EURÓPAI BIZOTTSÁG

Brüsszel, 2017.3.29.

COM(2017) 152 final

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

az ökológiai jelentőségű területekre vonatkozó, a „zöld” közvetlen kifizetési rendszer keretébe tartozó kötelezettség végrehajtásáról

{SWD(2017) 121 final}

1. Bevezetés

A közös agrárpolitika 2013as reformja bevezetett egy környezetbarátabbá válást ösztönző („zöld”) közvetlen kifizetési rendszert 1 . A cél az volt, hogy a rendszer a környezet és az éghajlat szempontjából előnyös gyakorlatokat támogató kifizetések révén tovább javítsa a mezőgazdasági termeléshez kapcsolódó természeti erőforrásokkal való fenntartható gazdálkodást. A környezetbarátabbá válás keretében a mezőgazdasági termelőknek a növénytermesztés diverzifikálásán és a meglévő állandó gyepterület fenntartásán felül a szántóterületük 5 %át ökológiai jelentőségű területként kell fenntartaniuk.

Ez a 2015-ös és 2016-os évre összpontosító jelentés az ökológiai jelentőségű területekhez kapcsolódó kötelezettségek végrehajtása terén tett előrehaladás felmérésére vonatkozó, Bizottsággal szemben támasztott jogszabályi követelményt 2 teljesíti. Bár a jelentés megoszt az ökológiai jelentőségű területeknek a tagállamok és a mezőgazdasági termelők által meghozott döntéseken alapuló potenciális környezetvédelmi hatásaira vonatkozó előzetes észrevételeket, fontos hangsúlyozni, hogy ez nem tekinthető a tényleges környezetvédelmi hatások mérésének.

A jelentés aktualizálja és kibővíti a környezetbarátabbá válás − első évet követően a Bizottság REFIT programjának keretében végrehajtott 3 − 2016. évi felülvizsgálatának néhány aspektusát 4 . A 2016. évi felülvizsgálat megvizsgálta a környezetbarátabbá válás termelési potenciálra gyakorolt hatását és a versenyfeltételek egyenlőségét, valamint különféle egyszerűsítési szempontokat vett fontolóra. A nyomon követés keretén belül a Bizottság számos ponton módosította a környezetbarátabbá válás másodlagos jogi szabályozását 5 , amely módosítások főként az ökológiai jelentőségű területekre irányultak 6 . E módosítások célja az volt, hogy egyszerűsítsék és egyértelműsítsék az alkalmazandó szabályokat, és emellett fokozzák azok környezetvédelmi hatását. A módosítások várhatóan legkésőbb 2018ban válnak alkalmazandóvá 7 (2017 márciusában 8 még nincsenek hatályban).

E jelentés hozzájárul a környezetbarátabbá válás, beleértve az ökológiai jelentőségű területek környezetvédelmi hasznának szélesebb körű, 2017 végéig vagy 2018 elejéig elvégzendő értékeléséhez 9 . A jelentés támpontot szolgáltat a KAP nyomon követéséről és értékeléséről szóló, 2018ban esedékes jelentéshez is 10 . A jelentés 3. fejezetében szereplő észrevételek nem vetítik előre a környezetbarátabbá válás értékelését, amely minden szempontból – az ökológiai jelentőségű területeket is beleértve – átfogó lesz.

1.1.Az ökológiai jelentőségű területekre vonatkozó kötelezettség

Számos értékes élőhely és az általuk ösztönzött biológiai sokféleség fennmaradása függ a mezőgazdasági termelési rendszerektől. A biológiai sokféleség megőrzését célzó erőfeszítéseket azonban a piac nem honorálja, így ezen erőfeszítések nem tükröződnek a mezőgazdasági termelők által a termékeikért kapott árakban. Miközben a biológiai sokféleség megőrzése a megfelelő gazdálkodási gyakorlatok alkalmazásának függvénye, e gyakorlatok – a versenykényszer által előidézett – változásokon mentek keresztül, amelyek során bizonyos területeken fokozódott a termelés szakosodása és intenzitása, míg más területeken növekvő mértékben maradtak földek parlagon. Ez nyomást gyakorol a biológiai sokféleségre, károsan hat a talajra, a vízre és az éghajlatra, ugyanakkor a mezőgazdasági ágazat hosszú távú termelési potenciálját is veszélyezteti.

Az ökológiai jelentőségű területekre vonatkozó kötelezettség célja „mindenekelőtt a mezőgazdasági üzemek biológiai sokféleségének megőrzése és javítása […]” 11 . E célkitűzés − a környezetbarátabbá válást érintő többi kötelezettséggel együtt − részét képezi a természeti erőforrásokkal való fenntartható gazdálkodásra, egyebek mellett a biológiai sokféleségre irányuló jelenlegi KAP-nak és más uniós politikáknak 12 . A KAP első pillérének részeként a környezetbarátabbá válás célja annak biztosítása, hogy a jövedelemtámogatásban részesülő összes uniós mezőgazdasági termelő a mezőgazdasági tevékenysége részeként pozitív változásokat idézzen elő a környezet és az éghajlat terén. Más környezetbarátabbá válást elősegítő gyakorlatokhoz hasonlóan az ökológiai jelentőségű területekre vonatkozó kötelezettség keretében előírt gyakorlatoknak is egyszerű, általános, szerződésen kívüli és éves tevékenységekből kell állniuk. A mezőgazdasági termelők támogatásban részesülnek a biológiai sokféleséget kímélő gyakorlatok vállalásáért cserébe, ami nem szükségszerűen hoz magával változást minden mezőgazdasági üzemben. Azokban a mezőgazdasági üzemekben, ahol e gyakorlatokat már alkalmazzák, az ökológiai jelentőségű területekre vonatkozó kötelezettség biztosítja e gyakorlatoknak a mezőgazdasági termelők által tapasztalt versenykényszer ellenére történő fenntartását. Azokban a mezőgazdasági üzemekben, amelyekben nincsenek ilyen gyakorlatok, be kell azokat vezetni.

Az ökológiai jelentőségű területek fenntartására vonatkozó követelmény betartása érdekében a 15 hat meghaladó szántóterülettel rendelkező mezőgazdasági termelőknek gondoskodniuk kell arról, hogy e terület legalább 5 %a az „ökológiai jelentőségű területtípusok” nemzeti hatóságaik által egy közös uniós lista alapján elkészített listájából kiválasztott, ökológiai szempontból hasznos elemeket célzó „ökológiai jelentőségű terület” legyen. Az uniós lista olyan jellemzők vagy területek széles körét foglalja magában, amelyek a biológiai sokféleséget célozzák vagy közvetlenül, mint például a parlag vagy a tájképi elemek, vagy közvetetten, a műtrágyák felhasználásának csökkentése és/vagy a talajvédelem javítása révén, mint például a köztes kultúrák vagy a nitrogénmegkötő kultúrák 13 . Az ökológiai jelentőségű területek meghatározása olyan súlyozási tényezők felhasználásával történik, amelyek tükrözik az egyes ökológiai jelentőségű területek jellemzőit és azok biológiai sokféleség szempontjából képviselt jelentőségét. A súlyozási tényezők 0,3 (pl. köztes kultúrák) és 0,7 (nitrogénmegkötő kultúrák), valamint 2 (sövények) között mozognak.

A tagállamok számos lehetőséggel rendelkeznek az ökológiai jelentőségű területek típusainak testre szabásához: például a nemzeti listájuk meghatározása során építhetnek a mezőgazdasági termelők által már alkalmazott gyakorlatokra és/vagy kiegészíthetnek bizonyos ökológiai jelentőségű területekre vonatkozó követelményeket (pl. termelési módszerek) azok hatékonyságának biztosítása vagy javítása érdekében. Bizonyos feltételek mellett a tagállamok „egyenértékűségi” alapon több alternatív ökológiai jelentőségű területet is kínálhatnak saját mezőgazdasági termelőiknek. Egyes mezőgazdasági termelők a gazdaságuk elhelyezkedése (erdőkre vonatkozó mentesség), mérete vagy a földhasználat alapján mentesülnek e követelmény teljesítése alól.

A kölcsönös megfeleltetésen túl az ökológiai jelentőségű területekkel kapcsolatos gyakorlatok a vidékfejlesztési programok keretében kiegészíthetők olyan önkéntes intézkedésekkel, amelyek a környezetvédelmi és éghajlatváltozáshoz kapcsolódó konkrét szükségleteket megcélzó, nagyobb igénybevételt jelentő tevékenységeket finanszíroznak.

1.2.Módszertan, adatforrások és korlátozások

E jelentés az ökológiai jelentőségű területekre vonatkozó kötelezettség jelenlegi végrehajtásával kapcsolatban rendelkezésre álló adatokon alapul. Miközben a jelentés a potenciális környezetvédelmi hatásokra vonatkozólag tartalmaz előzetes észrevételeket, nem minősül a jogalkotás minőségének javítására vonatkozó bizottsági iránymutatásban meghatározott, önmagában vett értékelésnek 14 .

A végrehajtás jelenlegi állásának felmérése céljából a jelentés a Bizottság számára a tagállami hatóságok által rendelkezésre bocsátott, az ökológiai jelentőségű területek típusainak megválasztására vonatkozó évenkénti határozatokat veszi igénybe 15 .
E határozatok a 2015., 2016. és 2017. év vonatkozásában állnak rendelkezésre. A jelentés felhasználja a mezőgazdasági termelők ökológiai jelentőségű területekkel (a továbbiakban: bejelentett területek) kapcsolatos tényleges döntéseire vonatkozó adatokat is (a továbbiakban: felhasználási adatok), amelyek a termelők 2015. és 2016. évi, a tagállamok által régiónként bejelentett nyilatkozatain alapnak 16 .

A Bizottság elemzésének minősége a jelentéstétel időszerűségétől és teljességétől függ. Ez korlátozott, mivel bizonyos bejelentések hiányosak vagy még hiányoznak. A 2015. évre vonatkozó, ökológiai jelentőségű területekkel kapcsolatos felhasználási adatok Franciaország kivételével az összeg tagállam esetében rendelkezésre állnak; 2016. évre vonatkozó adatokat csak 19 tagállam nyújtott be 17 .

A potenciális környezeti hatásokra vonatkozó észrevételek nem irányulnak a tényleges hatások mérésére, hanem inkább a rendelkezésre álló választási lehetőségekhez hozzárendelt, előre meghatározott értékeket alkalmazó szimulációkból állnak, amelyek alapja:

a Bizottság Közös Kutatóközpontja 18 (JRC) által egy „ökológiai jelentőségű területek kalkulátora” elnevezésű, tudományos szakirodalmon alapuló modellezési eszközzel készített tanulmány;

válogatott szakirodalom áttekintése 19 .

Az ökológiai jelentőségű területek kalkulátora az ökológiai jelentőségű területek potenciális környezeti hatásait olyan pontozási rendszer keretében veszi figyelembe, amely tükrözi az ökológiai jelentőségű területtípusok jellemzőit és agronómiai kontextusát, azonban mennyiségileg nem határozza meg a tényleges hatásokat. Az eredetileg a mezőgazdasági üzemek szintjén történő alkalmazásra szánt kalkulátor a mezőgazdasági üzemek szintjén elért eredményeket összesíti és extrapolálja regionális szintre a tagállamok által a 2015. év vonatkozásában rendelkezésre bocsátott tényleges felhasználási adatok alapján. Ez némileg korlátozza az eredmények pontosságát.

További fontos észrevétel, hogy ezeket a potenciális hatásokat kizárólag az ökológiai jelentőségű területek fő jellemzőire tekintettel veszik figyelembe anélkül, hogy vizsgálnák a gazdálkodási gyakorlatokhoz és a fenntartás időszakához hasonló további minőségi kritériumokat. A különböző ökológiai jelentőségű területtípusok esetén a hatások becslését típusonként egymáshoz viszonyítva és alapérték (viszonyítási alap) igénybevétele nélkül végzik. Az elemzés az ökológiai jelentőségi területek NUTS-3 regionális szinten összesített összetételeinek kilenc kategóriáját vizsgálta, 20 ahogyan azt a 4. ábra is mutatja. A térségi kontextushoz és a faji összetételhez hasonló szempontokat szintén figyelembe vett.

Ami a potenciális hatásokat illeti, a legnagyobb hangsúlyt a biológiai sokféleség kapja, amely az ökológiai jelentőségű területek elsődleges környezetvédelmi célja; a szimuláció a fajcsoportok EUNIS 21 szerinti osztályozásának – kétéltűek, madarak, gerinctelenek, emlősök, hüllők és szárazföldi növények – alkalmazásával a fajok sokféleségét és populációját helyezi középpontba.

Ezenfelül ami az ökológiai jelentőségű területek tágabb környezetvédelmi célját illeti, az ökológiai jelentőségű területekre vonatkozó kötelezettség végrehajtásából eredő járulékos előnyök és kompromisszumok azonosítása érdekében a Bizottság az ökoszisztéma-szolgáltatásokra (azokra az előnyökre, amelyekre az emberek az ökoszisztémák révén szert tesznek 22 ) és az éghajlatra gyakorolt potenciális hatásokat is figyelembe veszi.

Az ökoszisztéma-szolgáltatásokra vonatkozó szimuláció során a Bizottság az ökoszisztéma-szolgáltatások közös nemzetközi osztályozását alkalmazza, és a szimuláció kiterjed a beporzásra, a magok szétszórására, a kártevők és megbetegedések elleni védekezésre, az édesvíz kémiai állapotára, a tömegstabilizációra és az erózió mértékének ellenőrzésére.

A jelentés adott esetben figyelembe veszi az érdekeltektől többek között szakértői csoportok és civil párbeszédnek teret adó csoportok keretében érkezett, valamint a 2015. december és 2016. március között a Bizottság által a környezetbarátabbá válásról folytatott nyilvános konzultációra 23 válaszként kapott információkat. Emellett a jelentés figyelembe vesz
egy, a tagállamok KAP-rendszerrel kapcsolatos döntéseire vonatkozó tanulmányt 24 , ás háttér-információként használja az Eurostat gazdaságszerkezeti felmérését és éves statisztikáit.

A tagállami döntéseket, a mezőgazdasági termelők felhasználási adatait, a módszertant és a szakirodalmat a kapcsolódó bizottsági szolgálati munkadokumentum mutatja be részletesebben.

2. Végrehajtás – a jelenlegi helyzet

2.1. A tagállamok ökológiai jelentőségű területekkel kapcsolatos döntései

2015ben az ökológiai jelentőségű területtípusok köre jelentősen különbözött az egyes tagállamokban

A tagállamok 2015. évi döntései alapján a következő, az 1. ábrán is bemutatott tagállami klaszterek alakultak ki:

14 tagállam nyújtott be ökológiai jelentőségű területtípusok szélesebb körét (10–19 területtípust) tartalmazó listát. Valamennyi tagállam választott parlagon hagyott földterületeket, rövid vágásfordulójú, fás szárú energetikai ültetvényeket, nitrogénmegkötő kultúrákat, védelmi sávokat (a Cseh Köztársaság kivételével), köztes kultúrákat/takarónövényzetet (Olaszország kivételével) és kilencből legalább négy különböző típusú tájképi elemet (főként facsoportokat és fasorokat).

További kilenc tagállam döntött közepesen széles körű lista mellett. E tagállamok mindegyike választott parlagon hagyott földterületeket, nitrogénmegkötő növényekkel beültetett területeket (Dánia kivételével) és ötnél kevesebb egymástól eltérő tájképi elemet.

Öt tagállam az ökológiai jelentőségű területtípusok korlátozott körét kínálta (legfeljebb négy területtípus). E tagállamok mindegyike választott nitrogénmegkötő kultúrákat, parlagon hagyott földterületeket (Hollandia kivételével) és legfeljebb egy tájképi elemet.

Az adatok alapján a tagállamok az agrár-erdészeti hektárokkal, az erdőszélek mentén fekvő támogatható hektársávokkal és a teraszokkal szemben a nitrogénmegkötő kultúrákkal beültetett területeket, a parlagon hagyott földterületeket és a tájképi elemeket részesítették előnyben.

A rövid vágásfordulójú, fás szárú energetikai ültetvények, köztes kultúrák vagy takarónövényzet, valamint a nitrogénmegkötő kultúrák esetében − a szóban forgó ökológiai jelentőségű területek biológiai sokféleséghez való hozzájárulásának optimalizálása érdekében − a tagállamoknak fel kell sorolniuk a fa és terményfajokat. A tagállamok rendkívül sokféle fajt választottak ki.

2015 és 2017 között néhány tagállam – főként az ökológiai jelentőségű területek listája vonatkozásában – korlátozott mértékben módosította döntését

2015 óta kilenc tagállam változtatott döntésén, főként ami az ökológiai jelentőségű területtípusok körét illeti (1. ábra). Ezek közül hat tagállam más ökológiai jelentőségű területtípusokra is kiterjesztette a mezőgazdasági termelőinek választási lehetőségét, amire láthatólag az e területtípusok alkalmazásának nyomon követéséhez szükséges igazgatási rendszer létrehozását követően került sor. A többi három tagállam a mezőgazdasági termelők általi felhasználás igen alacsony aránya miatt visszavonta néhány ökológiai jelentőségű területtípusra vonatkozó választását.

1. ábra − Az ökológiai jelentőségű területtípusok 2015ben kiválasztott száma tagállamonként/régiónként, valamint a következő években bekövetkezett változások

A legtöbb tagállam az egyéb KAP-mechanizmusok biológiai sokféleséghez való hozzájárulásának elismerésére irányuló választási lehetőségeket alkalmaz

22 tagállam jelölt ki ökológiai jelentőségű területként legalább egy, a kölcsönös megfeleltetési szabályok által előírt vagy védett elemet, jelesül védelmi sávokat és/vagy az említett szabályok által védett legalább egy tájképi elemet. Hat tagállam úgy döntött, hogy egyetlen ilyen elemet sem vesz figyelembe. Hasonlóképpen ötből négy ezzel a lehetőséggel rendelkező tagállam felajánlotta a mezőgazdasági termelők számára az ökológiai jelentőségű területek kapcsán az erdőkre vonatkozó mentesség előnyét. 2016ig pusztán három tagállam (Olaszország, Hollandia és Ausztria) kezdte meg az ökológiai jelentőségű területekre vonatkozó egyenértékűség alkalmazását.

Az ökológiai jelentőségű területtípusok hatékonyságának fokozását célzó lehetőségeket a tagállamok ritkán választják

Habár a tagállamok számos módon fokozhatják az ökológiai jelentőségű területtípusok hatékonyságát, ezeket a módszereket ritkán veszik igénybe. Például a tavakat ökológiai jelentőségű területtípusként kiválasztó 13 tagállam/régió egyike sem határozott meg kritériumokat e területtípusok természeti értékének biztosítása céljából. Ehhez hasonlóan a 31 tagállam/térség közül kizárólag Belgium (Vallónia) vezetett be a felhasznált anyagokra vonatkozó korlátozásokat a nitrogénmegkötő növényekkel beültetett területek vonatkozásában, míg a 21 tagállam/régió közül csak 4 (Belgium (Flandria), Belgium (Vallónia), Németország és Hollandia) járt el ugyanígy a köztes kultúrákat illetően. Mindössze két tagállam (Hollandia és Lengyelország) tette lehetővé mezőgazdasági termelői számára, hogy a környezet számára kedvezőbb, egymással szomszédos ökológiai jelentőségű területek létrehozása céljából összehangolják erőfeszítéseiket (kollektív megközelítés).

A tagállamok döntését láthatólag az vezérli, hogy egyensúlyba hozzák a mezőgazdasági termelők számára kínált rugalmasság maximalizálását és az ügyintézés bonyolultságának minimálisra csökkentését

Az eddig összegyűjtött bizonyítékok alapján 25 úgy tűnik, hogy a tagállamok végrehajtási döntéseit többek közt a következők határozzák meg:

a mezőgazdasági termelőknek a lehető legtöbb, a szokásos gyakorlatok kiaknázását lehetővé tevő választási lehetőség felkínálásának szándéka;

a sajátos ellenőrzési követelményeknek való megfeleléshez és az ökológiai jelentőségű területek állandó elemeinek a MePaR megfelelő szintjén történő rögzítéséhez kapcsolódó költségek;

az egyéb KAP-eszközök (pl. a vidékfejlesztési programok által támogatott agrárerdészeti intézkedések) keretében meghozott vagy az uniós környezetvédelmi szabályozásból (pl. a nitrátokkal kapcsolatos cselekvési programok 26 keretében a köztes kultúrák kötelező létrehozásából) eredő döntések;

helyi körülmények és környezeti feltételek (pl. a teraszok jelenléte vagy a természetközeli vegetáció bősége).

Ezen a ponton nem állapítható meg, hogy az említett elemek bármelyike vezető szerepet játszotte.

2.2. Az ökológiai jelentőségű területtípusok mezőgazdasági termelők általi felhasználása

Az ökológiai jelentőségű területekre vonatkozó kötelezettségek kiterjednek az uniós szántóterületek nagy többségére. A földterület lefedettségi aránya 2015 és 2016 között láthatólag stabil volt

2015ben a teljes uniós szántóterület 70 %a 27 esett az ökológiai jelentőségű területekre vonatkozó kötelezettség hatálya alá. Ez az arány 2016ban 69 % volt. A szántóterület fennmaradó része:

nem esik a közvetlen kifizetések rendszerének hatálya alá (pl. a mezőgazdasági termelő nem kért támogatást);

mentességet élvez a gazdaság mérete miatt (kevesebb mint 15 ha-os szántóterület);

ökológiai gazdaságokhoz vagy mezőgazdasági kistermelői támogatási rendszer hatálya alá tartozó mezőgazdasági üzemekhez tartozik;

gyepterületének aránya magas; vagy

olyan országban található, amely alkalmazza az erdőkre vonatkozó mentességet.

Uniós szinten az ökológiai jelentőségű területek mezőgazdasági termelők által bejelentett százalékos aránya a gazdaságok szintjén előírt 5 % közel kétszerese. A három fő ökológiai jelentőségű terület termelő területekhez vagy potenciális termelő területekhez kapcsolódik.

2015ben 8 millió ha földterületet nyilvánítottak ökológiai jelentőségű területté, amely a kötelezettség alá eső szántóföld 13 %ának, a súlyozási tényezők alkalmazását követően 10 %ának felelt meg (a mezőgazdasági üzemek szintjén a százalékos arányok eltérhetnek). Ez jelentősen meghaladja a mezőgazdasági üzemek szintjén teljesítendő 5 %os szabályozási követelményt. 2016ban ezek a számadatok – 130 000 ha mértékű enyhe növekedés mellett – 15 %nak, illetve 10 %nak feleltek meg.

2015ben a leggyakrabban bejelentett ökológiai jelentőségű területtípusok között azok szerepeltek, amelyek termelő vagy potenciálisan termelő mezőgazdasági területekhez kapcsolódnak (2. ábra):

nitrogénmegkötő kultúrák (a fizikai ökológiai jelentőségű területek 37,4 %-a);

köztes kultúrák (33,2 %);

parlagon hagyott földterület (25,9 %).

A súlyozási tényezők alkalmazását követően a nitrogénmegkötő kultúrák és a köztes kultúrák az összes súlyozott ökológiai jelentőségű terület 54 %át (39 %át, illetve 15 %át) tették ki. Ez a kötelezettséggel érintett szántóterület 5,4 %át jelentette és láthatólag hozzájárult a mezőgazdasági üzemek szintjén előírt 5 % túllépéséhez. Egyéb területek, mint például a tájképi elemek és a védelmi sávok 1,7 %ot, illetve 0,7 %ot értek el.

Az ökológiai jelentőségű területek uniós szintű, fenti aránya meglehetősen stabil maradt 2016ban, bár eltérések figyelhetők meg a tagállamok között: a parlagon hagyott földterületként, tájképi elemekként és védelmi sávokként feltüntetett területek aránya csökkent, miközben a köztes kultúrákként és nitrogénmegkötő kultúrákként jelölt területek aránya nőtt.

Ezenfelül az ökológiai jelentőségű területtípusokra vonatkozó adatok szerint 2015ben az ökológiai jelentőségű területekké nyilvánított parlagon hagyott földterületek az érintett tagállamok vonatkozásában az Eurostat statisztikáiban jelentett összes parlagon hagyott földterület 34 %át tették ki. A szóban forgó összterület 2000 és 2014 között 24 %kal csökkent, azonban 2015ben némileg nőtt.

Az Eurostat adatai szerint az EUban a pillangósvirágúakkal beültetett területek aránya 2013 óta 20 %kal nőtt. Az ökológiai jelentőségű területekké nyilvánított nitrogénmegkötő kultúrák, amelyeket Dánia kivételével valamennyi tagállam kiválasztott, 2015ben az említett területek 49 %át fedték le. Az ökológiai jelentőségű területeknek a pillangósvirágúakkal beültetett területek arányának alakulását befolyásoló különféle tényezők terén játszott sajátos szerepe további vizsgálatot igényelne.

2. ábra − Az ökológiai jelentőségű területekké nyilvánított területek fő ökológiai jelentőségű területtípusonkénti bontása uniós szinten, a súlyozási tényezők alkalmazását megelőzően és azt követően

Forrás: A tagállamok 2015. évi felhasználási adatai (EU27, az adatok Franciaország esetében nem állnak rendelkezésre)

Az ökológiai jelentőségű területtípusok tagállami és regionális megoszlása világos földrajzi mintát követ

Az ökológiai jelentőségű területek összetételének tagállami szinten (3. ábra) és NUTS-3 regionális szinten (4. ábra) elvégzett elemzése számos mintát tár fel:

A tájképi elemek és védelmi sávok jelentős aránya kizárólag Írországra, az Egyesült Királyságra és Máltára jellemző.

A parlagon hagyott földterületek aránya magasabb a Spanyolországhoz, Portugáliához és Ciprushoz hasonló földközitengeri országokban, valamint a Finnországhoz és Lettországhoz hasonlóan a boreális biogeográfiai régióban elhelyezkedő tagállamokban.

A nitrogénmegkötő kultúrák aránya Horvátországban, a Cseh Köztársaságban, Olaszországban, Lengyelországban és Romániában a legjelentősebb.

A köztes kultúrák Belgiumban, Dániában, Németországban, Luxemburgban és Hollandiában terjedtek el szélesebb körben.

3. ábra − Az ökológiai jelentőségű területek fő típusainak bontása a súlyozási tényezők alkalmazását követően

Forrás: A tagállamok 2015. évi felhasználási adatai (EU27, az adatok Franciaország esetében nem állnak rendelkezésre)

4. ábra − Az ökológiai jelentőségű területek fő típusainak térbeli megoszlása NUTS 3 régiónként

Forrás: A tagállamok 2015. évi felhasználási adatai. Franciaország és Skócia vonatkozásában az adatok nem állnak rendelkezésre. Olaszország adatai még ellenőrzés alatt állnak. A nem osztályozott finnországi régiók erdőkre vonatkozó mentesség alatt állnak.

Ökológiai jelentőségű területekkel egyenértékű gyakorlatokat három tagállamban alkalmaztak

Az ökológiai jelentőségű területekkel egyenértékű gyakorlatok három tagállamban történt bevezetése 41 000 ha ökológiai jelentőségű területekkel egyenértékű területet eredményezett 2015-ben, a terület nagy része Ausztriában található (agrárkörnyezetvédelmi és éghajlattal kapcsolatos intézkedések alapján közel 39 000 ha terület, amely az ország ökológiai jelentőségű területeinek 65 %át teszi ki). Hollandiában a tanúsítási rendszerek főként mezőszegélyekre vonatkoztak, és 2015ben 2 700 hat tettek ki (ami az ország összes ökológiai jelentőségű területének 5 %a). Olaszország 2016 óta alkalmazza az egyenértékűséget, a felhasználási adatok még nem állnak rendelkezésre.

Úgy tűnik, hogy a mezőgazdasági termelők döntéseinek megindokolására szokásosan használt fő elemek az ökológiai jelentőségű területek mezőgazdasági termelők általi felhasználására is alkalmazhatók

A tudományos szakirodalom és a nyilvános konzultáció eredményei is azt mutatják, hogy a mezőgazdasági termelők ökológiai jelentőségű területtípus vonatkozásában meghozandó döntéseit befolyásoló tényezők nagyjából három kategóriába esnek:

a mezőgazdasági termelőket a legkevésbé költséges és legtermelékenyebb ökológiai jelentőségű területtípus választására ösztönző gazdasági tényezők;

szakpolitikai és igazgatási tényezők, mint például:

oaz ökológiai jelentőségű területtípusoknak a nemzeti hatóságok által rendelkezésre bocsátott listájának korlátozott jellege (pl. a csak három vagy négy ökológiai jelentőségű területtípust kiválasztó országok esetében);

oaz ellenőrzésre és a megfelelőség hiányának megállapítására vonatkozó kockázat szintje (pl. ha valamely mezőszegély meghaladja a legnagyobb szélességet);

oaz adminisztratív terhek szintje (pl. ez az ökológiai jelentőségű területeknek minősülő valamennyi tájképi elemet tartalmazó, előre kitöltött egységes formanyomtatvány használatával csökkenthető);

a mezőgazdasági termelőknek az ökológiai jelentőségű területekre vonatkozó kötelezettséggel kapcsolatos nézetei és ismeretei.

Ezen a ponton nem állapítható meg, hogy az említett elemek bármelyike vezető szerepet játszotte.

3. Az ökológiai jelentőségű területek potenciális környezetvédelmi és éghajlati hatásaira vonatkozó észrevételek

Ez a fejezet részletesen ismerteti az ökológiai jelentőségű területekkel kapcsolatos választott intézkedések esetleges környezeti hatásait, ahogyan azt az ökológiai jelentőségű területek 1.2. pontban bemutatott kalkulátora feltárja, és ahogyan az a válogatott szakirodalom áttekintéséből is kiderül. Az ökológiai jelentőségű területek kalkulátorával végzett szimulációk összesített pontszámok segítségével veszik figyelembe az ökológiai jelentőségű területek NUTS-3 regionális szintű összetételének potenciális hatásait, de ezek a pontszámok nem tekinthetők abszolút értékeknek. Az eredmények tükrözik az ökológiai jelentőségű területtípusok jellemzőit és hátterét, azonban nem számszerűsítenek olyan tényleges hatásokat, amelyek a szimulációkban nem szereplő, a mezőgazdasági üzemek szintjén követett gazdálkodási gyakorlatoktól is függenek.

Mivel az ökológiai jelentőségű területek kalkulátora csak mellékesen érinti az éghajlatváltozás mérséklésére és az ahhoz való alkalmazkodásra gyakorolt esetleges hatásokat, a Bizottság e tekintetben is végzett minőségi értékelést.

3.1. A biológiai sokféleségre gyakorolt potenciális hatások

A biológiai sokféleség szempontjából a tájképi elemek és a parlagon hagyott földterületek tűnnek a leghasznosabb ökológiai jelentőségű területtípusoknak

Az ökológiai jelentőségű területek kalkulátora azt mutatja, hogy bár eltérő mértékben, de az ökológiai jelentőségű területtípusok NUTS-3 regionális szinten megfigyelt valamennyi összetétele pozitív hatást gyakorolhat a biológiai sokféleségre. A legalacsonyabb pontszámot azok a régiók érték el, amelyekben a köztes kultúrák aránya meghaladta a 70 %ot. A legnagyobb potenciálisan pozitív hatás az ökológiai jelentőségű területek olyan összetételeihez kapcsolódott, amelyekben a tájképi elemek aránya volt a legjelentősebb (a régió összes ökológiai jelentőségű területének több mint 50 %át tették ki); második helyen pedig azok az összetételek álltak, amelyekben a parlagon hagyott földterület (70 %ot meghaladó) túlsúlya érvényesült.

A fajcsoportok vonatkozásában az elemzés a tájképi elemek gerinctelenekre, madarakra és szárazföldi növényekre gyakorolt pozitív hatását mutatja, míg a hüllők és a kétéltűek esetében a védelmi sávok és a parlagon hagyott földterület jelenléte magasabb pontszámot ad a pozitív hatásokat illetően.

Az egyéb tudományos szakirodalomban szereplő megállapítások szintén alátámasztják ezeket az észrevételeket. A megállapítások emellett azt sugallják, hogy a tájképi elemek közül a biológiai sokféleség szempontjából a sövények, a táblaszegélyek és a hagyományos kőfalak járnak a legkedvezőbb potenciális hatással, mivel azok élőhelyet biztosítanak a rovarok, az ízeltlábúak, a madarak és a növények számára.

Az ökológiai jelentőségű területek megfelelő gazdálkodási gyakorlatok érvényesülése esetén még hasznosabbak lehetnének a biológiai sokféleség szempontjából

Az észrevételek rámutatnak arra, hogy a gazdálkodási gyakorlatok mennyire fontos szerepet játszanak az ökológiai jelentőségű területek környezeti hatásainak fokozásában.

Az ökológiai jelentőségű területek kalkulátora által adott eredmények arra utalnak, hogy a biológiai sokféleségre gyakorolt pozitív hatás az egyes ökológiai jelentőségű területtípusokra vonatkozó eltérő gazdálkodási követelményektől függően várhatóan változó. Például a parlagon hagyott földterület esetében ez a növénytakarótól és a vetett fajoktól függ. A biológiai sokféleség és különösen a beporzók szempontjából a vadvirágok vetése gyakorolta a legnagyobb hatást, míg a legcsekélyebb hatást a talaj csupaszon hagyása váltja ki. A természetes megújulás szintén megfelelő módja a biológiai sokféleség és a beporzás ösztönzésének.

A növénytakaró jellegén túlmenően a szakirodalom rámutat a nem termelő ökológiai jelentőségű területekkel való gazdálkodás olyan nem intenzív módszereinek fontosságára is, mint például a hosszú időre parlagon hagyás vagy a növényvédő szerek használatának mellőzése, mivel azok – különösen a madarak szaporodási időszakában – csökkentik az érintett élőhelyek zavarását.

A köztes kultúrákkal/takarónövényzettel borított területeken a vetőmagkeverékek elvetése láthatólag pozitív hatást gyakorol a biológiai sokféleségre. A szakirodalom szerint ugyanis a pozitív hatások fokozhatók, ha a keverékek a beporzóknak és a madaraknak kedvező növényekből állnak, és ha hagyják a növényeket kivirágozni és magjaikat elszórni.

A fajválasztásra vonatkozó megállapítások a nitrogénmegkötő kultúrákra is vonatkoznak, habár a szimulációk azt mutatták, hogy a Vicia faba a többi fajtánál némileg jobb pontszámot érhet el. Ami az egyéb ökológiai jelentőségű területtípusokat illeti, a nitrogénmegkötő kultúrák potenciális pozitív hatásai a gazdálkodás típusától, mint például a termesztési gyakoriságtól és a külterjes gazdálkodástól is függenek.

3.2. Egyéb potenciális hatások

3.2.1. Az ökoszisztémaszolgáltatásokra gyakorolt potenciális hatások

Az ökoszisztémaszolgáltatásokra gyakorolt potenciális pozitív hatás szempontjából a tájképi elemek hozzák a legjobb eredményeket

Az ökológiai jelentőségű területek kalkulátora által adott eredmények azt sugallják, hogy NUTS-3 regionális szinten az ökológiai jelentőségű területtípusok különféle összetételei közül akkor érhető el a legpozitívabb potenciális hatás az ökoszisztémaszolgáltatások egészére nézve, ha a térség összes ökológiai jelentőségű területének több mint 50 %át tájképi elemek teszik ki.

A tudományos szakirodalom további elemzése azt mutatja, hogy a tájképi elemeknek az ökoszisztémaszolgáltatásokra gyakorolt pozitív hatása fokozható virágaik sokféleségének, vegetációjuk szerkezetének és a területgazdálkodás megfelelő szintjének biztosítása révén. A védelmi sávok esetében azok elhelyezkedése és mérete a legfontosabb.

Más ökológiai jelentőségű területtípusok gyakorolhatnak némi pozitív hatást bizonyos ökoszisztémaszolgáltatásokra, különösen akkor, ha a területen érvényesülnek bizonyos gazdálkodási szabályok, és ha a vetett fajok kiválasztása megfelel bizonyos követelményeknek

A köztes kultúrák az édesvíz kémiai állapotára gyakorolt hatásuk szempontjából jól szerepelnek. Az ökológiai jelentőségű területek kalkulátorával végzett szimulációk például azt mutatják, hogy ezek hatásai különböző fajok keverékeinek használata révén fokozhatók. E szimulációk arra is rámutatnak, hogy a köztes kultúraként a mezőgazdasági termelők által leggyakrabban bejelentett fajok (pl. Lolium perenne, Lolium multiflorum, Sinapis alba és Raphanus sativus) magasabb pontszámot érnek el, ha azokat nem egyedüli fajként, hanem keverékben vetik el. Ezenfelül az eltérő tápanyagigényű és gyökérzetű fajok a nitrogénkioldódás kockázatának csökkentése terén hatékonyabbak alkalmazhatók.

A parlagon hagyott földterület ökoszisztémaszolgáltatásokra gyakorolt pozitív hatása úgy tűnik, függ a vetett fajok megválasztásától is: a vadon termett magvak keverékei és a téli tarlóval csupaszon maradt parlag, valamint a természetes módon megújult vegetáció a gyepnél jobban szerepelnek. A parlagon hagyott földterületen ugyanakkor minden növénytakaró üdvözletes, mivel az ökoszisztémaszolgáltatások szempontjából a csupasz talaj a leghátrányosabb, és a talajerózió magasabb szintű kockázata miatt negatív hatásokat válthat ki. A parlagon hagyott terület akkor is jobb eredményeket hoz, ha a földterületet hosszabb időre megműveletlenül hagyják.

A nitrogénmegkötő kultúrák hatása is függhet a fajok és a gazdálkodás módjának megválasztásától: a ritkább termesztési gyakoriság csökkenti a nitrogénkioldódást, a foszfát elszivárgását és a talajerózió kockázatát.

3.2.2. Az éghajlatra gyakorolt potenciális hatások

Az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás szempontjából az ökológiai jelentőségű területek bevezetése – például a tájképi elemek fokozott biztosítása révén – elősegítheti a mezőgazdasági üzemek éghajlatváltozás hatásaival szembeni ellenálló képességét. Az éghajlatváltozás hatásainak mérséklését fokozhatná a pillangósvirágúak fokozott használata és a nitrogénműtrágyák nitrogénmegkötéssel történő, ebből következő kiszorítása. Az agrárerdészeti tevékenységek és az erdőtelepítés révén – megvalósításuk estén – a talaj szénkészletére gyakorolt jótékony hatás szintén javíthatná az uniós földhasználattal elért szénmegkötést.

A talaj szénmegkötése közvetlenül függ a talaj biológiai sokféleségétől. Ez rávilágít a biológiai sokféleség mezőgazdasági üzemekben történő javítása és az éghajlatváltozás mérséklése közti kapcsolatokra és esetleges szinergiákra.

4. Következtetések

2016 volt az ökológiai jelentőségű területekre vonatkozó kötelezettségek alkalmazásának második éve. A 19 tagállamtól eddig gyűjtött adatok azt sugallják, hogy a második évben kevés változás történt a rendszer hatóságok általi működtetése terén és a mezőgazdasági termelők tekintetében is. Az utóbbiak a szóban forgó kötelezettséget általában az első évvel megegyező módon teljesítették. Következésképpen az ökológiai jelentőségű területek körébe tartozó földterület arányában, a mezőgazdasági termelők által ökológiai jelentőségű területekké nyilvánított összes terület arányában és a különféle ökológiai jelentőségű területtípusok e területeken belüli arányában szinte nem történt változás.

A szántóterületeken található, ökológiai jelentőségű területekké nyilvánított területek átfogó aránya a mezőgazdasági üzemek szintjén előírt 5 % közel kétszerese. Ez a főként annak köszönhető, hogy elsősorban termelő és potenciálisan termelő ökológiai jelentőségű területeket – nitrogénmegkötő kultúrákat, köztes kultúrákat és parlagon hagyott földterületeket – jelöltek ki. Más ökológiai jelentőségű területek, köztük a tájképi elemek csak kismértékben járultak hozzá az ökológiai jelentőségűvé nyilvánított összes területhez.

Az elemzés azt mutatja, hogy az ökológiai jelentőségű területtípusok környezetvédelmi előnyei nem csak azok mennyiségétől, hanem minőségétől is függenek, és olyan sajátos feltételekkel és gazdálkodási követelményekkel függenek össze, mint például:

a parlagon hagyott földterület növénytakarójának típusa, a köztes kultúraként használt növények különféle keverékei és a nitrogénmegkötő kultúraként alkalmazott növénycsoportok;

vágási rendszerek, a fenntartás időszaka és vegyi anyagok alkalmazása;

a tájképi elemek körébe tartozó vegetáció szerkezetének sokfélesége, a védelmi sávok elhelyezkedése és mérete.

A környezetbarátabbá válásra vonatkozó másodlagos joganyag módosítása, amelynek érdekében a Bizottság jelenleg is munkálkodik, az alábbiakkal együtt fontos lépést jelent a hatékonyabb gazdálkodási gyakorlatok irányába: i. növényvédő szerek használatának tilalma a (potenciálisan) termelő ökológiai jelentőségű területeken; ii. egyes ökológiai jelentőségű területtípusok esetében a fenntartás időszakának tisztázása és meghatározása; valamint iii. a környezetvédelmi szempontból leghasznosabb ökológiai jelentőségű területek némelyikének, jelesül a tájképi elemeknek és védelmi sávoknak a mezőgazdasági termelők általi használatát esetlegesen megakadályozó követelmények racionalizálása.

A Bizottság folytatni fogja a szóban forgó kérdés vizsgálatát, többek között a környezetbarátabbá válás közeledő értékelésének részeként is. Ez a jelentés hasznos hozzájárulást jelent az értékeléshez, amely a környezetbarátabbá válás valamennyi vetületével foglalkozni fog, beleértve az ökológiai jelentőségű területeket is. Az értékelést ezt követően a KAP korszerűsítésének és egyszerűsítésének második szakaszában fogják felhasználni annak érdekében, hogy maximalizálják a közös agrárpolitikának a 10 bizottsági prioritás és a fenntartható fejlesztési célok megvalósításában betöltött szerepét.

A fenti megfontolások alapján a Bizottság nem javasolja az 1307/2013/EU rendeletnek az ökológiai jelentőségű területek százalékos arányának növelése tekintetében történő módosítását.

(1)

Az 1307/2013/EU rendelet 43–47. cikke.

(2)

Idem, a 46. cikk (1) bekezdésének harmadik albekezdése.

(3)

Célravezető és hatásos szabályozás program.

(4)

SWD (2016) 218 final.

(5)

A Bizottság 639/2014/EU felhatalmazáson alapuló rendelete.

(6)

A Bizottság 2017. február 15i felhatalmazáson alapuló rendelete, C(2017) 735.

(7)

A tagállamoknak lehetőségük van arra, hogy már 2017-ben végrehajtsák a módosításokat.

(8)

A jogszabálymódosításokat jelenleg vizsgálja az Európai Parlament és a Tanács.

(9)

Lásd: 2017. évi gazdálkodási terv — mezőgazdaság és vidékfejlesztés; https://ec.europa.eu/info/publications/management-plan-2017-agriculture-and-rural-development_en .

(10)

Az 1306/2013/EU rendelet 110. cikkének (5) bekezdése alapján.

(11)

Az 1307/2013/EU rendelet (44) preambulumbekezdése.

(12)

Többek között a biológiai sokféleséggel kapcsolatos, 2020ig teljesítendő uniós stratégia félidős értékelése, COM(2015) 478 final.

(13)

Az ökológiai jelentőségű területek típusait az 1307/2013/EU rendelet 46. cikkének (2) bekezdése rögzíti és a 639/2014/EU felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet 45. cikke részletezi tovább.

(14)

Lásd: COM(2015) 215 final és SWD(2015) 111 final.

(15)

A döntést valamennyi tagállamban központi hatóságok hozzák meg, Belgium és az Egyesült Királyság kivételével, ahol azokat regionális hatóságok fogadják el.

(16)

A régiók EU NUTS3 besorolása alapján.

(17)

2016. évi felhasználási adatok 18 tagállamból (Belgium, Bulgária, Cseh Köztársaság, Dánia, Észtország, Spanyolország, Horvátország, Lettország, Litvánia, Luxemburg, Magyarország, Málta, Ausztria, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovákia, Finnország) és az Egyesült Királyság két országából (Wales és ÉszakÍrország) érkeztek.

(18)

A University of Hertfordshire által a JRC koordinációja mellett kifejlesztett eszköz.

(19)

A rendelkezésre álló legfontosabb tanulmányok: Ecological Focus Area choices and their potential impacts on biodiversity, szerzők: Evelyn Underwood és Graham Tucker, Institute for European Environmental Policy 2016. november. Adding Some Green to the Greening: Improving the EU’s Ecological Focus Areas for Biodiversity and Farmers, Guy Pe’er és szerzőtársai, Conservation letters, a Journal of the Society for Conservation Biology, 2016. december. Az összes forrás felsorolása megtalálható a szolgálati munkadokumentumban.

(20)

 Lásd: http://ec.europa.eu/eurostat/web/nuts/overview .

(21)

Európai természetvédelmi információs rendszer.

(22)

  http://ec.europa.eu/agriculture/consultations/greening/2015_hu .

(23)

A KAP végrehajtásának feltérképezése és elemzése: https://ec.europa.eu/agriculture/external-studies/mapping-analysis-implementation-cap_en .

(24)

Lásd: 24. lábjegyzet.

(25)

A Tanács 91/676/EGK irányelve („nitrátirányelv”) alapján.

(26)

Az adatok rendelkezésre állásával kapcsolatban lásd az 1.2. fejezetet.