolgáltatások romlását. Az élőhelyvédelmi irányelv különleges természetmegőrzési területek, köztük part menti és tengeri élőhelyek létrehozását írja elő. Emellett az EU tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelve kifejezetten a tengeri biológiai sokféleség megőrzésére összpontosít.
A tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv kötelezi a tagállamokat, hogy 2020-ig intézkedési programokat fogadjanak el tengervizeik jó környezeti állapotának elérése céljából. Az intézkedési programok a védett tengeri területek összefüggő és reprezentatív hálózatához hozzájáruló területvédelmi intézkedéseket tartalmaznak. A védett tengeri terület az európai tengerekben a sebezhető fajok és élőhelyek védelmére létrehozott intézmény. Pontosabban fogalmazva, a védett tengeri területek:
-földrajzilag meghatározott tengeri területek,
-amelyek elsődleges és egyértelmű célja a természetvédelem,
-és amelyeket e cél elérése érdekében jogi vagy más hatékony eszközökkel szabályoznak és irányítanak.
Bebizonyosodott, hogy a jól irányított európai védett tengeri területeknek pozitív ökológiai hatásai vannak. A magas szintű védelmet kapott tengeri rezervátumokban a fajok sűrűsége átlagosan 116 %-kal, a növények és állatok biomasszája átlagosan 238 %-kal, az állatok testmérete 13 %-kal, a fajgazdagság pedig 19 %-kal emelkedett.
A védett tengeri területek hatékony irányítása hozzájárul az egészséges és fenntartható tengerek és óceánok megőrzéséhez, és így segíti a tengerek és óceánok „szolgáltató” funkcióját is. A védett tengeri területek célja tehát több, mint a természet védelme, mivel gazdasági előnyöket hoznak létre a társadalom számára – a környezetbarát alapot jelentik, amelyre a kék gazdaság épül. A 2011-es becslések szerint például a tengeri Natura 2000 hálózat által elért teljes előny körülbelül évi 1,5 milliárd euró. Ez az előny a tengeri Natura 2000 területek megduplázásával 3,2 milliárd euróra növelhető.
A védett tengeri területek számos módon vezetnek társadalmi-gazdasági előnyökhöz. A fajok biomasszájának növelésével a védett tengeri területek hozzájárulhatnak a halállományok helyreállításához. A bizonyítékok azt mutatják, hogy a védett tengeri területek pozitív hatásai átterjednek a szomszédos halászati területekre. A spanyolországi Columbretes-szigeteki tengeri rezervátum létrehozása például évi 10 %-kal növelte meg a fogások számát a környező halászati területeken.
A tiszta víz, az egészséges élőhelyek és a tengeri biológiai sokféleség a parti és a tengeri turizmus egyik alapját is jelentik. A védett tengeri területek fontos turistalátványosságokká válhatnak – fellendítve ezáltal a parti és tengeri gazdaságokat. Az ausztrál Nagy-korallzátony tengeri park és világörökségi terület esetében a turizmus körülbelül 6,4 milliárd dollár közvetlen kiadást és 5,2 milliárd dollár hozzáadott értéket eredményezett, és több mint 64 000 teljes munkaidős állással egyenértékű munkahelyet teremtett 2012-ben.
Végül, a tengeri környezet egészségének javításával a védett tengeri területek más tengeri ökoszisztéma-szolgáltatásokat is erősíthetnek, mint például a hulladékasszimiláció, a partvédelem és az árvízkezelés. A védett tengeri területek brit hálózatának kialakítása pénzben kifejezett értékben a becslések szerint a gáz- és éghajlat-szabályozás területén 8,2 milliárd fontot, a tápanyagkörforgás területén 1,3 milliárd fontot teremtett.
E jelentés a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv 21. cikkében előírtaknak megfelelően áttekinti a védett tengeri területek létrehozásában a tagállamok által 2012 végéig elért eredményeket. A jelentés az európai védett tengeri területek hálózatának értékelése terén az Európai Környezetvédelmi Ügynökség (EEA) által végzett munkán alapul, és áttekinti a védett tengeri területek létrehozásában a tagállamok által elért eredményeket (2. szakasz), ezt követően a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv 13. cikkének (4) bekezdése által előírtaknak megfelelően megvizsgálja a védett tengeri területek hálózatának összefüggő és reprezentatív jellegét (3. szakasz). Az utolsó szakasz áttekintést nyújt a hátralévő teendőkről. A jelentés két technikai melléklete meghatározza a jelentésben használt fogalmakat és a védett tengeri területek létrehozására vonatkozó uniós és nemzetközi jogszabályokat, valamint a jelentés adatait bemutató táblázatokat tartalmaz.
2.Az eredmények értékelése
Az EEA 2015-ben jelentést tesz közzé az európai védett tengeri területekről. Az EEA értékelése szerint a biológiai sokféleségről szóló egyezmény 1993-ban történő hatálybalépése óta Európa jelentős erőfeszítéseket tett a védett tengeri területek kijelölése és a védett tengeri területek hálózatainak létrehozása érdekében. 2012 végén az európai tengerek 5,9 %-a volt kijelölve védett tengeri területnek, de a területi lefedettséget tekintve nagy regionális különbségek tapasztalhatók Európában. A tíz tengeri alrégió közül háromban a védett tengeri területek nagysága meghaladta a 10 %-ot, míg két regionális tengerben az arányuk nem érte el a 2 %-ot 2012-ben (1. táblázat). A regionális különbségek mellett a védett tengeri területek nagyságát illetően nagy eltérések figyelhetők meg a part menti és nyílt tengeri vizek között (2. táblázat). Meg kell jegyezni, hogy a védett tengeri területek nagysága tovább növekedett 2012 óta, mivel egyes tagállamok jelentős számú védett tengeri területet jelöltek ki.
Az EEA jelentése az európai védett tengeri területek három típusát különbözteti meg: tengeri Natura 2000 területek, regionális tengeri egyezmények alapján kijelölt védett tengeri területek és nemzeti védett tengeri területek. Megjegyzendő, hogy a háromféle védett tengeri terület között adott esetben lehetnek átfedések (vagyis az adott terület vagy annak egy része több rendszer alapján is kijelölhető), a területeket különböző eljárásokban jelölik ki, és eltérő jogszabályi előírások vonatkoznak a területekre.
2.1. Tengeri Natura 2000 területek
A tengeri Natura 2000 hálózat jelentős sikernek tekinthető, mivel az európai védett tengeri területek legnagyobb részét ez fedi le. 2012 végén több mint 228 000 km² területet foglalt magában, ami az európai tengerek több mint 4 %-ának felel meg. A Natura 2000 területek lefedettsége azonban tengeri régiónként eltérő. Az Északi-tenger közel 18 %-a, a Balti-tenger majdnem 12 %-a tengeri Natura 2000 területekből áll. Más régiókban, például, a Jón-tenger, az Adriai-tenger és Makaronézia esetében a Natura 2000 területek aránya nem éri el a 2 %-ot (3. táblázat).
A Natura 2000 területek a part menti területeken nagyobb arányban találhatók. A Natura 2000 területek a partközeli vizek 33,3 %-át, a parti vizek 11,3 %-át és a nyílt tengeri vizeknek csak az 1,7 %-át fedik le. A Natura 2000 területek tehát még nem ölelik fel a tengeri környezet jelentős nyílt tengeri területeit. Ugyanakkor az élőhelyvédelmi irányelv alapján a Natura 2000 területek erős jogi keretet jelentenek a területek védelme és az ott folyó emberi tevékenységek fenntartható irányítása szempontjából, és a part menti tagállamok fokozták erőfeszítéseiket a meglévő hiányosságok megszüntetése érdekében.
2.2. Regionális tengeri egyezmények keretében létrehozott védett tengeri területek hálózatai
A regionális tengeri egyezmények alapján kijelölt védett tengeri területek hálózatai nagymértékben megegyeznek a Natura 2000 és a nemzeti védett tengeri területekkel. A regionális tengeri egyezmények azonban a tagállamok közötti együttműködés fontos fórumát jelentik a védett tengeri területek kijelölésénél és irányításánál alkalmazandó ökoszisztéma-alapú megközelítés kidolgozása és megvalósítása tekintetében. Emiatt a regionális tengeri egyezmények az európai védett tengeri területek hálózata bővítésének egyik fő mozgatórugójának tekinthetők.
A Balti-tenger volt az első olyan regionális tenger Európában, ahol a védett tengeri területek aránya meghaladta a 10 %-ot. Amikor a HELCOM 2010-ben értékelte a védett tengeri területek hálózatát, az arány elérte a 10,3 %-ot. 2012-ben a Balti-tengeren a védett tengeri területek hálózata a vizsgált terület 12,4 %-át fedte le.
Jelentős eredmények figyelhetők meg az Atlanti-óceán északkeleti részének egyes területein is. Az Északi-tengeren például a védett tengeri területek aránya Európában a legnagyobb (majdnem 18 %). Az Atlanti-óceán északkeleti részén a védett tengeri területek átlagosan a vizsgált terület 3,2 %-át fedték le 2012-ben.
2012-ben a védett tengeri területek átlagos aránya 9,7 % volt az EEA által a Földközi-tengeren vizsgált területen. Az EEA nem tudta értékelni a védett tengeri területek arányát a Fekete-tengeren, mivel nem álltak rendelkezésre adatok (4. táblázat).
2.3. Nemzeti védett tengeri területek
A tagállamok is jelöltek ki védett tengeri területeket a nemzeti jelentőségű jellemzők védelme céljából. Ezek a területek bekerülhetnek a Natura 2000 hálózatba, a regionális tengeri egyezmények alapján kijelölt védett tengeri területek közé, vagy maradhatnak azoktól elkülönülten is. A különböző rendszerek alapján kijelölt védett tengeri területek között az egyezés mértéke tagállamonként változó, a nemzeti és a regionális tengeri egyezmények alapján kijelölt védett tengeri területek esetében átlagosan 68,2 % Európában (vagyis a nemzeti és a regionális tengeri egyezmények alapján kijelölt védett tengeri területek több mint kétharmadát mindkét rendszerben kijelölték), a nemzeti és Natura 2000 védett tengeri területek esetében 54,5 %. Nem volt bizonyítható, hogy a több rendszerben történő kijelölés növeli a védett tengeri területek védelmi szintjét.
3.A védett tengeri területek összefüggő és reprezentatív hálózatai
Jelenleg nem létezik uniós szintű módszer, amellyel értékelni lehetne az európai védett tengeri területek hálózatainak összefüggő jellegét és reprezentativitását. A regionális tengeri egyezmények azonban fontos szerepet játszanak a védett tengeri területek hálózatának összefüggő jellegére vonatkozó értékelési kritériumok meghatározásában. Az OSPAR, a HELCOM, valamint a Földközi-tenger esetében a barcelonai egyezmény alapján létrehozott Fokozottan Védett Területek Regionális Tevékenységi Központja (RAC/SPA) a MedPAN-nal együtt mind értékelték a védett tengeri területek hálózatainak összefüggő jellegét.
Az OSPAR hat kritérium mentén határozza meg védett tengeri területek hálózatának ökológiai összefüggőségét: jellemzők, reprezentativitás, replikáció, összekapcsoltság, rugalmasság és megfelelőség/életképesség. Az OSPAR először 2010-ben értékelte a védett tengeri területek hálózatát, és megállapította, hogy a védett tengeri területek területi eloszlása alapján a hálózat nem tekinthető ökológiailag összefüggőnek. 2012-ben az OSPAR ismét megkísérelte értékelni a védett tengeri területek hálózatának ökológiai összefüggőségét, de nem tudott átfogó következtetéseket levonni a fajok és élőhelyek elterjedésével kapcsolatos releváns adatok hiánya miatt. 2012-ben csak nagy vonalakban tudták értékelni a védett tengeri területek területi eloszlását, amely értékelés arra utalt, hogy az OSPAR védett tengeri területeinek hálózata valószínűleg ökológiailag nem összefüggő. Bizonyos alrégiókban, például az Északi-tengeren és bizonyos mértékben a Kelta-tengeren azonban megjelentek az összefüggőség első jelei.
A HELCOM négy kritériumot azonosított az ökológiai összefüggő jelleget illetően: megfelelőség, reprezentativitás, jellemzők replikációja és összekapcsoltság. A HELCOM a hozzá tartozó területen a védett tengeri területek növekvő száma ellenére 2010-ben azt állapította meg, hogy a Balti-tengeren a védett tengeri területek hálózatai még nem érték el az ökológiai összefüggőséget.
A MedPAN és a Fokozottan Védett Területek Regionális Tevékenységi Központja a Földközi-tengeren a védett tengeri területek hálózatának összefüggő jellegét 2012-ben két kritérium alapján értékelte: reprezentativitás és összekapcsoltság. Az értékelés megállapította, hogy a Földközi-tengeren a védett tengeri területek hálózata nem összefüggő és nem reprezentatív. A Földközi-tenger nyugati része a legjobban összefüggő régió a Földközi-tengeren.
Az európai védett tengeri területek hálózata összefüggő jellegének és reprezentativitásának értékelésével kapcsolatban a közös kritériumok és módszer kidolgozására megtörtént az első kísérlet, amikor külső szakértők 2014-ben tanulmányt készítettek az Európai Bizottság számára. A tanulmány szerint a védett tengeri területek hálózata a Balti-tenger vizsgált részén nem volt összefüggő. A Bizottság folytatja a védett tengeri területek hálózatát illetően az uniós szintű értékelési módszer fejlesztését.
4.Következtetések és kilátások
A védett tengeri területek alapvető területkezelési eszközt jelentenek a természetvédelem számára. Menedéket jelenthetnek a tengerek és óceánok fenyegetett biológiai sokféleségének részére. Az ökoszisztémák rugalmasságának támogatásával a védett tengeri területek hatékony hálózatai értékes társadalmi előnyöket teremtenek. Ilyen társadalmi-gazdasági előny például a munkahelyteremtés, az élelmiszerellátás és az éghajlat-szabályozás. A védett tengeri területek tehát a kék és a környezetbarát gazdaság közötti összhang kiváló példájaként szolgálnak.
A biológiai sokféleségről szóló egyezmény 1993-as hatálybalépése óta az európai védett tengeri területek hálózata jelentősen bővült: 2012-ben az európai tengerek majdnem 6 %-át lefedte. E jelentés bemutatja az európai védett tengeri területek létrehozásban elért hatalmas eredményeket. 2012 óta további védett tengeri területeket jelöltek ki.A folyamat nem áll meg itt – további erőfeszítéseket teszünk annak érdekében, hogy az európai tengerek legalább 10 %-át védett tengeri területek összefüggő hálózatai védjék.
A biológiai sokféleséggel kapcsolatos, 2020-ig teljesítendő uniós stratégia célkitűzései egyre inkább az uniós szakpolitikai kereten belül kerülnek végrehajtásra, ami kiváló lehetőséget biztosít a védett tengeri területek kijelölésére és egységes irányítására. A tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv, a madárvédelmi és az élőhelyvédelmi irányelv, a tengeri területrendezési irányelv, valamint a megreformált közös halászati politika mind tartalmaznak olyan rendelkezéseket, amelyek a következő években elősegíthetik az európai védett tengeri területek hálózatainak bővítését.
A védett tengeri területeknek a bennük rejlő lehetőségek teljes mértékű kiaknázása érdekében irányítási intézkedéseket is magukban kell foglalniuk, amelyek hatékony ellenőrzését és végrehajtását biztosítani kell. Az irányítási intézkedések lehetnek a védett tengeri területek irányítási tervei vagy a szomszédos területeken bevezetett területvédelmi intézkedések, amelyek hozzájárulnak a védett tengeri területek hatásainak növeléséhez. A védett tengeri területeknek a tengeri területrendezés szerves részét kell képezniük, és támogatniuk kell az ugyanarról a területről származó több ökoszisztéma-szolgáltatás biztosítására és fejlesztésére irányuló környezetbarát és kék infrastruktúrára vonatkozó megközelítést. Ez az integrált megközelítés alapvető a tengereket érintő terhelések csökkentése és ezáltal az ökoszisztéma rugalmasságának megerősítése érdekében is.
A Bizottság továbbra is támogatni fogja a védett tengeri területek kijelölésére és hatékony irányítására irányuló nemzeti és nemzetközi törekvéseket, valamint a tengeri biológiai sokféleség érdekében más területvédelmi intézkedések végrehajtását is. A Bizottság különösen:
támogatja a tagállamokat a meglevő jogszabályok, például a közös halászati politika 11. cikkének hatékony és egységes végrehajtása során, fokozott tájékoztatás vagy útmutatás útján,
elősegíti a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv 13. cikke (4) bekezdésének egységes értelmezését,
továbbfejleszti a védett tengeri területek hálózata összefüggő jellegének és reprezentativitásának értékelésére vonatkozó uniós módszertant,
a meglévő uniós finanszírozási mechanizmusok, különösen az Európai Tengerügyi és Halászati Alap és a LIFE program segítségével, illetve olyan működő folyamatok révén, mint például a Natura 2000 biogeográfiai folyamat támogatja a tagállamokat abban, hogy – különösen a nyílt tengeren – több védett tengeri területet jelöljenek ki, és azokat hatékonyan irányítsák,
ösztönzi a védett tengeri területek olyan inkluzív irányítási struktúráit, amelyek lehetővé teszik a védett tengeri területek irányításával kapcsolatban az érdekelt felek (például helyi hatóságok, helyi közösségek, gazdasági szereplők stb.) szélesebb körű részvételét,
amennyiben szükséges, folytatja az uniós szintű támogatási mechanizmusokkal kapcsolatos tevékenységet a védett tengeri területek irányítási intézkedéseinek hatékony végrehajtása és ellenőrzése érdekében,
ösztönzi az európai szintű kutatást, és támogatja a tagállami törekvéseket a védett tengeri területek hatékony irányítását és értékelését akadályozó meglévő adathiányosságok megszüntetése érdekében,
hozzájárul a védett tengeri területek gazdasági előnyeinek meghatározásához tanulmányok készítése és az olyan nemzetközi szervezetekkel való együttműködés útján, mint például az OECD,
biztosítja az EU képviseletét az ENSZ Tengerjogi Egyezményéhez kapcsolódó, a nemzeti joghatóságokon kívüli területeken a biológiai sokféleség megőrzésére és fenntartható használatára irányuló végrehajtási megállapodás megkötésére irányuló tárgyalásokon annak érdekében, hogy az ENSZ Tengerjogi Egyezményének 192. cikke és 194. cikkének (5) bekezdése ezeken a területeken működőképesebb legyen.
A Bizottság a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv végrehajtása keretében elkészíti a következő jelentést a védett tengeri területek létrehozásában elért eredményekről, vagyis a tagállamok által benyújtott intézkedési programokról szóló bizottsági jelentést. Ezen értékelés kiindulási alapjául e jelentés fog szolgálni. A Bizottság az európai védett tengeri területek létrehozásában elért eredményeket 2019-ben is értékelni fogja a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv végrehajtása első szakaszának értékelése során. Valamennyi szinten tett célzott erőfeszítések révén lehetséges kell, hogy legyen az uniós és nemzetközi jogban és politikákban meghatározott célkitűzések megvalósítása, valamint 2020-ig a védett tengeri területek arányának 10 % fölé történő növelése Európában.