I. Pravni okvir

A. Pravo Unije

1. UFEU

2. Protokol br. 26

3. Povelja

4. Direktiva 2006/123

5. Direktiva 2008/98

6. Direktiva 2018/851

B. Slovensko pravo

II. Glavni postupak i prethodna pitanja

III. O prethodnim pitanjima

A. Prvo pitanje

B. Drugo, treće, četvrto, peto, šesto, sedmo, osmo, deveto i deseto pitanje

1. Uvodna očitovanja

a) Direktiva 2008/98

b) Direktiva 2006/123 te članci 49. i 56 UFEU‑a

c) Opravdanje ograničenjâ sloboda poslovnog nastana i slobodnog pružanja usluga s obzirom na Direktivu 2006/123 i članke 49. i 56. UFEU‑a

d) Poštovanje Povelje te načelâ pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja

2. Uvjeti za uvođenje monopola nad djelatnošću zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ

a) Ograničenja slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga

b) Opravdanje ograničenja o kojima je riječ

1) Uvjet nediskriminacije

2) Postojanje važnih razloga u općem interesu

3) Uvjet proporcionalnosti

i) Prikladnost ograničenjâ za jamstvo ostvarenja ciljeva koji se žele postići

ii) Nužnost i proporcionalnost u užem smislu ograničenja o kojima je riječ

4) Poštovanje članka 16. i 17. Povelje te načelâ pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja

3. Mjere naložene monopolistu i osobama koje u njemu imaju poslovne udjele

a) Ograničenja slobode poslovnog nastana i slobodnog pružanja usluga

b) Opravdanje ograničenja o kojima je riječ

1) Uvjet nediskriminacije

2) Postojanje važnih razloga u općem interesu

3) Uvjet proporcionalnosti

i) Prikladnost ograničenjâ za jamstvo ostvarenja ciljeva koji se žele postići

ii) Nužnost i proporcionalnost u užem smislu ograničenja o kojima je riječ

4) Poštovanje članka 16. Povelje

4. Mjere naložene proizvođačima koji ćele ući na nacionalno tržište

a) Ograničenja slobode poslovnog nastana i slobodnog pružanja usluga

b) Opravdanje ograničenja o kojima je riječ

1) Postojanje važnih razloga u općem interesu

2) Uvjet proporcionalnosti

i) Prikladnost predmetnog ograničenja da zajamči ostvarenje zadanog cilja

ii) Nužnost i proporcionalnost u užem smislu ograničenja o kojima je riječ

3) Poštovanje članka 16. Povelje

5. Utjecaj postojanja usluge u općem gospodarskom interesu na spojivost ograničenja slobode poslovnog nastana i slobodnog pružanja usluga s pravom Unije

IV. Troškovi

–

za INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d. o. o. i dr., A. Brezavšček, odvetnik,

–

za Surovinu, družba za predelavo odpadkov d. o. o. i dr., M. Senica i M. Urankar, odvetnika,

–

[ispravljeno rješenjem od 15. rujna 2025.] za slovensku vladu, A. Dežman Mušič i T. Mihelič Žitko, u svojstvu agenata,

–

za češku vladu, L. Langrová, M. Smolek i J. Vláčil, u svojstvu agenata,

–

za mađarsku vladu, Z. Biró-Tóth, u svojstvu agenta,

–

za nizozemsku vladu, E. M. Besselink, K. Bulterman i C. S. Schillemans, u svojstvu agenata,

–

za Europsku komisiju, L. Armati, M. Kocjan, M. Mataija i D. Milanowska, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 14., 49., 56. i 106. UFEU‑a, Protokola (br. 26) o uslugama od općeg interesa, priloženog UEU‑u i UFEU‑u (u daljnjem tekstu: Protokol br. 26), Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (SL 2006., L 376, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.), članaka 8. i 8.a Direktive 2008/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva (SL 2008., L 312, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 434., str. 99. i ispravci SL 2015., L 297, str. 9., SL 2017., L 42, str. 43. i SL 2024./90243, L), kako je izmijenjena Direktivom (EU) 2018/851 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2018. (SL 2018., L 150, str. 109.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2008/98), članaka 16. i 17. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), te načelâ pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja.

2

Zahtjev je upućen u okviru postupka ocjene suglasnosti s ustavom određenih odredbi Zakona o varstvu okolja (Zakon o zaštiti okoliša), od 16. ožujka 2022. (Uradni list RS, br. 44/22), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: ZVO-2), kojima je u slovensko pravo uveden sustav proširene odgovornosti proizvođačâ (u daljnjem tekstu: sustav proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku).

3

Članak 49. UFEU‑a određuje:

„U okviru niže navedenih odredaba, ograničivanje slobode poslovnog nastana državljana jedne države članice na državnom području druge države članice zabranjuje se. Ta se zabrana odnosi i na ograničivanje osnivanja zastupništava, podružnica ili društava kćeri od strane državljana bilo koje države članice s poslovnim nastanom na državnom području bilo koje druge države članice.

[…]”

4

Članak 56. UFEU‑a predviđa:

„U okviru odredaba navedenih u nastavku, zabranjuju se ograničenja slobode pružanja usluga unutar [Europske u]nije u odnosu na državljane država članica s poslovnim nastanom u državi članici koja nije država osobe kojoj su usluge namijenjene.

[…]”

5

Članak 106. UFEU‑a određuje:

„1.   U slučaju javnih poduzeća i poduzeća kojima države članice dodjeljuju posebna ili isključiva prava, države članice ne smiju donositi ni ostaviti na snazi mjere koje su u suprotnosti s pravilima sadržanima u Ugovorima, osobito s pravilima predviđenima člankom 18. i člancima od 101. do 109.

2.   Poduzeća kojima je povjereno obavljanje usluga od općega gospodarskog interesa ili koja su po svojoj naravi monopoli koji ostvaruju prihod, podliježu pravilima sadržanima u Ugovorima, a osobito pravilima o tržišnom natjecanju, i to u mjeri u kojoj primjena takvih pravila ne sprečava, de iure ili de facto, obavljanje posebnih zadaća koje su im povjerene. Na razvoj trgovine ne smije se utjecati u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno interesima Unije.

[…]”

6

U skladu s člankom 1. Protokola br. 26:

„Zajedničke vrijednosti Unije u pogledu usluga od općeg gospodarskog interesa u smislu članka 14. [UFEU‑a] osobito uključuju:

7

Članak 16. Povelje, naslovljen „Sloboda poduzetništva”, predviđa:

„Sloboda poduzetništva priznaje se u skladu s pravom Unije te nacionalnim zakonodavstvima i praksom.”

8

Članak 17. Povelje, naslovljen „Pravo na vlasništvo”, u stavku 1. određuje:

„Svatko ima pravo na vlasništvo nad svojom na zakonit način stečenom imovinom, koristiti je, njome raspolagati i ostaviti je u nasljedstvo. Vlasništvo nikome ne može biti oduzeto, osim u javnom interesu u slučajevima i pod uvjetima koje propisuje zakon, ako se pravodobno isplati pravična naknada za gubitak vlasništva. Uživanje prava vlasništva može biti uređeno zakonom u mjeri u kojoj je to potrebno radi općeg interesa.”

9

Članak 52. Povelje, naslovljen „Opseg i tumačenje prava i načela”, u stavku 1. predviđa:

„Svako ograničenje pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih ovom Poveljom mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bît tih prava i sloboda. Podložno načelu proporcionalnosti, ograničenja su moguća samo ako su potrebna i ako zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba.”

10

Uvodne izjave 6., 17., 70. i 73. Direktive 2006/123 glase kako slijedi:

[…]

[…]

[…]

11

Članak 1. te direktive, naslovljen „Predmet”, određuje:

„1.   Ovom Direktivom određuju se opće odredbe kojima se pružateljima usluga olakšava ostvarivanje slobode poslovnog nastana te slobodno kretanje usluga uz istodobno održavanje visokog stupnja kvalitete tih usluga.

2.   Ova se Direktiva ne odnosi na liberalizaciju usluga od općeg gospodarskog interesa, rezerviranih za javna ili privatna tijela, niti na privatizaciju javnih tijela koja pružaju usluge.

3.   Ova se Direktiva ne bavi ukidanjem monopola u području pružanja usluga niti potporama koje dodjeljuju države članice, a koje su obuhvaćene propisima Zajednice o tržišnom natjecanju.

Ova Direktiva ne utječe na slobodu država članica da u skladu s pravom Zajednice same definiraju usluge koje smatraju uslugama od općeg gospodarskog interesa, načine na koje se one organiziraju i financiraju, sukladno propisima o državnoj potpori, te specifične obveze kojima podliježu.

[…]”

12

Članak 2. navedene direktive, naslovljen „Područje primjene”, predviđa:

„1.   Ova se Direktiva primjenjuje na usluge koje dostavljaju pružatelji s poslovnim nastanom u državi članici.

2.   Ova se Direktiva ne primjenjuje na sljedeće djelatnosti:

[…]”

13

Članak 4. te direktive, naslovljen „Definicije” određuje:

„U smislu ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:

[…]

[…]

[…]”

14

Članak 15. Direktive 2006/123, naslovljen „Zahtjevi koji se trebaju ocijeniti”, propisuje:

„1.   Države članice ispituju predviđa li njihov pravni sustav neki od zahtjeva iz stavka 2. i osiguravaju da su svi takvi zahtjevi usklađeni s uvjetima iz stavka 3. Države članice prilagođavaju svoje zakone i druge propise da bi se uskladili s tim uvjetima.

2.   Države članice ispituju je li u njihovom pravnom sustavu pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti uvjetovano ispunjavanjem nekih od sljedećih nediskriminirajućih zahtjeva:

[…]

3.   Države članice provjeravaju da zahtjevi iz stavka 2. ispunjavaju sljedeće uvjete:

4.   Stavci 1., 2. i 3. primjenjuju se na zakonodavstvo u području usluga od općeg gospodarskog interesa u onoj mjeri u kojoj primjena tih stavaka ne ometa pravno ili stvarno izvršavanje posebne zadaće koja im je povjerena.

5.   U izvješću o međusobnom ocjenjivanju, predviđenom u članku 39. stavku 1., države članice navode sljedeće:

6.   Od 28. prosinca 2006. države članice ne smiju uvesti ni jedan novi zahtjev sličan onima iz stavka 2., osim ako spomenuti zahtjev ispunjava uvjete iz stavka 3.

[…]”

15

Članak 16. te direktive, naslovljen „Sloboda pružanja usluga”, u stavku 1. određuje:

„Države članice poštuju pravo pružatelja usluga da djeluju u državi članici u kojoj nemaju poslovni nastan.

Država članica u kojoj se pruža usluga osigurava slobodni pristup i slobodno izvođenje uslužne djelatnosti na svojem državnom području.

[…]”

16

Članak 17. navedene direktive, naslovljen „Dodatna odstupanja od slobode pružanja usluga”, predviđa:

„Članak 16. ne primjenjuje se na:

[…]”

17

Članak 1. Direktive 2008/98, naslovljen „Predmet i područje primjene”, predviđa:

„Ovom se Direktivom utvrđuju mjere za zaštitu okoliša i zdravlja ljudi sprečavanjem ili smanjenjem nastanka otpada, štetnih učinaka nastanka otpada i njegovim gospodarenjem, smanjenjem ukupnog utjecaja uporabe resursa i povećanjem učinkovitosti takve uporabe, što je ključno za prijelaz na kružno gospodarstvo i osiguravanje dugoročne konkurentnosti Unije.”

18

Članak 3. te direktive, naslovljen „Definicije”, određuje:

„U smislu ove Direktive, primjenjuju se sljedeće definicije:

[…]

[…]

19

Članak 8. navedene direktive, naslovljen „Proširena odgovornost proizvođača”, predviđa:

„1.   Kako bi se ojačala ponovna uporaba i sprečavanje, recikliranje i drugi načini oporabe otpada, države članice mogu donijeti zakonodavne i druge mjere kojima će osigurati da svaka fizička ili pravna osoba koja profesionalno razvija, proizvodi, prerađuje, obrađuje, prodaje ili uvozi proizvode (proizvođač proizvoda) bude obuhvaćena režimom proširene odgovornosti proizvođača.

Te mjere mogu obuhvaćati prihvaćanje povrata proizvoda ili otpada koji preostaje nakon uporabe tih proizvoda, kao i naknadno gospodarenje otpadom i financijsku odgovornost za te aktivnosti. Te mjere mogu obuhvatiti obvezu pružanja javno dostupnih informacija o tome u kojoj je mjeri proizvod pogodan za ponovnu uporabu ili recikliranje.

Ako te mjere uključuju uspostavu [sustava] proširene odgovornosti proizvođača, primjenjuju se opći minimalni zahtjevi utvrđeni u članku 8.a.

Države članice mogu odlučiti da bi proizvođači proizvoda koji svojom voljom preuzmu financijsku ili financijsku i organizacijsku odgovornost za gospodarenje fazom otpada u životnom vijeku proizvoda trebali primjenjivati sve opće minimalne zahtjeve utvrđene u članku 8.a. ili samo neke od njih.

2.   Države članice mogu poduzeti odgovarajuće mjere kako bi potakle dizajn proizvoda i sastavnih dijelova proizvoda koji umanjuju učinak proizvoda na okoliš i nastanak otpada u tijeku proizvodnje i daljnje uporabe proizvoda te kako bi osigurale da se oporaba i zbrinjavanje proizvoda koji su postali otpad provode u skladu s člancima 4. i 13.

Tim se mjerama mogu poticati, među ostalim, razvoj, proizvodnja i marketing proizvoda i sastavnih dijelova proizvoda koji su pogodni za višekratnu uporabu, koji sadržavaju reciklirane materijale, tehnički su trajni, mogu se lako popraviti, a kad postanu otpad, pogodni su za pripremu za ponovnu uporabu i recikliranje kako bi se omogućila pravilna provedba hijerarhije otpada. Tim mjerama uzima se u obzir učinak proizvoda tijekom njihova cijelog životnog vijeka, hijerarhiju otpada i, gdje je to prikladno, potencijal za višestruko recikliranje.

3.   Kad primjenjuju proširenu odgovornost proizvođača, države članice uzimaju u obzir tehničku provedivost i gospodarsku održivost i ukupne učinke na okoliš, zdravlje ljudi i društvo, poštujući nužnost osiguravanja dobrog funkcioniranja unutarnjeg tržišta.

4.   Proširena odgovornost proizvođača primjenjuje se ne dovodeći u pitanje odgovornost za gospodarenje otpadom kako se predviđa člankom 15. stavkom 1. i ne dovodeći u pitanje postojeće zakonodavstvo o posebnim tijekovima otpada i posebnim proizvodima.

5.   [Europska k]omisija organizira razmjenu informacija među državama članicama i sudionicima uključenima u [sustave] proširene odgovornosti proizvođača o praktičnoj provedbi općih minimalnih zahtjeva iz članka 8.a. To, među ostalim, uključuje razmjenu informacija o najboljim praksama kako bi se osigurali odgovarajuće upravljanje i prekogranična suradnja u pogledu [sustava] proširene odgovornosti proizvođača te neometano funkcioniranje unutarnjeg tržišta, o organizacijskim značajkama i praćenju organizacija koje ispunjavaju obveze proširene odgovornosti proizvođača u ime proizvođača proizvoda, o modulaciji financijskih doprinosa, o odabiru subjekata za gospodarenje otpadom i o sprečavanju odbacivanja smeća. Komisija objavljuje rezultate razmjene informacija. Komisija objavljuje rezultate razmjene informacija i može dati smjernice o tim i drugim relevantnim aspektima.

Komisija u dogovoru s državama članicama objavljuje smjernice o prekograničnoj suradnji u pogledu [sustava] proširene odgovornosti proizvođača te modulaciji financijskih doprinosa iz članka 8.a stavka 4. točke (b).

Ako je to potrebno kako bi se izbjeglo narušavanje unutarnjeg tržišta, Komisija može donijeti provedbene akte kako bi odredila kriterije s ciljem ujednačene primjene članka 8.a stavka 4. točke (b), ali isključujući bilo kakvo precizno određivanje razine doprinosa. Ti se provedbeni akti donose u skladu s postupkom ispitivanja iz članka 39. stavka 2.”

20

Članak 8.a te direktive, naslovljen „Opći minimalni zahtjevi za [sustave] proširene odgovornosti proizvođača”, određuje:

„1.   Ako su [sustavi] proširene odgovornosti proizvođača uspostavljeni u skladu s člankom 8. stavkom 1., uključujući u skladu s ostalim zakonodavnim aktima Unije, države članice

2.   Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da su posjednici otpada obuhvaćeni [sustavima] proširene odgovornosti proizvođača u skladu s člankom 8. stavkom 1. obaviješteni o mjerama za sprečavanje nastanka otpada, centrima za ponovnu uporabu i pripremu za ponovnu uporabu, sustavima za povrat i skupljanje otpada te sprečavanju odbacivanja smeća. Države članice poduzimaju i mjere kojima potiču posjednike otpada da preuzmu odgovornost i svoj otpad predaju u postojeće sustave odvojenog skupljanja, posebno, gdje je to primjereno, gospodarskim poticajima ili propisima.

3.   Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da svi proizvođači proizvoda ili organizacije koje ispunjavaju obveze proširene odgovornosti proizvođača u ime proizvođača proizvoda:

4.   Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi za financijske doprinose koje uplaćuju proizvođači proizvoda radi ispunjavanja svojih obveza proširene odgovornosti proizvođača osigurale sljedeće:

Gdje je to opravdano potrebom da se osigura odgovarajuće gospodarenje otpadom i ekonomska održivost [sustava] proširene odgovornosti proizvođača, države članice mogu odstupiti od raspodjele financijske odgovornosti iz točke (a), pod sljedećim uvjetima:

te pod uvjetom da preostale troškove snose izvorni proizvođači ili distributeri otpada.

Ovo se izuzeće ne može upotrijebiti kako bi se smanjio udio troškova koji proizvođači proizvoda snose u okviru [sustava] o proširenoj odgovornosti proizvođača uspostavljenih prije 4. srpnja 2018.

5.   Države članice uspostavljaju odgovarajući okvir za praćenje i provedbu kako bi osigurale da proizvođači proizvoda i organizacije koje ispunjavaju obveze proširene odgovornosti proizvođača u njihovo ime, izvršavaju svoje obveze u pogledu proširene odgovornosti proizvođača, među ostalim i kada je riječ o prodaji na daljinu, da se financijska sredstva pravilno uporabljuju te da svi sudionici uključeni u provedbu [sustava] proširene odgovornosti proizvođača dostavljaju pouzdane podatke.

Ako na teritoriju države članice više organizacija ispunjava obveze proširene odgovornosti proizvođača u ime proizvođača proizvoda, predmetna država članica za nadzor provedbe obveza u pogledu proširene odgovornosti proizvođača imenuje barem jedno tijelo neovisno od privatnih interesa ili tu zadaću povjerava javnom tijelu.

Svaka država članica dopušta proizvođačima proizvoda s poslovnim nastanom u drugoj državi članici koji stavljaju proizvode na tržište na njezinom teritoriju da imenuju pravnu ili fizičku osobu s poslovnim nastanom na njezinom teritoriju kao ovlaštenog predstavnika u svrhe ispunjavanja obveza proizvođača u pogledu [sustavâ] proširene odgovornosti proizvođača na njezinu teritoriju.

Za potrebe nadzora i provjere usklađenosti s obvezama proizvođača proizvoda u pogledu [sustavâ] proširene odgovornosti proizvođača, države članice mogu uspostaviti zahtjeve, poput zahtjeva u pogledu registracije, informacija i izvješćivanja, koje treba ispuniti pravna ili fizička osoba koju se imenuje kao ovlaštenog predstavnika na njezinom teritoriju.

6.   Države članice osiguravaju redovan dijalog relevantnih dionika uključenih u provedbu [sustavâ] proširene odgovornosti proizvođača, uključujući proizvođače i distributere, privatne ili javne subjekte za gospodarenje otpadom, lokalna tijela, organizacije civilnog društva i, gdje je to primjenjivo, subjekte iz socijalne ekonomije, mreže za ponovnu uporabu i popravak te subjekte za pripremu za ponovnu uporabu.

7.   Države članice poduzimaju mjere kako bi osigurale da su [sustavi] proširene odgovornosti proizvođača uspostavljeni prije 4. srpnja 2018. usklađeni s ovim člankom do 5. siječnja 2023.

8.   Pružanjem informacija javnosti u okviru ovog članka ne dovodi se u pitanje očuvanje povjerljivosti poslovno osjetljivih informacija u skladu s relevantnim pravom Unije i nacionalnim pravom.”

