–

za Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ, I. Božić i Z. Tomić, odvjetnici,

–

za Državnu komisiju za kontrolu postupaka javne nabave, M. Kuhar, u svojstvu agenta,

–

za HŽ Infrastruktura d.o.o., I. Kršić, u svojstvu agenta, te I. Mršo Nastić i M. Paulinović, odvjetnici,

–

za Strabag AG, Strabag d.o.o. i Strabag Rail a.s., Ž. Potoku, odvjetnica,

–

za hrvatsku vladu, G. Vidović Mesarek, u svojstvu agenta,

–

za češku vladu, L. Halajová, T. Müller, M. Smolek i J. Vláčil, u svojstvu agenata,

–

za dansku vladu, D. Elkan, u svojstvu agenta,

–

za estonsku vladu, N. Grünberg i M. Kriisa, u svojstvu agenata,

–

za francusku vladu, R. Bénard, O. Duprat-Mazaré i J. Illouz, u svojstvu agenata,

–

za austrijsku vladu, J. Schmoll, u svojstvu agenta,

–

za poljsku vladu, B. Majczyna, u svojstvu agenta,

–

za Europsku komisiju, G. Gattinara, M. Mataija i G. Wils, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 36. i 76. Direktive 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ (SL 2014., L 94, str. 243. i ispravak SL 2023./90064, L).

2

Zahtjev je upućen u okviru spora između društva osnovanog u skladu s turskim pravom Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ (u daljnjem tekstu: društvo Kolin) i Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave (Hrvatska) u vezi s dodjelom javne nabave koja se odnosi na izgradnju željezničke infrastrukture u Hrvatskoj.

3

Sporazum o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske potpisan je 12. rujna 1963. u Ankari te je u ime Europske ekonomske zajednice sklopljen, odobren i potvrđen Odlukom Vijeća 64/732/EEZ od 23. prosinca 1963. (SL 1964., 217, str. 3685.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 115., str. 3.).

4

Dodatnim protokolom priloženim tom sporazumu, potpisanim 23. studenoga 1970. u Bruxellesu i sklopljenim, odobrenim i potvrđenim u ime Europske ekonomske zajednice Uredbom Vijeća (EEZ) br. 2760/72 od 19. prosinca 1972. (SL 1972., L 293, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 54., str. 3., u daljnjem tekstu: Dodatni protokol), u članku 41. stavku 1. propisuje se:

„Ugovorne stranke među sobom ne uvode nikakva nova ograničenja u pogledu slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga.”

5

U skladu s člankom 57. Dodatnog protokola:

„Ugovorne stranke postupno prilagođuju uvjete sudjelovanja u ugovorima koje dodjeljuju javna tijela ili javna poduzeća te privatna poduzeća koja imaju posebna ili isključiva prava, kako po isteku razdoblja od dvadeset i dvije godine više ne bi bilo diskriminacije između državljana država članica i državljana Turske koji imaju poslovni nastan na području ugovornih stranaka.

Vijeće za pridruživanje određuje vremenski raspored i pravila za tu prilagodbu oslanjajući se pritom na rješenja koja je u tom području donijela Zajednica.”

6

Uvodne izjave 2. i 27. Direktive 2014/25 glase:

[...]

7

Člankom 1. navedene direktive, naslovljenim „Predmet i područje primjene”, stavkom 1. određuje se:

„Ovom se Direktivom utvrđuju pravila o postupcima nabave koju provode naručitelji vezana uz ugovore te projektne natječaje čija procijenjena vrijednost nije manja od pragova utvrđenih u članku 15.”

8

U skladu s člankom 11. navedene direktive, naslovljenim „Usluge prijevoza”:

„Ova se Direktiva primjenjuje na djelatnosti koje se odnose na pružanje mreža ili upravljanje mrežama koje pružaju uslugu javnosti u području prijevoza željeznicom, automatiziranim sustavima, tramvajem, trolejbusom, autobusom ili žičarom.”

9

Člankom 15. iste direktive, naslovljenim „Iznosi pragova”, propisuje se:

„[...] ova se Direktiva primjenjuje na nabave čija je vrijednost bez poreza na dodanu vrijednost (PDV) jednaka ili veća od sljedećih pragova:

[...]

(b) 5186000 [eura] za ugovore o radovima;

[...]”

10

Članak 36. Direktive 2014/25, naslovljen „Načela nabave”, stavak 1. glasi:

„Naručitelji s gospodarskim subjektima postupaju jednako i bez diskriminacije te djeluju na transparentan i razmjeran način.”

11

Člankom 43. te direktive, naslovljenim „Uvjeti povezani s GPA-om i drugim međunarodnim sporazumima”, propisuje se:

„U mjeri u kojoj su obuhvaćeni prilozima 3., 4. i 5. te Općim napomenama u Dodatku I. Europske unije GPA-u te drugih međunarodnih sporazuma koji su obvezujući [...] za Uniju, naručitelji u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) ne smiju nepovoljnije postupati s radovima, robom, uslugama i gospodarskim subjektima potpisnika tih sporazuma u odnosu na radove, robu, usluge i gospodarske subjekte Unije.”

12

Člankom 45. navedene direktive, naslovljenim „Otvoreni postupak”, stavkom 1. određuje se:

„U otvorenim postupcima svi zainteresirani gospodarski subjekti mogu dostaviti ponudu kao odgovor na poziv na nadmetanje.

[...]”

13

Člankom 76. iste direktive, naslovljenim „Opća načela”, stavkom 4. propisuje se:

„Ako je informacija ili dokumentacija koju je trebao podnijeti gospodarski subjekt nepotpuna ili se pokaže nepotpunom, ako je pogrešna ili ako nedostaju određeni dokumenti, naručitelji mogu, osim ako je drugačije predviđeno, mjerodavnim nacionalnim pravom provodeći ovu Direktivu, zahtijevati od dotičnih gospodarskih subjekata da podnesu, dopune, razjasne ili upotpune nužne informacije ili dokumentaciju u odgovarajućem roku, pod uvjetom da su ti zahtjevi u potpunom skladu s načelima jednakog postupanja i transparentnosti.”

14

U skladu s člankom 86. Direktive 2014/25, naslovljenim „Odnosi s trećim zemljama u vezi s ugovorima o radovima, nabavi robe i uslugama”:

„1.   Države članice obavještavaju [Europsku k]omisiju o svim općim poteškoćama, pravnim ili činjeničnim, s kojima se susreću i o kojima ih izvještavaju njihova poduzeća, a do kojih dolazi prilikom pribavljanja ugovora o uslugama u trećim zemljama.

2.   Komisija izvješćuje Vijeće [Europske unije] do 18. travnja 2019., a nakon toga periodično, o otvaranju ugovora o uslugama u trećim zemljama i o napretku u pregovorima s tim zemljama o ovom predmetu, posebno u okviru Svjetske trgovinske organizacije (WTO).

3.   Komisija nastoji, stupanjem u kontakt s dotičnom trećom zemljom, popraviti svaku situaciju za koju utvrdi, na temelju izvještaja iz stavka 2. ili drugih informacija, da, u kontekstu sklapanja ugovora o uslugama, treća zemlja:

4.   Države članice obavještavaju Komisiju o svim poteškoćama, pravnim ili činjeničnim, s kojima se susreću i o kojima izvještavaju njihova poduzeća, a do kojih dolazi zbog nepridržavanja odredaba međunarodnog radnog prava [...] ako su ta poduzeća pokušala osigurati dobivanje ugovora u trećim zemljama.

5.   U okolnostima iz stavaka 3. i 4. Komisija u svakom trenutku može predložiti da Vijeće donese provedbeni akt o obustavljanju ili ograničavanju dodjele ugovora o uslugama s niže navedenim poduzećima tijekom razdoblja koje bi se utvrdilo u tom provedbenom aktu:

Vijeće u najkraćem mogućem roku odlučuje kvalificiranom većinom.

Komisija može predložiti te mjere na vlastitu inicijativu ili na zahtjev države članice.

6.   Ovaj članak ne smije dovesti u pitanje obveze Zajednice u odnosu na treće zemlje koje proizlaze iz međunarodnih sporazuma o javnoj nabavi, posebno u okviru Svjetske trgovinske organizacije.”

15

U skladu s člankom 15. Uredbe (EU) 2022/1031 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. lipnja 2022. o pristupu gospodarskih subjekata, robe i usluga iz trećih zemalja tržištu javne nabave Unije i tržištu koncesija Unije i o postupcima kojima se podupiru pregovori o pristupu gospodarskih subjekata, robe i usluga iz Unije tržištu javne nabave trećih zemalja i tržištu koncesija trećih zemalja (Instrument za međunarodnu nabavu – IMN) (SL 2022., L 173, str. 1.; u daljnjem tekstu: Uredba o IMN-u), ona je stupila na snagu 29. kolovoza 2022.

16

Uvodne izjave 3. i 10. te uredbe glase kako slijedi:

[...]

17

Člankom 1. navedene uredbe, naslovljenim „Predmet i područje primjene”, određuje se:

„1.   Ovom se Uredbom utvrđuju mjere povezane s neobuhvaćenom nabavom koje su namijenjene poboljšanju pristupa gospodarskih subjekata, robe i usluga Unije tržištu javne nabave trećih zemalja i tržištu koncesija trećih zemalja. Njome se utvrđuju postupci za provođenje istrage Komisije o navodnim mjerama ili praksama treće zemlje protiv gospodarskih subjekata, robe i usluga Unije te za pokretanje savjetovanja s dotičnim trećim zemljama.

Ovom se Uredbom predviđa mogućnost da Komisija uvede mjere IMN-a u vezi s takvim mjerama ili praksama treće zemlje radi ograničavanja pristupa gospodarskim subjektima, robi ili uslugama iz trećih zemalja postupcima javne nabave Unije.

2.   Ova Uredba primjenjuje se na postupke javne nabave obuhvaćene sljedećim aktima:

3.   Ovom Uredbom ne dovode se u pitanje međunarodne obveze Unije ili mjere koje države članice ili njihovi javni naručitelji ili naručitelji mogu poduzeti u skladu s aktima iz stavka 2.

[...]”

18

Člankom 6. iste direktive, naslovljenim „Mjere IMN-a”, propisuje se:

„1.   Ako Komisija nakon istrage i savjetovanjâ u skladu s člankom 5. utvrdi da mjera ili praksa treće zemlje postoji, provedbenim aktom donosi mjeru IMN-a ako smatra da je to u interesu Unije. [...]

[...]

6.   U okviru mjere IMN-a iz stavka 1. Komisija može odlučiti [...] gospodarskim subjektima, robi ili uslugama iz treće zemlje ograničiti pristup postupcima javne nabave tako što će od javnih naručitelja ili naručitelja zahtijevati da:

[...]”

19

Člankom 262. Zakona o javnoj nabavi, u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku, određuje se:

„Javni naručitelj može u bilo kojem trenutku tijekom postupka javne nabave, ako je to potrebno za pravilno provođenje postupka, provjeriti informacije navedene u europskoj jedinstvenoj dokumentaciji o nabavi kod nadležnog tijela za vođenje službene evidencije o tim podacima [...] i zatražiti izdavanje potvrde o tome, uvidom u popratne dokumente ili dokaze koje već posjeduje [...].

[...]”

20

Članak 263. tog zakona glasi:

„(1)   Javni naručitelj je obvezan prije donošenja odluke u postupku javne nabave velike vrijednosti, a u postupcima javne nabave male vrijednosti može, od ponuditelja koji je podnio ekonomski najpovoljniju ponudu zatražiti da u primjerenom roku, ne kraćem od pet dana, dostavi ažurirane popratne dokumente [...], osim ako već posjeduje te dokumente.

(2)   Javni naručitelj može pozvati gospodarske subjekte da nadopune ili pojasne primljene dokumente [...].”

21

Društvo HŽ Infrastruktura d.o.o., koje je osnovano u skladu s hrvatskim pravom te je zaduženo za upravljanje, održavanje i izgradnju željezničke infrastrukture u Hrvatskoj, pokrenulo je 7. rujna 2020. postupak javne nabave procijenjene vrijednosti od 2042900000 hrvatskih kuna (HRK) (oko 271 milijun eura) bez PDV-a za izgradnju željezničke infrastrukture koja povezuje područja Hrvatski Leskovac (Hrvatska) i Karlovac (Hrvatska), uz primjenu kriterija odabira ekonomski najpovoljnije ponude.

22

U skladu s uputama ponuditeljima koje je sastavilo društvo HŽ Infrastruktura, ponuditelji su morali dokazati svoje tehničke i stručne sposobnosti dostavom dokumenta kojim se dokazuje da su tijekom deset godina koje su prethodile pokretanju navedenog postupka izvršili radove na izgradnji željezničke ili cestovne infrastrukture, uključujući mostove, vijadukte, nadvožnjake ili podvožnjake ukupne vrijednosti od najmanje 30000000 HRK (oko 4 milijuna eura) bez PDV-a.

23

Društvo HŽ Infrastruktura 25. siječnja 2022. donijelo je odluku o dodjeli nabave o kojoj je riječ u glavnom postupku odabravši, kao ekonomski najpovoljniju, ponudu društva Strabag AG, osnovanog u skladu s austrijskim pravom, društva Strabag d.o.o., osnovanog u skladu s hrvatskim pravom, i društva Strabag Rail a.s., osnovanog u skladu s češkim pravom (u daljnjem tekstu zajedno: grupa Strabag).

24

Društvo Kolin, koje se nalazilo među ponuditeljima, podnijelo je žalbu protiv te odluke komisiji za kontrolu.

25

Odlukom od 10. ožujka 2022. ta je komisija poništila odluku društva HŽ Infrastruktura navedenu u točki 23. ove presude, uz obrazloženje da nije valjano dokazano da grupa Strabag raspolaže traženim tehničkim i stručnim sposobnostima.

26

Na temelju članka 263. stavka 2. Zakona o javnoj nabavi, društvo HŽ Infrastruktura 6. travnja 2022. zatražilo je od grupe Strabag, u okviru postupka koji je uslijedio nakon poništenja njegove odluke o dodjeli, da dostavi, ako ima, dopunjeni popis izvršenih radova zajedno s potvrdom o urednom izvođenju i ishodu radova.

27

Grupa Strabag 7. travnja 2022. podnijela je taj popis zajedno s potvrdom od 21. ožujka 2016. Dopunjeni popis sadržavao je novu referenciju naslovljenu „A9 Pyhrn Autobahn Tunnelkette Klaus Vollausbau Baulos 1, Talübergang Steyr und Rampenbrücke” („Lot 1 potpuna izgradnja Klaus lanaca tunela na autocesti A9 na pyhrnskom pravcu vijadukt preko doline Steyr i lučni most”).

28

Na temelju članka 263. stavka 2. Zakona o javnoj nabavi, društvo HŽ Infrastruktura 13. travnja 2022. zatražilo je od grupe Strabag pojašnjenja u pogledu potvrde od 21. ožujka 2016.

29

Grupa Strabag 21. travnja 2022. dopunila je tu potvrdu dostavom dokaza iz kojih je vidljiva točna vrijednost radova na predmetnoj infrastrukturi i dopunjeni popis u kojem su navedeni izvršeni radovi.

30

U ponovljenom pregledu i ocjeni ponuda društvo HŽ Infrastruktura 28. travnja 2022. donijelo je novu odluku o dodjeli nabave o kojoj je riječ u glavnom postupku grupi Strabag. Naime, ono je smatralo da je nova referencija, navedena u točki 27. ove presude, sama po sebi dovoljna za utvrđenje da je ta grupa imala potrebne tehničke i stručne sposobnosti.

31

Društvo Kolin podnijelo je komisiji za kontrolu žalbu protiv te nove odluke o dodjeli, ističući nezakonitost inicijative društva HŽ Infrastruktura kojom je grupa Strabag pozvana da dopuni svoj popis radova.

32

Odlukom od 15. lipnja 2022. komisija za kontrolu odbila je tu žalbu uz obrazloženje da se nijednoj nacionalnoj odredbi ne protivi to da grupa Strabag dopuni popis radova na način da navede druge izvršene radove no što su to oni koji su bili prvotno navedeni na popisu, s obzirom na to da se člankom 263. stavkom 2. Zakona o javnoj nabavi dopušta javnom naručitelju da pozove ponuditelja da dopuni ili pojasni podnesene dokaze.

33

Društvo Kolin podnijelo je tužbu za poništenje protiv te odluke Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske, odnosno sudu koji je uputio zahtjev, ističući da je nezakonito ne samo pozivanje društva HŽ Infrastruktura grupe Strabag da dopuni popis radova koji je prvotno bio priložen njezinoj ponudi nego i uzimanje u obzir tog dopunjenog popisa, s obzirom na to da je prihvaćanjem referencije navedene u točki 27. ove presude bitno izmijenjena ponuda te grupe te je povrijeđeno, među ostalim, načelo jednakog postupanja.

34

S obzirom na članke 36. i 76. Direktive 2014/25, sud koji je uputio zahtjev ima dvojbe u pogledu mogućnosti da naručitelj, kao što je društvo HŽ Infrastruktura, uzme u obzir, nakon što je komisija za kontrolu poništila njegovu prvu odluku o dodjeli predmetne nabave, dodatnu dokumentaciju koja se odnosi na tehničke i stručne sposobnosti grupe Strabag, koja se nije nalazila u prvotnoj ponudi koju je podnijela ta grupa i koju je ona dostavila na zahtjev tog naručitelja.

35

U tim je okolnostima Visoki upravni sud Republike Hrvatske odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

36

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, u okviru postupka ustanovljenog člankom 267. UFEU-a isključivo je na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da uvažavajući posebnosti predmeta ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Posljedično, kad se postavljena pitanja odnose na tumačenje prava Unije, Sud je u načelu dužan donijeti odluku (presuda od 24. srpnja 2023., Lin, C-107/23 PPU, EU:C:2023:606, t. 61. i navedena sudska praksa).

37

Međutim, na Sudu je da ispita okolnosti u kojima mu je nacionalni sud uputio zahtjev, kako bi provjerio svoju nadležnost odnosno dopuštenost zahtjeva koji mu je podnesen (vidjeti u tom smislu presudu od 22. ožujka 2022., Prokurator Generalny (Stegovno vijeće Vrhovnog suda – Imenovanje), C-508/19, EU:C:2022:201, t. 59. i navedenu sudsku praksu).

38

Sud se može, među ostalim, naći u situaciji da ispita jesu li odredbe prava Unije na koje se odnose prethodna pitanja primjenjive na glavni postupak. Ako to nije slučaj, te odredbe nisu relevantne za rješavanje tog spora, a tražena prethodna odluka nije potrebna kako bi se sudu koji je uputio zahtjev omogućilo donošenje presude, tako da ta pitanja treba smatrati nedopuštenima.

39

U ovom predmetu valja provjeriti može li se tužba koju je gospodarski subjekt iz treće zemlje, u ovom slučaju Republike Turske, podnio sudu države članice radi osporavanja odluke o dodjeli javne nabave donesene u toj državi članici, ispitati s obzirom na pravila u području javne nabave koja je uspostavio zakonodavac Unije, kao što su članci 36. i 76. Direktive 2014/25, na koje se u ovom slučaju poziva društvo Kolin i koji su predmet postavljenih prethodnih pitanja.

40

U tu svrhu Sud je pozvao stranke iz glavnog postupka i druge zainteresirane osobe iz članka 23. prvog stavka Statuta Suda Europske unije da zauzmu stajalište o tome koja se pravila primjenjuju na sudjelovanje gospodarskog subjekta iz treće zemlje, poput društva Kolin, u postupku javne nabave u Uniji, što su te stranke i druge zainteresirane osobe učinile u pisanom obliku i tijekom rasprave pred Sudom.

41

U tom pogledu najprije valja istaknuti da je Unija obvezana, u odnosu na određene treće zemlje, međunarodnim sporazumima, osobito GPA-om, kojima se jamči recipročan i ravnopravan pristup gospodarskih subjekata Unije javnoj nabavi u tim trećim zemljama i pristup gospodarskih subjekata iz navedenih trećih zemalja javnoj nabavi u Uniji.

42

Članak 43. Direktive 2014/25 odražava te međunarodne obveze Unije te propisuje da, u mjeri u kojoj je to predviđeno GPA-om ili drugim međunarodnim sporazumima koji obvezuju Uniju, naručitelji država članica ne smiju nepovoljnije postupati s gospodarskim subjektima iz trećih zemalja koje su potpisnice takvog sporazuma u odnosu na gospodarske subjekte iz Unije.

43

Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 27. te direktive, to pravo na postupanje koje nije nepovoljnije, koje imaju gospodarski subjekti iz tih trećih zemalja, podrazumijeva da se oni mogu pozivati na odredbe navedene direktive.

44

Ostale treće zemlje dosad nisu s Unijom sklopile međunarodni sporazum poput onih iz točke 41. ove presude.

45

Što se tiče gospodarskih subjekata iz tih trećih zemalja, valja istaknuti da iako pravu Unije nije protivno to da se tim gospodarskim subjektima, uslijed Unijina neusvajanja mjera isključenja, dopusti sudjelovanje u postupku javne nabave koji je uređen Direktivom 2014/25, ipak mu je protivno to da im se omogući da se u okviru svojeg sudjelovanja u takvom postupku pozivaju na tu direktivu i tako zahtijevaju jednako postupanje prema svojoj ponudi u odnosu na ponude koje su podnijeli ponuditelji iz država članica i ponuditelji iz trećih zemalja iz članka 43. navedene direktive.

46

Naime, učinak uključivanja gospodarskih subjekata iz trećih zemalja iz točke 44. ove presude u područje primjene pravila u području javne nabave koja je zakonodavac Unije, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 2. Direktive 2014/25, uspostavio kako bi se osiguralo nenarušeno tržišno natjecanje, čija sama bit sadržava načelo jednakog postupanja (vidjeti u tom smislu presude od 17. rujna 2002., Concordia Bus Finland, C-513/99, EU:C:2002:495, t. 81., od 3. lipnja 2021., Rad Service i dr., C-210/20, EU:C:2021:445, t. 43. i od 13. lipnja 2024., BibMedia, C-737/22, EU:C:2024:495, t. 30.), bio bi taj da bi im se dodijelilo pravo na postupanje koje nije nepovoljnije, čime bi se povrijedio članak 43. te direktive, kojim se ostvarivanje tog prava ograničava na gospodarske subjekte iz trećih zemalja koje su s Unijom sklopile međunarodni sporazum poput onih iz tog članka.

47

Prema tome, pravo koje se člankom 45. stavkom 1. Direktive 2014/25 dodjeljuje „svi[m] zainteresirani[m] gospodarski[m] subjekti[ma]” da dostave ponudu kao odgovor na poziv na nadmetanje u okviru otvorenog postupka javne nabave u Uniji ne obuhvaća gospodarske subjekte iz trećih zemalja koje nisu sklopile takav međunarodni sporazum s Unijom. Ono ne podrazumijeva ni to da se ti subjekti, kada im je dopušteno sudjelovati u takvom postupku, imaju pravo pozivati na tu direktivu. Drukčije tumačenje te odredbe i time davanje neograničenog dosega osobnom području primjene te direktive značilo bi zajamčiti gospodarskim subjektima iz tih trećih zemalja ravnopravan pristup postupcima javne nabave u Uniji. Doista, zbog razloga izloženog u točki 46. ove presude i kao što je to sada također navedeno u uvodnoj izjavi 10. Uredbe o IMN-u, Direktivu 2014/25 treba shvatiti na način da nije zajamčen pristup gospodarskih subjekata iz navedenih trećih zemalja postupcima javne nabave u Uniji i da ti subjekti mogu iz njih biti isključeni.

48

Među trećim zemljama navedenima u točki 44. ove presude nalazi se i Republika Turska, koja nije stranka ni GPA-a ni bilo kojeg drugog sporazuma kojim se na temelju reciprociteta turskim gospodarskim subjektima dodjeljuje pravo sudjelovanja u postupcima javne nabave u Uniji na ravnopravnoj osnovi u odnosu na gospodarske subjekte iz Unije.

49

Točno je da se člankom 57. Dodatnog protokola predviđa postupno prilagođavanje, prema vremenskom rasporedu i pravilima koje određuje Vijeće za pridruživanje, uvjeta sudjelovanja u javnim nabavama Unije i Turske, kako u konačnici više ne bi bilo diskriminacije između Unijinih i turskih gospodarskih subjekata. Međutim, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 9. i 10. svojeg mišljenja, prilagodba predviđena tim člankom 57. do danas nije provedena i uzajamno otvaranje tržišta javne nabave između Unije i Republike Turske do sada, dakle, nije ostvareno.

50

Osim toga, ni iz jednog elementa spisa kojim Sud raspolaže ne može se zaključiti da je Unija ili Republika Hrvatska, od svojeg pristupanja Uniji, uvela novo ograničenje, u smislu članka 41. stavka 1. Dodatnog protokola, čiji je predmet ili učinak ograničenje, u odnosu na situaciju koja je postojala u trenutku stupanja na snagu navedenog protokola odnosno, kad je riječ o Republici Hrvatskoj, u trenutku njezina pristupanja, mogućnosti pristupa turskih gospodarskih subjekata javnoj nabavi u Uniji ili, konkretnije, u toj državi članici. U tim se okolnostima turski gospodarski subjekti ni u kojem slučaju ne mogu pozivati na tu odredbu kako bi nastojali ostvariti pravo na postupanje koje nije nepovoljnije, u smislu članka 43. Direktive 2014/25 i, općenitije, pravo na primjenu te direktive u odnosu na njih.

51

Stoga, u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, koju obilježava sudjelovanje turskog gospodarskog subjekta u postupku javne nabave koji je uređen Direktivom 2014/25, pri čemu je naručitelj prihvatio to sudjelovanje, taj se subjekt ne može pozivati na članke 36. i 76. te direktive kako bi osporio odluku o dodjeli predmetne nabave.

52

Usto valja ispitati i jesu li pitanja koja su postavljena, a odnose se na tumačenje tih članaka Direktive 2014/25, ipak dopuštena s obzirom na okolnost koja proizlazi iz zahtjeva za prethodnu odluku i iz odgovora komisije za kontrolu na pitanje koje je postavio Sud, a prema kojoj se odredbe hrvatskog zakonodavstva kojima se prenose navedeni članci tumače na način da se te odredbe bez razlike primjenjuju na sve ponuditelje iz Unije i iz trećih zemalja i da se na njih stoga može pozivati društvo Kolin.

53

U tom pogledu valja podsjetiti na to da je točno da su dopušteni zahtjevi za prethodnu odluku koji se odnose na tumačenje odredbi prava Unije u situacijama koje nisu obuhvaćene područjem primjene tog prava, ali u kojima su te odredbe, bez izmjene njihova predmeta ili dosega, postale primjenjive učinkom izravnog i bezuvjetnog upućivanja koje se provodi u nacionalnom pravu. U tim je situacijama od očitog interesa pravnog poretka Unije da se, kako bi se izbjegle buduće razlike u tumačenju, odredbe preuzete iz prava Unije tumače ujednačeno (vidjeti u tom smislu presude od 18. listopada 1990., Dzodzi, C-297/88 i C-197/89, EU:C:1990:360, t. 36. i 37. i od 13. listopada 2022., Baltijas Starptautiskā Akadēmija i Stockholm School of Economics in Riga, C-164/21 i C-318/21, EU:C:2022:785, t. 35.).

54

Međutim, ta se sudska praksa ne može primijeniti kada tijela države članice primjenjuju odredbe nacionalnog prava kojima se prenosi direktiva protivno isključivoj nadležnosti Unije.

55

To je ovdje slučaj kad je riječ o sudjelovanju u postupcima javne nabave gospodarskih subjekata iz trećih zemalja koje s Unijom nisu sklopile međunarodni sporazum kojim se jamči ravnopravan i recipročan pristup tim nabavama.

56

Naime, ustaljena je sudska praksa da se zajednička trgovinska politika iz članka 207. UFEU-a, za koju Unija ima isključivu nadležnost na temelju članka 3. stavka 1. točke (e) UFEU-a, odnosi na trgovinu s trećim zemljama i obuhvaća svaki akt Unije koji je u osnovi namijenjen promicanju, olakšavanju ili uređivanju te trgovine te ima izravne i neposredne učinke na nju (vidjeti, među ostalim, presudu od 18. srpnja 2013., Daiichi Sankyo i Sanofi-Aventis Deutschland, C-414/11, EU:C:2013:520, t. 50. i 51. te mišljenje 2/15 (Sporazum o slobodnoj trgovini sa Singapurom) od 16. svibnja 2017., EU:C:2017:376, t. 36.).

57

Doista, svaki akt opće primjene, čiji je specifičan predmet utvrditi načine na koje gospodarski subjekti iz treće zemlje mogu sudjelovati u postupcima javne nabave u Uniji, po naravi ima izravne i neposredne učinke na trgovinu robom i uslugama između te treće zemlje i Unije, tako da je obuhvaćen isključivom nadležnošću Unije na temelju članka 3. stavka 1. točke (e) UFEU-a (vidjeti u tom smislu mišljenje 2/15 (Sporazum o slobodnoj trgovini sa Singapurom) od 16. svibnja 2017., EU:C:2017:376, t. 76. i 77.). To je slučaj s aktima kojima se, uslijed nepostojanja sporazuma sklopljenog između Unije i treće zemlje, jednostrano određuje mogu li i, ovisno o slučaju, na koji način gospodarski subjekti iz te treće zemlje sudjelovati u postupcima javne nabave u Uniji. Naime, isto kao i sporazumi, ti jednostrani akti imaju izravne i neposredne učinke na trgovinu robom i uslugama između navedene treće zemlje i Unije.

58

Ta isključiva nadležnost odražava se u članku 86. Direktive 2014/25 kojim se, u slučaju općih poteškoća s kojima su se susrela i o kojima izvještavaju poduzeća iz jedne ili više država članica, a do kojih dolazi prilikom njihova nastojanja dobivanja javne nabave u trećoj zemlji, nadležnost za obustavu ili ograničavanje sudjelovanja poduzeća iz te treće zemlje u postupcima javne nabave u Uniji dodjeljuje Uniji, a ne državama članicama.

59

Isključiva priroda te nadležnosti Unije potvrđena je i Uredbom o IMN-u, koja se odnosi na mjere opće primjene koje se u pogledu gospodarskih subjekata iz treće zemlje koja s Unijom nije sklopila međunarodni sporazum kojim se jamči ravnopravan i recipročan pristup javnoj nabavi mogu poduzeti u odnosu na isključenje ili ograničenje pristupa tih subjekata postupcima javne nabave. Ta uredba, koja se doduše u vrijeme nastanka činjenica u glavnom postupku još nije primjenjivala, usvojena je na temelju članka 207. UFEU-a te se u njezinoj uvodnoj izjavi 3. navodi da je pristup gospodarskih subjekata iz trećih zemalja tržištu javne nabave Unije obuhvaćen područjem primjene zajedničke trgovinske politike.

60

Iako, nasuprot tomu, zajednička trgovinska politika ne obuhvaća, kao što to proizlazi iz članka 207. stavka 5. UFEU-a, pregovaranje i sklapanje međunarodnih sporazuma u području prometa i stoga ne može u potpunosti obuhvatiti pitanje pristupa gospodarskih subjekata iz trećih zemalja sektorskim javnim nabavama iz Direktive 2014/25, sklapanje sporazuma kojim se gospodarskim subjektima iz treće zemlje jamči pristup tim sektorskim javnim nabavama ipak je također obuhvaćeno isključivom nadležnošću Unije, odnosno onom iz članka 3. stavka 2. UFEU-a (vidjeti u tom smislu mišljenje 2/15 (Sporazum o slobodnoj trgovini sa Singapurom) od 16. svibnja 2017., EU:C:2017:376, t. 219. do 224.). Što se tiče usvajanja akata kojima se, uslijed nepostojanja takvog sporazuma, određuje mogu li i, ovisno o slučaju, na koji način gospodarski subjekti iz dotične treće zemlje sudjelovati u postupcima takve sektorske javne nabave u Uniji, valja utvrditi da takvo usvajanje akata nije obuhvaćeno člankom 207. stavkom 5. UFEU-a i da stoga ulazi u okvir zajedničke trgovinske politike.

61

Iz razmatranja iznesenih u točkama 55. do 60. ove presude proizlazi da je isključivo Unija nadležna za usvajanje akta opće primjene u vezi s pristupom u Uniji postupcima javne nabave gospodarskih subjekata iz treće zemlje koja s Unijom nije sklopila međunarodni sporazum kojim se jamči ravnopravan i recipročan pristup javnoj nabavi, uspostavljajući bilo sustav zajamčenog pristupa tih gospodarskih subjekata tim postupcima bilo sustav kojim ih se isključuje odnosno kojim se predviđa prilagodba rezultata koji proizlazi iz usporedbe njihovih ponuda s onima koje su podnijeli drugi gospodarski subjekti.

62

Naime, na temelju članka 2. stavka 1. UFEU-a, u područjima isključive nadležnosti Unije samo Unija može donositi i usvajati pravno obvezujuće akte, dok države članice to mogu činiti samostalno samo ako ih za to ovlasti Unija ili u svrhu provedbe akata Unije. Međutim, Unija nije ovlastila države članice da donose ili usvajaju pravno obvezujuće akte u vezi s pristupom postupcima javne nabave gospodarskih subjekata iz treće zemlje koja s Unijom nije sklopila međunarodni sporazum. Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 50. do 52. svojeg mišljenja, ni Unija dosad nije usvojila akte takve prirode koje bi države članice mogle provesti.

63

U slučaju nepostojanja akata koje je usvojila Unija, na naručitelju je da procijeni treba li dopustiti sudjelovanje u postupku javne nabave gospodarskim subjektima iz treće zemlje koja s Unijom nije sklopila međunarodni sporazum kojim se jamči ravnopravan i recipročan pristup javnoj nabavi i, u slučaju da dopusti takvo sudjelovanje, treba li predvidjeti prilagodbu rezultata koji proizlazi iz usporedbe ponuda tih subjekata s ponudama drugih subjekata.

64

Budući da gospodarski subjekti iz trećih zemalja koje s Unijom nisu sklopile međunarodni sporazum kojim se jamči ravnopravan i recipročan pristup javnoj nabavi nemaju pravo na postupanje koje nije nepovoljnije na temelju članka 43. Direktive 2014/25, naručitelj može u dokumentaciji o nabavi navesti načine postupanja kojima se odražava objektivna razlika između, s jedne strane, pravne situacije tih subjekata i, s druge strane, pravne situacije gospodarskih subjekata iz Unije i iz trećih zemalja koje su s Unijom sklopile takav sporazum u smislu tog članka 43.

65

U svakom slučaju, nacionalna tijela ne mogu tumačiti nacionalne odredbe o prenošenju Direktive 2014/25 na način da se primjenjuju i na gospodarske subjekte iz trećih zemalja koje nisu sklopile sporazum te vrste s Unijom, a kojima je naručitelj odobrio sudjelovanje u postupku javne nabave u predmetnoj državi članici, jer bi se u protivnome povrijedila isključiva priroda nadležnosti Unije u tom području.

66

Iako je moguće zamisliti da načini postupanja prema takvim subjektima moraju biti u skladu s određenim zahtjevima, kao što su to zahtjevi transparentnosti ili proporcionalnosti, pravno sredstvo jednog od njih, kojim se naručitelja prijavljuje zbog nepoštovanja takvih zahtjeva, može se razmatrati samo s obzirom na nacionalno pravo, a ne pravo Unije.

67

Iz svega prethodno navedenog proizlazi da nacionalna tijela nisu nadležna za primjenu nacionalnih odredbi kojima se prenose pravila sadržana u Direktivi 2014/25 na gospodarske subjekte iz trećih zemalja koje nisu sklopile međunarodni sporazum s Unijom kojim se jamči ravnopravan i recipročan pristup javnoj nabavi. U tim okolnostima sudska praksa navedena u točki 53. ove presude ne može dovesti do toga da se prethodna pitanja o tumačenju tih pravila u okviru spora između društva Kolin i komisije za kontrolu smatraju dopuštenima.

68

Slijedom toga, tumačenje članaka 36. i 76. Direktive 2014/25 ni na koji način ne može biti relevantno za rješavanje spora u glavnom postupku.

69

Iz toga slijedi da je zahtjev za prethodnu odluku nedopušten.

70

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) odlučuje:

Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Visoki upravni sud Republike Hrvatske odlukom od 10. listopada 2022. nije dopušten.