–

za P. M., P. V.d.S. i N. G.d.M., P. Vande Casteele, advocaat,

–

za belgijsku vladu, J.-C. Halleux, P. Cottin, L. Van den Broeck i C. Pochet, u svojstvu agenata, uz asistenciju D. D’Hooghea, C. Mathieua i P. Wytincka, advocaten,

–

za češku vladu, M. Smolek i J. Vláčil, u svojstvu agenata,

–

za vladu Helenske Republike, M. Tassopoulou, S. Papaioannou i S. Charitaki, u svojstvu agenata,

–

za ciparsku vladu, D. Kalli i E. Zachariadou, u svojstvu agenata,

–

za Europski parlament, A. Pospíšilová Padowska i R. van de Westelaken, u svojstvu agenata,

–

za Vijeće Europske unije, M. Balta i F. Naert, u svojstvu agenata,

–

za Europsku komisiju, L. Haasbeek i P. Ondrůšek, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na valjanost članka 10. točke (c) i članka 10. točke (d) podtočaka i., ii. i v. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65. i ispravak SL 2016., L 311, str. 26.).

2

Zahtjev je upućen u okviru spora između P. M., N. G.d.M. i P. V.d.S., s jedne strane, i Ministerraada (Vijeće ministara, Belgija) u vezi s isključenjem određenih pravnih usluga, putem belgijskog zakonodavstva kojim se prenose odredbe Direktive 2014/24, iz postupaka javne nabave.

3

Uvodne izjave 1., 4., 24. i 25. Direktive 2014/24 glase:

[…]

[…]

4

U točkama (c) i (d) članka 10. te direktive, naslovljenog „Posebna izuzeća za ugovore o uslugama”, određeno je:

„Ova se Direktiva ne primjenjuje na ugovore o javnoj nabavi usluga za:

[…]

5

Belgijski je zakonodavac Zakonom o javnoj nabavi od 17. lipnja 2016. (Moniteur belge od 14. srpnja 2016., str. 44219.) revidirao pravila postupka javne nabave i svoje zakonodavstvo uskladio s Direktivom 2014/24. Člankom 28. tog zakona određuje se:

„Stavak 1.   Uz pridržaj stavka 2. ovaj zakon se ne primjenjuje na ugovore o javnoj nabavi usluga za:

[…]

[…]

Stavak 2.   U slučajevima koje odredi, kralj može propisati posebna pravila o javnoj nabavi koja se primjenjuju na ugovore navedene u stavku 1. podstavku 4. točkama (a) i (b).”

6

P. M., N. G.d.M. i P. V.d.S., tužitelji iz glavnog postupka, odvjetnici i pravnici, 16. siječnja 2017. pokrenuli su pred sudom koji je uputio zahtjev, Grodwettelijk Hofom (Ustavni sud, Belgija), postupak za poništenje odredaba Zakona o javnoj nabavi kojima se određene pravne usluge, kao i određene usluge arbitraže i mirenja, isključuju iz područja primjene navedenog zakona.

7

Tužitelji iz glavnog postupka tvrde da te odredbe, s obzirom na to da imaju za posljedicu izuzimanje tamo navedenih usluga iz primjene pravila o javnoj nabavi predviđenih navedenih zakonom, dovode do različitog postupanja koje se ne može opravdati.

8

Sud koji je uputio zahtjev stoga smatra da se postavlja pitanje ugrožava li isključenje tih usluga iz postupaka javne nabave ciljeve kojima je zakonodavac Unije težio prilikom donošenja Direktive 2014/24, koji se odnose na neograničeno tržišno natjecanje, slobodno pružanje usluga i slobodu poslovnog nastana, i jesu li načela supsidijarnosti i jednakog postupanja trebala dovesti do usklađivanja pravnih pravila Unije i u pogledu tih usluga.

9

Prema mišljenju tog suda, kako bi se ocijenila ustavnost odredbi nacionalnog zakonodavstva u pogledu kojih se pred njim vodi postupak za poništenje, treba ispitati jesu li odredbe članka 10. točke (c) i članka 10. točke (d) podtočaka i., ii. i v. te direktive u skladu s načelima jednakog postupanja i supsidijarnosti kao i s člancima 49. i 56. UFEU‑a.

10

U tim je okolnostima Grondwettelijk Hof (Ustavni sud) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

„Jesu li članak 10. [točka (c) i članak 10. točka (d) podtočke i., ii. i v.] Direktive [2014/24] u skladu s načelom jednakog postupanja, prema potrebi u vezi s načelom supsidijarnosti i člancima 49. i 56. [UFEU‑a], ako su usluge navedene u tom članku izuzete od primjene pravila o javnoj nabavi iz navedene direktive, koja ipak jamče neograničeno tržišno natjecanje i slobodno pružanje usluga pri sklapanju ugovora o javnim uslugama?”

11

Češka i ciparska vlada osporavaju dopuštenost prethodnog pitanja te, slijedom toga, i zahtjeva za prethodnu odluku.

12

Češka vlada tvrdi da to pitanje nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, u kojemu je riječ o pitanju protivi li se belgijskom ustavu to da se nacionalnim pravom iz područja primjene nacionalnih pravila u području javne nabave isključe određene pravne usluge koje su također isključene iz područja primjene Direktive 2014/24. Pravom Unije se pak državi članici ne nalaže da predmetne usluge uključi u područje primjene nacionalnih pravila za prenošenje. To bi se pitanje stoga trebalo ocjenjivati isključivo s obzirom na belgijski ustav.

13

Ciparska vlada pak tvrdi da se postavljeno pitanje odnosi na usklađenost članka 10. točke (c) i članka 10. točke (d) podtočaka i., ii. i v. te direktive s člancima 49. i 56. UFEU‑a. Svaka nacionalna mjera koja je iscrpno usklađena na razini Unije morala bi se ocjenjivati u svjetlu odredaba te mjere usklađivanja, a ne s obzirom na odredbe primarnog prava.

14

U tom pogledu valja podsjetiti da kad se pred nacionalnim sudom postavi pitanje o valjanosti akta koji su donijele institucije Unije, na tom je sudu da prosudi je li prethodna odluka o tom pitanju nužna za donošenje njegove presude i stoga da zatraži od Suda donošenje odluke o tom pitanju. Posljedično, ako se pitanja koja je postavio nacionalni sud odnose na valjanost pravila prava Unije, Sud u načelu mora donijeti odluku (presude od 11. studenoga 1997., Eurotunnel i dr., C‑408/95, EU:C:1997:532, t. 19., od 10. prosinca 2002., British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco, C‑491/01, EU:C:2002:741, t. 34., i od 28. ožujka 2017., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, t. 49.).

15

Sud može odbiti odlučivati o prethodnom pitanju koje je postavio nacionalni sud, u smislu članka 267. UFEU‑a, samo ako, osobito, nisu ispunjeni zahtjevi u vezi sa sadržajem zahtjeva za prethodnu odluku navedeni u članku 94. Poslovnika Suda ili ako je očito da tumačenje ili ocjena valjanosti pravila Unije koje je zatražio nacionalni sud nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku ili ako je problem hipotetski (presuda od 28. ožujka 2017., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, t. 50.).

16

U ovom slučaju, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da se nacionalne odredbe iz glavnog postupka, čije se poništenje traži pred sudom koji je uputio zahtjev, odnose na zakon kojim se u belgijsko pravo prenosi Direktiva 2014/24, a osobito na isključenje određenih pravnih usluga iz njegova područja primjene.

17

U takvim okolnostima, suprotno tvrdnjama češke i ciparske vlade, pitanje valjanosti članka 10. točke (c) i članka 10. točke (d) podtočaka i., ii. i v. Direktive 2014/24 nije irelevantno za ishod glavnog postupka. Naime, u slučaju da se isključenje predviđeno navedenim odredbama utvrdi nevaljanim, odredbe čije se poništenje traži pred sudom koji je uputio zahtjev morale bi se smatrati u suprotnosti s pravom Unije.

18

Iz prethodnih razmatranja proizlazi da je postavljeno pitanje, a slijedom toga i zahtjev za prethodnu odluku, dopušteno.

19

Svojim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev u biti od Suda traži da odluči o valjanosti članka 10. točke (c) i članka 10. točke (d) podtočaka i., ii. i v. Direktive 2014/24 s obzirom na načela jednakog postupanja i supsidijarnosti, kao i članke 49. i 56. UFEU‑a.

20

Kad je riječ, kao prvo, o načelu supsidijarnosti i poštovanju članaka 49. i 56. UFEU‑a, valja podsjetiti, s jedne strane, da načelo supsidijarnosti, utvrđeno u članku 5. stavku 3. UEU‑a, predviđa da, u područjima koja nisu u njezinoj isključivoj nadležnosti Unija djeluje samo ako i u mjeri u kojoj ciljeve predloženog djelovanja države članice ne mogu dostatno ostvariti na središnjoj, regionalnoj ili lokalnoj razini, nego se zbog opsega ili učinka predloženog djelovanja oni na bolji način mogu ostvariti na razini Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 4. svibnja 2016., Philip Morris Brands i dr., C‑547/14, EU:C:2016:325, t. 215. i navedenu sudsku praksu).

21

Iz činjenice da je zakonodavac Unije iz područja primjene Direktive 2014/24 isključio usluge iz članka 10. točke (c) i članka 10. točke (d) podtočaka i., ii. i v. te direktive, proizlazi da je na taj način smatrao da je na nacionalnim zakonodavcima da odrede trebaju li se na te usluge primjenjivati pravila o javnoj nabavi.

22

Stoga se ne bi moglo tvrditi da je donošenjem tih odredaba povrijeđeno načelo supsidijarnosti.

23

S druge strane, kad je riječ o poštovanju članaka 49. i 56. UFEU‑a, u uvodnoj izjavi 1. Direktive 2014/24 propisano je da dodjela ugovora o javnoj nabavi od strane ili u ime nadležnih tijela država članica mora biti u skladu s načelima UFEU‑a, pogotovo s odredbama koje se odnose na slobodu poslovnog nastana i slobodno pružanje usluga.

24

Naime, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, cilj je koordinacije postupaka javne nabave na razini Unije ukloniti prepreke slobodnom kretanju usluga i robe koje takvi postupci mogu stvoriti i na taj način zaštititi interese gospodarskih subjekata sa sjedištem u državi članici, koji javnim naručiteljima sa sjedištem u nekoj drugoj državi članici žele ponuditi dobra ili usluge (vidjeti u tom smislu presudu od 13. studenoga 2007., Komisija/Irska, C‑507/03, EU:C:2007:676, t. 27. i navedenu sudsku praksu).

25

Međutim, iz toga ne slijedi da su tom istom direktivom ‐ zato što su njome usluge iz članka 10. točke (c) i članka 10. točke (d) podtočaka i., ii. i v. Direktive 2014/24 isključene iz njezina područja primjene i, slijedom toga, zato što ne obvezuje države članice da na njih primjenjuju pravila o javnoj nabavi ‐ povrijeđene slobode zajamčene ugovorima.

26

Kao drugo, kad je riječ o margini prosudbe zakonodavca Unije i općem načelu jednakog postupanja, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, Sud je zakonodavcu Unije u okviru izvršavanja ovlasti koje su mu dodijeljene priznao široku marginu prosudbe kada njegovo djelovanje podrazumijeva odabire političke, ekonomske i socijalne naravi i kada treba izvršiti složene ocjene i procjene (presude od 16. prosinca 2008., Arcelor Atlantique i Lorraine i dr., C‑127/07, EU:C:2008:728, t. 57., i od 30. siječnja 2019., Planta Tabak, C‑220/17, EU:C:2019:76, t. 44.). Na zakonitost takve mjere može utjecati samo očita neprikladnost mjere, koja je donesena u tom području, s obzirom na cilj koji nadležne institucije nastoje postići (presuda od 14. prosinca 2004., Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, t. 48.).

27

Međutim, čak i kada ima takve ovlasti, zakonodavac Unije dužan je svoj izbor utemeljiti na objektivnim kriterijima koji su prikladni u odnosu na cilj koji se želi postići predmetnim zakonodavstvom (presuda od 16. prosinca 2008., Arcelor Atlantique i Lorraine i dr., C‑127/07, EU:C:2008:728, t. 58.).

28

Štoviše, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, opće načelo jednakog postupanja, kao opće načelo prava Unije, zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako takvo postupanje nije objektivno opravdano (presuda od 16. prosinca 2008., Arcelor Atlantique i Lorraine i dr., C‑127/07, EU:C:2008:728, t. 23. i navedena sudska praksa).

29

Usporedivost različitih situacija utvrđuje se s obzirom na sve elemente koji ih obilježavaju. Te elemente valja utvrđivati i cijeniti osobito vodeći računa o predmetu i cilju akta Unije kojim se provodi razlikovanje u pitanju. Usto se moraju uzeti u obzir načela i ciljevi područja u koje ulazi predmetni akt (presude od 12. svibnja 2011., Luksemburg/Parlament i Vijeće, C‑176/09, EU:C:2011:290, t. 32. i od 30. siječnja 2019., Planta Tabak, C‑220/17, EU:C:2019:76, t. 37.).

30

S obzirom na ta načela, valjanost članka 10. točke (c) i članka 10. točke (d) podtočaka i., ii. i v. Direktive 2014/24 valja ispitati s obzirom na načelo jednakog postupanja.

31

Stoga, što se tiče, kao prvo, usluga arbitraže i mirenja iz članka 10. točke (c) Direktive 2014/24, u njezinoj uvodnoj izjavi 24. propisano je da se tijela ili pojedinci koji pružaju usluge arbitraže i mirenja, kao i druge slične oblike alternativnog rješavanja sporova, odabiru na način koji ne može biti reguliran pravilima o nabavama.

32

Naime, arbitre i miritelje uvijek moraju prihvatiti sve stranke u sporu te ih one imenuju zajedničkim sporazumom. Javno tijelo koje pokreće postupak javne nabave usluga arbitraže ili mirenja stoga ne može drugoj stranci nametnuti uspješnog ponuditelja tog ugovora o javnoj nabavi kao zajedničkog arbitra ili miritelja.

33

S obzirom na njihova objektivna obilježja, usluge arbitraže i mirenja iz tog članka 10. točke (c), slijedom toga, nisu usporedive s ostalim uslugama koje su uključene u područje primjene Direktive 2014/24. Iz toga slijedi da je zakonodavac Unije, u okviru svoje diskrecijske ovlasti, mogao bez povrede načela jednakog postupanja isključiti usluge iz članka 10. točke (c) Direktive 2014/24 iz njezina područja primjene.

34

Kao drugo, kad je riječ o uslugama koje pružaju odvjetnici iz članka 10. točke (d) podtočaka i. i ii. Direktive 2014/24, iz uvodne izjave 25. te Direktive proizlazi da je zakonodavac Unije uzeo u obzir činjenicu da takve pravne usluge najčešće pružaju tijela ili pojedinci imenovani ili izabrani na način koji nije moguće urediti pravilima o javnoj nabavi u određenim državama članicama, tako da je te pravne usluge valjalo isključiti iz područja primjene navedene direktive.

35

U tom pogledu treba napomenuti da člankom 10. točkom (d) podtočkama i. i ii. Direktive 2014/24 iz područja primjene navedene direktive nisu isključene sve usluge koje odvjetnik može pružiti javnom naručitelju, nego samo pravno zastupanje stranke u postupku pred instancom međunarodne arbitraže ili instancom za mirenje, pred sudovima ili tijelima javne vlasti u državi članici ili trećoj zemlji kao i pred međunarodnim sudovima ili institucijama, ali i pravno savjetovanje koje odvjetnik pruža tijekom pripreme ili mogućnosti nastanka takvog postupka. Takve usluge odvjetnik može pružati samo u okviru odnosa intuitu personae između odvjetnika i njegova klijenta, koji karakterizira najstroža povjerljivost.

36

S jedne strane, takav odnos intuitu personae između odvjetnika i njegova klijenta, koji karakterizira slobodan izbor branitelja i odnos povjerenja koji povezuje klijenta s njegovim odvjetnikom, otežava pružanje objektivnog opisa očekivane kakvoće usluga koje se pružaju.

37

S druge strane, povjerljivost odnosa između odvjetnika i njegova klijenta, čija je svrha, posebno u okolnostima opisanima u točki 35. ove presude, kako zajamčiti potpuno ostvarenje prava obrane osoba tako i zaštititi zahtjev prema kojemu svaka osoba mora imati mogućnost u potpunosti slobodno obratiti se svojem odvjetniku (vidjeti u tom smislu presudu od 18. svibnja 1982., AM & S Europe/Komisija, 155/79, EU:C:1982:157, t. 18.), mogla bi ugroziti obveza javnog naručitelja da utvrdi uvjete za dodjelu takvog ugovora kao i obveza objave takvih uvjeta.

38

Iz toga proizlazi da, s obzirom na njihova objektivna obilježja, usluge iz članka 10. točke (d) podtočaka i. i ii. Direktive 2014/24 nisu usporedive s ostalim uslugama koje su uključene u područje primjene te direktive. Uzimajući u obzir tu objektivnu razliku, zakonodavac Unije, u okviru svoje diskrecijske ovlasti, mogao je te usluge isključiti iz područja primjene navedene direktive bez povrede načela jednakog postupanja.

39

Kao treće, kad je riječ o pravnim uslugama koje su obuhvaćene djelatnostima koje su, makar i povremeno, povezane s izvršavanjem javnih ovlasti, iz članka 10. točke (d) podtočke v. Direktive 2014/24, te djelatnosti su, a slijedom toga, i te usluge, u skladu s člankom 51. UFEU‑a isključene iz područja primjene odredaba tog ugovora koje se odnose na slobodu poslovnog nastana i, u skladu s člankom 62. UFEU‑a, onih koje se odnose na slobodno pružanje usluga. Takve se usluge razlikuju od onih koje su obuhvaćene područjem primjene te direktive jer su izravno ili neizravno uključene u izvršavanje javnopravnih ovlasti i zadaće čiji je cilj zaštita općih interesa države ili drugih javnih tijela.

40

Iz toga proizlazi da pravne usluge koje su zbog svoje same prirode povezane, makar i povremeno, s izvršavanjem javnih ovlasti, zbog svojih objektivnih obilježja nisu usporedive s ostalim uslugama koje su obuhvaćene područjem primjene Direktive 2014/24. Uzimajući u obzir tu objektivnu razliku, zakonodavac Unije ih je, u okviru svoje diskrecijske ovlasti, mogao isključiti iz područja primjene Direktive 2014/24, ponovno, bez povrede načela jednakog postupanja.

41

Slijedom toga, ispitivanjem članka 10. točke (c) i članka 10. točke (d) podtočaka i., ii. i v. Direktive 2014/24 nije utvrđeno postojanje nijednog elementa koji bi s obzirom na načela jednakog postupanja i supsidijarnosti, kao i članke 49. i 56. UFEU‑a, mogao utjecati na njihovu valjanost.

42

S obzirom na prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti da njegovim razmatranjem nije utvrđeno postojanje nijednog elementa koji bi s obzirom na načela jednakog postupanja i supsidijarnosti, kao i članke 49. i 56. UFEU‑a, mogao utjecati na valjanost odredaba članka 10. točke (c) i članka 10. točke (d) podtočaka i., ii. i v. Direktive 2014/24.

43

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) odlučuje:

Razmatranjem pitanja nije utvrđeno postojanje nijednog elementa koji bi s obzirom na načela jednakog postupanja i supsidijarnosti, kao i članke 49. i 56. UFEU‑a, mogao utjecati na valjanost odredaba članka 10. točke (c) i članka 10. točke (d) podtočaka i., ii. i v. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ.