52008SC0093

[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 30.1.2008

SEC(2008) 93

A BIZOTTSÁG SZERVEZETI EGYSÉGEINEK MUNKADOKUMENTUMA Összefoglaló jelentés

AZ ÉLELMISZEREK CÍMKÉZÉSÉRŐL SZÓLÓ HATÁSVIZSGÁLATI JELENTÉS kísérődokumentum a következőhöz: AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS RENDELETE A FOGYASZTÓK ÉLELMISZEREKKEL KAPCSOLATOS TÁJÉKOZTATÁSÁRÓL {COM(2008) 40 végleges}{SEC(2008) 92}{SEC(2008) 94}{SEC(2008) 95}

ÖSSZEFOGLALÁS

BEVEZETÉS

Az élelmiszerek általános címkézését a 2000/13/EK irányelv – a 79/112/EK irányelv egységes szerkezetbe foglalt változata – szabályozza. Ugyan a közelmúlt egyik jelentősebb módosítását 2003-ban vezették be (az allergén összetevőkkel kapcsolatban), a rendelkezések nagy része 1978-ból származik. Mind az élelmiszerpiac változásai, mind pedig a fogyasztók elvárásainak alakulása szükségessé teszik az irányelv frissítését és korszerűsítését.

Az élelmiszerek általános címkézésére és a tápértékjelölésre vonatkozó közösségi jogalkotás felülvizsgálata a Bizottság egyszerűsítésre vonatkozó munkaprogramjának része.

Eljárási kérdések és konzultáció az érdekelt felekkel

A legfontosabb érdekelt felekkel tartott konzultációk 2003 és 2007 között zajlottak le. A konzultációs eljárás alapja egy 2003-ban készült, az élelmiszerek címkézését érintő jogszabályok értékeléséről szóló tanulmány volt. A tanulmány következtései meghatározták azokat a kulcspontokat, amelyekre a Bizottságnak összpontosítania kell a címkézésről szóló közösségi jogszabályok korszerűsítésére és a fogyasztók igényeinek kielégítésére vonatkozó javaslat érdekében.

Széles körű felmérések készültek valamennyi érdekelt fél körében, amelyek során kikérték a véleményüket a meglévő jogszabályokról, valamint a változtatás szükségességéről 2006. március 13. és 2006. június 16. között nyílt internetes konzultációra került sor.

Megalapult a hatásvizsgálattal megbízott bizottsági szolgálatközi csoport. Az Európai Bizottság hatásvizsgálati testülete (IAB) tüzetes vizsgálat alá vetette és véleményezte a hatásvizsgálat eredményeit.

A probléma leírása

A hatásvizsgálat az élelmiszerek címkéin feltüntetendő kötelező információkat előíró 2000/13/EK irányelv felülvizsgálatára vonatkozik. A jogszabály alapvető célját az érdekelt felek nem kérdőjelezték meg a széles körű konzultációk során. A jelenlegi előírások alapvető tartalmát értékes vívmánynak tekintik és az érdekelt felek részéről nincs igény a jogszabály alapvető elemeinek megváltoztatására.

Ugyanakkor a jogszabály egyes elemei nem elég hatékonyak és nem teljesítik teljes mértékben az eredeti célkitűzéseket. Általános bírálat éri a címkézésre vonatkozó közösségi jogszabályok érvényesítésének elaprózott megközelítését, még pontosabban a végrehajtási időpontok koordinálásának hiányát. Az élelmiszercímkézés horizontális szabályaival kapcsolatban aggodalmak fogalmazódtak meg az egyértelműség és a jogbiztonság hiánya miatt, továbbá amiatt, hogy a szabályok a jelenlegi érdekelt felek (időközben megváltozott) szükségleteit és elvárásait elmulasztották figyelembe venni.

A konzultációs eljárás rávilágított arra, hogy bizonyos főbb kérdések felülvizsgálatra szorulnak. Az érdekelt felek azonban nagyon eltérő nézeteket vallanak arról, hogyan kellene ezeket a kérdéseket megoldani.

Célkitűzések

Az élelmiszerek címkézéséről szóló jogszabályok főbb célkitűzései:

( annak lehetővé tétele, hogy a fogyasztók tudatos, biztonságos, egészséges és fenntartható döntéseket hozzanak,

( megfelelő, hasznos és jogosan elvárt információk nyújtása a fogyasztóknak,

( a belső piac zökkenőmentes működésének biztosítása,

( a versenyt elősegítő piaci környezet támogatása.

Ezt a célkitűzést figyelembe véve a széleskörű felülvizsgálatnak az alábbi specifikus célkitűzéseket kell tükröznie:

( a tájékoztatás következetességének és egyértelműségének biztosítása,

( a fogyasztók egészségének védelme és specifikus információk iránti igényük kielégítése,

( a megtévesztő jelölések kerülése és a meglévő következetlenségek kiküszöbölése,

( az iparági innováció elősegítése és jutalmazása, amely lehetővé teszi a termékek eladását elősegítő címkézésben rejlő lehetőségek kiaknázását.

főbb szakpolitikai kérdések és az egyszerűsítés várható előnyei

A CÉLKITűZÉSEK ELÉRÉSE ÉRDEKÉBEN ÉS AZ EGYSZERűSÍTÉSI FOLYAMATOKKAL ÖSSZHANGBAN SZÁMOS INTÉZKEDÉS JÖTT SZÓBA. A konzultáció alapján kibontakozó egyszerűsítés iránti igényeket teljes mértékben figyelembe véve az intézkedéseket két csoportba osztották :

Az általános egyszerűsítés eszközei:

( Rugalmas, alulról felfelé irányuló mechanizmus létrehozása (új címkézési irányítás), amely az iparág számára lehetővé tenné az innovációt, valamint a címkézési szabályok hozzáigazítását az eltérő és folyamatosan változó piacokhoz és fogyasztói igényekhez.

( A különböző horizontális címkézési rendelkezések átdolgozása. A szövegek egybeolvasztása fokozza az egymást erősítő kölcsönhatásokat, csökkenti az átfedéseket és az ismétlődéseket, valamint elősegíti a közösségi szabályok egyértelműségét és következetességét. Ez hatásos egyszerűsítési módszer, amely egyszerűsített szabályozói környezetet biztosít a gazdasági szereplők és a végrehajtásért felelős hatóságok számára. Szóba került valamennyi címkézéssel kapcsolatos jogszabály – köztük a vertikális követelmények – egyetlen jogszabályba történő beolvasztása de ez még bonyolultabb megközelítést eredményezett volna.

( A horizontális és vertikális szabályok közötti ellentmondások– ahol ez lehetséges volt – megszüntetése.

( A 2000/13/EK irányelv 3. cikkének (1) bekezdésében előírt kötelező információ ésszerűsítése (frissítés és egyértelművé tétel, az ismétlődések törlése).

Részletesebb elemzés készült azokról az intézkedésekről, amelyeket a konzultáció során nagyobb kihatású intézkedésnek minősítettek. Az alábbi kérdések megoldása elősegítené a szabályok könnyebb betartását és egyértelművé tételét az érdekelt felek számára.

( A címkék olvashatósága – a cél az információk fogyasztókkal való közlési módjának egyszerűsítése és javítása, valamint megkönnyíteni a gazdasági szereplők számára az olvasható és egyértelmű címkék általános követelményének való megfelelést.

( Az allergiát okozó összetevőre vonatkozó tájékoztatás hiánya a nem előre csomagolt élelmiszereken – a cél a fogyasztók egészségének védelme és a tájékoztatás következetességének a biztosítása.

( A származási hely jelölése – a cél a jelenlegi helyzet egyszerűsítése, amelyben a bizonytalanságok miatt túl sokszor fordul elő, hogy a származási hely önkéntes feltüntetése a fogyasztó megtévesztéséhez vezet, és véget nem érő vita szól arról, hogyan lehetne teljesíteni az ételek eredetére vonatkozó visszatérő fogyasztói igényt. A probléma megoldása egyértelművé tenné a jogszabályokat, megkönnyítené a gazdasági szereplők számára a teljesítésüket, a fogyasztók számára pedig a származási helyre vonatkozó jelölések értelmezését.

( Az összetevőkre, és különösen az alkoholtartalmú italok összetevői listájára vonatkozó nem következetes tájékoztatás – a cél a jelenlegi helyzet ésszerűsítése a fennálló jogi hiányosságok megoldása révén.

alapvető lehetőségek

A hatásvizsgálati jelentésben ezen ügyek megoldását célzó – a fellépés hiányától a kötelező intézkedésekig terjedő – közösségi intézkedések különböző lehetőségeit írják le. Jóllehet az ún. „alapvető megközelítéseket” vették figyelembe, mivel a kérdéses kezdeményezés olyan területek felülvizsgálatára vonatkozik, amelyek esetében a széleskörű konzultációk során az intézkedések szükségessége egyértelművé vált, a részletes hatásvizsgálat a jogszabály lehetséges felülvizsgálatának négy fő kérdésén alapszik.

A fellépés hiánya fenntartaná a jelenlegi, szórványos jogszabályokkal jellemezhető helyzetet a következő kedvezőtlen hatásokkal:

- a hatékony végrehajtást akadályozó elaprózott és megtévesztő szabályok,

- az élelmiszeriparra nehezedő, indokolatlan terhek az elavult, ismétlődő vagy nem egyértelmű előírások miatt,

- a címkék következetlen fogyasztói használata,

- a címkézés mint kommunikációs eszköz eredménytelensége,

- a jogszabályok nem alkalmazkodnak a változó piacokhoz és a fogyasztók jogos igényeihez.

A fellépést megvizsgálták a dereguláció, a nemzeti jogszabályok, a nem kötelező megközelítés, illetve a közösségi jogszabályok naprakésszé tétele szempontjából .

A deregulációs megközelítés a horizontális élelmiszer-címkézési szabályokra vonatkozó alapvető politikai eszközök megszüntetésével járna, ami közvetlenül kihatna a vertikális címkézési szabályokra . A nem összehangolt szabályok meggyengítenék a belső piacot, elégtelen tájékoztatáshoz vezetnének és csökkentenék a fogyasztóvédelem szintjét. A meglévő szabályok megszüntetése a legtöbb tagállam és fogyasztó részéről ellenállásba ütközne, mivel hozzászoktak a jelenlegi előírásokhoz, és minden változást az értékes vívmányok elvetésének tekinthetnének. Ezért a deregulációt nem ítélték életképes megközelítésnek .

A nemzeti jogszabályok ,előtérbe kerülése és a közösségi jogszabályok hatályon kívül helyezése eltérő nemzeti jogszabályokhoz vezetne, ami akadályozná a belső piac működését, torzítaná a tisztességes versenyt, növelné az iparra nehezedő adminisztratív terheket, az információ tartalmának és elérhetőségének következetlen megközelítése összezavarná a fogyasztókat, és az uniós polgárok eltérő mértékű fogyasztóvédelmét eredményezné.

Alternatív, nem kötelező megközelítés – A fogyasztói információk különböző jellemzői és az „új jogalkotási kultúra” kialakítása felé mutató jelenlegi tendenciák szükségessé tették egy olyan megközelítés felmérését, amely egyensúlyt teremthetne a rugalmasság és az előírások között, valamint a nemzeti szintű és uniós szintű fellépés között . A többszintű, alulról felfelé haladó irányítás, amely a formális, mérhető legjobb gyakorlat elve és az adatok érdekelt felek közötti megosztása iránti elkötelezettségen alapul, életképes alternatíva lehetne a jogszabályok bizonyos aspektusaira vonatkozóan; ezt az újszerű mechanizmust is értékelték mint lehetőséget.

Szakpolitikai kérdések és specifikus lehetőségek

1. szakpolitikai kérdés: Az információk olvashatósága

Jelenlegi problémák

Habár a keretirányelv előírja, hogy a kötelező előírásoknak könnyen érthetőnek kell lenniük, szembetűnő helyen kell feltüntetni őket úgy, hogy könnyen láthatók, jól olvashatók és letörölhetetlenek legyenek, gyakran fogalmazódnak meg panaszok a címkék rossz olvashatósága és nehéz érthetősége miatt. A leggyakoribb panasz főleg a betűméret nagyságára vonatkozik.

Szabályozási lehetőségek

Megvizsgálták az uniós fellépés hiányának, az önkéntes megközelítés és a kötelező megközelítés – beleértve a címkék szabványosításának, illetve a legkisebb betűméret meghatározásának – lehetőségét.

Főbb megállapítások

Az elemzés rávilágított, hogy a betűméretre vonatkozó specifikus szabályok megoldanák az egyik, az információ olvashatóságához kapcsolódó alapvető kérdést. Elismerték azonban, hogy nem ez az egyetlen probléma. Amennyiben az olvashatóság más vonatkozásai is jelentős problémát okoznak a fogyasztóknak, akkor elképzelhető, hogy a jövőben ezen tényezők harmonizációjának szükségességével is foglalkozni kell.

Nem áll rendelkezésre megfelelő információ a jogszabályban bekövetkező – a legkisebb betűméret előírásával járó – változás hatásának felmérésére, ugyanakkor a gyártóknak már be kell tartaniuk azt az elvet, miszerint a címkének olvashatónak kell lennie, ezért az olvashatóságra vonatkozó specifikus követelmények jogszabályba foglalása olyan keretet biztosítana, amely révén elvárható, hogy a címke olvasható legyen az átlagos fogyasztó számára.

Az élelmiszercímkék olvashatóságára vonatkozó további előírásokat mindezidáig ellenezték az iparág érdekelt felei, mivel attól tartanak, hogy ez megnövelné az élelmiszerek címkézésének költségeit és csökkentené rugalmasságukat. Azonban ez a felülvizsgálat egyik kulcsfontosságú kérdése, mivel nincs értelme a fogyasztók tájékoztatására vonatkozó olyan kötelezettségeket előírni, amelyek ez utóbbiak számára hasznavehetetlenek. Ezért a Bizottság úgy véli, hogy az élelmiszercímkézésre vonatkozó jogszabályok felülvizsgálata csak akkor lehet eredményes, ha olvashatóbb címkéket eredményez.

2. szakpolitikai kérdés: Az allergén hatású összetevőkre vonatkozó tájékoztatás hiánya a nem előre csomagolt élelmiszereken

Jelenlegi problémák

Azon fogyasztók számára, akik bizonyos élelmiszer-összetevőkre allergiásak vagy érzékenyek, a jelenlegi jogszabályok megfelelő tájékoztatást biztosítanak az előre csomagolt élelmiszerek esetében. Mivel ezek az ételek az ilyen fogyasztók étrendjének csak egy részét teszik ki, egyre nagyobb igény mutatkozik arra, hogy az előrecsomagolt élelmiszerekre vonatkozó követelményeket kiterjesszék a nem előre csomagolt élelmiszerekre, Főleg azért, mert komoly egészségügyi kockázattal járhat, ha téves információkat tüntetnek fel vagy megtévesztő információkra utalnak.

Szabályozási lehetőségek

Az allergén hatású anyagok kötelező jelölésének a nem előre csomagolt élelmiszerekre való kiterjesztésével kapcsolatban a következő lehetőségek vizsgálatát végezték el: az uniós fellépés elmaradása, önkéntes megközelítés, kötelező szabályozás.

Főbb megállapítások

Az elemzés bebizonyította, hogy az allergének jelenlétére vonatkozó tájékoztatás megfelelő válasz lenne a fogyasztók biztonsági és egészségügyi aggályaira. Ugyan az érintett vállalati kör összköltsége jelentősnek ígérkezik, az operatív költségeket nehéz számszerűsíteni. Az ömlesztve értékesített élelmiszereket kísérő kézzelfogható címke tényleges előállítása a probléma kisebb része, viszont az információ szolgáltatása és naprakésszé tétele nehéznek bizonyulhat. A tájékoztatás költségeinek csökkenéséhez vezetne, ha a beszállító biztosítaná, hogy a szükséges információ a nem előre csomagolt élelmiszert értékesítő kiskereskedők és az éttermek rendelkezésére álljon. A szabályok végrehajtásával kapcsolatos, a tagállamok részére biztosított rugalmasság elősegítené, hogy az intézkedéseket az egyes tagállamok élelmiszer-kiskereskedelmi és vendéglátó-ipari ágazatához igazítsák a nemzeti sajátosságok figyelembevételével, ami költséghatékonyabb rendszert tenne lehetővé.

Az önkéntes megközelítés esetében kisebb a valószínűsége a megbízható és pontos tájékoztatás következetességének.

3. szakpolitikai kérdés: Az élelmiszerek származási helyére vonatkozó címkézés egyértelművé tétele

Jelenlegi problémák

A termék származására vonatkozó információk gyakran megtalálhatók az élelmiszerek címkéin, vagy azért, mert a jogszabályok előírják, vagy azért, mert egy vállalat úgy dönt, hogy önként megadja az erre vonatkozó információt. Jóllehet nem állnak rendelkezésre részletes adatok, úgy tűnik, egyre több termék tartalmaz valamilyen származási helyre vonatkozó jelölést. Ez azt eredményezi, hogy a fogyasztók egyre többször várják el a származási helyre vonatkozó címkézés meglétét , valamint biztosítékot arra, hogy a feltüntetett információ nem hamis vagy megtévesztő . Az utóbbi kérdés az ágazat számára is lényeges, nem utolsósorban azért, mert a származási hely jelölése versenyelőnyt jelenthet . Következésképpen az iparág egyenlő versenyfeltételeket szeretne az Unió egész területén a származási hely jelölésére vonatkozó egyértelmű szabályokkal. Ugyanakkor erre vonatkozó szabályok – a horizontális jogszabályok szintjén – nem léteznek.

Szabályozási lehetőségek

Megvizsgálták milyen következményekkel járna az uniós fellépés elmaradása, az önkéntes, illetve a kötelező megközelítés az összes nem feldolgozott élelmiszer származási helyet jelölő címkézésének kötelezővé tétele, valamint a származás feltüntetésére vonatkozó jogos, specifikus igények terén, továbbá a származás feltüntetésének önkéntes használatát szabályozó kritériumok meghatározása vonatkozásában.

Főbb megállapítások

Az Európai Unió fogyasztói értékesnek tartják az élelmiszereken feltüntetett származási országra vonatkozó tájékoztatást. A származási ország kötelező jelölésének költségei eltérőek és az előírás mértékétől függenek. Ugyanakkor a potenciális költségek lecsökkentek amiatt, hogy már számos vállalat bocsát rendelkezésre ilyen információkat, valamint a már meglévő nyomon követő és ellenőrző rendszerek is hozzájárulnak a költségcsökkenéshez. A címkézési előírásokban esetlegesen bekövetkező változások áthidalását lehetővé tevő átmeneti időszak szokásos címkézési ciklusba történő beiktatása elősegíthetné a jogszabályi változással együtt járó közvetlen költségek csökkentését.

Előrelépést jelentene a jelenlegi helyzethez képest, ha a fogyasztók igényeinek kielégítése és a megalapozott választáshoz való hozzájárulás céljából bevezetnék, hogy a fogyasztók erre vonatkozó igényei függvényében a különböző élelmiszerkészítményekre a származási hely jelölésének eltérő szintje vonatkozzon. Ugyanakkor az előnyök biztosítása céljából a származási országot jelölő címkének egyértelműnek, érthetőnek kell lennie és nem tévesztheti meg a fogyasztót. A jelenlegi címkézési gyakorlat a fogyasztók számára nehezen érthető és gyakran félrevezető. Ezért a származási helyre vonatkozó jelölés alkalmazásának egyértelművé tétele hasznosnak bizonyulna a fogyasztók, az iparág és a végrehajtásért felelős hatóság számára egyaránt.

4. szakpolitikai kérdés: Az összetevők felsorolására vonatkozó szabályok következetes alkalmazása

Jelenlegi problémák

Jelenleg az alkoholtartalmú italokon nem kötelező az összetevők listájának feltüntetése. Ez a helyzet nem a 2000/13/EK irányelv hatálya alóli kifejezett eltérés eredménye, hanem annak az elismerésében gyökerező joghézagból ered, miszerint különleges jellemzői és előállítási módszerei miatt az alkoholtartalmú italok összetevőire specifikus szabályoknak kell vonatkozniuk. Ezért, mivel a jelenlegi jogszabályban létezik az alkoholtartalmú italok összetevőinek feltüntetésére vonatkozó elméleti kötelezettség, valójában – a specifikus szabályok hiánya miatt – ez az előírás soha nem vált gyakorlattá.

Szabályozási lehetőségek

Az uniós fellépés elmaradása, az önkéntes megközelítés és a kötelező megközelítés szempontjából megvizsgálták, hogy az alkoholtartalmú italok egészét vagy egy részét felmentsék-e az összetevők felsorolásának kötelezettsége alól, vagy épp ellenkezőleg, átültessék-e a gyakorlatba a jelenlegi szabályokat.

Főbb megállapítások

Kevés vizsgálati eredmény áll rendelkezésre arra vonatkozóan, milyen hatása lenne annak, ha a kötelező összetevők felsorolására vonatkozó horizontális követelményeket kiterjesztenék az alkoholtartalmú italokra, amelyek mindeddig kimaradtak a szabályozásból, ugyanakkor az alkoholtartalmú italok összetevőinek jelölésére vonatkozó fogyasztói érdeklődés szintje sem egyértelmű.

Noha az allergének címkézésében jelentős haladást értek el, a helyzet továbbra is változatlan más olyan összetevők tekintetében, amelyek az alkoholtartalmú italokban esetlegesen jelen vannak, de a címkén nem jelölik őket, mint például a sok ilyen típusú italban – a közvetlenül fogyasztható italokat is beleértve – használatos élelmiszer-adalékanyagok és aromaanyagok, amelyeket semmilyen fogyasztói információ sem kísér. A fogyasztókat hasznos és lényeges információval kell ellátni, amely lehetővé teszi számukra a megalapozott döntést, és gyakran segít megelőzni a megtévesztésüket. Ezért elvárható, hogy a fogyasztó döntését – jelenléte vagy a végtermékre gyakorolt technológiai hatása miatt – valószínűleg befolyásoló anyagok használatára kötelező címkézés vonatkozzon.

Az összetevők felsorolásának bevezetése némi többletköltséget jelentene a gyártók számára a régi címkék módosítása, illetve az új címkék nyomtatása miatt; ugyanakkor a tényleges összetevők listája elvileg bármikor a vállalat rendelkezésre állhat.

Következtetés

A különböző lehetőségeket és hatásaikat figyelembe véve a Bizottság számára abban rejlik kihívás, hogy miként modernizálja és egyszerűsítse az élelmiszerek címkézését anélkül, hogy aláásná a Közösség által kitűzött magas szintű fogyasztóvédelmet. Bármilyen szabályozási megközelítés hatását mérsékelni lehetne olyan átmeneti időszak biztosításával, amely lehetővé teszi a címkézést érintő módosítások végrehajtását a vállalatnál használatban lévő címkék rendes váltási ciklusán belül.