21

Uvodne izjave 14., 21., 22. i 26. Direktive 2018/851 glase kako slijedi:

[…]

[…]

22

Članak 34. ZVO-2, naslovljen „Proširena odgovornost proizvođačâ”, određuje:

„(1)   Proizvođač proizvoda na koje se odnosi proširena odgovornost proizvođača […], mora poštovati sve zabrane, zahtjeve i druga pravila postupanja kako bi se osiguralo propisano gospodarenje otpadom koji nastaje prilikom upotrebe takvih proizvoda […].

[…]

(4)   Proizvođač s poslovnim nastanom u drugoj državi, a koji u Republici Sloveniji na daljinu prodaje proizvode na koje se odnosi [proširena odgovornost proizvođača] izravno potrošaču ili drugim krajnjim korisnicima mora odrediti ovlaštenog zastupnika koji je odgovoran za ispunjenje njegovih obveza.

[…]

(6)   Proizvođač s poslovnim nastanom u drugoj državi članici [Unije] ili u državi Europskog gospodarskog prostora […], čiji se proizvodi, na koje se odnosi [proširena odgovornost proizvođača] stavljaju na tržište na području Republike Slovenije može preuzeti obveze proizvođača s poslovnim nastanom u Republici Sloveniji tako da odredi ovlaštenog zastupnika koji je odgovoran za ispunjenje njegovih obveza na području Republike Slovenije. U slučaju iz prethodnog stavka obveze proizvođača sa sjedištem u Republici Sloveniji prestaju u opsegu u kojem ih je preuzeo ovlašteni zastupnik.

[…]”

23

Članak 35. ZVO-2, naslovljen „Obveze proizvođača”, predviđa:

„(1)   Proizvođač osigurava:

(2)   Proizvođač ispunjava obveze iz prvog stavka ovog članka zajedno s drugim proizvođačima proizvoda iste vrste na koje se odnosi [proširena odgovornost proizvođača] tako da sudjeluje u zajedničkom obavljanju djelatnosti i uvjetima za ispunjenje obveza u vezi s otpadom iz takvih proizvoda […].

(3)   Ne dovodeći u pitanje prethodni stavak, proizvođač može ispunjavati obveze iz prvog stavka ovog članka samostalno ako stavlja na tržište u Republici Sloveniji proizvode na koje se odnosi [proširena odgovornost proizvođača] koji nisu namijenjeni upotrebi u kućanstvima […].

[…]”

24

Članak 37. ZVO-2, naslovljen „Zajedničko ispunjavanje obveza”, određuje:

„(1)   Proizvođači iz prvog stavka članka 35. ovog zakona koji ne osiguravaju samostalno ispunjavanje obveza iz trećeg stavka članka 35. ovog zakona moraju osigurati zajedničko ispunjavanje obveza. Zajedničko ispunjavanje obveza za proizvođače proizvoda iste vrste na koje se odnosi [proširena odgovornost proizvođača] provodi organizacija za zajedničko ispunjavanje [proširene odgovornosti proizvođača] za otpad od takvih proizvoda […]. Organizacija provodi zajedničko ispunjavanje obveza za proizvođače koji je osnuju i za proizvođače koji se pridruže već osnovanoj organizaciji. Ti su proizvođači prilikom ispunjavanja obveza jednakopravni, neovisno o tome jesu li osnovali organizaciju ili se pridružili već osnovanoj organizaciji.

(2)   Zajedničko ispunjavanje obveza za proizvođače proizvoda iste vrste na koje se odnosi [proširena odgovornost proizvođača] provodi samo jedna organizacija.

(3)   Proizvođač iz prvog stavka ovog članka s organizacijom sklapa ugovor u pisanom obliku kojom je ovlašćuje da ispunjava njegove obveze iz prvog stavka članka 35. ovog zakona.

[…]”

25

U skladu s člankom 38. ZVO-2, naslovljenim „Organizacija”:

„(1)   Organizacija je pravna osoba s poslovnim nastanom u Republici Sloveniji, osnovana kako bi za proizvođače proizvoda iste vrste na koje se odnosi [proširena odgovornost proizvođača] i koji moraju osigurati zajedničko ispunjavanje obveza u skladu s prvim stavkom prethodnog članka provodila zajedničko ispunjavanje obveza kao djelatnost kojom se ne ostvaruju prihodi na način da prihodi ne prekoračuju stvarne troškove za zajedničko ispunjavanje obveza u skladu s tim zakonom.

[…]

(3)   Organizacija ne smije obavljati nijednu djelatnost koja nije povezana s ciljem iz prvog stavka ovog članka.

(4)   Organizaciju osnivaju i u njoj poslovne udjele imaju proizvođači određenih proizvoda iste vrste na koje se odnosi [proširena odgovornost proizvođača] koji zajedno stavljaju na tržište najmanje 51 % ukupne količine tih proizvoda, pri čemu poslovni udjeli pojedinog proizvođača u organizaciji ne smiju prekoračivati 25 %. Način dokazivanja ispunjenja uvjeta iz prethodnog stavka određuje Vlada u odredbama osmog stavka članka 34. ovog zakona.

(5)   Ni organizacija koja osigurava zajedničko ispunjavanje obveza ni proizvođač koji je imatelj poslovnog udjela u organizaciji ne mogu biti osobe koje obavljaju sakupljanje ili obradu otpada od proizvoda koji su predmet zajedničkog ispunjavanja obveza u toj organizaciji, osim ako odredbama iz osmoga stavka članka 34. nije određeno da se proizvođačem smatra i osoba koja otpad od proizvoda na koje se odnosi [proširena odgovornost proizvođača] priprema za ponovnu uporabu te ih drugi put stavlja na tržište ili osoba koja otpad od proizvoda na koje se odnosi [proširena odgovornost proizvođača] reciklira u prerađenu tvar ili predmet, koji su proizvod na koji se odnosi [proširena odgovornost proizvođača], ali koji imaju namjenu koja je drugačija od one izvornog proizvoda na koji se odnosi [proširena odgovornost proizvođača].

(6)   Organizacija i proizvođač koji je imatelj poslovnog udjela u organizaciji ne smiju biti:

(7)   Rodbinskom vezom iz točke 2. prethodnog stavka smatra se krvno srodstvo u ravnoj lozi ili pobočnoj lozi do zaključno četvrtog stupnja, pravno priznati oblici partnerskih odnosa te tazbina do zaključno četvrtog stupnja, iako je zakonska ili izvanzakonska zajednica prestala ili ako je imatelj poslovnog udjela skrbnik ili je u udomiteljskom odnosu s osobom koja ima ili kontrolira prava glasa u upravljačkom ili nadzornom tijelu ili zastupa osobe iz točke 1. prethodnog stavka.

(8)   Nadzor nad pravima glasa iz točke 2. šestog stavka ovog članka označava prava, ugovore i druga sredstva od kojih svako za sebe ili zajedno, uzimajući u obzir relevantne činjenične ili pravne okolnosti, imatelju poslovnog udjela omogućavaju izvršavanje odlučujućeg utjecaja na osobu koja ima ili nadzire prava glasa u upravljačkom ili nadzornom tijelu ili zastupa osobe iz točke 1. šestog stavka ovog članka.

(9)   Ograničenja iz petog i šestog stavka ovog članka primjenjuju se i na člana upravnog tijela organizacije, njezina nadzornog tijela ili zastupnika.

(10)   Organizacija mora imati nadzorno tijelo za sustav [proširene odgovornosti proizvođača], koje je sastavljeno od triju predstavnika proizvođača, imateljâ poslovnih udjela organizacije i triju predstavnika proizvođača koji su se pridružili već osnovanoj organizaciji te predstavnika ministarstva nadležnog za okoliš. Predstavnici proizvođača koji osnuju organizaciju i predstavnici proizvođača koji su se pridružili već osnovanoj organizaciji jednakopravni su i imaju jednakovrijedna prava odlučivanja. Postupak imenovanja pojedinačnih predstavnika proizvođača iz prethodnog stavka u tijelo iz tog stavka i trajanje obavljanja njihove funkcije za sustav [proširene odgovornosti proizvođača] određuje Vlada u odredbama iz osmoga stavka članka 38. ovog zakona.

(11)   Tijelo iz prethodnog stavka:

[…]”

26

Članak 39. ZVO-2, naslovljen„ Obveze organizacije”, predviđa:

„(1)   Organizacija osigurava zajedničko ispunjavanje obveza u skladu s prvim i drugim stavkom članka 35. ovog zakona na troškovno učinkovit način. Organizacija osigurava ispunjavanje obveza iz prethodnog stavka za gospodarenje cjelokupnim otpadom od proizvoda koji u određenom razdoblju nastanu na cjelokupnom području Republike Slovenije. Organizacija osigurava da se sakupljanje i obrada otpada od proizvoda provodi na način da tijekom čitave godine ne dolazi do zastoja.

[…]

(3)   Organizacija ima nacrt za zajedničko ispunjavanje obveza […], u kojem definira djelatnosti i mjere za ispunjenje obveza iz prvog stavka ovog članka.

[…]”

27

Članak 41. ZVO-2, naslovljen „Odobrenje za zajedničko ispunjavanje obveza”:

„(1)   Za provođenje zajedničkog ispunjavanja obveza organizacija mora imati odobrenje za zajedničko ispunjavanje obveza.

[…]

(5)   Odobrenje za zajedničko ispunjavanje obveza izdaje se za neodređeno razdoblje od njegova stupanja na snagu. […]

[…]”

28

Članak 275. ZVO-2, naslovljen „Prilagodba ispunjavanja obveza u području [proširene odgovornosti proizvođača] od strane postojećih proizvođača proizvoda na koje se odnosi [proširena odgovornost proizvođača]”, određuje:

„(1)   Postojeći proizvođači proizvoda na koje se odnosi [proširena odgovornost proizvođača] i koji svoje obveze u području [proširene odgovornosti proizvođača] moraju ispunjavati u okviru sustava zajedničkog ispunjavanja obveza iz članka 37. ovog zakona osnivaju organizaciju iz članka 38. ovog zakona, a ta organizacija podnosi potpuni zahtjev za dobivanje odobrenja za zajedničko ispunjavanje obveza iz članka 41. ovog zakona najkasnije do 31. srpnja 2022. Postojeći proizvođači proizvoda na koje se u trenutku stupanja na snagu ovog zakona odnosi [proširena odgovornost proizvođača], a koji nisu osnivači organizacije iz članka 38. ovog zakona moraju od organizacije koja dobije odobrenje za zajedničko ispunjavanje obveza iz članka 41. ovog zakona zahtijevati sklapanje ugovora najkasnije do 31. prosinca 2022.

[…]

(3)   Postojeći proizvođač proizvoda na koje se u trenutku stupanja na snagu ovog zakona odnosi [proširena odgovornost proizvođača] koji ne postupa u skladu s odredbama prethodnih stavaka ovog članka kažnjava se:

[…]

(5)   Ako organizacija iz prvog stavka članka 38. ovog zakona pisanim putem obavijesti ministarstvo da je na temelju konačnog odobrenja iz trećeg stavka članka 41. ovog zakona započela s provedbom zajedničkog ispunjavanja obveza gospodarenja otpadnom ambalažom na temelju ovog zakona, ministarstvo donosi deklaratorno rješenje o prestanku valjanosti odobrenja za zajedničko ispunjavanje obveza gospodarenja otpadnom ambalažom, na temelju kojeg prestaju vrijediti odobrenja koja se odnose na zaštitu okoliša za zajedničko ispunjavanje obveza gospodarenja otpadnom ambalažom izdana na temelju Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (Uredba o gospodarenju ambalažom i otpadnom ambalažom) (Uradni list RS, br. 84/06, 106/06, 110/07, 67/11, 68/11 – ispr., 18/14, 57/15, 103/15, 2/16 – ispr., 35/17, 60/18, 68/18, 84/18 – ZIURKOE) ili Uredbe o embalaži in odpadni embalaži (Uredba o ambalaži i otpadnoj ambalaži) (Uradni list RS, br. 54/21).

(6)   Odluke o potvrđivanju zajedničkih planova izdane na temelju Uredbe o odpadni električni in elektronski opremi (Uredba o otpadnoj električnoj i elektronskoj opremi) (Uradni list RS, br. 55/15, 47/16, 72/18 i 84/18 – ZIURKOE), Uredbe o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji (Uredba o postupanju s baterijama i akumulatorima te otpadnim baterijama i akumulatorima) (Uradni list RS, br. 3/10, 64/12, 93/12, 103/15 i 84/18 – ZIURKOE), Uredbe o odpadnih nagrobnih svečah (Uredbe o otpadnim nadgrobnim lampionima) (Uradni list RS, br. 25/19 i 84/18 – ZIURKOE), Uredbe o ravnanju z zdravili (Uredba o postupanju s lijekovima) (Uradni list RS, br. 105/08 i 84/18 – ZIURKOE), Uredbe o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi (Uredba o postupanju s otpadnim fitofarmaceutskim sredstvima koja sadržavaju opasne tvari) (Uradni list RS, br. 119/06 i 84/18 – ZIURKOE), Uredbe o izrabljenih vozilih (Uredba o rabljenim vozilima) (Uradni list RS, br. 32/11, 45/11 – ispr., 26/12 i 84/18 – ZIURKOE) i Uredbe o ravnanju z izrabljenimi gumami (Uredba o postupanju s rabljenim gumama) (Uradni list RS, br. 63/09 i 84/18 – ZIURKOE), prestaju vrijediti na temelju deklaratornih rješenja o prestanku važenja zajedničkih planova koje je donijelo ministarstvo ako organizacija iz prvog stavka članka 38. ovog zakona pisanim putem obavijesti ministarstvo da je na temelju konačnog odobrenja iz trećeg stavka članka 41. ovog zakona započela s provedbom zajedničkog ispunjavanja obveza postupanja s tim proizvodima na temelju ovog zakona.

(7)   Dana 1. siječnja 2023. prestaju važiti odredbe o potvrđivanju individualnih planova izdanih na temelju Uredbe o gospodarenju ambalažom i otpadnom ambalažom […] ili Uredbe o ambalaži i otpadnoj ambalaži […], Uredbe o otpadnoj električnoj i elektronskoj opremi […], Uredbe o postupanju s baterijama i akumulatorima te otpadnim baterijama i akumulatorima […], Uredbe o otpadnim nadgrobnim lampionima […], Uredbe o postupanju s lijekovima […], Uredbe o postupanju s otpadnim fitofarmaceutskim sredstvima koja sadržavaju opasne tvari […], Uredbe o rabljenim vozilima […] i Uredbe o postupanju s rabljenim gumama […], a ministarstvo najkasnije 5. siječnja 2023. o njima donosi deklaratorno rješenje.

(8)   U slučajevima iz petog i šestog stavka ovog članka na dan donošenja deklaratornog rješenja prestaju važiti ugovori sklopljeni radi ispunjavanja obveza proizvođača proizvoda u području gospodarenja […] otpadom od proizvoda, kojima je ovlaštenje za ispunjavanje obveza dano trgovačkom društvu na temelju točke 2. desetog stavka članka 20. [Zakona o varstvu okolja (Zakon o zaštiti okoliša) (Uradni list RS, br. 39/06, u daljnjem tekstu: ZVO-1)].

(9)   U slučajevima iz petog, šestog i sedmog stavka ovog članka na dan donošenja deklaratornog rješenja prestaju važiti ugovori sklopljeni između trgovačkog društva kojem je dano ovlaštenje za ispunjavanje obveza na temelju točke 2. desetog stavka članka 20. ZVO-1 ili proizvođača koji je samostalno ispunjavao obveze na temelju točke 1. desetog stavka članka 20. ZVO-1, s jedne strane, i subjekata koji postupaju s otpadom od proizvoda na temelju tih ugovora, s druge strane.”

29

Slovenski je zakonodavac 29. ožujka 2022. proveo zakonodavnu reformu time što je donio ZVO-2, koji je – sustavom proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku – s učinkom od 13. travnja 2022. zamijenio ZVO-1 te više sektorskih propisa koji su se primjenjivali za određene kategorije proizvoda.

30

Kao što proizlazi iz spisa kojim raspolaže Sud, ZVO-1 je predviđao sustav na temelju kojeg je proizvođač na kojeg se primjenjuju obveze u području proširene odgovornosti proizvođačâ mogao ispuniti te obveze bilo samostalno bilo zajednički, u okviru udruge proizvođača ili za to ovlaštenog trgovačkog društva (u daljnjem tekstu: gospodarski subjekt ZVO-1). Podrobna pravila za provedbu tog sustava nalazila su se u sektorskim propisima za različite kategorije proizvoda na koje se odnosi ta proširena odgovornost, a mogla su ovisiti o poslovnom modelu pojedinog gospodarskog subjekta ZVO-1.

31

Kad je riječ o ambalaži proizvoda namijenjenih upotrebi u kućanstvu i nadgrobnim lampionima, utvrđene su velike nepravilnosti u pogledu provedbe navedenog sustava. Stoga je slovenski zakonodavac prvi put intervenirao 2018. kako bi osigurao preuzimanje i obradu otpadne ambalaže i prikupljenih nadgrobnih lampiona. Prije donošenja ZVO-2 intervenirao je još jednom time što je od 1. siječnja 2022. izmijenio taj sustav osobito isključivanjem njegove primjene na proizvođače koji su godišnje stavljali na tržište manje od 15 tona ambalaže.

32

Ustavno sodišče (Ustavni sud, Slovenija), koji je sud koji je uputio zahtjev i kojem su bili podneseni zahtjevi, pri čemu su jedan podnijeli društvo INTERZERO, Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov, d. o. o. te druga društva i fizičke osobe (u daljnjem tekstu: Interzero i dr.), a drugi Surovina, družba za predelavo odpadkov, d. o. o. i druga društva, pokrenulo je postupak za ocjenu suglasnosti s ustavom sustava proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku. Društva koja su podnositelji zahtjevâ iz glavnog postupka trgovačka su društva s poslovnim nastanom u Sloveniji. Riječ je o proizvođačima proizvoda na koje se odnosi sustav proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku, gospodarskim subjektima ZVO-1 i/ili gospodarskim subjektima koji obavljaju djelatnost gospodarenja otpadom.

33

Sud koji je uputio zahtjev rješenjima je od 19. svibnja i 14. prosinca 2022. privremeno obustavio primjenu određenih odredaba ZVO-2 koje pobijaju podnositelji zahtjevâ iz glavnog postupka tako da se odredbe ZVO-1 i relevantni sektorski propis navedeni u točki 30. ove presude nastavljaju primjenjivati do donošenja konačne odluke u glavnom postupku.

34

Sud koji je uputio zahtjev utvrđuje da je ZVO-2 iz temelja izmijenio način ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ koje su do tada bile predviđene sa ZVO-1 te se pita o spojivosti određenog broja tako donesenih zakonodavnih mjera s pravom Unije.

35

Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev primjećuje da djelatnost zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ za svaku kategoriju proizvoda o kojima je riječ više ne mogu obavljati jedan ili više gospodarskih subjekata koji su konkurenti na istom tržištu, nego za svaku od tih kategorija proizvoda proizvođači koji stavljaju na tržište najmanje 51 % ukupne količine proizvoda o kojem je riječ moraju osnovati samo jednu organizaciju (u daljnjem tekstu: jedinstvena organizacija). Usto, ta djelatnost mora se obavljati bez cilja ostvarivanja dobiti te stoga gubi svoje svojstvo regulirane tržišne djelatnosti.

36

Taj sud navodi, s jedne strane, da mu je potrebno tumačenje članka 106. UFEU‑a kako bi mogao odlučiti o argumentu podnositelja zahtjevâ iz glavnog postupka prema kojem je dodjela isključivog prava jedinstvenoj organizaciji za obavljanje navedene djelatnosti u suprotnosti s tim člankom, u vezi s člankom 102. UFEU‑a.

37

S druge strane, navedeni se sud pita o spojivosti takve situacije monopola s člancima 8. i 8.a Direktive 2008/98, Direktive 2006/123, člancima 49., 56. i 106. UFEU‑a te člancima 16. i 17. Povelje. Što se tiče opravdanja ograničenja kako s obzirom na članke 49. i 56. UFEU‑a tako i s obzirom na članak 15. stavak 3. Direktive 2006/123, taj se sud osobito pita je li sustavom proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku moguće dosljedno zajamčiti ostvarivanje ciljeva zaštite okoliša i zdravlja ljudi, kako su predviđeni direktivama 2008/98 i 2018/851 i je li taj sustav ograničen na ono što je nužno potrebno.

38

Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev ističe da sustav proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku predviđa ex lege prestanak važenja ugovora koje su sklopili gospodarski subjekti ZVO-1, s jedne strane, te proizvođači proizvoda na koje se odnosi sustav proširene odgovornosti i pružatelji usluga gospodarenja otpadom, s druge strane. Za taj prestanak nije predviđen nikakav poseban rok jer on počinje teći tek kada jedinstvena organizacija započne obavljati svoju djelatnost i kada ministarstvo nadležno za okoliš u vezi s tim donese deklaratorno rješenje. Usto, za gospodarske subjekte ZVO-1 o kojima je riječ nije predviđena nikakva kompenzacijska mjera.

39

Smatrajući da isključenje sadašnjih pružatelja podrazumijeva ograničenje slobode poduzetništva kako je određena u članku 16. Povelje te člancima 49. i 56. UFEU‑a, taj sud dvoji o spojivosti s pravom Unije prijelaznog uređenja predviđenog sustavom proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku. Osobito, tumačenje načelâ pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja potrebno je jer podnositelji zahtjevâ iz glavnog postupka tvrde da su izmjenom, uvedenom tim sustavom, „arbitrarno i neočekivano” povrijeđena njihova legitimna očekivanja da će moći obavljati djelatnost zajedničkog ispunjavanja obveza u tom području. Navedeni se sud isto tako pita o usklađenosti s pravom vlasništva zajamčenim člankom 17. Povelje pravila prema kojem jedinstvena organizacija mora upotrijebiti dobit samo za obavljanje djelatnosti i provođenje mjera zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ.

40

S tim u vezi, sud koji je uputio zahtjev smatra da je postojeće sustave proširene odgovornosti proizvođača svakako trebalo prilagoditi zahtjevima iz Direktive 2018/851 prije 5. siječnja 2023. Međutim, budući da je slovenski zakonodavac već uveo izmjene u tom području od 1. siječnja 2021., akteri o kojima je riječ nisu mogli predvidjeti druge izmjene koje bi usto bile tako važne kao one uvedene sustavom proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku.

41

Kao treće, sud koji je uputio zahtjev utvrđuje da sustav proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku nalaže određeni broj ograničenja u području veza sudjelovanja u kapitalu, rodbinskih veza i dopuštenih djelatnosti kad je riječ o različitim akterima uključenima u zajedničko ispunjavanje obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ. Konkretnije, jedinstvenu organizaciju mogu osnovati samo proizvođači, a samo proizvođači koji su osnovali takvu organizaciju mogu u njoj imati poslovni udio. Usto, proizvođači koji imaju udio u navedenoj organizaciji ne mogu obavljati djelatnost sakupljanja i obrade otpada o kojem je riječ, dok proizvođači koji preuzmu obveze u području proširene odgovornosti proizvođačâ i koji istodobno obavljaju djelatnost sakupljanja i obrade otpada ne mogu biti imatelji takvog udjela.

42

S tim u vezi taj se sud pita o tome jesu li takvi zahtjevi – koji se mogu razumjeti tako da se odnose na sprečavanje opasnosti od toga da neproizvođači mogu utjecati na upravljanje jedinstvenom organizacijom i na smanjenje sukoba interesa između tih organizacija i gospodarskih subjekata koji obavljaju djelatnost gospodarenja otpadom radi zaštite okoliša i tržišnog natjecanja – u skladu s člankom 15. Direktive 2006/123, člancima 49. i 56. UFEU‑a i člankom 16. Povelje.

43

Kao četvrto, sud koji je uputio zahtjev objašnjava da su proizvođači koji su obuhvaćeni sustavom proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku dužni s jedinstvenom organizacijom sklopiti ugovor radi zajedničkog ispunjavanja svojih obveza u tom područje ili će im u protivnom biti izrečena novčana kazna. Stoga se on pita jesu li takvo ograničenje ugovorne slobode i slobode poduzetništva u skladu s člankom 16. Povelje te člancima 49. i 56. UFEU‑a, osobito zato što podnositelji zahtjevâ iz glavnog postupka tvrde da takva obveza sklapanja ugovora stavlja određene proizvođače u nepovoljnu situaciju u odnosu na proizvođače koji već imaju udio u jedinstvenoj organizaciji.

44

U tim je okolnostima Ustavno sodišče (Ustavni sud) odlučilo prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:

45

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 106. stavak 2. UFEU‑a tumačiti na način da pravnu osobu koja, s jedne strane, ima isključivo pravo obavljati djelatnost ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođača – za određenu kategoriju proizvoda i na cjelokupnom području države članice – za račun proizvođača o kojima je riječ, u skladu s člancima 8. i 8.a Direktive 2008/98 i, s druge strane, mora obavljati tu djelatnost bez cilja ostvarivanja dobiti, treba smatrati poduzećem kojem je povjereno obavljanje usluga od općega gospodarskog interesa, u smislu tog članka 106. stavka 2.

46

Radi davanja odgovora na to pitanje valja najprije utvrditi može li se pravnu osobu koja djeluje u takvim okolnostima smatrati „poduzećem” u smislu navedene odredbe, a zatim može li se djelatnost koju ta pravna osoba mora obavljati na temelju takvog isključivog prava kvalificirati kao uslugu od općeg gospodarskog interesa, u smislu te odredbe.

47

Stoga kad je riječ, kao prvo, o pojmu „poduzeća”, u smislu članka 106. stavka 2. UFEU‑a, valja podsjetiti na to da u skladu s ustaljenom sudskom praksom u području prava tržišnog natjecanja Unije taj pojam obuhvaća svaki subjekt koji se bavi gospodarskom djelatnošću, neovisno o njegovu pravnom statusu i načinu njegova financiranja (vidjeti u tom smislu presude od 11. lipnja 2020., Komisija i Slovačka Republika/Dôvera zdravotná poist'ovňa, C‑262/18 P i C‑271/18 P, EU:C:2020:450, t. 28. i navedenu sudsku praksu i od 18. siječnja 2024., Lietuvos notarų rūmai i dr., C‑128/21, EU:C:2024:49, t. 55.).

48

U skladu s ustaljenom sudskom praksom, gospodarska djelatnost je svaka djelatnost nuđenja robe ili usluga na određenom tržištu, to jest isporukâ koje se u pravilu pružaju uz naknadu. S tim u vezi, bitna značajka naknade je ta što je ona ekonomska protučinidba za isporuku o kojoj je riječ (vidjeti u tom smislu presude od 3. listopada 2002., Danner, C‑136/00, EU:C:2002:558, t. 26. i navedenu sudsku praksu; od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci, C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, t. 104. i navedenu sudsku praksu te od 11. lipnja 2020., Komisija i Slovačka Republika/Dôvera zdravotná poist'ovňa, C‑262/18 P i C‑271/18 P, EU:C:2020:450, t. 29. i navedenu sudsku praksu).

49

Suprotno tomu, pravila Ugovorâ mogu se ne primjenjivati na djelatnost koja prema svojoj prirodi, propisima kojima je uređena i svojem cilju nije obuhvaćena područjem gospodarskih razmjena ili se odnosi na izvršavanje javnih ovlasti (vidjeti u tom smislu presude od 19. veljače 2002., Wouters i dr., C‑309/99, EU:C:2002:98, t. 57. i od 28. veljače 2013., Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, t. 40.).

50

U predmetnom slučaju iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da sustav proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku predviđa dodjelu, jedinstvenoj organizaciji, isključivog prava obavljanja, bez cilja ostvarivanja dobiti, na cjelokupnog slovenskom području djelatnosti zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ u pogledu određene kategorije proizvoda na koju se odnosi na proširena odgovornost. Ta se djelatnost u bitnome sastoji od uspostave sustava sakupljanja i obrade otpada od tih proizvoda u zamjenu za plaćanje financijskih doprinosa od strane proizvođača koji se pridruže toj organizaciji.

51

Kad je riječ o pravilima kojima je uređena ta djelatnost, ona je obuhvaćena sustavom proširene odgovornosti proizvođačâ koji je predviđen člancima 8. i 8.a Direktive 2008/98. Zakonodavac Unije je utvrdio tek minimalne zahtjeve koji se primjenjuju u području proširene odgovornosti proizvođačâ, a pritom nije pobliže odredio način na koji su proizvođači u kojima je riječ dužni ispunjavati obveze koje imaju na temelju sustava utvrđenog u skladu s tim odredbama. Taj je zakonodavac ipak u uvodnoj izjavi 14. Direktive 2018/851 utvrdio da proizvođači u načelu mogu ispuniti te obveze bilo pojedinačno bilo zajednički. To da se takvi proizvođači odluče upotrijebiti organizaciju koja bi trebala obavljati djelatnost zajedničkog ispunjavanja navedenih obveza u skladu s tim odredbama stoga predstavlja jedan od načina kojima oni mogu ispuniti obveze koje imaju na temelju sustava proširene odgovornosti proizvođačâ.

52

Osim toga, kao što proizlazi iz spisa kojim raspolaže Sud, iz članka 39. stavaka 1. i 3. ZVO-2 proizlazi da je jedinstvena organizacija dužna obavljati djelatnost zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ na troškovno učinkovit način, pri čemu financijski doprinosi primljeni u zamjenu za njezine usluge moraju pokrivati sve troškove te djelatnosti. Usto, eventualna se dobit koju ostvari ta organizacija na temelju financijskih doprinosa koje plaćaju proizvođači o kojima je riječ reinvestira u tu djelatnost i na taj način ona može ojačati financijsku sposobnost navedene organizacije za uspostavu sustava sakupljanja i obrade otpada od proizvoda na koje se odnosi proširena odgovornost proizvođačâ.

53

Unatoč značajnom utjecaju koji bi javna tijela, kako je potvrdila slovenska vlada na raspravi, trebala općenito imati na djelatnost jedinstvene organizacije, osobito što se tiče određivanja iznosa financijskih doprinosa, ta je organizacija samostalna prilikom izbora načina pružanja usluga u području zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ.

54

U tim okolnostima ne može se smatrati da se djelatnost iz točke 50. ove presude odnosi na izvršavanje javnih ovlasti u području gospodarenja otpadom.

55

Usto, kad je riječ o tome može li se djelatnost koju obavlja jedinstvena organizacija kvalificirati kao da nije obuhvaćena područjem gospodarskih razmjena, valja podsjetiti na to da, s jedne strane, sama činjenica da subjekt ne nastoji ostvariti cilj ostvarivanja dobiti nije dovoljna kako bi se zaključilo da taj subjekt ne obavlja gospodarsku djelatnost (vidjeti u tom smislu presudu od 26. ožujka 2009., SELEX Sistemi Integrati/Komisija, C‑113/07 P, EU:C:2009:191, t. 116.). Stoga puka okolnost da nacionalni propis predviđa da dobit koju ostvari subjekt svojom djelatnošću mora upotrijebiti za postizanje određenih ciljeva u općem interesu nije dovoljna za promjenu prirode te djelatnosti i to da joj se oduzme gospodarski značaj (vidjeti u tom smislu presude od 24. ožujka 1994., Schindler, C‑275/92, EU:C:1994:119, t. 35. i od 23. veljače 2016., Komisija/Mađarska, C‑179/14, EU:C:2016:108, t. 157.).

56

S druge strane, gospodarsku prirodu djelatnosti ne dovodi u pitanje puka činjenica da država članica odabere, kao u predmetnom slučaju, iz razloga javnog interesa, isključiti tu djelatnost iz tržišnog natjecanja uvođenjem zakonitog monopola u korist subjekta s isključivim pravima (vidjeti u tom smislu presude od 30. travnja 1974., Sacchi, 155/73, EU:C:1974:40, t. 14. i od 3. listopada 1985., CBEM, 311/84, EU:C:1985:394, t. 16.). Naime, iz članka 106. stavaka 1. i 2. UFEU‑a proizlazi da, neovisno o tome posluje li taj subjekt u cilju ostvarivanja dobiti ili ne, način na koji je taj monopol uređen ili kako se provodi može povrijediti pravila Ugovorâ, osobito ona koja se odnose na slobode kretanja i pravila o tržišnom natjecanju (vidjeti u tom smislu presudu od 18. lipnja 1991., ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, t. 11.).

57

Svakako je drugačije kada subjekt o kojem je riječ doprinosi upravljanju javnom službom socijalnog osiguranja i ispunjava funkciju isključivo socijalne prirode, pri čemu se njegova djelatnost stoga temelji na načelu solidarnosti (vidjeti u tom smislu presude od 17. veljače 1993., Poucet i Pistre, C‑159/91 i C‑160/91, EU:C:1993:63, t. 18. i od 22. listopada 2015., EasyPay i Finance Engineering, C‑185/14, EU:C:2015:716, t. 38.). Djelatnost poput one na koju se odnosu točka 50. ove presude ipak nije obuhvaćena takvim primjerom.

58

Uzimajući u obzir prethodno navedeno, stoga se može smatrati da pravna osoba poput jedinstvene organizacije obavlja gospodarsku djelatnost u smislu sudske prakse navedene u točkama 47. i 48. ove presude te da je zato „poduzeće” u smislu članka 106. stavka 2. UFEU‑a.

59

Kao drugo, kad je riječ o tome može li se djelatnost zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ kvalificirati kao usluga od općeg gospodarskog interesa, valja podsjetiti na to da članak 106. stavak 2. UFEU‑a, kojim se želi pomiriti interes država članica da koriste određena poduzeća kao instrument ekonomske ili socijalne politike s interesom Unije za poštovanje pravila tržišnog natjecanja i očuvanje jedinstva unutarnjeg tržišta treba tumačiti na način da uzima u obzir pojašnjenja iz Protokola br. 26, pri čemu je u njegovu članku 1. osobito navedeno da države članice imaju „široko diskrecijsko pravo” u pružanju, naručivanju i organiziranju usluga od općeg gospodarskog interesa u najvećoj mogućoj mjeri povezanih s potrebama korisnika (vidjeti u tom smislu presudu od 24. studenoga 2020., Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, t. 30. i 31. i navedenu sudsku praksu).

60

Stoga države članice imaju pravo odrediti doseg i organizaciju svojih usluga od opsega gospodarskog interesa, posebice uzimajući u obzir ciljeve svoje nacionalne politike. Široka diskrecijska ovlast kojom države članice raspolažu u tom smislu može biti dovedena u pitanje samo u slučaju očite pogreške (vidjeti u tom smislu presude od 20. travnja 2010., Federutility i dr., C‑265/08, EU:C:2010:205, t. 29.; od 15. svibnja 2019., Achema i dr., C‑706/17, EU:C:2019:407, t. 104. i od 8. lipnja 2023., Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, t. 76.). Naime, ovlast država članica da definiraju uslugu od općeg gospodarskog interesa ne može se izvršavati arbitrarno s jedinim ciljem izuzeća određenog sektora djelatnosti iz područja primjene pravila Ugovorâ.

61

U okviru Direktive 2006/123 zakonodavac Unije tu diskrecijsku ovlast potvrdio je u članku 1. stavku 3. drugom podstavku te direktive, u skladu s kojim se navedenom direktivom ne utječe na slobodu država članica da definiraju, u skladu s pravom Unije, ono što smatraju uslugama u općem gospodarskom interesu, kako bi te usluge trebalo organizirati i financirati u skladu s pravilima o državnim potporama ili kojim specifičnim obvezama podliježu (vidjeti u tom smislu presudu od 7. studenoga 2018., Komisija/Mađarska, C‑171/17, EU:C:2018:881, t. 50.).

62

Prema ustaljenoj sudskoj praksi usluga može biti od općeg gospodarskog interesa ako taj interes ima posebne značajke u usporedbi s interesom koji imaju druge djelatnosti iz gospodarskog života (presude od 7. studenoga 2018., Komisija/Mađarska, C‑171/17, EU:C:2018:881, t. 51. i navedena sudska praksa i od 8. lipnja 2023., Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, t. 77.).

63

Usto, kako što također proizlazi iz uvodne izjave 70. Direktive 2006/123, kako bi je se moglo kvalificirati kao uslugu od općeg gospodarskog interesa, uslugom se treba izvršavati posebna zadaća u društvenom interesu, koju je pružatelju usluge povjerila država članica o kojoj je riječ (presude od 7. studenoga 2018., Komisija/Mađarska, C‑171/17, EU:C:2018:881, t. 52. i od 8. lipnja 2023., Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, t. 78.).

64

Stoga je potrebno da je poduzetnik korisnik zaista bio ovlašten za izvršavanje obveza pružanja javne usluge i da su te obveze jasno definirane u nacionalnom pravu, a to pretpostavlja postojanje jednog ili više akata tijela javne vlasti u kojima su na dovoljno precizan način definirani u najmanju ruku priroda, trajanje i doseg obveza pružanja javne usluge koje imaju poduzetnici ovlašteni za njihovo izvršavanje (vidjeti u tom smislu presude od 20. prosinca 2017., Comunidad Autónoma del País Vasco i dr./Komisija, C‑66/16 do C‑69/16 P, EU:C:2017:999, t. 73. i od 8. lipnja 2023., Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, t. 79.).

65

Stoga, kad je riječ, s jedne strane, o tome može li djelatnost zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ biti u općem gospodarskom interesu, iz sudske prakse svakako proizlazi da puko organizacijsko upravljanje gospodarskim djelatnostima za račun trećih osoba u načelu nema specifične značajke u usporedbi s onima drugih djelatnosti iz gospodarskog života (vidjeti u tom smislu presude od 21. ožujka 1974., BRT i Société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs, 127/73, EU:C:1974:25, t. 23.; od 10. prosinca 1991., Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, EU:C:1991:464, t. 27. i od 28. veljače 2013., Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, t. 105.).

66

Međutim, Sud je presudio da, uzimajući u obzir njihov značaj za zaštitu okoliša i zdravlje ljudi, određeni aspekti gospodarenja otpadom, poput njegova sakupljanja i obrade, mogu biti predmet usluge od općeg gospodarskog interesa, osobito ako usluga o kojoj je riječ ima za cilj rješavanje problema koji se tiču okoliša (vidjeti u tom smislu presude od 10. studenoga 1998., BFI Holding, C‑360/96, EU:C:1998:525, t. 52. i od 23. svibnja 2000., Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, t. 75.).

67

Radi utvrđivanja toga može li se slično rasuđivanje primijeniti na djelatnost zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ, valja podsjetiti na to da članak 8. stavak 1. prvi i treći podstavak Direktive 2008/98 predviđa da – kako bi se ojačala ponovna uporaba i sprečavanje, recikliranje i drugi načini oporabe otpada – države članice mogu proizvođače proizvoda podvrgnuti sustavima proširene odgovornosti proizvođačâ, pri čemu takvi sustavi moraju zatim biti u skladu s općim minimalnim zahtjevima iz članka 8.a te direktive, koji su uvedeni Direktivom 2018/851.

68

Iz definicije „sustava proširene odgovornosti proizvođačâ” sadržane u članku 3. točki 21. Direktive 2008/98, u vezi s uvodnom izjavom 21. Direktive 2018/851, proizlazi da je cilj sustava proširene odgovornosti proizvođačâ s financijskog i, ovisno o slučaju, organizacijskog aspekta urediti gospodarenje otpadom od određenih kategorija proizvoda te oni stoga predstavljaju bitan element pravilnog gospodarenja tim otpadom. Naime, takvi sustavi izravno doprinose ostvarivanju cilja Direktive 2008/98 koji se osobito sastoji od smanjivanja negativnih utjecaja gospodarenja otpadom na okoliš i zdravlje ljudi na najmanju moguću mjeru (vidjeti u tom smislu presude od 14. listopada 2020., Sappi Austria Produktion i Wasserverband Region Gratkorn‑Gratwein, C‑629/19, EU:C:2020:824, t. 59. i od 11. studenoga 2021., Regione Veneto (Pošiljke miješanog komunalnog otpada), C‑315/20, EU:C:2021:912, t. 19.).

69

Kao što je utvrđeno u točki 51. ove presude, to da se takvi proizvođači odluče upotrijebiti organizaciju koja bi trebala obavljati djelatnost zajedničkog ispunjavanja navedenih obveza u skladu s člancima 8. i 8.a Direktive 2008/98 predstavlja jedan od načina kojima oni mogu ispuniti obveze koje su im naložene. Usto, u skladu s objašnjenjima koja je pružio sud koji je uputio zahtjev, radi osiguranja učinkovitog gospodarenja otpadom i stoga radi zaštite okoliša slovenski je zakonodavac donio ZVO-2, u kojem je previđeno da djelatnost zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ za određenu vrstu proizvoda može obavljati samo jedinstvena organizacija. Iz toga slijedi da se može smatrati da je ta djelatnost, s obzirom na to da doprinosi jamstvu učinkovite primjene sustavâ proširene odgovornosti proizvođačâ, u općem gospodarskom interesu koji ima posebne značajke u odnosu na interes drugih djelatnosti iz gospodarskog života i, slijedom toga, može biti predmet usluge od općeg gospodarskog interesa.

70

S druge strane, kad je riječ o tome pruža li prilikom obavljanja djelatnosti zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ, jedinstvena organizacija svoje usluge u okviru posebne zadaće u društvenom interesu koja joj je povjerena, iz sudske prakse proizlazi da akt javne vlasti na temelju kojeg je poduzeće korisnik ovlašteno za pružanje usluge od općeg gospodarskog interesa ne mora biti samo zakon ili drugi propis, nego isto tako može biti i upravne prirode, osobito u obliku javnopravne koncesije dodijeljene, ovisno o slučaju, radi ispunjavanja zakonskih obveza naloženih tom poduzeću (vidjeti u tom smislu presudu od 23. listopada 1997., Komisija/Francuska, C‑159/94, EU:C:1997:501, t. 65. i 66.).

71

U predmetnom slučaju iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je, u skladu s člankom 41. ZVO-2, jedinstvena organizacija ovlaštena za obavljanje djelatnosti zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ na temelju odobrenja koje nadležno ministarstvo izdaje upravo u tu svrhu. Taj članak 41. stavak 5. predviđa da se to odobrenje izdaje za neodređeno razdoblje i da sadržava pojašnjenja u pogledu sadržaja i dosega obveza koje jedinstvena organizacija ima u okviru te djelatnosti.

72

Stoga takav propis očito ispunjava zahtjev u skladu s kojim se usluge o kojima je riječ trebaju pružati na temelju posebne zadaće u društvenom interesu koju je pružatelju povjerila država članica o kojoj je riječ, na temelju jednog ili više akata koji ispunjavaju uvjete navedene u točki 64. ove presude. Zadaća je suda koji je uputio zahtjev pak da provede provjere s tim u vezi.

73

S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 106. stavak 2. UFEU‑a treba tumačiti na način da pravnu osobu koja, s jedne strane, ima isključivo pravo obavljati djelatnost ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođača – za određenu kategoriju proizvoda i na cjelokupnom području države članice – za račun proizvođača o kojima je riječ, u skladu s člancima 8. i 8.a Direktive 2008/98 i, s druge strane, mora obavljati tu djelatnost bez cilja ostvarivanja dobiti, treba smatrati poduzećem kojem je povjereno obavljanje usluga od općega gospodarskog interesa, u smislu tog članka 106. stavka 2. pod uvjetom da je ta pravna osoba zaista bila ovlaštena za izvršavanje obveza pružanja javne usluge i da su priroda, trajanje i doseg tih obveza jasno definirani u nacionalnom pravu.

74

Svojim drugim, trećim, četvrtim, petim, šestim, sedmim, osmim, devetim i desetim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li članke 8. i 8.a Direktive 2008/98, Direktivu 2006/123, članke 49., 56. i 106. UFEU‑a, članke 16. i 17. Povelje te načelâ pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis koji:

75

Svojim prethodnim pitanjima sud koji je uputio zahtjev pita se o uvjetima uvođenja monopola koji se odnosi na djelatnost ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ koje su predviđene sustavom proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku kao i o određenim mjerama koje su u tom kontekstu naložene jedinstvenoj organizaciji kao monopolistu i proizvođačima na koje se odnose obveze u području proširene odgovornosti proizvođačâ na temelju slovenskog prava. Radi davanja odgovora na ta pitanja i uzimajući u obzir sve odredbe prava Unije na koje se poziva taj sud, najprije valja pojasniti u kojoj mjeri te odredbe mogu utjecati na ispitivanje navedenih pitanja.

76

Na temelju članka 8. stavka 1. prvog i trećeg podstavka Direktive 2008/98, kako bi se ojačala ponovna uporaba i sprečavanje, recikliranje i drugi načini oporabe otpada, države članice mogu proizvođače proizvoda obuhvatiti sustavima proširene odgovornosti proizvođačâ, pri čemu ti sustavi onda moraju biti usklađeni s općim minimalnim zahtjevima utvrđenima u članku 8.a. te direktive.

77

Kako je navedeno u točki 51. ove presude, proizvođači proizvoda na koje se odnose ti sustavi ustanovljeni u skladu s člancima 8. i 8.a Direktive 2008/98 u načelu mogu ispuniti svoje obveze u tom području bilo pojedinačno bilo zajednički upotrebom organizacije koja je ovlaštena za provedbu tih obveza za njihov račun.

78

S tim u vezi Direktiva 2008/98 državama članicama ne ostavlja samo izbor da odrede da se na određene kategorije proizvoda primjenjuju sustavi proširene odgovornosti proizvođačâ, nego im isto tako priznaje, uz pridržaj poštovanja minimalnih zahtjeva iz članka 8.a te direktive, marginu prosudbe prilikom uređivanja tih sustava, a osobito podrobnih pravila zajedničkog ispunjavanja obveza u tom području.

79

Stoga, s jedne strane, članak 8.a stavak 5. drugi podstavak Direktive 2008/98 samo predviđa da, ako više organizacija ispunjava obveze proširene odgovornosti proizvođača u ime proizvođačâ proizvoda, države članice o kojima je riječ za nadzor provedbe obveza u pogledu proširene odgovornosti proizvođačâ imenuju barem jedno tijelo neovisno od privatnih interesa ili tu zadaću povjeravaju javnom tijelu.

80

S druge strane, iz članka 8.a stavka 4. točke (c) Direktive 2008/98 proizlazi da države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi za financijske doprinose koje uplaćuju proizvođači proizvoda radi ispunjavanja svojih obveza proširene odgovornosti proizvođačâ osigurale da ne prekoračuju troškove koji su potrebni za troškovno učinkovito pružanje usluga gospodarenja otpadom. Suprotno onomu što tvrdi slovenska vlada, na temelju takvog pravila koje se odnosi na oblikovanje cijena za usluge gospodarenja otpadom nije moguće donijeti zaključke o mogućnosti organizacije ovlaštene za obavljanje djelatnosti zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ da djeluje s ciljem ostvarivanja dobiti ili da ne djeluje s tim ciljem.

81

U tom pogledu iz uvodnih izjava 22. i 26. Direktive 2018/851 proizlazi da se sustavi proširene odgovornosti proizvođačâ ustanovljeni u skladu s člancima 8. i 8.a Direktive 2008/98 odnose osobito na učinkovito prenošenje troškova potrebnih za postizanje ciljeva gospodarenja otpadom i sprečavanje nastanka otpada koji su definirani sustavom o kojem je riječ za proizvođače te na povećanje okolišne učinkovitosti sustavâ za gospodarenje otpadom. Iz toga slijedi da države članice prilikom uspostave sustavâ proširene odgovornosti proizvođačâ moraju uzeti u obzir te ciljeve kao i opći cilj Direktive 2008/98, koji se sastoji u smanjenju negativnih utjecaja proizvodnje i gospodarenja otpadom na okoliš i zdravlje ljudi na najmanju moguću mjeru (vidjeti u tom smislu presudu od 4. srpnja 2019., Tronex, C‑624/17, EU:C:2019:564, t. 18.), te članak 191. stavak 2. UFEU‑a, koji predviđa da je politika Unije u području okoliša usmjerena prema postizanju visokog stupnja zaštite i temelji se, među ostalim, na načelima opreznosti, preventivnog djelovanja te načelu da onečišćivač plaća.

82

Usto, članak 8. stavak 3. Direktive 2008/98 pobliže određuje da, kada države članice koriste marginu prosudbe navedenu u točki 78. ove presude, one su dužne prilikom primjene sustavâ proširene odgovornosti proizvođačâ osigurati dobro funkcioniranje unutarnjeg tržišta. Stoga, ne dovodeći u pitanje odstupajuće odredbe predviđene pravom Unije u području usluga od općeg gospodarskog interesa, svaki nacionalni propis kojim se uvodi sustav proširene odgovornosti proizvođačâ u skladu s člancima 8. i 8.a te direktive mora biti u skladu s pravilima Unije čiji je cilj osigurati dobro funkcioniranje unutarnjeg tržišta, to jest, osobito člancima 49. i 56. UFEU‑a, koji se odnose na slobodu poslovnog nastana odnosno slobodno pružanje usluga te aktima donesenima na temelju članaka 53. i 62. UFEU‑a, poput Direktive 2006/123.

83

U tom kontekstu valja pojasniti da je cilj članka 8. stavka 3. Direktive 2008/98 primjena pravila unutarnjeg tržišta Unije ne samo na odnose između samih proizvođača proizvoda te između tih proizvođača i subjekata koji žele obavljati djelatnost zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ, nego isto tako na odnose između subjekata koji žele obavljati tu djelatnost.

84

Iz uvodne izjave 6. Direktive 2006/123 proizlazi da se zapreke slobodi poslovnog nastana ne mogu ukloniti pouzdajući se isključivo u neposrednu primjenu članaka 49. i 56. UFEU‑a jer bi, među ostalim, pojedinačno rješavanje slučajeva zapreka tim temeljnim slobodama bilo iznimno komplicirano (vidjeti u tom smislu presude od 16. lipnja 2015., Rina Services i dr., C‑593/13, EU:C:2015:399, t. 38. i od 7. studenoga 2024., Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, t. 46.).

85

Naime, istodobno ispitivanje nacionalne mjere s obzirom na odredbe Direktive 2006/123 i odredbe UFEU‑a dovelo bi do uvođenja ispitivanja svakog slučaja zasebno na temelju primarnog prava te bi ugrozilo ciljano usklađivanje koje se provodi tom direktivom (vidjeti u tom smislu presude od 30. siječnja 2018., X i Visser, C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, t. 96. i od 7. studenoga 2024., Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, t. 47. i navedenu sudsku praksu).

86

Iz toga proizlazi da samo kada ograničenje slobode poslovnog nastana ili slobodnog pružanja usluga nije obuhvaćeno područjem primjene poglavlja III. i. IV. Direktive 2006/123, osobito njezinih članaka 15. i 16., to ograničenje valja ispitati s obzirom na članke 49. i 56. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od 26. lipnja 2019., Komisija/Grčka, C‑729/17, EU:C:2015:534, t. 54. i navedenu sudsku praksu i od 7. studenoga 2024., Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, t. 48.).

87

Zato radi davanja odgovora na drugo, treće, četvrto, peto, šesto, sedmo, osmo, deveto i deseto pitanje treba protumačiti odredbe Direktive 2006/123 u dijelu u kojem su primjenjive u glavnom postupku.

88

U skladu s člankom 1. stavkom 1. Direktive 2006/123, njome se određuju opće odredbe kojima se pružateljima usluga olakšava ostvarivanje slobode poslovnog nastana te slobodno kretanje usluga. Na temelju članka 2. stavka 1. te direktive, ona se primjenjuje na usluge koje dostavljaju pružatelji s poslovnim nastanom u državi članici, pri čemu se pojam „usluga”, u skladu s člankom 4. točkom 1. navedene direktive, odnosi na svaku samostalnu gospodarsku djelatnost koja se obično obavlja za naknadu, kako je spomenuto u članku 57. UFEU‑a.

89

U predmetnom slučaju sustav proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku odnosi se na različite aspekte pružanja usluga zajedničkog ispunjavanja obveza u tom području kao i na određene zahtjeve koje moraju ispuniti proizvođači na koje se odnosi taj sustav a koji svoje gospodarske djelatnosti obavljaju na slovenskom državnom području tako da je Direktiva 2006/123 u načelu primjenjiva u glavnom postupku.

90

Međutim, kao što je utvrđeno u odgovoru na prvo prethodno pitanje, djelatnost koja se sastoji od ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođača – za određenu kategoriju proizvoda i na cjelokupnom području države članice – za račun proizvođača o kojima je riječ te koju se mora obavljati bez cilja ostvarivanja dobiti može se kvalificirati kao uslugu od općega gospodarskog interesa. Usto, sustav proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku uvodi monopol nad obavljanjem navedene djelatnosti. S tim u vezi valja podsjetiti na to da se, na temelju članka 1. stavka 2. i članka 1. stavka 3. prvog podstavka Direktive 2006/123, ta direktiva ne odnosi na liberalizaciju usluga od općeg gospodarskog interesa, rezerviranih za javna ili privatna tijela ni ukidanje monopola u području pružanja usluga.

91

Te odredbe Direktive 2006/123 iz njezina područja primjene isključuju situacije u kojima je pružanje usluga izuzeto iz tržišnog natjecanja jer je nacionalnim propisom monopol za pružanje određenih usluga dodijeljen određenom subjektu i u kojima bi njihova primjena imala za posljedicu dovođenje u pitanje postojanja tog monopola (vidjeti u tom smislu presudu od 17. listopada 2024., FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, t. 55.). Međutim, Sud je navedene odredbe protumačio na način da se one odnose samo na usluge od općeg gospodarskog interesa i monopole usluga koji su postojali na datum kada je navedena direktiva stupila na snagu (vidjeti u tom smislu presudu od 7. studenoga 2018., Komisija/Mađarska, C‑171/17, EU:C:2018:881, t. 42. i 43.).

92

Iz toga proizlazi da se na sustav proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku ne odnosi isključenje iz područja primjene Direktive 2006/123 koje je predviđeno njezinim člankom 1. stavkom 2. i člankom 1. stavkom 3. prvim podstavkom.

93

Točno je da članak 1. stavak 3. drugi podstavak Direktive 2006/123 predviđa da ona ne utječe na slobodu država članica da u skladu s pravom Unije same definiraju usluge koje smatraju uslugama od općeg gospodarskog interesa, načine na koje se one organiziraju i financiraju, sukladno propisima o državnoj potpori, te specifične obveze kojima podliježu. Ipak, ne dovodeći to u pitanje, s obzirom na članak 2. stavak 1. i članak 2. stavak 2. točku (a) te direktive, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 17., pravila utvrđena tom direktivom primjenjuju se u načelu na usluge od općeg gospodarskog interesa, pri čemu su iz njihova područja primjene isključene samo negospodarske usluge od općeg interesa (vidjeti u tom smislu presude od23. prosinca 2015., Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, t. 43. i 44.; od 11. travnja 2019., Repsol Butano i DISA Gas, C‑473/17 i C‑546/17, EU:C:2019:308, t. 43. i od 17. listopada 2024., FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, t. 61.).

94

Kad je riječ o slobodi poslovnog nastana pružatelja usluga, članak 15. stavak 1. prva rečenica Direktive 2006/123 određuje da su države članice dužne ispitati predviđa li njihov pravni sustav neki od zahtjeva iz članka 15. stavka 2. te direktive i, ako predviđa, osigurati da su svi takvi zahtjevi usklađeni s uvjetima nediskriminacije, nužnosti i proporcionalnosti koji su predviđeni člankom 15. stavkom 3. navedene direktive. Na temelju članka 15. stavka 1. druge rečenice te direktive, države članice moraju prilagoditi svoje zakone i druge propise kako bi se uskladile s tim uvjetima (vidjeti u tom smislu presudu od 30. siječnja 2018., X i Visser, C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, t. 129.).

95

Iako članak 15. stavak 4. Direktive 2006/123 pobliže određuje da se njegovi stavci 1. do 3. primjenjuju na zakonodavstvo u području usluga od općeg gospodarskog interesa u onoj mjeri u kojoj primjena tih stavaka ne ometa pravno ili stvarno izvršavanje posebne zadaće koja je povjerena pružatelju o kojem je riječ, Sud je presudio da ta odredba automatski ne isključuje usluge od općeg gospodarskog interesa iz područja primjene navedenog članka. Naime, kao što proizlazi iz teksta samog članka 15. stavka 4. Direktive 2006/123, s obzirom na to da uvjeti nediskriminacije, nužnosti i proporcionalnosti iz stavka 3. tog članka ne ometaju izvršavanje posebne zadaće koju je nadležno tijelo povjerilo usluzi od općeg gospodarskog interesa, navedene se uvjete mora poštovati (vidjeti u tom smislu presude od 7. studenoga 2018., Komisija/Mađarska, C‑171/17, EU:C:2018:881, t. 62. i od 11. travnja 2019., Repsol Butano i DISA Gas, C‑473/17 i C‑546/17, EU:C:2019:308, t. 47.).

96

Iz toga proizlazi da se samo ona ograničenja poslovnog nastana na koja se ne odnose zahtjevi iz članka 15. stavka 2. Direktive 2006/123 moraju ispitati s obzirom na članak 49. UFEU‑a. Kad je riječ o tim zahtjevima – valja istaknuti da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, odredbe glave III. Direktive 2006/123 koja se odnosi na slobodu poslovnog nastana pružatelja usluga, a uključuje članak 15. te direktive – oni se primjenjuju i na situacije u kojoj su svi relevantni elementi ograničeni na jednu državu članicu (vidjeti u tom smislu presude od 30. siječnja 2018., X i Visser, C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, t. 110. i od 17. listopada 2024., FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, t. 47. i navedenu sudsku praksu).

97

Suprotno tomu, kad je riječ slobodnom pružanju usluga iz članka 16. Direktive 2006/123, njezin članak 17. točka 1. podtočka (e) izričito predviđa da se taj članak 16. ne primjenjuje na usluge od općeg gospodarskog interesa koje se pružaju u drugoj državi članici, osobito na usluge gospodarenja otpadom. Što se tiče te temeljne slobode, sustav proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku stoga se može ispitati samo s obzirom na članak 56. UFEU‑a.

98

Kad je riječ o ograničenjima slobode poslovnog nastana na koja se primjenjuju zahtjevi iz članka 15. stavka 2. Direktive 2006/123, iz stavaka 5. i 6. tog članka proizlazi da je državama članicama dopušteno zadržati ili, ako je primjenjivo, uvesti zahtjeve kao što su oni navedeni u stavku 2. tog članka, pod uvjetom da su u skladu s uvjetima iz njegova stavka 3. (presude od16. lipnja 2015., Rina Services i dr., C‑593/13, EU:C:2015:399, t. 33. i od 29. srpnja 2019., Komisija/Austrija (Inženjeri građevinarstva, patentni zastupnici i veterinari), C‑209/18, EU:C:2019:632, t. 80.).

99

Na temelju kumulativnih uvjeta navedenih u članku 15. stavku 3. Direktive 2006/123, zahtjevi o kojima je riječ, prvo, ne smiju biti izravno ili neizravno diskriminirajući s obzirom na državljanstvo niti mjesto registriranog sjedišta za poduzeća. Drugo, oni moraju biti opravdani važnim razlogom u općem interesu. Treće, oni moraju biti proporcionalni, to jest prikladni za dosljedno i sistematično osiguranje ispunjenja postavljenog cilja, pri čemu ne smiju prekoračiti ono što je nužno za njegovo ostvarivanje te ne smiju postojati druge, manje strože mjere kojima se postiže isti rezultat (vidjeti u tom smislu presude od 7. studenoga 2018., Komisija/Mađarska, C‑171/17, EU:C:2018:881, t. 80. i od 7. studenoga 2024., Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, t. 79. i 84.).

100

Što se tiče ograničenja slobode poslovnog nastana i slobodnog pružanja usluga koji su zajamčeni člancima 49. i 56. UFEU‑a, prema ustaljenoj sudskoj praksi, ona se mogu dopustiti samo pod uvjetom da su opravdana važnim razlogom u općem interesu i da poštuju načelo proporcionalnosti, što znači da su prikladna za to da na dosljedan i sustavan način osiguraju ostvarenje zadanog cilja i ne prekoračuju ono što je nužno za njegovo ostvarenje (vidjeti u tom smislu presude od 18. lipnja 2019., Austrija/Njemačka, C‑591/17, EU:C:2019:504, t. 139. i navedenu sudsku praksu; od 7. rujna 2022., Cilevičs i dr., C‑391/20, EU:C:2022:638, t. 65. i navedenu sudsku praksu i od 8. lipnja 2023., Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, t. 64.).

101

Kako bi se utvrdilo ispunjava li ograničenje uvjet proporcionalnosti, zadaća je države članice koja se poziva na cilj koji može opravdati zapreku temeljne slobode ili temeljnog prava da nacionalnom sudu podnese sve elemente na temelju kojih se on može uvjeriti da mjera o kojoj je riječ udovoljava zahtjevima koji proizlaze iz načela proporcionalnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 28. veljače 2018., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, t. 62. i navedenu sudsku praksu), pri čemu opravdavajući razlozi na koje se ta država članica može pozvati moraju biti popraćeni analizom prikladnosti i nužnosti te mjere kako bi se postigao taj cilj kao i preciznim elementima kojima se potkrjepljuje njezina argumentacija (vidjeti u tom smislu presudu od 19. siječnja 2023., CIHEF i dr., C‑147/21, EU:C:2023:31, t. 53. i navedenu sudsku praksu).

102

Međutim, iz sudske prakse Suda nije moguće zaključiti da država članica nema mogućnost dokazivati da ograničavajuća mjera udovoljava tim zahtjevima samo zbog toga što ona ne može dostaviti studije koje su bile osnova donošenja propisa o kojem je riječ (vidjeti u tom smislu presudu od 28. veljače 2018., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, t. 63. i navedenu sudsku praksu).

103

Naime, nacionalni je sud dužan – na temelju statističkih podataka ili na drugi način – objektivno razmotriti može li se na temelju dokaza koje su podnijela tijela države članice o kojoj je riječ razumno zaključiti da su odabrana sredstva prikladna za ostvarenje predviđenih ciljeva te mogu li se ti ciljevi ostvariti mjerama koje su manje ograničavajuće (vidjeti u tom smislu presudu od 17. listopada 2024., FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, t. 92. i navedenu sudsku praksu).

104

S tim u vezi, kad je riječ o teretu koji je gospodarskim subjektima nametnut nacionalnim mjerama o kojima je riječ, države su članice, unatoč postojanju margine prosudbe, dužne svoj izbor utemeljiti na objektivnim kriterijima i ispitati, u okviru ocjene ograničenja povezanih s različitim predviđenim mjerama, opravdavaju li ciljevi koji se donesenim nacionalnim mjerama nastoje ostvariti negativne gospodarske posljedice, nekad i znatne, za gospodarske subjekte o kojima je riječ (vidjeti analogijom presude od 16. prosinca 2008., Arcelor Atlantique i Lorraine i dr., C‑127/07, EU:C:2008:728, t. 59. i navedenu sudsku praksu i od 8. prosinca 2020., Poljska/Parlament i Vijeće, C‑626/18, EU:C:2020:1000, t. 98.).

105

U skladu s ustaljenom sudskom praksom, kada država članica tvrdi da je mjera koju je donijela i kojom se ograničava temeljna sloboda zajamčena UFEU‑om opravdana na temelju tog Ugovora ili važnim razlogom u općem interesu priznatim pravom Unije, treba smatrati da se takvom mjerom provodi pravo Unije, u smislu članka 51. stavka 1. Povelje, tako da ona mora biti u skladu s temeljnim pravima koja su njome zajamčena (vidjeti u tom smislu presudu od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja), C‑78/18, EU:C:2020:476, t. 101. i navedenu sudsku praksu). Isto vrijedi i kada se država članica pozove, na temelju članka 15. stavka 3. točke (b) Direktive 2006/123, na važan razlog u općem interesu kako bi opravdala zahtjev iz stavka 2. tog članka (vidjeti analogijom presudu od 6. listopada 2020., Komisija/Mađarska (Visoko obrazovanje), C‑66/18, EU:C:2020:792, t. 214.).

106

Iz toga slijedi da, kada nacionalni propis predstavlja ograničenje slobode poslovnog nastana i/ili slobodnog pružanja usluga, usklađenost tog propisa s pravom Unije i stoga njegovo opravdanje treba ispitati ne samo s obzirom na izuzeća predviđena Direktivom 2006/123 i sudskom praksom Suda, nego i s obzirom na prava i slobode zajamčene Poveljom (vidjeti u tom smislu presude od 21. svibnja 2019., Komisija/Mađarska (Plodouživanja na poljoprivrednim zemljištima), C- 235/17, EU:C:2019:432, t. 66. i navedenu sudsku praksu i od 6. listopada 2021., ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, t. 89.).

107

Taj zahtjev u skladu s kojim mjera mora biti usklađena s pravima i slobodama zajamčenima Poveljom podrazumijeva provjeru toga ograničavaju li se nacionalnim odredbama o kojima je riječ ta prava i slobode, a ako da, jesu li ta ograničenja opravdana s obzirom na zahtjeve iz članka 52. stavka 1. Povelje (vidjeti u tom smislu presudu od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja), C‑78/18, EU:C:2020:476, t. 103.).

108

S tim u vezi valja podsjetiti na to da ni sloboda poduzetništva iz članka 16. Povelje ni pravo vlasništva iz njezina članka 17. nisu apsolutna prava (vidjeti u tom smislu presudu od 30. travnja 2024., Trade Express‑L i DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 i C‑428/22, EU:C:2024:374, t. 78. i navedenu sudsku praksu), jer njihovo izvršavanje, u skladu s člankom 2. stavkom 1. Povelje, može biti ograničeno, pod uvjetom da su takva ograničenja predviđena zakonom, da poštuju bît tih prava i sloboda te da su, uz poštovanje načela proporcionalnosti, nužna i zaista odgovaraju ciljevima u općem interesu koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba.

109

U tom kontekstu potrebno je podsjetiti na to da se ciljevi u općem interesu, kao što su ciljevi zaštite okoliša i javnog zdravlja, ne mogu ostvariti nacionalnom mjerom ako se pritom ne uzme u obzir činjenica da oni moraju biti u skladu s temeljnim pravima i načelima na koja se ta mjera odnosi, kako su utvrđena u Ugovorima i Povelji, i to tako da se provede uravnoteženo odmjeravanje između, s jedne strane, tih ciljeva u općem interesu i, s druge strane, prava i načela o kojima je riječ, kako bi se osiguralo da nedostaci koje ta mjera uzrokuje nisu nerazmjerni u odnosu na ciljeve koji se žele postići. Dakle, mogućnost da se opravda ograničavanje prava zajamčenih člancima 16. i 17. Povelje treba ocjenjivati na način da se odmjeri ozbiljnost zadiranja koje podrazumijeva takvo ograničavanje i da se provjeri je li važnost ciljeva u općem interesu koji se tim ograničavanjem želi postići povezana s tom ozbiljnošću (vidjeti u tom smislu presudu od 5. prosinca 2023., Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951, t. 93. i navedenu sudsku praksu).

110

Osim toga, kad se država članica poziva na važne razloge u općem interesu kako bi opravdala propise koji bi mogli predstavljati prepreku ostvarivanju sloboda poslovnog nastana i slobodnog pružanja usluga, to se opravdanje također mora tumačiti s obzirom na opća načela prava Unije, među kojima su i načelâ pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja (vidjeti u tom smislu presude od 20. prosinca 2017., Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, t. 44. i navedenu sudsku praksu i od 22. rujna 2022., Admiral Gaming Network i dr., C‑475/20 do C‑482/20, EU:C:2022:714, t. 60.).

111

Različite mjere sustava proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u ovom postupku treba ispitati – s obzirom na odredbe prava Unije navedene u prethodnim pitanjima – uzimajući u obzir gore navedene uvodne napomene.

112

Prvi dio drugog pitanja te treće, četvrto i peto pitanje ponajprije se odnose na uvjete za uvođenje monopola nad zajedničkim ispunjavanjem obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ.

113

Članak 37. stavak 2. ZVO-2 predviđa dodjelu isključivog prava samo jednoj organizaciji ovlaštenoj za obavljanje te djelatnosti za određenu kategoriju određenih proizvoda, čime se u korist te organizacije uvodi monopol nad navedenom djelatnošću.

114

Kako bi se utvrdilo je li takva mjera obuhvaćena člankom 15. Direktive 2006/123, valja podsjetiti na to da pojam „zahtjev” iz stavka 2. tog članka treba, sukladno članku 4. točki 7. te direktive, shvatiti na način da se, među ostalim, odnosi na „svak[u] obvez[u], zabran[u], uvjet ili ograničenje koje je predviđeno zakonima ili drugim propisima država članica” (vidjeti u tom smislu presudu od 7. studenoga 2018., Komisija/Mađarska, C‑171/17, EU:C:2018:881, t. 77. i navedenu sudsku praksu).

115

Osim toga, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, pojam „ograničenje” u smislu članaka 49. i 56. UFEU‑a, odnosi se na mjere kojima se zabranjuje, ometa ili umanjuje privlačnost ostvarivanja slobode poslovnog nastana ili slobodnog pružanja usluga, poput mjera koje je poduzela država članica koje – iako se primjenjuju bez razlikovanja – utječu na pristup tržištu poduzeća iz drugih država članica (vidjeti u tom smislu presude od 29. ožujka 2011., Komisija/Italija, C‑565/08, EU:C:2011:188, t. 45. i 46. i od 8. lipnja 2023., Fastweb i dr. (Interval za izdavanje računa), C‑468/20, EU:C:2023:447, t. 81. i 82. i navedenu sudsku praksu).

116

S tim u vezi valja smatrati da je uvođenje monopola nad djelatnošću zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ člankom 37. stavkom 2. ZVO-2 – jer tako uveden monopol nije niti zahtjev koji se odnosi na područja obuhvaćena Direktivom 2005/36 niti zahtjev iz drugih propisa Unije – zahtjev kojim je pristup obavljanju usluzi o kojoj je riječ rezerviran za određene pružatelje zbog specifične prirode djelatnosti o kojoj je riječ, u smislu članka 15. stavka 2. točke (d) Direktive 2006/123. Naime, iz sudske prakse proizlazi da se takav zahtjev odnosi na nacionalni propis koji uvođenjem monopola osigurava pristup pružanju usluge samo jednom privatnom ili javnom poduzeću (vidjeti u tom smislu presudu od 7. studenoga 2018., Komisija/Mađarska, C‑171/17, EU:C:2018:881, t. 79.).

117

Osim toga, kad je riječ o slobodnom pružanju usluga, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da nacionalni propis poput članka 37. stavka 2. ZVO-2, koji obavljanje gospodarske djelatnosti podvrgava sustavu isključivosti u korist jednog javnog ili privatnog subjekta, jest ograničenje te temeljne slobode (vidjeti u tom smislu presude od 7. studenoga 2018., Komisija/Mađarska, C‑171/17, EU:C:2018:881, t. 88. i navedenu sudsku praksu i od 2. ožujka 2023., Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, t. 47.).

118

U skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 98. do 110. ove presude, valja utvrditi mogu li se ta ograničenja ipak opravdati.

119

Kad je riječ o uvjetu nediskriminacije, valja istaknuti da se sustav proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku primjenjuje na sve proizvođače koji stavljaju proizvode na tržište u Sloveniji, a da se pritom izravno ili neizravno ne razlikuje s obzirom na njihovo državljanstvo ili, kad je riječ o društvima, mjesto registriranog sjedišta. Osobito, iz članka 34. stavaka 1., 4. i 6. ZVO-2 proizlazi da se na proizvođača s poslovnim nastanom u državi članici koja nije Republika Slovenija i koji stavlja proizvode na tržište u potonjoj državi članici u načelu primjenjuju obveze u području proširene odgovornosti predviđene tim zakonom.

120

Iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi da je slovenski zakonodavac ustanovio sustav proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku kako bi ispunio minimalne zahtjeve u tom području iz članka 8.a Direktive 2008/98 te ostvario njome zadane ciljeve u pogledu zaštite okoliša. Slovenska vlada tvrdi da je cilj tog sustava poboljšanje sustava proširene odgovornosti proizvođačâ te sustava za gospodarenje otpadom od proizvoda na koje se odnosi ta proširena odgovornost u Sloveniji, osobito smanjenjem količine otpada koji treba obraditi, što je u skladu s ostvarivanjem ciljeva zaštite okoliša i javnog zdravlja. Navedeni je sustav s tim u vezi bio odgovor na neučinkovito gospodarenje otpadom na temelju ZVO-1, što se odrazilo u nagomilavanju otpadne ambalaže kod lokalnih pružatelja javnih usluga sakupljanja komunalnog otpada.

121

Takvi ciljevi predstavljaju važne razloge u općem interesu kojima se mogu opravdati ograničenja slobode poslovnog nastana i slobodnog pružanja usluga. Naime, s jedne strane, što se tiče opravdanja zahtjevâ koji su obuhvaćeni područjem primjene Direktive 2006/123, članak 4. točka 8. te direktive definira pojam „[važan razlog u općem interesu]” kao da se odnosi na razloge koji su kao takvi priznati u sudskoj praksi Suda, među kojima su i zaštita okoliša i zaštita javnog zdravlja.

122

S druge strane, prema ustaljenoj sudskoj praksi zaštita okoliša predstavlja važan razlog u općem interesu koji može opravdati ograničenje temeljnih sloboda (vidjeti u tom smislu presude od 14. prosinca 2004., Radlberger Getränkegesellschaft i S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, t. 75. i od 19. siječnja 2023., CIHEF i dr., C‑147/21, EU:C:2023:31, t. 51.). Isto vrijedi i za ciljeve jamstva kvalitete usluga i zaštite javnog zdravlja (vidjeti u tom smislu presude od 19. svibnja 2009., Komisija/Italija, C‑531/06, EU:C:2009:315, t. 51. i od 29. srpnja 2019., Komisija/Austrija (Inženjeri građevinarstva, patentni zastupnici i veterinari), C‑209/18, EU:C:2019:632, t. 89. i navedenu sudsku praksu).

123

Budući da se slovenska vlada poziva i na cilj smanjenja troškova gospodarenja otpadom koje imaju proizvođači o kojima je riječ te na tome temelji svoju argumentaciju o ekonomskoj učinkovitosti, valja podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, posve ekonomski ciljevi ne mogu predstavljati važan razlog u općem interesu koji može opravdati ograničenje temeljne slobode zajamčene Ugovorom (vidjeti u tom smislu presudu od 8. lipnja 2023., Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, t. 70. i navedenu sudsku praksu). Suprotno tomu, Sud je priznao da nacionalni propis može predstavljati opravdano ograničenje temeljne slobode ako ga nalažu ekonomski razlozi kojima se nastoji ostvariti cilj u općem interesu (vidjeti u tom smislu presudu od 22. listopada 2013., Essent i dr., C‑105/12 do C‑107/12, EU:C:2013:677, t. 52. i navedenu sudsku praksu). Stoga, sve i kad bi se smatralo da se sustav proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku temelji na takvim razlozima ekonomske učinkovitosti, oni kao takvi ne mogu predstavljati važne razloge u općem interesu koji mogu opravdati ograničenje temeljne slobode zajamčene pravom Unije, iako je zadaća suda koji je uputio zahtjev da u konačnici utvrdi može li se tim sustavom unatoč navedenim razlozima ostvariti cilj zaštite okoliša i javnog zdravlja.

124

Kad je riječ o uvjetu proporcionalnosti, zadaća je suda koji je uputio zahtjev – koji je jedini nadležan za ocjenu činjenica spora u glavnom postupku i za tumačenje sustava proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku – da utvrdi ispunjava li taj sustav uvjete navedene u točkama 98. do 103. ove presude. Međutim, Sud, koji tom sudu treba dati koristan odgovor, ovlašten je dati mu upute na temelju spisa glavnog postupka kao i pisanih očitovanja koja su mu podnesena, tako da omogući navedenom sudu donošenje odluke (vidjeti u tom smislu presude od 7. rujna 2022., Cilevičs i dr., C‑391/20, EU:C:2022:638, t. 72. i 73. i navedenu sudsku praksu i od 17. listopada 2024., FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, t. 93.).

125

Što se tiče prikladnosti monopola nad djelatnošću zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ u pogledu svakog tijeka otpada na koje se odnosi ta proširena odgovornost za postizanje ciljeva zaštite okoliša i javnog zdravlja, iz elemenata koji su podneseni Sudu proizlazi da je taj monopol uveden radi poboljšanja dostupnosti, transparentnosti i ujednačenog oblikovanja cijena sustava proširene odgovornosti proizvođačâ koji se primjenjuje na određenu kategoriju proizvoda i općenitije čitavog sustava za gospodarenje otpadom o kojem je riječ.

126

Stoga, iako je očito da takva mjera u načelu može postići ciljeve zaštite okoliša i javnog zdravlja, usto je potrebno, prema sudskoj praksi navedenoj u točkama 99. i 100. ove presude, da se njome ti ciljevi nastoje postići dosljedno i sistematično, a to mora provjeriti sud koji je uputio zahtjev na temelju sveobuhvatne ocjene okolnosti donošenja i provedbe nacionalnih odredbi o kojima je riječ (vidjeti u tom smislu presudu od 28. veljače 2018., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, t. 64. i navedenu sudsku praksu).

127

U predmetnom slučaju, Interzero i dr. istaknuli su u svojim pisanim očitovanjima da uvođenje monopola u sektor zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ ne predstavlja mjeru kojom se može dosljedno ostvariti cilj zaštite okoliša jer ta mjera može ugroziti cilj prijelaza na kružno gospodarstvo. Uvođenje tog monopola moglo bi, s jedne strane, proizvođače o kojima je riječ odvratiti od uvođenja inovativnih i učinkovitijih kružnih rješenja kad je riječ o okolišu radi poboljšanja njihova konkurentskog položaja i, s druge strane, spriječiti prijenos znanja i dobrih praksi iz drugih država članica. Rezultat bi u konačnici bio povećanje troškova za te proizvođače.

128

Točno je, kako proizlazi iz članka 1. Direktive 2008/98, da sustavi proširene odgovornosti proizvođačâ uspostavljeni u skladu s tom direktivom moraju slijediti logiku prijelaza ka kružnom gospodarstvu i održavanja dugoročne konkurentnosti Unije. Međutim, ništa u spisu kojim raspolaže Sud ne omogućuje zaključak da bi situacija – u kojoj ne postoji konkurentno tržište u području djelatnosti zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ, poput one koja proizlazi iz uvođenja monopola za organizaciju ovlaštenu za zajedničko ispunjavanje obveza u tom području – u konačnici ugrozila učinkovito gospodarenje otpadom koje nastoji postići država članica koja je uvela navedeni monopol.

129

Osim toga, valja naglasiti da, s obzirom na to da nacionalni propis kojim je uveden monopol predstavlja mjeru kojom se osobito ograničavaju temeljne slobode, mora biti uspostavljen i regulatorni okvir koji jamči da će taj monopolist moći stvarno dosljedno i sistematično ostvarivati tako određene ciljeve ponudom koja je kvantitativno odmjerena i kvalitativno oblikovana s obzirom na te ciljeve te je pod strogim nadzorom javnih tijela (vidjeti u tom smislu presudu od 8. rujna 2010., Stoß i dr., C‑316/07, C‑358/07 do C‑360/07, C‑409/07 i C‑410/07, EU:C:2010:504, t. 83.). Stoga pravo Unije može zahtijevati da se monopolistu nametnu određena ograničenja (vidjeti u tom smislu presudu od 15. rujna 2011., Dickinger i Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, t. 72.), osobito kako bi se izbjegla bilo kakva opasnost od zloporabe od strane tog monopolista koja bi mogla ugroziti ciljeve koji se nastoje postići.

130

Zadaća je suda koji je uputio zahtjev utvrditi predviđa li sustav proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku u cijelosti jamstva koja su nužna u vezi s tim.

131

Kao što proizlazi kako iz članka 15. stavka 3. točke (c) Direktive 2006/123 tako i sudske prakse Suda, mjere kojima se ograničava temeljna sloboda mogu se opravdati samo ako se zadani cilj ne može postići mjerama koje su jednako učinkovite, ali manje ograničavajuće (vidjeti u tom smislu presude od 7. rujna 2022., Cilevičs i dr., C‑391/20, EU:C:2022:638, t. 81. i navedenu sudsku praksu i od 7. studenoga 2024., Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, t. 83.).

132

Kad je riječ o izboru mjera kojima se mogu ostvariti ciljevi u području zaštite okoliša i javnog zdravlja, valja podsjetiti na to da, s jedne strane, zaštita okoliša predstavlja jedan od osnovnih ciljeva Unije koji je kako transverzalan tako i temeljan (vidjeti u tom smislu presudu od 28. veljače 2012., Inter‑Environnement Wallonie i Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, t. 57. i navedenu sudsku praksu). S druge strane, javno zdravlje najvažnije je među dobrima i interesima zaštićenima UFEU‑om te je na državama članicama da odrede razinu na kojoj namjeravaju osigurati zaštitu javnog zdravlja te način postizanja te razine. U tu svrhu države članice raspolažu marginom prosudbe kako bi – ovisno o nacionalnim posebnostima i značaju koji one pripisuju ostvarivanju specifičnijih legitimnih ciljeva s obzirom na pravo Unije, poput uređenja kvalitetnog uravnoteženog i svima dostupnog sustava za gospodarenje otpadom – utvrdile mjere kojima se mogu postići konkretni rezultati (vidjeti u tom smislu presude od 28. rujna 2006., Ahokainen i Leppik, C‑434/04, EU:C:2006:609, t. 32. i od 12. studenoga 2015., Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, t. 118.).

133

Iz toga slijedi da su, uz poštovanje zahtjeva određenih ponajprije Direktivom 2008/98 i relevantnim sektorskim propisima, države članice u načelu slobodne odrediti ciljeve svoje politike u području gospodarenja otpadom i, ovisno o slučaju, precizno definirati željenu razinu zaštite okoliša i javnog zdravlja (vidjeti analogijom presudu od 15. rujna 2011., Dickinger i Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, t. 47. i navedenu sudsku praksu).

134

Slijedom toga, država članica koja želi osigurati osobito visoku razinu zaštite u području okoliša i javnog zdravlja može utemeljeno smatrati da samo dodjela isključivih prava jedinstvenom tijelu koje je pod strogim nadzorom javnih tijela može omogućiti dovoljno učinkovito postizanje tih ciljeva (vidjeti analogijom presude od 8. rujna 2010., Stoß i dr., C‑316/07, C‑358/07 do C‑360/07, C‑409/07 i C‑410/07, EU:C:2010:504, t. 81. i od 15. rujna 2011., Dickinger i Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, t. 48.).

135

U predmetnom slučaju podnositelji zahtjevâ iz glavnog postupka smatraju da je ciljeve koje slovenski zakonodavac nastoji postići moguće ostvariti manje ograničavajućim mjerama, to jest određivanjem uvjeta u pogledu kvalitete usluga i visine troškova koje organizacija ovlaštena za zajedničko ispunjavanje obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ može obračunati proizvođačima o kojima je riječ te osnivanjem neovisne agencije koja bi provodila nadzor nad sustavom proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ.

136

S tim u vezi Sud je presudio da je pitanje ne bi li, umjesto dodjele isključivog prava iskorištavanja ovlaštenom tijelu, za ostvarivanje zadanih ciljeva bilo bolje donijeti propis kojim se gospodarskim subjektima o kojima je riječ nalažu nužni zahtjevi u načelu obuhvaćeno marginom prosudbe država članica, ali uz pridržaj toga da odabrani izbor nije neproporcionalan zadanom cilju (vidjeti u tom smislu presudu od 21. rujna 1999., Läärä i dr., C‑124/97, EU:C:1999:435, t. 39.).

137

Stoga je zadaća suda koji je uputio zahtjev provjeriti je li slovenski zakonodavac donošenjem sustava proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku stvarno želio osigurati osobito visoku razinu zaštite ciljeva zaštite okoliša i javnog zdravlja i može li se, s obzirom na tu razinu željene zaštite, uvođenje monopola nad djelatnošću zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ stvarno smatrati nužnim (vidjeti analogijom presudu od 15. rujna 2011., Dickinger i Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, t. 54.).

138

Kad je riječ o proporcionalnosti u užem smislu mjera o kojima je riječ kao što proizlazi iz točke 104. ove presude, sud koji je uputio zahtjev morat će isto tako provjeriti nisu li te mjere neproporcionalne s obzirom na zadane ciljeve zaštite okoliša i javnog zdravlja. U tom će kontekstu taj sud moći uzeti u obzir osobito nedostatke koji su se, kako proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, pojavljivali u sustavu proširene odgovornosti proizvođačâ previđenom sa ZVO-1 i koji nisu omogućavali jamstvo učinkovitog gospodarenja otpadom. On će isto tako moći uzeti u obzir argumentaciju slovenske vlade prema kojoj sustav proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku omogućuje državi da jamči transparentnost funkcioniranja jedinstvene organizacije i sprečavanje narušavanja tržišnog natjecanja na tržištu gospodarenja otpadom te je ekonomičniji i jednostavniji za proizvođače, čime doprinosi boljoj kontroli kvalitete gospodarenja otpadom.

139

U skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 105. do 110. ove presude, preostaje ispitati uvođenje monopola nad djelatnošću zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ sustavom proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku s obzirom na temeljna prava zajamčena Poveljom, u ovom slučaju njezinim člancima 16. i 17. te s obzirom na opća načela prava Unije.

140

Kao prvo, kad je riječ o članku 16. Povelje, njime je određeno da se sloboda poduzetništva priznaje u skladu s pravom Unije te nacionalnim zakonodavstvima i praksom. Zaštita koja se priznaje tim člankom obuhvaća, među ostalim, slobodu obavljanja gospodarske ili komercijalne djelatnosti te ugovornu slobodu (vidjeti u tom smislu presude od 22. siječnja 2013., Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, t. 42. i od 30. travnja 2024., Trade Express‑L i DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 i C‑428/22, EU:C:2019:374, t. 76.).

141

S obzirom na tekst članka 16. Povelje, kojim se predviđa da se sloboda poduzetništva priznaje u skladu s pravom Unije te nacionalnim zakonodavstvima i praksom, koji se na taj način razlikuje od teksta drugih temeljnih sloboda zajamčenih u Glavi II. Povelje, iako je sličan tekstu određenih odredbi glave IV. Povelje, na tu se slobodu stoga može primijeniti niz zahvata javne vlasti kojima se u općem interesu može ograničiti obavljanje gospodarske djelatnosti. Međutim, ta se okolnost odražava, među ostalim, u načinu na koji treba ocijeniti propise Unije te nacionalno zakonodavstvo i praksu s obzirom na načelo proporcionalnosti na temelju članka 52. stavka 1. Povelje (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2021., Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, t. 81. i 82. i navedenu sudsku praksu).

142

S tim u vezi dovoljno je istaknuti da, s obzirom na to da odredbe sustava proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku kojima je uveden monopol nad djelatnošću zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ predstavljaju, kako je utvrđeno u točki 116. ove presude, ograničenje slobode poslovnog nastana, one isto tako u načelu predstavljaju ograničenje ostvarivanja slobode poduzetništva gospodarskih subjekata o kojima je riječ, sadržane u članku 16. Povelje (vidjeti u tom smislu presudu od 8. svibnja 2019., PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, t. 65.).

143

Kao drugo, u skladu s člankom 17. stavkom 1. Povelje, svatko ima pravo na vlasništvo nad svojom na zakonit način stečenom imovinom, koristiti je, njome raspolagati i ostaviti je u nasljedstvo i vlasništvo nikomu ne može biti oduzeto, osim u javnom interesu u slučajevima i pod uvjetima koje propisuje zakon, ako se pravodobno isplati pravična naknada za gubitak vlasništva. Uživanje prava vlasništva može biti uređeno zakonom u mjeri u kojoj je to potrebno radi općeg interesa.

144

Članak 17. stavak 1. Povelje sadržava tri različita pravna pravila. Prvim pravilom, koje je izraženo u prvoj rečenici te odredbe i koje je općenito, konkretizira se načelo poštovanja vlasništva. Drugo, koje se nalazi u drugoj rečenici navedene odredbe, odnosi se na oduzimanje vlasništva i podvrgava ga se određenim uvjetima. Kada je riječ o trećem pravilu, koje se nalazi u trećoj rečenici te odredbe, ono državama članicama priznaje ovlast da urede uživanje prava vlasništva u mjeri u kojoj je to potrebno radi općeg interesa. Međutim, nije riječ o pravilima koja su međusobno nepovezana. Naime, drugo i treće pravilo odnose se na posebne primjere povrede prava vlasništva te ih treba tumačiti s obzirom na načelo utvrđeno u prvom od tih pravila (vidjeti u tom smislu presude od 10. rujna 2024., Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, t. 81. i navedenu sudsku praksu i od 4. listopada 2024., Aeris Invest/Komisija i SRB, C‑535/22 P, EU:C:2024:819, t. 214.).

145

Zaštita koju dodjeljuje članak 17. stavak 1. Povelje odnosi na imovinska prava iz kojih, sukladno dotičnom pravnom sustavu, proizlazi stečeni pravni položaj koji omogućuje autonomno korištenje tih prava njihovu nositelju u vlastitu korist (presude od 21. svibnja 2019., Komisija/Mađarska (Plodouživanja na poljoprivrednim zemljištima), C‑235/17, EU:C:2019:432, t. 69. i navedena sudska praksa i od 5. svibnja 2022., BPC Lux 2 i dr., C‑83/20, EU:C:2022:346, t. 39.).

146

S tim u vezi, iz sudske prakse Europskog suda za ljudska prava koja se odnosi na članak 1. Dodatnog protokola br. 1 Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisanog 20. ožujka 1952. u Parizu, i koju na temelju članka 52. stavka 3. Povelje treba, za potrebe tumačenja njezina članka 17., uzeti u obzir kao minimalnu razinu zaštite (vidjeti u tom smislu presude od 21. svibnja 2019., Komisija/Mađarska (Plodouživanja na poljoprivrednim zemljištima), C‑235/17, EU:C:2019:432, t. 72. i navedenu sudsku praksu i od 10. rujna 2024., Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, t. 80.), proizlazi da su interesi povezani s iskorištavanjem licence imovinski interesi koji imaju pravo na zaštitu dodijeljenu tim člankom 1. (vidjeti u tom smislu presudu ESLJP‑a od 7. lipnja 2012., Centro Europa 7 S.r.l. i Di Stefano protiv Italije, CE:ECHR:2012:0607JUD003843309, t. 178.). Slijedom toga, ex lege prestanak važenja odobrenja koje njegovu imatelju omogućuje obavljanje gospodarske djelatnosti predstavlja ograničenje prava vlasništva zajamčenog tim člankom koje je, kao mjera kontrole korištenja vlasništva, obuhvaćeno područjem primjene drugog stavka navedenog članka (vidjeti u tom smislu presude ESLJP‑a od 13. siječnja 2015., Vékony protiv Mađarske, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, t. 29. i 30. i od 5. travnja 2022., NIT S. R. L. protiv Republike Moldavije, CE:ECHR:2022:0405JUD002847012, t. 235. i 236.).

147

Usto, isto tako u skladu s navedenom praksom, zakonodavne mjere u vezi s postojećim ugovornim tražbinama također mogu biti mjera kontrole korištenja vlasništva i stoga ograničenje prava vlasništva (vidjeti u tom smislu presudu ESLJP‑a od 20. srpnja 2004., Bäck protiv Finske, CE:ECHR:2004:0720JUD003759897, t. 57. i 68.).

148

U predmetnom slučaju, iz elemenata koji su podneseni Sudu proizlazi da, uz pridržaj provjere suda koji je uputio zahtjev, uvođenje monopola u pogledu jedinstvene organizacije sustavom proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku dovodi kako do ex lege prestanka važenja odobrenja u pogledu zaštite okoliša te postojećih odluka o potvrđivanju zajedničkih planova koji su izdani gospodarskim subjektima ZVO-1 radi obavljanja djelatnosti zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ, tako i do ex lege prestanka važenja svih ugovora sklopljenih između tih gospodarskih subjekata te proizvođača i pružatelja usluga gospodarenja otpadom. Takve posljedice mogu predstavljati ograničenja izvršavanja prava vlasništva koje je obuhvaćeno područjem primjene uređenja uživanja prava vlasništva, u smislu članka 17. stavka 1. treće rečenice Povelje.

149

Što se tiče opravdanja takvih ograničenja sloboda i prava predviđenih člancima 16. i 17. Povelje, prvo, nije sporno da su takva ograničenja, koja se odnose na uvođenje monopola te na prijelazno uređenje koje je predvidio slovenski zakonodavac u tom kontekstu, uključena u sustav proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku, kako je uspostavljen sa ZVO-2.

150

Drugo, navedena ograničenja poštuju bît članaka 16. i 17. Povelje. Naime, kad je riječ, s jedne strane, o uvjetu koji se odnosi na poštovanje bîti slobode poduzetništva, valja istaknuti da uvođenje monopola nad gospodarskom djelatnošću na štetu postojećih gospodarskih subjekata ne sprečava svaku poduzetničku djelatnost tih gospodarskih subjekata kao takvu, s obzirom na to da primarno pravo osim toga izričito dopušta dodjelu isključivih prava jednom ili više javnih ili privatnih gospodarskih subjekata za određenu gospodarsku djelatnost te da uvjete za uvođenje monopola nad djelatnošću koja proizlazi iz dodjele takvih prava valja ocijeniti, kao što proizlazi iz točke 141. ove presude, u okviru ispitivanja proporcionalnosti takve mjere.

151

S druge strane, budući da je, kao što je utvrđeno u točki 148. ove presude, ta mjera obuhvaćena propisima o uživanju prava vlasništva u smislu treće rečenice u članku 17. stavku 1. Povelje, njome se ne može narušiti bît prava vlasništva (vidjeti u tom smislu presudu od 10. rujna 2024., Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, t. 88. i navedenu sudsku praksu).

152

Treće, cilj tih ograničenja je, kao što je utvrđeno u točki 120. ove presude, osigurati učinkovit sustav gospodarenja otpadom te time ostvarenje ciljeva zaštite okoliša i javnog zdravlja tako da ona stvarno odgovaraju ciljevima u općem interesu koje priznaje Unija.

153

Četvrto, što se tiče poštovanja načela proporcionalnosti, iz točaka 125. do 136. ove presude proizlazi da su takva ograničenja sama po sebi prikladna za postizanje zadanih ciljeva kao i nužna u tu svrhu. Ipak, u kontekstu zakonodavne izmjene, poštovanje temeljnih prava gospodarskih subjekata na koje se odnosi ta izmjena isto tako zahtijeva da nacionalni zakonodavac poduzme odgovarajuće mjere koje omogućuju zaštitu tih gospodarskih subjekata od mjera koje im, uzimajući u obzir njihovu posebnu situaciju, nameću prekomjerno opterećenje (vidjeti u tom smislu presudu ESLJP‑a od 13. siječnja 2015., Vékony protiv Mađarske, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, t. 34. i 35. i od 16. listopada 2018., Könyv‑Tár Kft i dr. protiv Mađarske, CE:ECHR:2018:1016JUD002162313, t. 48. i 50.).

154

Iz sudske prakse Suda o načelima pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja isto tako proizlazi da, u kontekstu zakonodavne izmjene, nacionalni zakonodavac mora uzeti u obzir posebne situacije gospodarskih subjekata na koje se ta izmjena odnosi i prema potrebi predvidjeti prilagodbe primjeni novih pravnih pravila (vidjeti u tom smislu presude od 7. lipnja 2005., VEMW i dr., C‑17/03, EU:C:2005:362, t. 81. i od 17. prosinca 2015., Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, t. 48.).

155

S tim u vezi Sud je presudio da gospodarski subjekt koji je proveo skupa ulaganja kako bi se uskladio s režimom koji je zakonodavac prethodno usvojio može – zbog preuranjenog ukidanja tog režima – biti znatno oštećen u svojim interesima, osobito ako je ukidanje provedeno naglo i nepredvidljivo te mu se nije ostavilo vrijeme potrebno za prilagodbu novoj zakonodavnoj situaciji (presude od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr., C‑98/14, EU:C:2015:386, t. 87. i navedenu sudsku praksu i od 22. rujna 2022., Admiral Gaming Network i dr., C‑475/20 do C‑482/20, EU:C:2022:714, t. 64.).

156

Stoga je zadaća nacionalnog zakonodavca da predvidi prijelazno razdoblje koje je dovoljno dugo da se gospodarski subjekti mogu prilagoditi izmjenama koje se na njih odnose ili sustav primjerene naknade za štetu koju su pretrpjeli (vidjeti u tom smislu presude od 14. prosinca 2004., Radlberger Getränkegesellschaft i S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, t. 81.; od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr., C‑98/14, EU:C:2015:386, t. 85. i navedenu sudsku praksu i od 20. prosinca 2017., Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, t. 48.). Kada je to potrebno kako bi se izbjeglo ikakvo prekomjerno opterećenje za te gospodarske subjekte, nije isključeno da se te dvije mjere mogu zahtijevati kumulativno.

157

U predmetnom slučaju sud koji je uputio zahtjev navodi, s jedne strane, da prijelazne odredbe ZVO-2 sadržane u njegovu članku 275. ne utvrđuju konkretan rok po isteku kojeg prestaju odobrenja koja imaju gospodarski subjekti ZVO-1 te ugovori koje su oni sklopili s proizvođačima i pružateljima usluga gospodarenja otpadom. Naime, taj je rok vezan za obavijest jedinstvene organizacije o činjenici da je ona započela sa zajedničkim ispunjavanjem obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ te za donošenje deklaratornog rješenja nadležnog ministarstva. S druge strane, sustav proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku ne predviđa nikakav sustav naknade gospodarskim subjektima ZVO-1.

158

Zadaća je suda koji je uputio zahtjev ispitati može li u okolnostima slučaja sustav proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku predstavljati prekomjerno opterećenje za gospodarske subjekte ZVO-1. U tu svrhu on će morati uzeti u obzir sve relevantne elemente koji proizlaze iz teksta, strukture i cilja zakonodavstva o kojem je riječ (vidjeti u tom smislu presudu od 22. rujna 2022., Admiral Gaming Network i dr., C‑475/20 do C‑482/20, EU:C:2022:714, t. 65. i navedenu sudsku praksu) te provjeriti je li pažljiv i razborit gospodarski subjekt mogao predvidjeti donošenje mjere koja može utjecati na njegove interese (vidjeti u tom smislu presude od 15. travnja 2021., Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) i dr., C‑798/18 i C‑799/18, EU:C:2021:280, t. 42. i od 22. rujna 2022., Admiral Gaming Network i dr., C‑475/20 do C‑482/20, EU:C:2022:714, t. 62.).

159

S tim u vezi, trebat će uzeti u obzir sve okolnosti pojedinačne situacije gospodarskih subjekata ZVO-1 o kojima je riječ, poput činjenice da su odobrenja koja oni imaju izdana na neodređeno vrijeme te sve okolnosti oko uspostave sustava proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku. Naime, slovenski je zakonodavac prije donošenja ZVO-2 u dvama navratima mijenjao sustav proširene odgovornosti proizvođačâ koji je tada bio uređen sa ZVO-1, među ostalim tako da je od 1. siječnja 2021. izmijenio taj režim proširene odgovornosti uklanjanjem izuzeća od primjene navedenog sustava koji je do tada bio na snazi na proizvođače koji na tržište stavljaju manje od 15 tona ambalaže godišnje.

160

S obzirom na prethodno navedeno, pod uvjetom poštovanja načela proporcionalnosti, članke 8. i 8.a Direktive 2008/98, članak 15. Direktive 2006/123, članke 49. i 56. UFEU‑a, članke 16. i 17. Povelje te načelâ pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis koji uvodi monopol osnivanjem organizacije ovlaštene za zajedničko ispunjavanje obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ koja ima isključivo pravo obavljati tu djelatnost u pogledu određene kategorije proizvoda, a u isto vrijeme određuje kako ex lege prestanak važenja odobrenjâ na temelju kojih su gospodarski subjekti do tada obavljali navedenu djelatnosti tako i ex lege prestanak važenja svih ugovora koje su ti gospodarski subjekti sklopili tijekom obavljanja te djelatnosti, ali samo ako je taj propis, s jedne strane, popraćen uspostavom regulatornog okvira koji jamči da će taj monopolist stvarno moći dosljedno i sistematično ostvarivati ciljeve zaštite okoliša i javnog zdravlja koje je utvrdila država članica o kojoj je riječ ponudom koja je kvantitativno odmjerena i kvalitativno oblikovana s obzirom na te ciljeve te je pod strogim nadzorom javnih tijela i te ako, s druge strane, taj propis predviđa prilagodbe primjeni novih pravila kojima je moguće izbjeći pretjerano opterećenje gospodarskih subjekata o kojima je riječ, posebice dovoljno dugo prijelazno razdoblje koje će im omogućiti prilagodbu izmjenama ili sustav primjerene naknade za pretrpljenu štetu.

161

Drugim dijelom svojeg drugog pitanja te svojim šestim, sedmim, osmim i devetim pitanjem sud koji je uputio zahtjev nadalje se pita o određenom broju mjera naloženih organizaciji koja je imatelj monopola koje se odnose na ispunjavanje obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ te osobama koje imaju poslovne udjele u toj organizaciji.

162

Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev drugim se dijelom svojeg drugog pitanja pita o zahtjevu iz članka 38. stavka 1. ZVO-2, prema kojem je jedinstvena organizacija dužna obavljati djelatnost zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ bez cilja ostvarivanja dobiti.

163

S tim u vezi, valja podsjetiti na to da se takvu obvezu može kvalificirati kao zahtjev kojim se pružatelju nalaže da ima poseban pravni oblik u smislu članka 15. stavka 2. točke (b) Direktive 2006/123, pod uvjetom da nacionalno pravo stvarno predviđa poseban pravni oblik za subjekte koji nemaju cilj ostvarivanja dobiti. Naime, Sud je presudio da se, s obzirom na uvodnu izjavu 73. te direktive, potonja odredba odnosi osobito na zahtjev da pružatelj usluga bude osnovan kao subjekt koji nema cilj ostvarivanja dobiti (vidjeti u tom smislu presude od 23. veljače 2016., Komisija/Mađarska, C‑179/14, EU:C:2016:108, t. 62. i od 26. lipnja 2019., Komisija/Grčka, C‑729/17, EU:C:2019:534, t. 60.).

164

Kao drugo, kad je riječ o nacionalnom propisu na koji se odnosi šesto prethodno pitanje, članak 38. stavak 4. ZVO-2 uvodi – za proizvođače proizvoda na koje se odnose obveze u području proširene odgovornosti proizvođačâ i koji na tržište stavljaju najmanje 51 % ukupne količine iste kategorije proizvoda na koje se odnosi ta proširena odgovornost – obvezu osnivanja jedinstvene organizacije koja obavlja djelatnost zajedničkog ispunjavanja njihovih obveza u tom području i obvezu posjedovanja poslovnog udjela u toj organizaciji. Osim toga, ti proizvođači ne smiju biti osobe koje obavljaju sakupljanje ili obradu otpada od ih proizvoda.

165

S jedne strane, obveza određenih proizvođača da osnuju organizaciju ovlaštenu za zajedničko ispunjavanje njihovih obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ u pogledu kategorije otpada o kojoj je riječ, s kojom je neodvojivo povezana obveza posjedovanja poslovnog udjela u takvoj organizaciji, ne ulazi ni u jednu od kategorija zahtjeva navedenih u članku 15. stavku 2. Direktive 2006/123.

166

Budući da, kako proizlazi iz točaka 96. i 97. ove presude, taj zahtjev treba ocijeniti s obzirom na primarno pravo, valja podsjetiti na to da, kada se određena nacionalna mjera istodobno odnosi na slobodu poslovnog nastana i na slobodno pružanje usluga, Sud je načelno razmatra samo s obzirom na jednu od njih ako se pokaže da su u okolnostima predmetnog slučaja ostale slobode posve sporedne u odnosu na prvu i mogu joj se podrediti. Radi utvrđivanja prevladavajuće temeljne slobode treba uzeti u obzir cilj propisa o kojem je riječ (vidjeti u tom smislu presudu od 7. rujna 2022., Cilevičs i dr., C‑391/20, EU:C:2022:638, t. 50. i 51. i navedenu sudsku praksu).

167

Kako bi se razlikovala područja primjene slobode poslovnog nastana i slobodnog pružanja usluga, valja odrediti ima li gospodarski subjekt o kojem je riječ poslovni nastan u državi članici u kojoj nudi usluge o kojima je riječ. S tim u vezi, pojam „poslovni nastan” podrazumijeva stvarno obavljanje gospodarske djelatnosti preko stalne poslovne jedinice u državi članici domaćinu na neodređeno vrijeme (vidjeti u tom smislu presude od 22. studenoga 2018., Vorarlberger Landes – und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, t. 34. i 35. i od 4. listopada 2024., Litva i dr./Parlament i Vijeće (Paket za mobilnost), C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, t. 364. i navedenu sudsku praksu).

168

Suprotno tomu, „pružanja usluga” u smislu članka 56. UFEU‑a su sve usluge koje se ne nude stalno i neprekidno iz poslovnog nastana u državni članici odredišta (presude od 7. rujna 2022., Cilevičs i dr., C‑391/20, EU:C:2022:638, t. 53. i navedenu sudsku praksu i od 21. prosinca 2023., European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, t. 245.).

169

U predmetnom slučaju članak 38. stavci 4. i 5. ZVO-2 određenim proizvođačima proizvoda na koje se odnosi proširena odgovornost proizvođačâ nameće posebne obveze zbog osobitog opsega njihove gospodarske djelatnosti na slovenskom tržištu. S tim u vezi, valja smatrati da se gospodarske djelatnosti koje obavljaju tako značajni proizvođači na nacionalnom tržištu u pravilu obavljaju stabilno i neprekidno iz poslovne jedinice u državi članici o kojoj je riječ. Iz toga proizlazi da je ta odredba pretežno obuhvaćena slobodom poslovnog nastana, uz pridržaj provjere suda koji je uputio zahtjev položaja proizvođača o kojima je riječ.

170

Iako državljani drugih država članica na koje se može odnositi navedena odredba nisu spriječeni da uspostave poslovni nastan na slovenskom državnom području kako bi obavljali svoju gospodarsku djelatnost, obveza, ovisno o slučaju, osnivanja subjekta s poslovnim nastanom u Sloveniji koji je ovlašten obavljati djelatnost zajedničkog ispunjavanja njihovih obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ te obveza posjedovanja poslovnog udjela u jedinstvenoj organizaciji može dovesti do dodatnog pravnog i financijskog opterećenja povrh onoga povezanog s obavljanjem same njihove gospodarske djelatnosti.

171

Iz toga slijedi da sustav proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku može državljanima drugih država članica učiniti manje privlačnim njihov poslovni nastan u državi članici o kojoj je riječ tako da on predstavlja ograničenje slobode poslovnog nastana zajamčene člankom 49. UFEU‑a.

172

S druge strane, uvjet da samo proizvođači mogu imati poslovni udio u jedinstvenoj organizaciji predstavlja zahtjev koji se odnosi na vlasničku strukturu poduzeća, u smislu članka 15. stavka 2. točke (c) Direktive 2006/123. Naime, ta se odredba odnosi na svaki zahtjev u pogledu sastava subjekta o kojem je riječ ili status njegove vlasničke strukture (vidjeti u tom smislu presude od 1. ožujka 2018., CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, t. 77.; od 26. lipnja 2019., Komisija/Grčka, C‑729/17, EU:C:2019:534, t. 63. i od 29. srpnja 2019., Komisija/Austrija (Inženjeri građevinarstva, patentni zastupnici i veterinari), C‑209/18, EU:C:2019:632, t. 84.).

173

Kao treće, kad je riječ o nacionalnom propisu na koji se odnose sedmo, osmo i deveto pitanje, članak 38. stavci 6. do 9. ZVO-2 predviđa, s jedne strane, zabranu, za proizvođače koji imaju poslovni udio u jedinstvenoj organizaciji, obavljanja djelatnosti sakupljanja i obrade otpada te, s druge strane, zabranu veza sudjelovanja u kapitalu ili rodbinskih veza između, s jedne strane, te organizacije, članova njezina upravnog tijela i proizvođača koji u navedenoj organizaciji imaju poslovni udio i, s druge strane, osoba koje obavljaju sakupljanje i obradu otpada te osoba koje imaju pravo glasa u upravnom ili nadzornom tijelu te organizacije.

174

S obzirom na definiciju navedenu u točki 172. ove presude, koja se odnosi na sve zahtjeve u pogledu sastava subjekta o kojem je riječ ili statusa njegove vlasničke strukture, valja smatrati da takav propis predstavlja zahtjev koji se odnosi na vlasničku strukturu poduzeća, u smislu članka 15. stavka 2. točke (c) Direktive 2006/123.

175

U skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 98. do 110. ove presude, valja provjeriti mogu li ta ograničenja ipak biti opravdana.

176

Kao što je istaknuto u točki 119. ove presude, sustav proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku primjenjuje se na sve proizvođače koji stavljaju proizvode na tržište u Sloveniji, a da se pritom izravno ili neizravno ne razlikuje s obzirom na njihovo državljanstvo ili, kad je riječ o društvima, mjesto registriranog sjedišta. Iz toga slijedi da aspekti tog sustava navedeni u točkama 162. do 174. ove presude nisu izravno ili neizravno diskriminatorni.

177

Kao što proizlazi iz spisa kojim raspolaže Sud, cilj je svih zahtjeva nametnutih jedinstvenoj organizaciji te proizvođačima koji u njoj imaju poslovne udjele ojačati organizacijsku odgovornost proizvođača u okviru sustavâ proširene odgovornosti proizvođačâ, jamčiti postupovne uvjete za monopolističko pružanje usluga zajedničkog ispunjavanja obveza u tom području te izbjeći sukobe interesa između gospodarskih subjekata o kojima je riječ. Ti zahtjevi tako općenito služe tomu da se poboljša učinkovitost sustava za gospodarenje otpadom od proizvoda na koje se odnosi proširena odgovornost proizvođača u Sloveniji otklanjanjem poteškoća u gospodarenju otpadom koje su utvrđene u okviru ZVO-1. Međutim, takve svrhe su obuhvaćene postizanjem ciljeva zaštite okoliša i javnog zdravlja koji su, kako proizlazi iz točaka 120. do 122. ove presude, važni razlozi u općem interesu kojima se mogu opravdati ograničenja slobodnog pružanja usluga.

178

U dijelu u kojem se slovenska vlada isto tako poziva na cilj smanjenja troškova nametnutih proizvođačima te tako svoju argumentaciju utemeljuje na ekonomskoj učinkovitosti, zadaća je suda koji je uputio zahtjev, kao što je navedeno u točki 123. ove presude, da u konačnici provjeri nastoji li se ograničenjima o kojima je riječ ostvariti cilj zaštite okoliša i javnog zdravlja.

179

Kad je riječ, prvo, o zahtjevu prema kojem je jedinstvena organizacija dužna obavljati svoju djelatnost bez cilja ostvarivanja dobiti, ništa u spisu kojim raspolaže Sud ne upućuje na to da takva mjera ne bi bila prikladna za jamstvo učinkovitog sustava za gospodarenje otpadom i stoga ostvarivanje ciljeva zaštite okoliša i javnog zdravlja koje slovenski zakonodavac nastoji postići. Kao što tvrdi slovenska vlada, zahtjev za obavljanje djelatnosti zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ bez cilja ostvarivanja dobiti može jamčiti to da se troškovi takve usluge proizvođačima obračunaju uzimajući u obzir samo stvarne troškove ispunjavanja tih obveza, pri čemu se ti troškovi utvrđuju s obzirom na trajnost, popravljivost, ponovnu upotrebljivost i mogućnost recikliranja proizvoda o kojem je riječ. Takva je mjera, među ostalim, u skladu s načelom da onečišćivač plaća koje je određeno pravom Unije, kako je navedeno u točki 81. ove presude.

180

Kad je riječ, drugo, o mjerama koje se odnose na osnivanje organizacije ovlaštene za zajedničko ispunjavanje obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ te na posjedovanje poslovnih udjela u njoj, valja podsjetiti na to, kako proizlazi iz definicije sadržane u članku 3. točki 21. Direktive 2008/98, da je cilj sustavâ proširene odgovornosti proizvođačâ uspostavljenih u skladu s člancima 8 i 8.a te direktive osigurati da proizvođači proizvoda na koje se odnose obveze proširene odgovornosti snose ne samo financijsku odgovornost gospodarenja otpadom od tih proizvoda, nego isto tako i, ovisno o slučaju, organizacijsku odgovornost za tu djelatnost.

181

Kako obveza proizvođača – na koje se odnose obveze proširene odgovornosti i koji stavljaju na tržište najmanje 51 % ukupne količine iste kategorije proizvoda na koje se odnosi proširena odgovornost proizvođačâ – da osnuju organizaciju koja obavlja djelatnost zajedničkog ispunjavanja njihovih obveza u tom području i da imaju poslovni udio u njoj, tako i obveza imatelja poslovnih udjela u toj organizaciji da budu proizvođači neizravno su dio tog cilja te su prikladne da zajamče ostvarivanje ciljeva zaštite okoliša i javnog zdravlja. To je tim više tako s obzirom na to da ta pravila stvarno omogućuju da proizvođači koji imaju najveći udio na tržištu o kojem je riječ nužno imaju i ne samo financijsku nego i organizacijsku odgovornost za gospodarenje fazom „otpada” u životnom vijeku proizvoda.

182

Kad je riječ, treće, o pravilima o zabrani vertikalnih veza između organizacija ovlaštenih za zajedničko ispunjavanje obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ, imatelja poslovnih udjela u njima, upravnih tijela tih organizacija te pružatelja usluga gospodarenja otpadom, iz uvodne izjave 22. Direktive 2018/851 proizlazi da se minimalni zahtjevi predviđeni člankom 8.a Direktive 2008/98 odnose, među ostalim, na jamstvo ravnopravnih uvjeta i ograničenje opasnosti od sukoba interesa između navedenih organizacija i subjekata gospodarenja otpadom s kojima su navedene organizacije sklopile ugovore.

183

Budući da je cilj tih pravila izbjegavanje sukoba interesa u odnosima između različitih gospodarskih subjekata koji djeluju u okviru sustava proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku te ona, kako je u bitnome istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 76. svojega mišljenja, tako omogućuju smanjenje opasnosti da, prilikom dodjele ugovora o javnoj nabavi za pružanje usluga gospodarenja otpadom od strane organizacije ovlaštene za zajedničko ispunjavanje obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ, podugovaratelji koji ne ispunjavanju ekonomske zahtjeve ili zahtjeve u pogledu zaštite okoliša budu ipak izabrani na temelju nerelevantnih zaključaka, taj aspekt sustava proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku isto je tako prikladan za jamstvo ostvarivanja ciljeva zaštite okoliša i javnog zdravlja.

184

Kad je riječ, prvo, o zahtjevu prema kojem je jedinstvena organizacija dužna obavljati svoju djelatnost bez cilja ostvarivanja dobiti, slovenska vlada tvrdi da je poticanjem ostvarivanja dobiti koji proizlazi iz ZVO-1 onemogućeno ostvarivanje cilja prikladne zaštite okoliša. U svakom je slučaju zadaća suda koji je uputio zahtjev utvrditi je li slovenski zakonodavac imao na raspolaganju manje ograničavajuće mjere koje bi mu omogućile jednako učinkovito postizanje zadanih ciljeva.

185

Što se tiče proporcionalnosti u užem smislu mjera o kojima je riječ, kao što proizlazi iz točke 104. ove presude, sud koji je uputio zahtjev isto će tako morati utvrditi nisu li te mjere neproporcionalne s obzirom na zadane ciljeve zaštite okoliša i javnog zdravlja. U tom će kontekstu taj sud moći uzeti u obzir, među ostalim, nedostatke koji su se, kao što proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, pojavili u sustavu proširene odgovornosti proizvođačâ predviđenom ZVO-1 te su ugrožavali učinkovito gospodarenje otpadom.

186

Kad je riječ, drugo, o mjerama koje se odnose na osnivanje organizacije ovlaštene za zajedničko ispunjavanje obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ te na posjedovanje poslovnih udjela u njoj, slovenska vlada primjećuje da je cilj tih mjera osigurati da se za pojedinu kategoriju proizvoda na koje se odnosi proširena odgovornost proizvođačâ može osnovati samo jedna organizacija. Usto, ona navodi da je cilj navedenih mjera otkloniti nedostatke utvrđene u okviru ZVO-1 što se tiče organizacijskih veza između proizvođača i organizacija ovlaštenih za zajedničko ispunjavanje obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ kao i što više povećati utjecaj proizvođača na funkcioniranje te organizacije. Taj veći utjecaj na upravljanje, usmjeravanje i samonadzor organizacije povećao bi odgovornost proizvođačâ, s obzirom na to da ta organizacija u njihovo ime i za njihov račun osigurava pravilno gospodarenje otpadom od proizvoda na koje se odnosi proširena odgovornost proizvođačâ.

187

S tim u vezi, valja istaknuti da je cilj tih mjera omogućiti da proizvođači koji na tržište stavljaju najmanje 51 % ukupne količine proizvoda o kojem je riječ osnuju organizaciju ovlaštenu za zajedničko ispunjavanje obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ. Njima se stoga može povećati odgovornost tih proizvođača te stoga i učinkovitost funkcioniranja sustavâ proširene odgovornosti proizvođačâ uvedenih na temelju ZVO-2.

188

Usto, uzimajući u obzir marginu prosudbe kojom raspolažu države članice prilikom izbora mjera kojima se mogu ostvariti ciljevi zaštite okoliša i javnog zdravlja kako bi se osigurala osobito visoka razina zaštite, nacionalni zakonodavac može u načelu procijeniti da postoji opasnost da gospodarski subjekti koji nisu proizvođači koji posluju na tržištu o kojem je riječ, ako mogu utjecati na upravljanje organizacije ovlaštene za zajedničko ispunjavanje obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ, donesu odluke o upravljanju koje mogu ugroziti ciljeve koje ta organizacija želi postići (vidjeti analogijom presudu od 1. ožujka 2018., CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, t. 82.).

189

Kad je riječ, treće, o pravilima o zabrani vertikalnih veza između organizacija ovlaštenih za zajedničko ispunjavanje obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ, imatelja poslovnih udjela u njima, upravnih tijela tih organizacija te pružatelja usluga gospodarenja otpadom, slovenska vlada tvrdi da su ta pravila nužna kako bi se zajamčila konkurentnost u sektoru gospodarenja otpadom. Konkretnije, osnivanje jedinstvene organizacije za istu vrstu proizvoda može dovesti do koncentracije potražnje za određenim uslugama, što bi toj organizaciji dalo takvu pregovaračku moć da bi ona mogla uništiti ekonomsku i konkurentsku ravnotežu tržišta gospodarenja otpadom. Cilj pravila o zabrani vertikalnih veza isto je tako i smanjenje sukobâ interesa između organizacija koje ispunjavanju obveze u području proširene odgovornosti proizvođačâ u ime proizvođačâ i subjekata gospodarenja otpadom s kojima te organizacije sklapaju ugovore.

190

Zadaća je suda koji je uputio zahtjev utvrditi je li slovenski zakonodavac mogao donijeti mjere koje bi bile manje ograničavajuće ali bi omogućile jednako učinkovito ostvarivanje zadanih ciljeva, pri čemu su održavanje ravnopravnih uvjeta u sektoru gospodarenja otpadom te dobro funkcioniranje tog tržišta osobito važni u kontekstu provedbe članaka 8. i 8.a Direktive 2008/98. U tom kontekstu zadaća je tog suda uzeti u obzir marginu prosudbe koju imaju države članice, s obzirom na točku 134. ove presude, prilikom izbora mjera kojima se mogu ostvariti navedeni ciljevi.

191

U skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 105. do 110. ove presude, još valja utvrditi je li sustav proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku usklađen s temeljnim pravima zajamčenima Poveljom, u predmetnom slučaju sa slobodom poduzetništva zajamčenom njezinim člankom 16.

192

Iz istih razloga kao što su oni navedeni u točkama 179. do 190. ove presude, ništa u spisu kojim raspolaže Sud ne upućuje na to da se ograničenja slobode poduzetništva ne mogu opravdati u skladu sa zahtjevima iz članka 52. stavka 1. Povelje.

193

S obzirom na prethodno navedeno, valja zaključiti da se, pod uvjetom poštovanja načela proporcionalnosti, člancima 8. i 8.a Direktive 2008/98, članku 15. Direktive 2006/123, članku 49. UFEU‑a i članku 16. Povelje ne protivi nacionalni propis koji:

194

Naposljetku, svojim se desetim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita o spojivosti s člancima 49. i 56. UFEU‑a i člankom 16. Povelje obvezno sklapanje ugovora s jedinstvenom organizacijom radi zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ koje je naloženo proizvođačima proizvoda namijenjenih upotrebi u kućanstvu koji žele ući na slovensko tržište.

195

Kad je riječ o propisu na koji se odnosi deseto pitanje, članak 35. stavak 3. ZVO-2 predviđa da proizvođač može u načelu samostalno ispunjavati svoje obveze u području proširene odgovornosti proizvođačâ, osim ako proizvodi koje on stavlja na tržište u Sloveniji nisu namijenjeni upotrebi u kućanstvu. Usto, članak 37. stavci 3. i 4. ZVO-2 nalažu proizvođačima koji su stoga dužni zajednički ispunjavati svoje obveze u području proširene odgovornosti proizvođačâ da u tu svrhu sklope ugovor s jedinstvenom organizacijom. Kao što proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, odbijanje sklapanja takvog ugovora kažnjava se novčanom kaznom.

196

Takve odredbe mogu biti obuhvaćene kako područjem primjene slobode poslovnog nastana tako i područjem primjene slobodnog pružanja usluga, ovisno o tome obavlja li ili ne gospodarski subjekt o kojem je riječ svoje djelatnosti u Sloveniji preko stalne poslovne jedinice u smislu sudske prakse navedene u točkama 167. i 168. ove presude.

197

Kada je riječ o tome je li obvezno sklapanje ugovora s određenim pružateljem usluge ograničenje slobodnog pružanja usluga, valja podsjetiti na to da, s jedne strane, kao što je istaknuto u točki 51. ove presude, Direktiva 2008/98 u načelu omogućuje proizvođačima proizvoda na koje se primjenjuju sustavi proširene odgovornosti proizvođačâ da svoje obveze u tom području ispunjavaju bilo pojedinačno bilo zajednički. Ako se država članica odluči za obvezno zajedničko ispunjavanje za određenu kategoriju proizvoda, prilagodbe koje će proizvođači o kojima je riječ morati izvršiti kako bi se prilagodili takvom zahtjevu mogu prouzrokovati dodatna upravna i financijska opterećenja koja mogu pristup slovenskom tržištu učiniti manje privlačnim. To je tim više tako s obzirom na to da se propis o kojem je riječ primjenjuje isto tako i na proizvođače koji tek povremeno pružaju usluge na slovenskom tržištu te da je za kršenje tog propisa određena novčana kazna.

198

S druge strane, Sud je presudio da obveza sklapanja ugovora nametnuta gospodarskim subjektima s poslovnim nastanom u drugoj državi članici može predstavljati ograničenje slobodnog pružanja usluga ako smanjuje sposobnost gospodarskih subjekata o kojima je riječ da učinkovito konkuriraju gospodarskim subjektima koji su već prisutni u toj državi (vidjeti u tom smislu presudu od 28. travnja 2009., Komisija/Italija, C‑518/06, EU:C:2009:270, t. 70.). Stoga iz sudske prakse Suda proizlazi da ograničenje slobodnog pružanja usluga može proizlaziti iz nacionalnih odredbi kojima se uvjete za ulazak gospodarskog subjekta na tržište o kojem je i riječ i uvjete za obavljanje gospodarske djelatnosti tog gospodarskog subjekta podvrgavaju izravnoj ili neizravnoj intervenciji konkurentnih gospodarskih subjekata koji su već prisutni na nacionalnom tržištu o kojem je riječ, što potonjima može osigurati konkurentske prednosti (vidjeti u tom smislu presude od 15. siječnja 2002., Komisija/Italija, C‑439/99, EU:C:2002:14, t. 39. i od 1. srpnja 2008., MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, t. 38. i 51.).

199

U predmetnom slučaju članak 38. stavak 10. ZVO-2 predviđa da jedinstvena organizacija mora imati nadzorno tijelo za sustav proširene odgovornosti proizvođača, koje je sastavljeno od triju predstavnika proizvođača, imateljâ poslovnih udjela organizacije, triju predstavnika proizvođača koji su se pridružili već osnovanoj organizaciji te predstavnika ministarstva nadležnog za okoliš. Među ovlastima koje ima to tijelo na temelju članka 38. stavka 11. ZVO-2 jesu i ovlast za dobivanje pristupa određenim informacijama koje imaju proizvođači u vezi s proizvodima na koje se odnosi proširena odgovornost proizvođačâ te ovlast odabira – u skladu s propisanim podrobnim pravilima – osoba odgovornih za prikupljanje i obradu otpada za račun jedinstvene organizacije.

200

Stoga je očito da djelatnost jedinstvene organizacije s kojom svaki proizvođač koji želi ući na slovensko tržište mora sklopiti ugovor u velikom opsegu određuju proizvođači koji su već na slovenskom tržištu. Usto, kao što je Komisija istaknula u svojim pisanim očitovanjima, nije isključeno da predstavnici tih proizvođača mogu izvršavati svoje ovlasti tako da se vode ekonomskim interesima potonjih i da, uzimajući u obzir ovlasti koje ima ta organizacija, navedenim proizvođačima osiguraju konkurentske prednosti zbog njihove prisutnosti u toj organizaciji. Iako je točno da iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da su, kad je riječ o proizvođačima koji imaju predstavnike u nadzornom tijelu, proizvođačima koji imaju poslovni udio u navedenoj organizaciji i onima koji nemaju poslovni udio u njoj, oni jednakopravni i imaju jednaka prava odlučivanja, svi su ti proizvođači ipak gospodarski subjekti koji su konkurenti proizvođača koji žele ući na slovensko tržište.

201

U tim okolnostima obvezno sklapanje ugovora s konkretnim pružateljem usluge može državljanima drugih država članica umanjiti privlačnost ostvarivanja slobodnog pružanja usluga u državi članici koja nameće takvu obvezu te stoga predstavlja ograničenje slobodnog pružanja usluga zajamčenog člankom 56. UFEU‑a. Zbog istih razloga odredbe navedene u točkama 197. do 199. ove presude mogu državljanima drugih država članica umanjiti privlačnost uspostave poslovnog nastana u državi članici o kojoj je riječ tako da one isto tako predstavljaju ograničenje slobode poslovnog nastana zajamčene člankom 49. UFEU‑a.

202

U skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 98. do 110. ove presude, valja provjeriti mogu li ta ograničenja ipak biti opravdana.

203

Kao što proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, cilj obveze nametnute proizvođačima koji žele ući na slovensko tržište da sklope ugovor s jedinstvenom organizacijom za zajedničko ispunjavanje obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ jest povećati organizacijsku odgovornost proizvođača u okviru sustava proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku i stoga učinkovitost sustava za gospodarenje otpadom od proizvoda na koje se odnosi taj sustav u Sloveniji. Taj je cilj dio postizanja ciljeva zaštite okoliša i javnog zdravlja koji su, kako proizlazi iz točaka 120. do 122. ove presude, važni razlozi u općem interesu kojima se mogu opravdati ograničenja slobodnog pružanja usluga.

204

Što se tiče prikladnosti mjere kojom se predviđa obvezna suradnja s jedinstvenim pružateljem usluge za zajedničko ispunjavanje obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ kako bi se postigli ciljevi zaštite okoliša i javnog zdravlja koji su zadani sa ZVO-2, kako obveznost te suradnje sa samo jednim pružateljem usluge tako i obveza proizvođača proizvoda na koje se odnosi ta proširena odgovornost da sklope ugovor s organizacijom koja ima isključivo pravo obavljati tu djelatnost ispunjavaju takav zahtjev.

205

Naime, s jedne strane, ništa u spisu kojim raspolaže Sud ne upućuje na to da bi zajedničko ispunjavanje obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ moglo dovesti do nepovoljnog položaja u odnosu na njihovo samostalno ispunjavanje, osobito kad je riječ o tijeku otpada. Suprotno tomu, kako je tvrdila nizozemska vlada u svojim pisanim očitovanjima, obveza proizvođača proizvoda namijenjenih upotrebi u kućanstvu da zajednički ispune svoje obveze posredstvom jedinstvene organizacije može doprinijeti sprečavanju ili barem smanjenju određenih zlouporaba od strane proizvođača proizvoda na koje se odnosi proširena odgovornost proizvođača koji bi mogli primijeniti sustav vraćanja, sakupljanja ili recikliranja uspostavljen u okviru tog zajedničkog ispunjavanja, ali ne plaćati doprinose predviđene s obzirom na količinu i vrstu otpada koji proizvode.

206

S druge strane, kao što je Komisija istaknula u svojim pisanim očitovanjima, obveza sklapanja ugovora naložena proizvođačima na koje se odnosi proširena odgovornost proizvođačâ dio je sistematičnog i dosljednog pristupa u okviru uvođenja monopola nad djelatnošću zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ. U svakom bi se slučaju uvođenjem obveznog sustava zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ, zasnovanog na samo jednoj organizaciji, mogla, kao što su to u postupku pred Sudom navele slovenska i nizozemska vlada, olakšati uspostava učinkovitog sustava za gospodarenje otpadom osobito u manjim ili srednje velikim državama članicama.

207

Što se tiče toga je li ciljeve zaštite okoliša i javnog zdravlja moguće postići manje ograničavajućim mjerama, očito se – kao što proizlazi iz točaka 132. do 134. ove presude i ako je nacionalni zakonodavac stvarno želio doseći osobito visoku razinu zaštite okoliša i javnog zdravlja – obvezno sklapanje ugovora s jednim pružateljem usluga radi zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ može smatrati nužnim za postizanje tih ciljeva.

208

U svakom je slučaju zadaća suda koji je uputio zahtjev da utvrdi nije li slovenski zakonodavac imao mogućnost donošenja mjera koje su, iako su bile jednako učinkovite za postizanje zadanih ciljeva, bile manje ograničavajuće, osobito jer se sustav proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku primjenjuje i na proizvođače koji tek povremeno pružaju usluge na slovenskom tržištu.

209

Osim toga, kao što proizlazi iz točke 104. ove presude, sud koji je uputio zahtjev morat će provjeriti nisu li mjere o kojima je riječ u glavnom postupku neproporcionalne s obzirom na zadane ciljeve zaštite okoliša i javnog zdravlja. U tom kontekstu, on će moći uzeti u obzir, osobito, nedostatke koji su se, kao što proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, pojavljivali u sustavu proširene odgovornosti proizvođačâ predviđenom sa ZVO-1.

210

U skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 105. do 110. ove presude, valja još utvrditi je li sustav proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku usklađen s temeljnim pravima zajamčenima Poveljom, u predmetnom slučaju sa slobodom poduzetništva zajamčenom njezinim člankom 16.

211

S tim u vezi, s jedne strane, iz sudske prakse Suda proizlazi da ograničenje ostvarivanja slobode poduzetništva predstavlja svaka mjera koja može imati dovoljno izravan i značajan učinak na slobodno obavljanje profesionalne ili komercijalne djelatnosti gospodarskih subjekata o kojima je riječ (vidjeti u tom smislu rješenje od 23. rujna 2004., Springer, C‑435/02 i C‑103/03, EU:C:2004:552, t. 49.).

212

S druge strane, Sud je presudio da zaštita dodijeljena člankom 16. Povelje podrazumijeva isto tako, na temelju ugovorne slobode, slobodan izbor poslovnog partnera (vidjeti u tom smislu presude od 22. siječnja 2013., Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, t. 43. i navedenu sudsku praksu i od12. siječnja 2023., TP (Audiovizualni montažer za javnu televiziju), C‑356/21, EU:C:2023:9, t. 74.) i da nametanje obveze sklapanja ugovora predstavlja bitno ograničenje ugovorne slobode koju u načelu imaju gospodarski subjekti (vidjeti u tom smislu presudu od 28. travnja 2009., Komisija/ItalijaC‑518/06, EU:C:2009:270, t. 66.).

213

U predmetnom slučaju kako obveza proizvođačâ proizvoda namijenjenih upotrebi u kućanstvu da svoje obveze ispune zajednički tako i obveza nametnuta tim proizvođačima da sklope ugovor s jedinstvenom organizacijom mogu, zato što predstavljaju ograničenja slobodnog pružanja usluga i slobode poslovnog nastana, imati dovoljno izravan i značajan učinak na slobodno obavljanje profesionalne djelatnosti navedenih tako da predstavljaju ograničenja ostvarivanja njihove slobode poduzetništva zajamčene člankom 16. Povelje. Kao što je navedeno u točki 108. ove presude, takva ograničenja ipak mogu biti opravdana.

214

Kad je riječ o opravdanju koje se tiče obveznosti zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ u pogledu otpada od proizvoda namijenjenih upotrebi u kućanstvu te obveze sklapanja ugovora nametnute proizvođačima takvih proizvoda, prvo, nije sporno da su te obveze predviđene sustavom proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku.

215

Drugo, ta ograničenja slobode poduzetništva poštuju bît slobode zajamčene člankom 16. Povelje. Naime, tako nametnuti zahtjevi ne sprečavaju poduzetničku djelatnost kao takvu, nego predstavljaju mjere uređenja profesionalne ili komercijalne djelatnosti gospodarskih subjekata o kojima je riječ, čije uvjete, kako proizlazi iz točke 141. ove presude, treba ocijeniti u okviru ispitivanja njihove proporcionalnosti.

216

Treće, kao što je utvrđeno u točki 120. ove presude, cilj navedenih utvrđenja je učinkovit sustav gospodarenja otpadom te stoga ostvarivanje ciljeva zaštite okoliša i javnog zdravlja tako da ona stvarno odgovaraju ciljevima u općem interesu koje priznaje Unija.

217

Kad je riječ, četvrto, o poštovanju načela proporcionalnosti, iz točaka 204. do 206. ove presude proizlazi da je samim sustavom proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku moguće postići zadane ciljeve te da je taj sustav nužan u tu svrhu. Međutim, iz sudske prakse Suda moguće je zaključiti da poštovanje ugovorne slobode isto tako zahtijeva da svako zakonodavno ili regulatorno zadiranje države članice u ugovorne odnose gospodarskog subjekta s drugim gospodarskim subjektima bude uređeno tako da se utjecaj na njegove interese smanji na najmanju moguću mjeru (vidjeti u tom smislu presudu od 18. srpnja 2013., Alemo‑Herron i dr., C‑426/11, EU:C:2013:521, t. 34. i 35.).

218

Isto tako iz sudske prakse Europskog suda za ljudska prava proizlazi da, u slučaju opsežnog zakonskog ograničavanja ugovorne slobode, ono mora biti popraćeno dosljednim postupovnim jamstvima koja omogućuju izbjegavanje bilo kakvog pretjeranog opterećenja osoba o kojima je riječ i osiguravaju da funkcioniranje sustava i njegov utjecaj na prava tih osoba ne budu arbitrarni ni nepredvidljivi (vidjeti u tom smislu presudu ESLJP‑a od 19. lipnja 2006., Hutten–Czapska protiv Poljske, CE:ECHR:2006:0619JUD003501497, t. 167. i 168.; presudu ESLJP‑a od 14. listopada 2008., Maria Dumitrescu i Sorin Mugur Dumitrescu protiv Rumunjske, CE:ECHR:2008:1014JUD000729302, t. 47. i 54. te presudu ESLJP‑a od 28. siječnja 2014., Bittó protiv Slovačke, CE:ECHR:2014:0128JUD003025509, t. 98.).

219

Iz toga slijedi da, kada država članica proizvođačima proizvoda na koje se odnosi proširena odgovornost proizvođačâ naloži obvezno sklapanje ugovora s jedinstvenom organizacijom radi zajedničkog ispunjavanja njihovih obveza u tom području, ta je država dužna osigurati da ta obveza bude popraćena dostatnim postupovnim jamstvima, osobito što se tiče eventualnih sukoba interesa ili nepovoljnih konkurentskih položaja, a koja omogućuju izbjegavanje bilo kakvog pretjeranog opterećenja proizvođača o kojima je riječ prilikom obavljanja njihove gospodarske djelatnosti koje proizlazi iz arbitrarnih ili nepredvidivih učinaka na njihove ugovorne odnose. Budući da nacionalni propis poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku mora biti uređen tako da se utjecaj na interese gospodarskih subjekata o kojima je riječ smanji na najmanju moguću mjeru, sud koji je uputio zahtjev morat će isto tako provjeriti, kako proizlazi iz točke 109. ove presude, je li važnost ciljeva u općem interesu koji se tim ograničavanjem želi postići povezana s ozbiljnošću zadiranja koje uzrokuje to ograničenje.

220

U tim okolnostima valja smatrati da se, pod uvjetom poštovanja načela proporcionalnosti, člancima 8. i 8.a Direktive 2008/98, članku 56. UFEU‑a i članku 16. Povelje ne protivi nacionalni propis koji utvrđuje obvezu zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ za proizvođače proizvoda na koje se odnosi ta proširena odgovornost te tim proizvođačima nalaže sklapanje ugovora s organizacijom koja ima isključivo pravo obavljati tu djelatnost ali samo ako su te obveze popraćene dostatnim postupovnim jamstvima, osobito što se tiče eventualnih sukoba interesa ili nepovoljnih konkurentskih položaja, a koja omogućuju izbjegavanje bilo kakvog pretjeranog opterećenja proizvođača o kojima je riječ prilikom obavljanja njihove gospodarske djelatnosti koje proizlazi iz arbitrarnih ili nepredvidivih učinaka na njihove ugovorne odnose.

221

Ako bi sud koji je uputio zahtjev morao smatrati, s jedne strane, da se, uzimajući u obzir odgovor na prvo prethodno pitanje, djelatnost zajedničkog ispunjavanja obveza u području proširene odgovornosti proizvođačâ mora kvalificirati kao usluga od općeg gospodarskog interesa u smislu članka 15. stavka 4. Direktive 2006/123 i članka 106. stavka 2. UFEU‑a, i ,s druge strane, da jedna ili više odredaba sustava proširene odgovornosti proizvođačâ o kojem je riječ u glavnom postupku nisu u skladu bilo s člankom 15. stavcima 1. do 3. te direktive bilo s člancima 49. i/ili 56. UFEU‑a, kako su protumačeni, ovisno o slučaju, s obzirom na prava i slobode utvrđene člancima 16. i 17. Povelje te na načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja, on će još morati provjeriti mogu li se ta ograničenja opravdati na temelju članka 15. stavka 4. Direktive 2006/123 ili članka 106. stavka 2. UFEU‑a.

222

Naime, s jedne strane, članak 15. stavak 4. Direktive 2006/123 određuje da se stavci 1., 2. i 3. tog članka primjenjuju na zakonodavstvo u području usluga od općeg gospodarskog interesa u onoj mjeri u kojoj primjena tih stavaka ne ometa pravno ili stvarno izvršavanje posebne zadaće koja je povjerena poduzeću o kojem je riječ. Navedenom se članku ne protivi nacionalni propis koji nameće zahtjev, u smislu njegova stavka 2., koji ne ispunjava uvjete nediskriminacije, nužnosti i proporcionalnosti koji su predviđeni u njegovu stavku 3. pod uvjetom da je navedeni zahtjev nužan za izvršavanje, u gospodarski održivim uvjetima, posebne zadaće u društvenom interesu o kojoj je riječ (vidjeti u tom smislu presude od 23. prosinca 2015., Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, t. 72. i od 7. studenoga 2018., Komisija/Mađarska, C‑171/17, EU:C:2018:881, t. 85.).

223

S druge strane, članak 106. stavak 2. UFEU‑a , u vezi s njegovim stavkom 1., može opravdati to da država članica poduzeću ovlaštenom za pružanje usluge od općeg gospodarskog interesa dodijeli posebna ili isključiva prava koja su u suprotnosti s odredbama Ugovorâ, ako se izvršavanje posebne zadaće koja mu je povjerena može osigurati samo dodjelom takvih prava i ako razvoj trgovine nije ugrožen u mjeri koja je suprotna interesima Unije (vidjeti u tom smislu presude od 23. svibnja 2000., Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, t. 74.; od 18. prosinca 2007., Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, C‑220/06, EU:C:2007:815, t. 78. i od 1. listopada 2009., Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07, EU:C:2009:593, t. 44.).

224

U skladu s vlastitim utvrđenjima, zadaća je suda koji je uputio zahtjev utvrditi jesu li ispunjeni uvjeti navedeni u točkama 222. i 223. ove presude, pri čemu je za to da bi se moglo smatrati da su obveze naložene poduzeću ovlaštenom za pružanje usluge od općeg gospodarskog interesa obuhvaćene posebnom zadaćom koja mu je povjerena potrebno da su te obveze povezane s predmetom usluge od općeg gospodarskog interesa o kojoj je riječ i da im je izravan cilj doprinijeti ostvarenju tog interesa (vidjeti u tom smislu presudu od 23. listopada 1997., Komisija/Francuska, C‑159/94, EU:C:1997:501, t. 68.).

225

U svakom slučaju nacionalna tijela koja se pozivaju na postojanje usluge od općeg gospodarskog interesa moraju podrobno navesti razloge zbog kojih bi nepostojanje ograničenja slobode poslovnog nastana ili slobodnog pružanja usluga ometalo pravno ili stvarno izvršavanje posebne zadaće u društvenom interesu koja je povjerena poduzeću o kojem je riječ (vidjeti u tom smislu presude od 13. svibnja 2003., Komisija/Španjolska, C‑463/00, EU:C:2003:272, t. 82. i od 8. lipnja 2023., Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, t. 75.). Međutim, taj zahtjev ne može biti tako opširan da se od tih tijela zahtijeva da dokažu da nikakva druga zamisliva mjera ne omogućuje osiguranje ispunjenja te zadaće pod jednakim uvjetima (vidjeti u tom smislu presudu od 23. listopada 1997., Komisija/Nizozemska, C‑157/94, EU:C:1997:499, t. 58.).

226

S obzirom na sva prethodna razmatranja, na drugo, treće, četvrto, peto, šesto, sedmo, osmo, deveto i deseto pitanje valja odgovoriti tako da članke 8. i 8.a Direktive 2008/98, članak 15. Direktive 2006/123, članke 49., 56. i 106. UFEU‑a, članke 16. i 17. Povelje te načelâ pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja treba tumačiti na način da im se, pod uvjetom poštovanja načela proporcionalnosti, ne protivi nacionalni propis koji:

227

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) odlučuje: