–

za A. Buhagiara i dr., L. Baglietto, QC, i C. Bonfante, barrister,

–

za Minister for Justice, M. Llamas, QC, i Y. Sanguinetti, barrister,

–

za vladu Ujedinjene Kraljevine, G. Brown i C. Brodie, u svojstvu agenata, uz asistenciju M. Demetriou, QC i M. Birdlinga, barristera,

–

za Europski parlament, P. Schonard, R. van de Westelaken i I. McDowell, u svojstvu agenata,

–

za Vijeće Europske unije, S. Petrova, E. Moro i I. Lai, u svojstvu agenata,

–

za Europsku komisiju, E. Manhaeve, K. Mifsud‑Bonnici, E. White i G. Braga da Cruz, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 29. Akta o uvjetima pristupanja Kraljevine Danske, Irske i Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske i prilagodbama Ugovora (SL 1972., L 73, str. 14.; u daljnjem tekstu: Akt o pristupanju iz 1972.), u vezi s njegovim Prilogom I. dijelom I. točkom 4., kao i na tumačenje i valjanost članka 12. stavka 2. Direktive Vijeća 91/477/EEZ od 18. lipnja 1991. o nadzoru nabave i posjedovanja oružja (SL 1991., L 256, str. 51.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 62., str. 28.), kako je izmijenjena Direktivom 2008/51/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2008. (SL 2008., L 179, str. 5.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 24., str. 126.; u daljnjem tekstu: Direktiva 91/477).

2

Taj je zahtjev upućen u okviru spora između Alberta Buhagiara i šestero drugih tužitelja (u daljnjem tekstu: A. Buhagiar i dr.) i Minister for Justice (ministar pravosuđa, Gibraltar; u daljnjem tekstu: ministar) povodom ministrova odbijanja zahtjeva A. Buhagiara i dr. za izdavanje europske oružne propusnice (u daljnjem tekstu: propusnica).

3

Članak 28. Akta o pristupanju iz 1972. određuje:

„Akti institucija [Europske unije] koji se odnose na proizvode iz Priloga II. UEEZ‑u i na proizvode koji prilikom uvoza u [Uniju] podliježu posebnim pravilima zbog provedbe zajedničke poljoprivredne politike, kao i akti o usklađivanju zakonodavstava država članica u pogledu poreza na promet, ne primjenjuju se na Gibraltar osim ako Vijeće, odlučujući jednoglasno, na Komisijin prijedlog predvidi drukčije.” [neslužbeni prijevod]

4

U skladu s člankom 29. tog akta o pristupanju, „[p]ravni akti navedeni u Prilogu I. ovom aktu prilagođavaju se kako je navedeno u tom prilogu” [neslužbeni prijevod].

5

Prilog I. tom aktu o pristupanju, koji sadržava popis naveden u prethodnoj točki, obuhvaća dio I., pod naslovom „Carinsko zakonodavstvo”. U točki 4. tog dijela navode se izmjene Uredbe Vijeća (EEZ) br. 1496/68 od 27. rujna 1968. o definiciji carinskog područja [Unije] (SL 1968., L 238, str. 1.). Članak 1. potonje uredbe zamijenjen je sljedećim tekstom:

„Carinsko područje [Unije] uključuje sljedeća područja:

[…]

6

Prilog I. dio VIII. Akta o pristupanju iz 1972., naslovljen „Trgovinska politika”, zamijenio je popis zemalja iz Priloga II. Uredbi Vijeća (EEZ) br. 1025/70 od 25. svibnja 1970. o utvrđivanju zajedničkih pravila za uvoz iz trećih zemalja (SL 1970., L 124, str. 6.), kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EEZ) br. 1984/70 od 29. rujna 1970. (SL 1970., L 218, str. 1.), Uredbom Vijeća (EEZ) br. 724/71 od 30. ožujka 1971. (SL 1971., L 80, str. 3.), Uredbom Vijeća (EEZ) br. 1080/71 od 2. srpnja 1971. (SL 1971., L 116, str. 8.), Uredbom Vijeća (EEZ) br. 1429/71 od 25. svibnja 1971. (SL 1971., L 151, str. 8.) i Uredbom Vijeća (EEZ) br. 2384/71 od 8. studenoga 1971. (SL 1971., L 249, str. 1.), novim popisom iz kojeg je isključen Gibraltar.

7

Prilog II. dio VI. Akta o pristupanju iz 1972., također pod naslovom „Trgovinska politika”, u pogledu Uredbe br. 1025/70 propisuje:

„Problem nastao zbog uklanjanja Gibraltara iz Priloga II. treba riješiti tako da se Gibraltaru osigura položaj u pogledu sustava za oslobođenje od uvoznih carina u [Uniji] jednak onomu u kojem se nalazio prije pristupanja.” [neslužbeni prijevod]

8

Verzija Direktive 91/477 koja se primjenjivala u vrijeme nastanka činjenica iz glavnog postupka proizlazi iz izmjena njezina osnovnog teksta Direktivom 2008/51, nakon pristupanja Unije Protokolu protiv nezakonite proizvodnje i trgovanja vatrenim oružjem, njegovim dijelovima i komponentama te streljivom, priloženom Konvenciji Ujedinjenih naroda protiv transnacionalnog organiziranog kriminala, usvojenom Rezolucijom 55/255 Opće skupštine od 8. lipnja 2001. Direktiva 2008/51 donesena je na temelju članka 95. stavka 1. UEZ‑a, čiji sadržaj u bitnome odgovara članku 100. slovu A stavku 1. UEEZ‑a, na kojem se temelji Direktiva 91/477, kao i članku 114. stavku 1. UFEU‑a, koji je trenutačno na snazi.

9

Uvodne izjave 2. do 7. Direktive 91/477 glase:

„budući da je Europsko vijeće na svojem sastanku u Fontainebleauu 25. i 26. lipnja 1984. izričito postavilo za cilj ukidanje svih policijskih i carinskih formalnosti na unutarnjim granicama Zajednice;

budući […] da je Komisija u svojoj Bijeloj knjizi ‚Završno oblikovanje unutarnjeg tržišta’ navela kako ukidanje nadzora sigurnosti predmeta koji se prevoze i osoba, između ostalog, ima za posljedicu i usklađivanje zakonskih propisa o oružju;

budući da ukidanje nadzora posjedovanja oružja na unutarnjim granicama Zajednice zahtijeva donošenje djelotvornih propisa kojima bi se u državama članicama omogućilo provođenje nadzora posjedovanja vatrenog oružja i njegovog prijenosa u drugu državu članicu […];

budući da će uzajamno povjerenje u području zaštite sigurnosti osoba, koje će se među državama članicama ostvariti ovim propisima, biti utoliko veće ako se temelji na djelomično usklađenom zakonodavstvu; budući da bi stoga bilo korisno odrediti kategorije vatrenog oružja čija je nabava i posjedovanje zabranjeno privatnim osobama ili je za isto potrebno ishoditi dozvolu ili ga je potrebno prijaviti;

budući da bi trebalo zabraniti prelazak iz jedne države članice u drugu dok osoba posjeduje oružje; budući da je odstupanje od spomenutog moguće samo ako se usvoji postupak koji državama članicama omogućava da budu obaviještene o unosu vatrenog oružja na njihovo područje;

budući da je potrebno donijeti fleksibilnije propise o lovu i streljaštvu kako bi se izbjeglo otežavanje slobodnog kretanja osoba više no što je potrebno”.

10

U skladu s člankom 1. te direktive:

„1.   U smislu ove Direktive, ‚vatreno oružje’ je svako prijenosno cijevno oružje koje ispaljuje, služi za ispaljivanje ili može se lako prepraviti za ispaljivanje sačme, zrna ili nekog drugog projektila djelovanjem potisnog punjenja […].Vatreno oružje je kategorizirano u dijelu II. Priloga I.

[…]

1.d.   U smislu ove Direktive, ‚praćenje’ znači sustavno praćenje kretanja vatrenog oružja i, ako je to moguće, njegovih dijelova, komponenti i streljiva, od proizvođača do kupca. […]

[…]

2.   U smislu ove Direktive ‚trgovac oružjem’ znači svaka fizička ili pravna osoba, čija se trgovina ili poslovanje sastoje […] od proizvodnje, trgovine, razmjene, najma, popravka ili prepravljanja vatrenog oružja, dijelova i streljiva.

[…]

4.   ‚[Propusnica]’ izdaje se na zahtjev nadležnih tijela države članice osobi koja zakonito stupa u posjed vatrenog oružja i njegovu uporabu. Propusnica vrijedi najviše pet godina, s tim da se može produžiti, i sadržava podatke navedene u Prilogu II. [Propusnica] nije prenosiva i u nju se zapisuje vatreno oružje koje posjeduje i koristi nositelj propusnice. Propusnica uvijek mora biti u posjedu osobe koja koristi vatreno oružje i svaka promjena povezana s posjedovanjem ili značajkama vatrenog oružja, kao i njegov gubitak ili krađa, na propusnici moraju biti naznačeni.”

11

Članak 4. navedene direktive glasi:

„1.   Države članice osiguravaju da se svako vatreno oružje ili njegov dio koji je stavljen na tržište označi i registrira u skladu s ovom Direktivom ili da se onesposobi.

[…]

4.   Države članice […] osiguravaju uspostavljanje i održavanje računalno podržanog sustava baze podataka, […] koji ovlaštenim nadležnim tijelima jamči pristup u bazu podataka u koju se bilježe potrebni podaci za svaki komad vatrenog oružja u skladu s ovom Direktivom. […]

[…]

5.   Države članice osiguravaju da se svaki komad vatrenog oružja u svakom trenutku može povezati s njegovim vlasnikom. […]”

12

Sukladno članku 4.a Direktive 91/477:

„Ne dovodeći u pitanje članak 3., države članice dopuštaju nabavu i posjedovanje vatrenog oružja samo osobama kojima je dodijeljena dozvola ili, za kategorije C ili D, kojima je posebno dozvoljeno nabavljanje i posjedovanje takvog vatrenog oružja u skladu s nacionalnim zakonodavstvom (pravom).”

13

Članak 5. te direktive predviđa:

„Ne dovodeći u pitanje članak 3., države članice dopuštaju nabavu i posjedovanje vatrenog oružja samo osobama koje za to imaju dobar razlog i:

Države članice mogu povući odobrenje za posjedovanje vatrenog oružja, ako se više ne ispunjava neki od uvjeta na temelju kojih je odobrenje dodijeljeno.

[…]”

14

Članak 6. te direktive glasi kako slijedi:

„Države članice će poduzeti sve potrebne korake kako bi zabranile nabavu i posjedovanje vatrenog oružja i streljiva koje je razvrstano u kategoriju A. […]

[…]”

15

U skladu s člankom 7. navedene direktive:

„1.   Nitko ne smije nabavljati vatreno oružje razvrstano u kategoriju B na području države članice, osim ako mu država članica nije za to izdala dozvolu.

[…]

2.   Nitko ne smije posjedovati vatreno oružje razvrstano u kategoriju B na području države članice, osim ako mu država članica nije za to izdala dozvolu. Ako ta osoba ima boravište u drugoj državi članici, tu će se državu članicu o tome obavijestiti.

[…]”

16

Člankom 8. iste direktive propisano je:

„1.   Nitko ne smije posjedovati vatreno oružje razvrstano u kategoriju C, osim ako ga nije prijavio vlastima države članice u kojoj se nalazi to vatreno oružje.

[…]

3.   Ako država članica na svom području zabranjuje nabavu i posjedovanje vatrenog oružja razvrstanog u kategorije B, C i D, ili isto uvjetuje izdavanjem dozvole, o tome će obavijestiti druge države članice, koje će izričito uključiti izjavu u vezi s tim u svaku europsku dozvolu za vatreno oružje koju izdaju za takvo vatreno oružje, u skladu s člankom 12. stavkom 2.”

17

Članak 11. Direktive 91/477 glasi kako slijedi:

„1.   Vatreno oružje se može, ne dovodeći u pitanje članak 12., prenositi iz jedne države članice u drugu samo u skladu s postupcima određenima u stavcima koji slijede. Ove odredbe će se primjenjivati i na prijenos vatrenog oružja zbog prodaje poštom.

[…]

3.   Za prijenos vatrenog oružja […], svaka država članica može trgovcima dodijeliti pravo prijenosa vatrenog oružja s njenog područja trgovcu sa sjedištem u drugoj državi članici, bez prethodne dozvole koja se navodi u stavku 2. U tu svrhu ona izdaje dozvolu koja vrijedi najviše tri godine i koju bilo kada može obustaviti ili otkazati obrazloženom odlukom. […]

[…]”

18

U skladu s člankom 12. te direktive:

„1.   Ako se ne postupa po postupku utvrđenom člankom 11., neće se dozvoliti posjedovanje vatrenog oružja za vrijeme putovanja kroz dvije ili više država članica, osim ako osoba o kojoj je riječ nije dobila dozvolu svake od tih država članica.

Države članice mogu izdati takvu dozvolu za jedno ili više putovanja u roku od najviše jedne godine, s mogućnošću produženja. Takve se dozvole upisuju u [propusnicu] koju putnik mora predočiti svaki put kada to od njega zatraže vlasti država članica.”

2.   Ne dovodeći u pitanje stavak 1., lovci za kategorije C i D, sportski strijelci za kategorije B, C i D mogu, bez prethodnog odobrenja, posjedovati jedan ili više komada vatrenog oružja tijekom putovanja kroz dvije ili više država članica radi bavljenja svojim aktivnostima, pod uvjetom da posjeduju [propusnicu] u kojoj je navedeno to vatreno oružje i pod uvjetom da mogu opravdati razloge svojeg putovanja, posebno predočenjem poziva ili drugog dokaza njihovih aktivnosti povezanih s lovom ili streljaštvom u odredišnoj državi članici.

Države članice ne smiju uvjetovati prihvaćanje [propusnice] plaćanjem bilo kakve pristojbe ili naknade.

Međutim, ovo se odstupanje ne primjenjuje na putovanja u državi članici koja zabranjuje nabavu i posjedovanje vatrenog oružja o kojem je riječ ili u kojoj je, na temelju članka 8. stavka 3., za to potrebno dobiti dozvolu; u tom slučaju se u tu svrhu u [propusnicu] upisuje izričita izjava.

[…]”

19

Prilog I. dio II. točka A spomenute direktive navodi popis predmeta – podijeljenih u sljedeće kategorije: „Kategorija A – zabranjeno vatreno oružje”, „Kategorija B – vatreno oružje za koje je potrebna dozvola”, „Kategorija C – vatreno oružje koje je potrebno prijaviti” i „Kategorija D – drugo vatreno oružje” – koje se načelno treba smatrati „vatrenim oružjem” u smislu te iste direktive.

20

Prilog II. Direktivi 91/477 navodi podatke koje mora sadržavati propusnica i činjenicu da se u njoj mora navesti sljedeće:

„‚Za dobivanje prava na putovanje u drugu državu članicu s jednim ili više komada vatrenog oružja iz kategorija B, C ili D navedenih u ovoj [propusnici] potrebno je dobiti jednu ili više prethodnih odgovarajućih dozvola od države članice koju se posjećuje. Ova ili ove dozvole se mogu zabilježiti u [propusnicu].

Prije spomenuta prethodna dozvola u načelu nije potrebna za putovanje s vatrenim oružjem iz kategorija C ili D za potrebe lova ili s vatrenim oružjem iz kategorija B, C ili D za potrebe sudjelovanju u športskom streljaštvu, pod uvjetom da putnik ima [propusnicu] i može obrazložiti razlog za takvo putovanje.’

Kada je država članica u skladu s člankom 8. stavkom 3. [ove direktive] obavijestila drugu državu članicu da je posjedovanje ili nabava određenog vatrenog oružja iz kategorija B, C ili D zabranjena ili je za isto potrebno ishoditi dozvolu, treba dodati jednu od sljedećih izjava:

‚Putovanje u … (država/e članica/e u pitanju) s vatrenim oružjem … (navodi se oružje) se zabranjuje.’

‚Za putovanje u … (država/e članica/e u pitanju) s vatrenim oružjem … (navodi se oružje) je potrebno dobiti dozvolu.’”

21

Uvodna izjava 1. Direktive 2008/51 određuje:

„Direktivom [91/477] utvrđena je prateća mjera za unutarnje tržište. Ona uspostavlja ravnotežu između, s jedne strane, osiguranja određene slobode kretanja za pojedino vatreno oružje unutar [Unije], te, s druge strane, potrebe za nadzorom te slobode korištenjem sigurnosnih jamstava primjerenih toj vrsti proizvoda.”

22

A. Buhagiar i dr. članovi su udruge za sportsko streljaštvo Gibraltar Target Shooting Association. A. Buhagiar, predsjednik navedene udruge, 19. svibnja 2015. uputio je ministru dopis sa zahtjevom da svakomu od tužitelja u glavnom postupku izda propusnicu.

23

Ministar je 2. lipnja 2015. odgovorio da je – s obzirom na stajalište i Komisije i vlade Ujedinjene Kraljevine prema kojem se Direktiva 91/477 ne primjenjuje na području Gibraltara jer se njome želi omogućiti slobodno kretanje robe – gibraltarska vlada odlučila da je neće prenijeti. Zbog toga je ministar tužiteljima u glavnom postupku odgovorio da ne može izdati zatražene propusnice. A. Buhagiar i dr. zbog tog su odbijanja pokrenuli postupak pred Supreme Courtom of Gibraltar (Vrhovni sud Gibraltara).

24

Prema mišljenju tog suda, pravo EU‑a u potpunosti se primjenjuje na području Gibraltara, na temelju članka 355. točke 3. UFEU‑a, podložno iznimkama predviđenima člancima 28. do 30. Akta o pristupanju iz 1972. U skladu s člankom 29. tog akta o pristupanju u vezi s njegovim Prilogom I. dijelom I. točkom 4., Gibraltar je isključen iz carinskog područja Unije i Sud je u tom pogledu već pojasnio da je primjena direktiva čiji je pravni temelj članak 114. ili članak 115. UFEU‑a, koje kao krajnji cilj imaju slobodno kretanje robe, isključena na području Gibraltara.

25

Međutim, tužitelji u glavnom postupku tvrde, kao prvo, da se – uzimajući u obzir cilj isključenja predviđenih Aktom o pristupanju iz 1972., koja treba tumačiti restriktivno – mjere prava Unije o slobodnom kretanju robe koje ne ugrožavaju cilj tih izuzeća trebaju primjenjivati na području Gibraltara. To je osobito slučaj s odredbama Direktive 91/477 koje se odnose na propusnicu namijenjenu lovcima i sportskim strijelcima, s obzirom na to da se takav dokument izdaje isključivo za potrebe putovanja iz država članica i prema njima, kako bi se tim osobama omogućilo da sudjeluju u sportskim događajima. Izdavanje propusnice nema veze s trgovinskim transakcijama u pogledu dotične robe na koju se ona odnosi, odnosno vatrenog oružja.

26

Tužitelji u glavnom postupku nadalje ističu da je cilj odredaba Direktive 91/477 koje se odnose na propusnicu olakšavanje slobodnog pružanja i korištenja usluga lovaca i sportskih strijelaca među državama članicama. U tom su smislu te odredbe primjenjive na područje Gibraltara, što podrazumijeva obvezu nadležnih nacionalnih tijela da ih prenesu aktom nacionalnog zakonodavstva koje se primjenjuje na to područje. Neprenošenje bi dovelo do diskriminacije u odnosu na lovce i sportske strijelce s boravištem u Gibraltaru, koji bi trebali snositi dodatne troškove i na koje bi se trebali primjenjivati dulji upravni rokovi kada putuju unutar EU‑a sa svojim vatrenim oružjem radi sudjelovanja u lovačkim odnosno sportskim streljačkim događajima i natjecanjima, što bi predstavljalo povredu članka 56. UFEU‑a. Vatreno oružje koje se koristi u takvim okolnostima ne može se smatrati robom uključenom u trgovinu, nego sportskom opremom potrebnom za takve događaje ili natjecanja.

27

Naposljetku, A. Buhagiar i dr. tvrde da se odredbe Direktive 91/477 o propusnici odnose na slobodno kretanje osoba, kao što to potvrđuje sedma uvodna izjava te direktive. U toj je mjeri navedena direktiva, s obzirom na to da je donesena na temelju članka 100. slova A stavka 1. UEEZ‑a, utemeljena na pogrešnoj pravnoj osnovi. Naime, prema članku 100. slovu A stavku 2. UEEZ‑a – čiji sadržaj u biti odgovara onomu članka 95. stavka 2. UEZ‑a i članka 114. stavka 2. UFEU‑a – zakonodavni postupak iz stavaka 1. svakog od tih članaka ne može se primijeniti za donošenje akata Unije koji se odnose na slobodno kretanje osoba. Stoga tužitelji u glavnom postupku osporavaju valjanost odredaba Direktive 91/477 koje se odnose na propusnicu odnosno direktivu u cijelosti.

28

U tim je okolnostima Supreme Court of Gibraltar (Vrhovni sud Gibraltara) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

29

Svojim trima pitanjima, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev traži od Suda da pojasni doseg isključenja Gibraltara iz carinskog područja Unije, kako je navedeno u članku 29. Akta o pristupanju iz 1972. u vezi s Prilogom I. dijelom I. točkom 4. tog akta, i da u tom kontekstu razmotri pitanje primjenjivosti na području Gibraltara odredaba Direktive 91/477 koje se odnose na propusnicu u dijelu u kojem se odnose na lovce i sportske strijelce.

30

Uvodno valja kao prvo pojasniti da – s obzirom na predmet spora u glavnom postupku, odnosno odbijanje zahtjeva A. Buhagiara i dr. za izdavanje propusnice da bi se mogli njome koristiti u okviru pojednostavnjenog postupka prenošenja lovaca i sportskih strijelaca vatrenog oružja između država članica – odredba Direktive 91/477 koja se, prema njihovu mišljenju, trebala prenijeti na području Gibraltara jest ona koja se odnosi na korištenje propusnicom u tom kontekstu, odnosno članak 12. stavak 2. te direktive u vezi s njezinim člankom 1. stavkom 4. i Prilogom II. Te dvije potonje odredbe definiraju pojam propusnice i njezin sadržaj.

31

Kao drugo, iako se pravo Unije načelno primjenjuje na području Gibraltara na temelju članka 355. točke 3. UFEU‑a, određeni se akti Unije na temelju Akta o pristupanju iz 1972. ne primjenjuju, uzimajući u obzir poseban pravni položaj i osobito status slobodne luke tog područja (vidjeti u tom smislu presude od 21. srpnja 2005., Komisija/Ujedinjena Kraljevina, C‑349/03, EU:C:2005:488, t. 41. i od 13. lipnja 2017., The Gibraltar Betting and Gaming Association, C‑591/15, EU:C:2017:449, t. 29. i 30.).

32

Kao što je to Sud već presudio u točki 59. presude od 23. rujna 2003., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑30/01, EU:C:2003:489), isključenje Gibraltara iz carinskog područja Unije – predviđeno člankom 29. Akta o pristupanju iz 1972. u vezi s Prilogom I. dijelom I. točkom 4. tog akta – podrazumijeva da se na njega ne primjenjuju ni pravila Ugovora o slobodi kretanja robe ni pravila sekundarnog prava Unije kojima se u pogledu slobodnog kretanja robe osigurava usklađivanje zakonskih i drugih odredaba država članica, u skladu s člancima 94. i 95. UEZ‑a, koji su postali članci 114. i 115. UFEU‑a.

33

Taj zaključak ne dovodi u pitanje okolnost da je cilj direktiva o kojima je bila riječ u postupku u kojem je donesena ta presuda u prvom redu uklanjanje prepreka trgovini i da se one temelje na navedenim člancima 94. i 95., koji sadržavaju odredbe o zaštiti okoliša, području u kojem se pravila prava Unije načelno primjenjuju na području Gibraltara (vidjeti u tom pogledu presudu od 23. rujna 2003., Komisija/Ujedinjena Kraljevina, C‑30/01, EU:C:2003:489, t. 61. i 62.).

34

Sud je u tom pogledu precizirao da neprimjena takvih direktiva na području Gibraltara može ugroziti usklađenost s drugim politikama Unije, ako te direktive imaju iste, ali sporedne ciljeve povezane s tim drugim politikama, kao što je politika zaštite okoliša. Ipak, postojanje takve opasnosti ne može dovesti do proširenja teritorijalnog područja primjene tih direktiva čiji se ciljevi u prvom redu odnose na slobodno kretanje robe, izvan granica određenih Ugovorima i Aktom o pristupanju iz 1972. (vidjeti u tom smislu presudu od 23. rujna 2003., Komisija/Ujedinjena Kraljevina, C‑30/01, EU:C:2003:489, t. 63.).

35

Iz tih razmatranja proizlazi, s jedne strane, da se akt Unije čiji je glavni cilj osigurati usklađivanje zakona i drugih odredaba država članica u pogledu slobodnog kretanja robe, u skladu s člancima 114. i 115. UFEU‑a, ne može primjenjivati na području Gibraltara, čak i ako taj akt ima sporedan cilj ili više njih koji su povezani s drugim politikama Unije.

36

S druge strane, suprotno onomu što, čini se, smatraju A. Buhagiar i dr., i poput nezavisnog odvjetnika u točkama 54. i 55. njegova mišljenja, ispitivanje glavnog cilja akta Unije relevantno je da bi se utvrdilo je li taj akt primjenjiv na području koje je isključeno iz teritorijalnog područja primjene prava Unije u određenom području.

37

Pitanja suda koji je uputio zahtjev valja razmotriti u kontekstu prethodnih razmatranja.

38

Svojim pitanjima sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 29. Akta o pristupanju iz 1972. u vezi s njegovim Prilogom I. dijelom I. točkom 4. tumačiti na način da se članak 12. stavak 2. Direktive 91/477 u vezi s njezinim člankom 1. stavkom 4. i Prilogom II. primjenjuje na području Gibraltara, bilo zbog toga što je njezin cilj olakšavanje slobodnog pružanja usluga ili slobodnog kretanja osoba ili zbog toga što se, iako se tiče slobodnog kretanja robe, ne odnosi ni na trgovinu ni na poslovne transakcije u vezi s vatrenim oružjem.

39

Ako članak 12. stavak 2. Direktive 91/477 treba tumačiti na način da mu je cilj olakšati slobodno kretanje osoba, navedeni sud izražava sumnje u valjanost te odredbe, odnosno Direktive 91/477 u cijelosti, s obzirom na to da je izbor njezine pravne osnove pogrešan jer se temelji na članku 100. slovu A stavku 1. UEEZ‑a, koji je postao članak 95. stavak 1. UEZ‑a, na temelju kojeg je donesena Direktiva 2008/51 o izmjeni Direktive 91/477, i koji je kasnije postao članak 114. stavak 1. UFEU‑a, dok članak 100. slovo A stavak 2. UEEZ‑a, koji je postao članak 95. stavak 2. UEZ‑a, a zatim članak 114. stavak 2. UFEU‑a, isključuje usvajanje odredaba koje se odnose na slobodno kretanje osoba na temelju stavaka 1. navedenih članaka.

40

U tom pogledu, što se tiče, kao prvo, pitanja može li se članak 12. stavak 2. Direktive 91/477 u vezi s njezinim člankom 1. stavkom 4. i Prilogom II. primjenjivati na Gibraltar jer je njegov cilj olakšavanje slobodnog pružanja usluga ili slobodnog kretanja osoba, valja ispitati cilj te direktive, kao što je to navedeno u točki 36. ove presude.

41

Nadalje, s obzirom na to da sud koji je uputio zahtjev izražava sumnje u pogledu izbora pravne osnove na kojoj se temelji Direktiva 91/477, treba istaknuti da se prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda izbor pravne osnove za neki akt Unije mora temeljiti na objektivnim elementima koji podliježu sudskoj kontroli, među kojima su cilj i sadržaj tog akta. Ako ispitivanje predmetnog akta pokaže da on ima dvije svrhe ili dvije sastavnice te ako se jedna od njih može prepoznati kao glavna ili prevladavajuća, dok je druga samo sporedna, takav se pravni akt mora temeljiti samo na jednom pravnom temelju, naime na onom koji je u skladu s glavnom ili prevladavajućom svrhom ili sastavnicom (presuda od 6. svibnja 2014., Komisija/Parlament i Vijeće, C‑43/12, EU:C:2014:298, t. 29. i 30. i navedena sudska praksa).

42

Stoga, kako bi se dao koristan odgovor na pitanja suda koji je uputio zahtjev, valja identificirati glavni cilj Direktive 91/477 i ispitati njegov sadržaj.

43

Što se tiče cilja te direktive, iz njezine druge, treće i četvrte uvodne izjave proizlazi da je ona usvojena s ciljem uspostavljanja unutarnjeg tržišta i da u tom kontekstu ukidanje nadzora sigurnosti predmeta koji se prevoze i osoba, među ostalim, ima za posljedicu i usklađivanje zakonskih propisa o oružju kojima se želi uspostaviti nadzor unutar država članica nabave i posjedovanja vatrenog oružja kao i njegova prijenosa (vidjeti u tom smislu presudu od 4. rujna 2014., Zeman, C‑543/12, EU:C:2014:2143, t. 42. i 43.). Uzajamno povjerenje u području zaštite sigurnosti osoba koje će se među državama članicama ostvariti ovim propisima bit će, prema petoj uvodnoj izjavi te direktive, utoliko veće ako se temelji na djelomično usklađenom zakonodavstvu.

44

Šesta uvodna izjava te direktive utvrđuje da bi prelazak iz jedne države članice u drugu dok osoba posjeduje oružje trebalo zabraniti, s tim da je odstupanje od spomenutog moguće samo ako se usvoji postupak koji državama članicama omogućava da budu obaviještene o unosu vatrenog oružja na svoje područje. Sedma uvodna izjava određuje da je potrebno donijeti fleksibilnije propise o lovu i streljaštvu kako bi se izbjeglo otežavanje slobodnog kretanja osoba više no što je potrebno.

45

Kad je riječ o sadržaju Direktive 91/477, valja primijetiti da članak 1. te direktive, koji se nalazi u njezinu poglavlju 1., a koje se odnosi na njezino područje primjene, definira određen broj pojmova koji se u njoj upotrebljavaju, poput „vatreno oružje” i „trgovac oružjem”, kao i „propusnica”, koja se u stavku 4. tog članka definira, u biti, kao isprava koju izdaju nadležna tijela države članice osobi koja zakonito stupa u posjed vatrenog oružja i njegovu uporabu. Dodatno se pojašnjava da propusnica nije prenosiva i u nju se zapisuje vatreno oružje koje posjeduje i kojim se koristi njezin nositelj kao i da propusnica uvijek mora biti u posjedu osobe koja se koristi vatrenim oružjem te da se njezin sadržaj definira u Prilogu II.

46

Poglavlje 2. Direktive 91/477, naslovljeno „Usklađivanje zakonodavstva koje se odnosi na vatreno oružje”, sadržava odredbe koje predviđaju usklađivanje zakonodavstava država članica koja se odnose na posjedovanje i stjecanje vatrenog oružja.

47

U poglavlju 3., naslovljenom „Formalnosti vezane za kretanje oružja unutar [Unije]”, Direktiva 91/477 utvrđuje načelo zabrane prijenosa vatrenog oružja iz jedne države članice u drugu, osim ako se na taj prijenos primijeni postupak iz članka 11., koji propisuje da je potrebno prethodno odobrenje države članice u kojoj se nalazi oružje, nakon što je ta država članica ispitala sigurnosne uvjete tog prijenosa. Članak 12. stavak 1. navedene direktive predviđa da se, ako se ne postupa po postupku utvrđenom člankom 11., neće dopustiti posjedovanje vatrenog oružja tijekom putovanja kroz dvije države članice ili više njih, osim ako osoba o kojoj je riječ nije dobila dozvolu svake od tih država članica koje se trebaju upisati u propusnicu.

48

Članak 12. stavak 2. prvi podstavak te direktive propisuje da, ne dovodeći u pitanje stavak 1., lovci za kategorije C i D i sportski strijelci za kategorije B, C i D mogu bez prethodnog odobrenja posjedovati jedan ili više komada vatrenog oružja tijekom putovanja kroz dvije države članice ili više njih radi bavljenja svojim aktivnostima, pod uvjetom da posjeduju propusnicu u kojoj je navedeno to vatreno oružje i pod uvjetom da mogu opravdati razloge svojeg putovanja.

49

Iz tih elemenata Direktive 91/477 proizlazi da je ona, kao što to potvrđuje prva uvodna izjava Direktive 2008/51, donesena kao „prateća mjera za unutarnje tržište”, koja, osiguravajući visoku razinu sigurnosti za europske građane, pridonosi stvaranju uvjeta za ukidanje graničnih kontrola među državama članicama uspostavom minimalnog usklađenog okvira koji se odnosi na nabavu i posjedovanje vatrenog oružja za civilnu uporabu kao i njegov prijenos između država članica.

50

Iz njezina sadržaja osobito proizlazi, s jedne strane, da je cilj navedene direktive usklađivanje propisa država članica u pogledu uvjeta pod kojima se vatreno oružje različitih kategorija može nabaviti i posjedovati, predviđajući za potrebe javne sigurnosti da nabavu određenih vrsta vatrenog oružja treba zabraniti.

51

S druge strane, ta direktiva sadržava odredbe čiji je cilj uskladiti upravne mjere država članica koje se odnose na kretanje vatrenog oružja za civilnu uporabu, s obzirom na to da je osnovno načelo zabrana kretanja oružja radi osiguravanja visoke razine javne sigurnosti, osim ako se ne provode postupci koji su u tu svrhu predviđeni navedenom direktivom.

52

Iz prethodno navedenog proizlazi da Direktiva 91/477 predstavlja mjeru kojom se u pogledu slobodnog kretanja robe, odnosno vatrenog oružja za civilnu uporabu, želi osigurati usklađivanje zakona i drugih odredaba država članica, uz istodobno ograničavanje te slobode sigurnosnim jamstvima prilagođenima naravi te robe.

53

To utvrđenje nije osporeno tvrdnjama tužiteljâ u glavnom postupku, prema kojima se člankom 12. stavkom 2. Direktive 91/477 u vezi s njezinim člankom 1. stavkom 4. i njezinim Prilogom II. nastoji olakšati ili slobodno pružanje i korištenje usluga lovcima i sportskim strijelcima ili slobodno kretanje osoba.

54

U tom pogledu važno je napomenuti da se, s obzirom na opasnost za sigurnost osoba koju predstavlja vatreno oružje, njegovo slobodno kretanje moglo postići samo strogim propisivanjem uvjeta njegova prijenosa među državama članicama, među kojima se nalazi načelo prethodnog odobrenja država članica uključenih u prijenos takve robe.

55

Međutim, zakonodavac Unije želio je da određeni prijenosi vatrenog oružja ne budu nužno predmet takvog odobrenja, ako se može dokazati da oni predstavljaju manju opasnost za javnu sigurnost. Takvi prijenosi uključuju one navedene u članku 11. stavku 3. Direktive 91/477, koje provode određeni trgovci oružjem. Korištenje tim sustavom uvjetovano je izdavanjem posebne dozvole, uz strogi nadzor djelatnosti potonjih koji je predviđen člankom 4. stavkom 3. te direktive. Isto tako, prijenose iz članka 12. stavka 2. spomenute direktive izvršavaju lovci i sportski strijelci, odnosno kategorija vlasnika vatrenog oružja za koje se smatra da zbog svojih djelatnosti imaju opravdane razloge za prijenos vatrenog oružja koji se lako može nadzirati, osobito putem propusnice koju obvezno moraju imati.

56

Stoga je zakonodavac Unije, uzimajući u obzir zahtjeve javne sigurnosti, predvidio blaže uvjete za prijenos vatrenog oružja namijenjenog lovu i korištenju na sportskim natjecanjima jer, kako to proizlazi iz sedme uvodne izjave Direktive 91/477, usklađeni okvir koji ona uspostavlja može imati negativan učinak na ostvarivanje drugih temeljnih sloboda osoba koje žele prenijeti svoje vatreno oružje u zakonite svrhe.

57

U tom je kontekstu Sud precizirao da je cilj propusnice omogućiti slobodno kretanje lovcima i sportskim strijelcima s njihovim oružjem iz jedne države članice u drugu, ističući da članak 1. stavak 4. u vezi s člankom 12. stavkom 2. Direktive 91/477 u prvom redu želi olakšati kretanje oružja namijenjenog korištenju u svrhu lova ili sportskih aktivnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 4. rujna 2014., Zeman, C‑543/12, EU:C:2014:2143, t. 39., 52. i 57.).

58

Stoga, iako pojednostavnjeni postupak za prijenos vatrenog oružja, poput onoga predviđenog u članku 12. stavku 2. Direktive 91/477, koji uključuje propusnicu, može imati pozitivan učinak na slobodno pružanje usluga i slobodno kretanje osoba u području lova i sportskog streljaštva, ostaje činjenica da je ta odredba dio glavnog cilja te direktive, koji nije olakšavanje ostvarivanja tih sloboda, već uređenje nabave i posjedovanja vatrenog oružja za civilnu uporabu te slobodno kretanje tog oružja unutar Unije.

59

Ne može se stoga smatrati da se članak 12. stavak 2. Direktive 91/477 u vezi s njezinim člankom 1. stavkom 4. i Prilogom II. primjenjuje na Gibraltar zbog toga što se tom odredbom ne nastoji olakšati slobodno kretanje robe.

60

Isto tako, analiza te direktive – koja se, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 41. ove presude, sastojala u utvrđenju njezina glavnog cilja i ispitivanju njezina sadržaja – nije otkrila nijedan element koji bi mogao utjecati na njezinu valjanost zbog odluke zakonodavca Unije da tu direktivu temelji na članku 100. slovu A stavku 1. UEEZ‑a i, kad je riječ o Direktivi 2008/51, na članku 95. stavku 1. UEZ‑a.

61

Što se tiče, kao drugo, pitanja primjenjuje li se članak 12. stavak 2. Direktive 91/477 u vezi s njezinim člankom 1. stavkom 4. i Prilogom II. na Gibraltar zbog toga što se, iako se odnosi na slobodno kretanje robe, ne odnosi ni na trgovinu ni na poslovne transakcije u vezi s vatrenim oružjem, valja pojasniti da se sud koji je uputio zahtjev slaže s pretpostavkom da izuzimanje Gibraltara predviđeno člankom 29. Akta o pristupanju iz 1972. u vezi s Prilogom I. dijelom I. točkom 4. načelno podrazumijeva da se na Gibraltar ne primjenjuju akti Unije kojima je cilj, kao prvo, u pogledu slobodnog kretanja robe osigurati usklađivanje propisa država članica, u skladu sa sudskom praksom koja proizlazi iz presude od 23. rujna 2003., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑30/01, EU:C:2003:489).

62

Međutim, on sumnja u odluku koju treba donijeti u pogledu argumenata tužitelja u glavnom postupku, prema kojima opće načelo strogog tumačenja iznimaka čini odredbe kao što su članak 12. stavak 2. Direktive 91/477 u vezi s njezinim člankom 1. stavkom 4. i Prilogom II. primjenjivima na tom području jer se ne odnose na slobodno kretanje robe u kontekstu trgovine i stoga pripadaju kategoriji mjera koje se odnose na slobodno kretanje robe koje ne šteti interesima, navedenima u točki 31. ove presude, koje se tim isključenjem nastoji očuvati.

63

U tom pogledu nesporno je da članak 29. Akta o pristupanju iz 1972. predstavlja iznimku od pravila predviđenog člankom 355. točkom 3. UFEU‑a, prema kojem se pravo Unije primjenjuje na Gibraltar, te da se ta iznimka, kao što je to Sud istaknuo u točkama 43. i 51. presude od 21. srpnja 2005., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑349/03, EU:C:2005:488), treba tumačiti restriktivno, na način da je njezin doseg ograničen na ono što je strogo potrebno za zaštitu interesa čije očuvanje ona omogućuje Gibraltaru.

64

S obzirom na navedeno, treba istaknuti da u predmetu u kojem je donesena potonja presuda Sud nije bio pozvan izjasniti se o statusu akata Unije u području slobodnog kretanja robe s obzirom na navedenu iznimku, i to suprotno predmetu u kojem je donesena presuda od 23. rujna 2003., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑30/01, EU:C:2003:489).

65

Iz toga slijedi da potreba restriktivnog tumačenja članka 29. Akta o pristupanju iz 1972., koja se navodi u točki 63. ove presude, ne znači da postoje odredbe Unije koje su primjenjive na području Gibraltara, iako sudjeluju u ostvarenju glavnog cilja akta kojim se u pogledu slobodnog kretanja robe želi osigurati usklađivanje odredaba država članica, kako se čini da to smatraju tužitelji u glavnom postupku.

66

U tom kontekstu treba podsjetiti na to da, na temelju članka 28. stavka 1. UFEU‑a, koji se nalazi u trećem dijelu UFEU‑a o slobodnom kretanju robe, carinska unija obuhvaća cjelokupnu trgovinu robom. Ta unija nužno podrazumijeva da se osigura slobodno kretanje robe između država članica i, općenitije, unutar nje (presuda od 23. rujna 2003., Komisija/Ujedinjena Kraljevina,C‑30/01, EU:C:2003:489, t. 53.).

67

U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, „robom” u smislu te odredbe treba smatrati proizvode kojima se vrijednost može izraziti u novcu i koji kao takvi mogu biti predmet komercijalnih transakcija. Međutim, odredbe UFEU‑a o slobodi kretanja robe načelno se primjenjuju bez obzira na to prelazi li roba državnu granicu radi prodaje ili daljnje prodaje ili radi osobne uporabe ili potrošnje (vidjeti u tom smislu presude od 7. ožujka 1989., Schumacher, 215/87, EU:C:1989:111, t. 22. i od 3. prosinca 2015., Pfotenhilfe‑Ungarn, C‑301/14, EU:C:2015:793, t. 47.).

68

Međutim, budući da sekundarno pravo Unije načelno ima isto područje primjene kao i sami Ugovori (vidjeti po analogiji presudu od 15. prosinca 2015., Parlament i Komisija/Vijeće, C‑132/14 do C‑136/14, EU:C:2015:813, t. 77.) i da strogo tumačenje isključenja Gibraltara iz zajedničkog carinskog područja Unije, uz opasnost ugrožavanja ujednačene primjene prava Unije, ne smije dovesti do tumačenja prema kojem slobodno kretanje robe u odnosima s Gibraltarom ima doseg koji je u većoj mjeri ograničen od onoga koji proizlazi iz odredaba UFEU‑a, za odredbe Direktive 91/477 o prijenosu vatrenog oružja za civilnu uporabu treba smatrati da pripadaju slobodnom kretanju robe, ako se ono prenosi u kontekstu trgovine, uključujući posredovanjem trgovca oružjem ili u okviru prodaje na daljinu ili izvan tog konteksta, odnosno ako ga prenose pojedinci, osobito lovci i sportski strijelci, da bi se njime koristili za svoje aktivnosti.

69

Iz toga slijedi da se članak 12. stavak 2. Direktive 91/477 u vezi s njezinim člankom 1. stavkom 4. i Prilogom II. ne primjenjuje na području Gibraltara, iako se ta odredba prava Unije ne odnosi ni na trgovinu ni na poslovne transakcije u vezi s vatrenim oružjem.

70

Usto, suprotno onomu na što upućuju tužitelji u glavnom postupku u svojim pisanim očitovanjima, primjenjivost akata Unije o usklađivanju propisa država članica o slobodnom kretanju robe na području Gibraltara ne može ovisiti o razlozima za prijenos predmetne robe. Ako bi to bio slučaj, nastala bi – kao što su to istaknule gibraltarska vlada i Komisija na raspravi pred Sudom kao i nezavisni odvjetnik u točki 73. svojeg mišljenja – pravna nesigurnost u pogledu utvrđivanja koja se pravila prava Unije o slobodnom kretanju robe primjenjuju na području Gibraltara, što bi također moglo naštetiti interesima koje sustav priznat Gibraltaru Aktom o pristupanju iz 1972. nastoji zaštititi.

71

Osim toga, iz prethodno navedenog proizlazi, s jedne strane, da se provedba postupka propisanog u članku 12. stavku 2. Direktive 91/477 ne može predvidjeti izvan djelomično usklađenog zakonodavnog okvira o nadzoru nabave i posjedovanja vatrenog oružja, uspostavljenog tom direktivom.

72

S druge strane, prenošenje na području Gibraltara odredaba Direktive 91/477 potrebnih za osiguranje učinkovitog i pouzdanog funkcioniranja propusnice u okviru navedenog postupka i ostvarenje cilja osiguranja visoke razine sigurnosti osoba zahtijevaju da se prenese velik broj odredaba navedene direktive, čime bi se neopravdano proširilo teritorijalno područje primjene prava Unije.

73

S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljena pitanja valja odgovoriti na način da članak 29. Akta o pristupanju iz 1972. u vezi s njegovim Prilogom I. dijelom I. točkom 4. treba tumačiti na način da se članak 12. stavak 2. Direktive 91/477 u vezi s njezinim člankom 1. stavkom 4. i Prilogom II. ne primjenjuje na području Gibraltara. Razmatranje tih pitanja nije otkrilo nijedan element koji može utjecati na valjanost te direktive.

74

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) odlučuje: