–

za Deutsche Lufthansa AG, H. Neumann, M. Wortmann i B. Tavakoli, Rechtsanwälte,

–

za Land Berlin, R. Klinger, Rechtsanwalt,

–

za Berliner Flughafen GmbH, R. Körner, Rechtsanwalt,

–

za njemačku vladu, u početku T. Henze i S. Eisenberg, zatim S. Eisenberg, u svojstvu agenata,

–

za poljsku vladu, B. Majczyna, u svojstvu agenta,

–

za Europsku komisiju, W. Mölls i B. Sasinowska, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 3., članka 6. stavaka 3. do 5. i članka 11. stavaka 1. i 7. Direktive 2009/12/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. ožujka 2009. o naknadama zračnih luka (SL 2009., L 70, str. 11.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 25., str. 57.).

2

Zahtjev je upućen u okviru spora između društva Deutsche Lufthansa AG i Land Berlina (savezna zemlja Berlin, Njemačka) o odobrenju koje je potonja izdala za novi sustav naknada zračne luke za zračnu luku Berlin‑Tegel (Njemačka) koji je utvrdilo društvo Berliner Flughafen GmbH (u daljnjem tekstu: BFG) u svojstvu upravnog tijela zračne luke.

3

Uvodne izjave 1., 2., 7., 9., 11., 13. i 15. Direktive 2009/12 glase:

[…]

[…]

[…]

[…]

4

Članak 1. te direktive, naslovljen „Predmet”, u svojem stavku 5. propisuje:

„Ovom se Direktivom ne dovodi u pitanje pravo svake države članice da primijeni dodatne regulatorne mjere koje nisu u suprotnosti s ovom Direktivom ili drugim relevantnim odredbama prava [Unije] koje se odnose na bilo koje upravno tijelo zračnih luka na njezinom državnom području. To može uključivati mjere gospodarskoga nadzora, kao što su odobrenje sustava naplate i/ili visine naknada, uključujući i metode naplata koje se temelje na poticajima ili na utvrđivanju gornje granice cijena.”

5

Člankom 2. navedene direktive, kojim se utvrđuju „[D]efinicije”, među ostalim, predviđa se:

„[…]

[…]”

6

Člankom 3. Direktive 2009/12, naslovljenim „Nediskriminacija”, određeno je:

„Države članice osiguravaju, u skladu s pravom [Unije], da naknadama zračnih luka ne dolazi do diskriminacije među korisnicima zračnih luka. To ne isključuje prilagodbe naknada zračnih luka zbog pitanja od javnoga i općeg interesa, uključujući pitanja zaštite okoliša. Kriteriji koji se koriste za takve prilagodbe moraju biti relevantni, objektivni i transparentni.”

7

U skladu s člankom 6. te direktive, naslovljenim „Savjetovanje i pravni lijek”:

„1.   Države članice osiguravaju uvođenje obveznog postupka za redovita savjetovanja između upravnoga tijela zračne luke i korisnika zračne luke ili predstavnika ili povjerenstva korisnika zračnih luka u vezi s primjenom sustava obračunavanja naknada zračnih luka, visinom aerodromskih naknada, i prema potrebi kvalitetom pruženih usluga. Takva se savjetovanja moraju održavati najmanje jednom godišnje, osim ako tijekom posljednjeg savjetovanja nije drukčije dogovoreno. U slučaju višegodišnjega sporazuma između upravnoga tijela i korisnika zračne luke, savjetovanja se održavaju na način predviđen u takvom sporazumu. Države članice zadržavaju pravo zahtijevati da se savjetovanja češće održavaju.

2.   Kada god je to moguće, države članice osiguravaju da su promjene sustava ili visine naknada provedu prema dogovoru između upravnoga tijela i korisnika zračnih luka. S tim ciljem upravno tijelo zračne luke daje prijedlog o promjeni sustava obračunavanja ili visine naknada zračnih luka te razloge za predložene promjene najmanje četiri mjeseca prije nego što iste stupe na snagu, osim u slučaju iznimnih okolnosti koje se moraju opravdati korisnicima zračnih luka. Upravno tijelo zračne luke mora održati savjetovanje s korisnicima zračnih luka o predloženim promjenama te uzeti u obzir njihova stajališta prije donošenja odluke. Upravno tijelo zračne luke obično objavljuje odluku ili preporuku najkasnije 2 mjeseca prije njezinog stupanja na snagu. U slučaju da nije postignut dogovor između upravnoga tijela zračne luke i korisnika zračne luke o predloženim promjenama, upravno tijelo zračne luke mora opravdati svoju odluku s obzirom na stajališta korisnika zračnih luka.

3.   Države članice osiguravaju da u slučaju neslaganja oko odluke o naknadama zračnih luka koju je donijelo upravno tijelo svaka strana može zatražiti posredovanje neovisnog nadzornog tijela iz članka 11. koje ispituje utemeljenost razloga za promjenu sustava ili visine naknada zračnih luka.

4.   Promjena sustava ili visine naknada zračnih luka o kojoj je odlučilo upravno tijelo zračne luke i ako je iznijeta pred neovisno nadzorno tijelo ne stupa na snagu sve dok ono to ne ispita. U roku od četiri tjedna od trenutka kada je pred njega iznijet predmet, neovisno nadzorno tijelo donosi privremenu odluku o stupanju na snagu promjene naknade zračne luke, ako nije moguće u istom roku donijeti konačnu odluku.

5.   Država članica može donijeti odluku da ne primjenjuje stavke 3. i 4. koji se odnose na promjene u visini ili strukturi naknade zračnih luka na onim zračnim lukama na koje:

Postupci, uvjeti i kriteriji koje država članica primjenjuje u smislu ovog stavka su relevantni, objektivni, nediskriminirajući i transparentni.”

8

Člankom 7. navedene direktive, naslovljenim „Transparentnost”, predviđa se:

„1.   Države članice osiguravaju da upravno tijelo zračne luke svakom korisniku zračne luke, predstavniku korisnika zračne luke ili povjerenstvu korisnika zračne luke prije svakog savjetovanja iz članka 6. stavka 1. šalje informacije o svim elementima koji čine osnovu za utvrđivanje sustava ili visine svih naknada koje upravno tijelo zaračunava na svakoj zračnoj luci. Te informacije uključuju barem:

2.   Države članice osiguravaju da korisnici zračnih luka upravnom tijelu zračne luke prije svakog savjetovanja dostavljaju podatke, kako je utvrđeno u članku 6. stavku 1., a posebno koji se odnose na:

3.   Podložno nacionalnom zakonodavstvu, podaci dostavljeni na temelju ovog članka smatraju se povjerljivima ili gospodarski osjetljivima te s njima kao takvima i postupa. U slučaju uvrštavanja dionica upravnoga tijela zračne luke na burzu dionica, posebno se ispunjavaju burzovni propisi.”

9

Članak 11. navedene direktive, koji se odnosi na „Neovisno nadzorno tijelo”, u svojim stavcima 1. i 7. propisuje:

„1.   Države članice imenuju ili osnivaju neovisno tijelo kao svoje nacionalno neovisno nadzorno tijelo kako bi zajamčile pravilnu primjenu mjera koje su poduzete radi ispunjavanja uvjeta iz ove Direktive te kako bi poduzele barem zadatke koji su mu dodijeljeni prema članku 6. To tijelo može biti isti subjekt kojemu je država članica povjerila primjenu dodatnih regulatornih mjera iz članka 1. stavka 5., uključujući odobrenje sustava naplate i/ili visine naknada zračnih luka, pod uvjetom da ispunjava zahtjeve iz stavka [3.] ovog članka.

[…]

7.   Kod poduzimanja istraživanja utemeljenosti izmjene sustava ili visine naknada zračnih luka, kako je utvrđeno u članku 6., neovisno nadzorno tijelo ima pristup potrebnim informacijama od dotičnih strana te se od njega zahtijeva da se savjetuje s dotičnim strankama kako bi donijelo svoju odluku. Ne dovodeći u pitanje članak 6. stavak 4. ono što je prije moguće donosi konačnu odluku o pitanju koje je iznijeto pred njega, a u svakom slučaju u roku od četiri mjeseca. To se razdoblje u iznimnim i prikladno utemeljenim slučajevima može produljiti na daljnja dva mjeseca. Odluke neovisnog nadzornog tijela su obvezujuće, ne dovodeći u pitanje parlamentarni ili sudski nadzor, kako je primjenjivo u državama članicama.”

10

Članak 19.b Luftverkehrsgesetza (Zakon o zračnom prijevozu; u daljnjem tekstu: LuftVG), naslovljen „Sustav naknada”, u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku, propisuje:

„(1)   Operater civilne zračne luke ili površine za slijetanje uspostavlja sustav naknada koje se plaćaju kao protučinidba za uporabu objekata i usluga povezanih s osvjetljenjem, uzlijetanjem, slijetanjem i boravkom zrakoplova kao i sa skrbi o putnicima i teretu (sustav naknada). Sustav naknada mora biti podnesen na odobrenje tijelu nadležnom za izdavanje odobrenja. Odobrenje se izdaje ako su cijene u sustavu naknada određene na temelju prikladnih, objektivnih, transparentnih i nediskriminirajućih kriterija. Osobito treba osigurati sljedeće:

[…]

(3)   Ne dovodeći u pitanje odredbe stavka 1., sljedeća pravila primjenjuju se za odobravanje sustava naknada za civilne zračne luke čiji je godišnji promet veći od pet milijuna putnika:

[…]

5.   Operater civilne zračne luke barem jednom godišnje provodi savjetovanje s korisnicima zračne luke o sustavu naknada. […]”

11

Člankom 42. stavkom 2. Verwaltungsgerichtsordnunga (Zakonik o upravnom postupku), koji se odnosi na tužbu za poništenje i tužbu za izdavanje akta, u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku, predviđa se, među ostalim, da je, ako zakonom nije drukčije određeno, tužba za poništenje upravnog akta dopuštena samo ako tužitelj ističe da su njegova prava povrijeđena tim aktom.

12

Kriterij na temelju kojeg njemački građanski sudovi nadziru naknade koje određuje upravno tijelo zračne luke proizlazi iz članka 315. Bürgerliches Gesetzbucha (Građanski zakonik) u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: BGB). Prema toj odredbi, naslovljenoj „Određivanje činidbe od stranke”:

„(1)   Ako činidbu treba odrediti jedna od ugovornih stranaka, u slučaju dvojbe tu činidbu treba odrediti ex aequo et bono.

(2)   Činidba se određuje izjavom upućenom drugoj ugovornoj strani.

(3)   Ako činidbu treba odrediti ex aequo et bono, tako određena činidba obvezuje drugu stranku samo ako je pravična. Ako nije pravična, određuje se presudom; isto vrijedi u slučaju zakašnjelog određivanja.”

13

Društvo Deutsche Lufthansa, koje je zračni prijevoznik, u svojstvu korisnika zračne luke osporava odobrenje novog sustava naknada za zračnu luku Berlin‑Tegel, kojom upravlja savezna zemlja Berlin.

14

Odlukom od 13. listopada 2014. savezna zemlja Berlin, u svojstvu subjekta odgovornog za neovisno nadzorno tijelo, odobrila je s učinkom od 1. siječnja 2015. novi sustav naknada zračnih luka koji je izradilo društvo BFG (u daljnjem tekstu: sporno odobrenje).

15

Društvo Deutsche Lufthansa podnijelo je tužbu za poništenje navedenog odobrenja. Presudom od 22. lipnja 2016. Oberverwaltungsgericht Berlin‑Brandenburg (Visoki upravni sud Berlin‑Brandenburg, Njemačka) tu je tužbu proglasio nedopuštenom jer društvo Deutsche Lufthansa nije imalo aktivnu procesnu legitimaciju u smislu članka 42. stavka 2. Zakonika o upravnom postupku.

16

Taj je sud istaknuo, kao prvo, da u skladu s presudom Bundesverwaltungsgerichta (Savezni upravni sud, Njemačka) od 8. srpnja 1977., koja se odnosi na odredbu koja je prethodila članku 19.b LuftVG‑a i koja je bila dio Luftverkehrs‑Zulassungs‑Ordnunga (Uredba o dozvolama u zračnom prometu) od 19. lipnja 1964. (BGBl. 1964. I, str. 370.), pravni temelj naknada zračnih luka nije sporno odobrenje, nego korištenje zračnom lukom, tako da to odobrenje ne bi imalo nikakav drugi samostalni pravni učinak osim toga da se upravnom tijelu zračne luke omogući da istakne novi cjenovni propis u odnosu na korisnike zračne luke. Članak 19.b LuftVG‑a potvrđuje da se javnopravni učinak navedenog odobrenja ograničava na odnos između neovisnog nadzornog tijela i upravnog tijela zračne luke koji je njezin adresat. Iako se odnosi na propis koji je prethodio onome koji se primjenjuje u glavnom postupku, to tumačenje i dalje je valjano.

17

Kao drugo, članak 19.b LuftVG‑a nema zaštitni učinak za treće osobe na koji bi se društvo Deutsche Lufthansa moglo pozvati kao korisnik zračne luke. Naime, zahtjevi nediskriminacije i transparentnosti ne mogu korisnicima zračne luke dati pravo na podnošenje pravnog sredstva protiv odobrenja sustava naknada zračnih luka.

18

Kao treće, naknade zračnih luka podlijegale su sve do stavljanja izvan snage odredbe koja je prethodila članku 19.b LuftVG‑a sudskom nadzoru na temelju ocjene pravičnosti u skladu s člankom 315. BGB‑a, za koji se smatralo da ispunjava ustavne zahtjeve. Članak 19.b LuftVG‑a u tom je pogledu bio bez utjecaja.

19

Kao četvrto i posljednje, ta je ocjena također u skladu s Direktivom 2009/12, osobito s njezinim člancima 6. i 11.

20

Društvo Deutsche Lufthansa podnijelo je reviziju protiv presude Oberverwaltungsgerichta Berlin‑Brandenburg (Visoki upravni sud za Berlin‑Brandenburg) pred sudom koji je uputio zahtjev. Deutsche Lufthansa tvrdi da članak 42. stavak 2. Zakonika o upravnom postupku treba dovesti do proglašavanja dopuštenom tužbe za poništenje koju podnosi pojedinac ako on na uvjerljiv način istakne da su njegova prava povrijeđena pobijanim upravnim aktom.

21

Sud koji je uputio zahtjev smatra da društvo Deutsche Lufthansa na temelju njemačkog prava ima aktivnu procesnu legitimaciju za poništenje ako sporno odobrenje ima učinak na privatnopravne odnose, odnosno ako, u sustavu naknada zračne luke, naknada koju je utvrdila jedna od ugovornih stranaka i koju je odobrilo neovisno nadzorno tijelo obvezuje ugovorne stranke koje od nje ne bi mogle odstupiti u okviru ugovora o korištenju.

22

Naime, kada odobrenje sustava naknada zračnih luka ima pravni učinak na privatnopravne odnose, dotične ugovorne stranke mogu isticati da je povrijeđena njihova sloboda djelovanja koja proizlazi iz članka 2. stavka 1. Grundgesetza (Temeljni zakon). Međutim, s obzirom na to da ta sloboda djelovanja uključuje slobodu ugovaranja, a time i pravo da se slobodno od svake državne prisile pregovara s drugom strankom o sadržaju ugovornih sporazuma, na toj bi se slobodi mogla temeljiti aktivna procesna legitimacija tih stranaka u smislu članka 42. stavka 2. Zakonika o upravnom postupku.

23

Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu navodi, kao prvo, da je njemački zakonodavac u području pošte i telekomunikacija izričito predvidio takav učinak na privatnopravne odnose.

24

Suprotno tomu, ne postoji nijedan pokazatelj koji bi upućivao na to da je njemački zakonodavac takav učinak na privatnopravne odnose želio dodijeliti zahtjevu odobrenja predviđenom u članku 19.b stavku 1. drugoj rečenici LuftVG‑a. Sud koji je uputio zahtjev smatra da ta šutnja njemačkog zakonodavca ne može biti slučajna jer su, s jedne strane, prijašnji zakoni predviđali odredbe o privatnopravnim odnosima i jer se, s druge strane, ne može zanemariti presudu Bundesverwaltungsgerichta (Savezni upravni sud) od 8. srpnja 1977., navedenu u točki 16. ove presude. Iz toga bi dakle trebalo zaključiti da bi korisnici zračne luke i upravno tijelo zračne luke mogli, čak i u skladu s člankom 19.b LuftVG‑a, odrediti naknade koje odstupaju od odobrenih cijena.

25

Osim toga, prihvaćanje zaključka da odobrenje sustava naknada zračnih luka ima učinak na privatnopravne odnose i, u skladu s tim, da korisnici zračne luke imaju aktivnu procesnu legitimaciju sasvim bi izmijenilo tradicionalni sustav pravnih lijekova jer bi se građanski postupak zamijenio upravnim postupkom, što nije slučaj koji je predvidio njemački zakonodavac.

26

Ta razmatranja koja se temelje na nacionalnom pravu mogla bi, međutim, biti nevažna ako bi Direktiva 2009/12 načelno nametala zabranu da upravna tijela zračne luke i korisnici zračne luke dogovore naknade zračnih luka koje su različite od onih koje je odobrilo neovisno nadzorno tijelo na temelju članka 6. stavka 5. prvog podstavka točke (a) te direktive.

27

Kao drugo, korisnik zračne luke, na temelju članka 42. stavka 2. Zakonika o upravnom postupku, ima aktivnu procesnu legitimaciju u odnosu na odobrenje poput onog spornog ako se člankom 19.b LuftVG‑a štite korisnici zračne luke kao treće osobe. Međutim, u tu svrhu predmetnom odredbom trebaju se predvidjeti individualizirajući činjenični elementi koji omogućuju razlikovanje kruga osoba dostatno prepoznatljivog u odnosu na opću javnost.

28

Kao treće, Direktiva 2009/12, osobito njezin članak 3. kojim se zabranjuje svaka diskriminacija, mogla bi nametnuti priznavanje aktivne procesne legitimacije društva Deutsche Lufthansa u smislu članka 42. stavka 2. Zakonika o upravnom postupku u kontekstu tužbe protiv spornog odobrenja. To bi bio slučaj ako nadzor građanskih sudova nad sustavom naknada, koji se temelji na pravičnosti u skladu s člankom 315. BGB‑a, ne ispunjava zahtjeve te direktive. Naime, bilo bi protivno ustavnim pravilima da se u slučaju naknada koje regulira država osobama koje su ih dužne plaćati uskrati nadzor navedenih naknada i od upravnih sudova kao i od građanskih sudova.

29

Kao četvrto, sud koji je uputio zahtjev naglašava da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, on smatra da kriterij pravičnosti predviđen člankom 315. BGB‑a nalaže odvagivanje objektivnih ekonomskih interesa dotičnih ugovornih stranaka kao i sveobuhvatnu ocjenu predmeta ugovora i važnosti usluge za koju bi zahtijevana cijena (naknada) morala biti razumna protučinidba. Osim toga, iako ta odredba to ne predviđa, u okviru tog odvagivanja mogu se uzeti u obzir i drugi aspekti, kao što su eventualne odredbe posebnih zakona, poput načela prava Unije o pristojbama.

30

Usto, u slučaju previsokog iznosa naknada građanski sud utvrđuje pravičan iznos s učinkom ex tunc u skladu s Direktivom 2009/12. Iako novo sudsko utvrđivanje iznosa naknada na početku ima samo učinak među strankama, drugi korisnici također bi se mogli pozivati na to podnošenjem sličnoga pravnog sredstva, tako da bi ta sredstva u cijelosti dovela do izjednačavanja iznosa naknada.

31

Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu smatra da se iz presude od 9. studenoga 2017., CTL Logistics (C‑489/15, EU:C:2017:834), ne može utvrditi je li tumačenje Suda u toj presudi primjenjivo na naknade zračne luke koje su uređene Direktivom 2009/12 ni je li nadzor građanskih sudova nad sustavom naknada, koji se temelji na pravičnosti u skladu s člankom 315. BGB‑a, spojiv s Direktivom 2009/12.

32

Aktivna procesna legitimacija društva Deutsche Lufthansa, kao korisnika zračne luke, u okviru tužbe protiv spornog odobrenja može se također prihvatiti s obzirom na to da Direktiva 2009/12 u svojem članku 11. stavku 7. prvoj rečenici priznaje korisnicima zračne luke status „dotičnih stranaka”. Ta se direktiva stoga može razumjeti na način da služi interesima korisnika zračne luke time što im priznaje prava na informiranje i savjetovanje.

33

Budući da odgovor na pitanje ima li društvo Deutsche Lufthansa kao korisnik zračne luke aktivnu procesnu legitimaciju u okviru tužbe za poništenje sporne odluke u skladu s člankom 42. stavkom 2. Zakonika o upravnom postupku ovisi o tumačenju Direktive 2009/12, Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

34

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li Direktivu 2009/12, osobito njezin članak 3., članak 6. stavak 5. točku (a) i njezin članak 11. stavke 1. i 7., tumačiti na način da joj se protivi nacionalna odredba kojom se upravnom tijelu zračne luke dopušta da s korisnikom zračne luke odredi naknade koje se razlikuju od onih koje je utvrdio taj subjekt i koje je odobrilo neovisno nadzorno tijelo u smislu te direktive.

35

Kao što to proizlazi kako iz zahtjeva za prethodnu odluku tako i iz odgovora njemačke vlade na pitanje koje je Sud postavio na raspravi, Savezna Republika Njemačka namjeravala je donošenjem članka 19.b stavaka 1. i 3. LuftVG‑a primijeniti članak 6. stavak 5. točku (a) Direktive 2009/12.

36

Tom se odredbom ovlašćuje državu članicu da odluči ne primjenjivati stavke 3. i 4. članka 6. te direktive koji se odnose na promjene u visini ili strukturi naknade zračnih luka na onim zračnim lukama na koje se u skladu s nacionalnim pravom primjenjuje obvezan postupak prema kojem neovisno nadzorno tijelo utvrđuje ili odobrava naknade zračnih luka ili njihov najveći iznos.

37

U ovom je slučaju očito da je upravno tijelo zračne luke nakon savjetovanja s korisnicima zračne luke utvrdilo novi sustav naknada zračne luke, koji je potom i podnijelo na odobrenje neovisnom nadzornom tijelu. To je tijelo dakle odobrilo iscrpan sustav naknada zračne luke. U tim okolnostima, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 54. svojeg mišljenja, intervencija neovisnog nadzornog tijela nije ograničena na određivanje ili odobravanje najviše razine tih naknada.

38

S obzirom na tekst članka 6. stavka 5. točke (a) Direktive 2009/12, valja smatrati da obvezna narav postupka predviđenog člankom 19.b stavcima 1. i 3. LuftVG‑a, kao i činjenica da neovisno nadzorno tijelo odobrava sustav naknada zračne luke koji je utvrdilo upravno tijelo zračne luke, znače da taj subjekt ni na koji način ne može odstupiti od tog sustava naknada a da time odobrenje tog tijela ne oduzme koristan učinak.

39

Iz toga slijedi da, ako se nacionalnom odredbom, kao što je članak 19.b stavci 1. i 3. LuftVG‑a, predviđa obvezni postupak na temelju kojeg sustav naknada zračnih luka odobrava neovisno nadzorno tijelo, taj sustav mora se obvezno primjenjivati na sve korisnike, pri čemu se s pojedinačnim korisnikom zračne luke ne mogu utvrditi naknade koje se razlikuju od onih prethodno odobrenih.

40

To je doslovno tumačenje, osim toga, potkrijepljeno kontekstualnim tumačenjem te direktive.

41

Kao prvo, člankom 11. stavkom 7. Direktive 2009/12 određuje se da su odluke neovisnog nadzornog tijela obvezujuće, ne dovodeći u pitanje parlamentarni ili sudski nadzor, u skladu s primjenjivim odredbama u državama članicama. Međutim, učinak koji je povezan s odlukama neovisnog nadzornog tijela promijenio bi se ako bi upravno tijelo zračne luke moglo od njih odstupiti tako da s korisnikom zračne luke sklopi sporazum kojim se utvrđuju naknade zračne luke različite od onih u sustavu naknada zračnih luka koji je odobrilo neovisno nadzorno tijelo.

42

Osim toga, kao što je navedeno u uvodnoj izjavi 2. te direktive, zakonodavac Unije smatrao je nužnim uspostaviti zajednički okvir kojim se reguliraju osnovna svojstva naknada zračnih luka i način njihova utvrđivanja s obzirom na to da u nedostatku takvoga okvira nije moguće ispuniti osnovne zahtjeve u odnosu između upravnih tijela zračnih luka i korisnika zračnih luka.

43

Međutim, uspostavljanjem tog zajedničkog okvira dodijeljena je važna uloga neovisnom nadzornom tijelu koja se osobito ističe u članku 11. stavku 1. Direktive 2009/12. Naime, iz te odredbe proizlazi da neovisno nadzorno tijelo osigurava pravilnu primjenu mjera koje su poduzete radi ispunjavanja uvjeta iz te direktive te da preuzima barem zadatke koji su mu dodijeljeni prema članku 6. navedene direktive. U uvodnoj izjavi 12. direktive 2009/12 navodi se i to da se djelovanjem tog tijela treba osigurati poštovanje nepristranosti odluka te pravilna i učinkovita primjena te direktive. Osim toga, neovisno nadzorno tijelo jamči poštovanje načela nediskriminacije u skladu s člankom 3. prvom rečenicom Direktive 2009/12.

44

Kao drugo, omogućavanje upravnom tijelu zračne luke da s korisnikom zračne luke utvrdi naknade različite od onih koje je odobrilo neovisno nadzorno tijelo dovelo bi u pitanje načela savjetovanja, transparentnosti i nediskriminacije korisnika zračne luke, kako proizlaze iz članka 3., članka 6. stavaka 1. i 2. i članka 7. Direktive 2009/12.

45

Kao prvo, valja istaknuti da članak 6. stavak 5. točka (a) Direktive 2009/12 samo ovlašćuje države članice da odluče ne primjenjivati stavke 3. i 4. članka 6. te direktive, tako da navedene države i nadalje moraju poštovati stavke 1. i 2. tog članka. Međutim, kako bi se zajamčilo poštovanje načela nediskriminacije, članak 6. stavak 1. Direktive 2009/12 obvezuje države članice da predvide postupak savjetovanja upravnog tijela zračne luke s korisnicima zračne luke ili predstavnika ili udruženja korisnika zračne luke. Ta savjetovanja, koja se u načelu održavaju najmanje jednom godišnje odnose se na primjenu sustava naknada zračnih luka, visinu naknada zračnih luka i, prema potrebi, kvalitetu pružene usluge.

46

Člankom 6. stavkom 2. navedene direktive potiče se države članice da prilikom izmjene sustava ili visine naknada zračnih luka prednost daju sporazumnom pristupu. Stoga moraju, koliko je moguće, osigurati da se upravno tijelo zračne luke i korisnici zračne luke dogovore o tim izmjenama. Konkretno, upravno tijelo zračne luke daje prijedlog o izmjeni sustava obračunavanja ili visine naknada zračnih luka te razloge za predložene promjene najmanje četiri mjeseca prije nego što iste stupe na snagu, osim u slučaju iznimnih okolnosti koje se moraju opravdati korisnicima zračne luke. Upravno tijelo zračne luke mora održati savjetovanje s korisnicima zračne luke o predloženim promjenama te uzeti u obzir njihova stajališta prije donošenja odluke. Upravno tijelo zračne luke obično objavljuje odluku ili preporuku najkasnije 2 mjeseca prije njezina stupanja na snagu. U slučaju da nije postignut dogovor između upravnoga tijela zračne luke i korisnika zračne luke o predloženim promjenama, upravno tijelo zračne luke mora opravdati svoju odluku s obzirom na stajališta korisnika zračne luke.

47

Iz toga proizlazi da bi se savjetovanju s korisnicima zračne luke prilikom izmjene sustava ili visine naknada zračne luke, predviđenom člankom 6. stavkom 2. Direktive 2009/12, oduzeo njegov smisao ako bi upravno tijelo zračne luke moglo nakon savjetovanja s potonjima i primitka odobrenja neovisnog nadzornog tijela odstupiti od tako dogovorenog i odobrenog sustava naknada za sklapanje ugovora u korist pojedinačnog korisnika zračne luke.

48

Kao drugo, upravno tijelo zračne luke bi, odstupajući u korist korisnika zračne luke od sustava naknada zračne luke koji je odobrilo neovisno nadzorno tijelo, tog pojedinačnog korisnika stavljalo u povoljniji položaj i time bi počinilo povredu ne samo načela nediskriminacije nego i načela transparentnosti koja se jamče u člancima 3. i 7. Direktive 2009/12. U uvodnoj izjavi 13. te direktive u tom se pogledu navodi da je od ključne važnosti da korisnici zračne luke od upravnoga tijela zračne luke redovito dobivaju informacije o tome na koji način i na kojoj se osnovi izračunavaju naknade zračne luke. Takva bi transparentnost zračnim prijevoznicima omogućila uvid u troškove zračne luke i u produktivnost ulaganja zračne luke.

49

Stoga se čini da su načela transparentnosti i nediskriminacije tako usko povezana da poštovanje prvog načela omogućuje korisnicima da se otkriju povrede drugog. Naime, kako bi se zajamčilo da naknade zračnih luka ne dovode do diskriminacije među korisnicima zračne luke, kao što se to zahtijeva člankom 3. prvom rečenicom Direktive 2009/12 u vezi s uvodnom izjavom 11. te direktive, upravna tijela zračne luke uspostavljaju obvezni postupak redovitog savjetovanja s korisnicima zračne luke, tako da se svakoj stranci pruža mogućnost da se svaki put kada korisnici zračne luke osporavaju odluku o naknadama zračne luke ili izmjenu sustava naknada obrati neovisnom nadzornom tijelu.

50

Kao treće, činjenica da se drugom rečenicom članka 3. Direktive 2009/12 odobrava prilagodba naknada zračne luke zbog pitanja od javnoga i općeg interesa, uključujući pitanja zaštite okoliša, ne može dovesti u pitanje prethodna razmatranja. Naime, kao što je navedeno u trećoj rečenici te odredbe u vezi s uvodnom izjavom 15. te direktive, kriteriji koji se koriste za takvu prilagodbu moraju biti relevantni, objektivni, transparentni i stoga jasno definirani.

51

Iz toga slijedi da se prilagodba naknada zračne luke ne može izvršiti u okviru povjerljivih ugovornih pregovora između upravnog tijela zračne luke i pojedinačnog korisnika zračne luke. Suprotno tomu, takva prilagodba može se dopustiti samo ako se ograničava na provedbu kriterija koji su poznati svim korisnicima zračne luke u mjeri u kojoj su oni dio sustava naknada koji je odobrilo neovisno nadzorno tijelo.

52

Kriteriji koji omogućuju prilagodbu naknada zračne luke moraju stoga biti dio sustava naknada koji podliježe odobrenju neovisnog nadzornog tijela, što pretpostavlja da se o tim kriterijima također savjetovalo s korisnicima zračne luke.

53

S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da Direktivu 2009/12, osobito njezin članak 3., članak 6. stavak 5. točku (a) i njezin članak 11. stavke 1. i 7., treba tumačiti na način da joj se protivi nacionalna odredba kojom se upravnom tijelu zračne luke dopušta da s korisnikom zračne luke odredi naknade koje se razlikuju od onih koje je utvrdio taj subjekt i koje je odobrilo neovisno nadzorno tijelo u smislu te direktive.

54

Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li Direktivu 2009/12 tumačiti na način da joj se protivi tumačenje nacionalnog prava prema kojem korisnik zračne luke ne može izravno osporavati odluku neovisnog nadzornog tijela o odobrenju sustava naknada zračne luke, ali može podnijeti tužbu protiv upravnog tijela zračne luke pred građanskim sudom i tom prilikom isticati samo to da naknada utvrđena sustavom naknada zračne luke, koju taj korisnik mora platiti, nije pravična.

55

Najprije valja istaknuti da je članak 11. stavak 7. zadnju rečenicu Direktive 2009/12 moguće tumačiti na način da državama članicama omogućava odabir između parlamentarnog ili sudskog nadzora, s obzirom na to da određuje da su odluke neovisnog nadzornog tijela obvezujuće, ne dovodeći u pitanje parlamentarni ili sudski nadzor, u skladu s primjenjivim odredbama u državama članicama.

56

Međutim, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, načelo djelotvorne sudske zaštite opće je načelo prava Unije koje proizlazi iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama i koje je danas zaštićeno člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (vidjeti u tom smislu presudu od 13. ožujka 2007., Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, t. 37.). Usto, člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a od država članica zahtijeva se da osiguraju pravne lijekove dostatne za osiguranje djelotvorne sudske zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije.

57

Iz toga slijedi da se nepostojanje sudskog nadzora ne može nadoknaditi parlamentarnim nadzorom.

58

Osim toga, kao što je to u biti naveo nezavisni odvjetnik u točkama 32. do 40. svojeg mišljenja, osnovna načela na kojima se temelji Direktiva 2009/12, odnosno nepostojanje diskriminacije, transparentnost i savjetovanje sa zainteresiranim osobama prilikom izmjene sustava ili visine naknada zračnih luka, koja su redom zajamčena člancima 3., 7. i 6. te direktive u vezi s uvodnim izjavama 9. i 11. do 13. navedene direktive, analiziraju se kao obveze upravnog tijela zračne luke i prava na koja se korisnici zračne luke u svojstvu „dotičnih stranaka” u smislu članka 11. stavka 7. Direktive 2009/12 mogu pozvati pred sudom.

59

U tim je okolnostima na sudovima država članica da osiguraju sudsku zaštitu prava pojedinaca koja proizlaze iz Direktive 2009/12 (vidjeti u tom smislu osobito presudu od 13. ožujka 2007., Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, t. 38.).

60

U tom pogledu, iako je načelno stvar nacionalnog prava da utvrdi aktivnu procesnu legitimaciju i pravni interes pojedinca, pravo Unije ipak zahtijeva da se nacionalnim zakonodavstvom ne povređuje pravo na djelotvornu sudsku zaštitu (vidjeti u tom smislu presudu od 13. ožujka 2007., Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, t. 42.) u skladu s člankom 19. stavkom 1. drugim postavkom UEU‑a.

61

S obzirom na to, načelo djelotvorne sudske zaštite kao takvo ne zahtijeva postojanje samostalne tužbe koja bi prvenstveno bila namijenjena osporavanju usklađenosti nacionalnih odredbi s odredbama prava Unije, pod uvjetom da postoji jedno ili više pravnih sredstava na temelju kojih je moguće neizravno osigurati poštovanje prava pojedinaca koja proizlaze iz prava Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 13. ožujka 2007., Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, t. 47. i 53.).

62

U tom pogledu, iako je načelno na nacionalnom pravnom poretku svake države članice da odredi nadležne sudove i utvrdi postupovna pravila o pravnim sredstvima namijenjenima zaštiti prava pojedinaca koja proizlaze iz prava Unije, ta postupovna pravila ne smiju, među ostalim, u praksi onemogućavati ili pretjerano otežavati ostvarivanje pravâ koja dodjeljuje pravni poredak Unije (načelo djelotvornosti) (vidjeti u tom smislu presudu od 13. ožujka 2007., Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, t. 39. i 43. i navedenu sudsku praksu).

63

Osim toga, nacionalni sudovi dužni su tumačiti postupovna pravila primjenjiva na sudske postupke koji su pred njima pokrenuti u najvećoj mogućoj mjeri, tako da se ta pravila mogu primijeniti na način koji doprinosi ostvarenju cilja osiguravanja djelotvorne sudske zaštite prava pojedinaca koja proizlaze iz prava Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 13. ožujka 2007., Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, t. 44.). Nadalje, nacionalni sud ne može valjano smatrati da nije u mogućnosti protumačiti nacionalnu odredbu u skladu s pravom Unije samo zbog činjenice da se ta odredba ustaljeno tumačila na način koji nije spojiv s tim pravom (presuda od 11. rujna 2018., IR, C‑68/17, EU:C:2018:696, t. 65.).

64

Na drugo pitanje suda koji je uputio zahtjev treba odgovoriti uzimajući u obzir ova razmatranja.

65

U ovom slučaju iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je u Njemačkoj, na temelju članka 42. stavka 2. Zakonika o upravnom postupku, tužba za poništenje upravnog akta dopuštena samo ako tužitelj istakne da su njegova prava povrijeđena tim aktom. Međutim, nakon presude Bundesverwaltungsgerichta (Savezni upravni sud, Njemačka) od 8. srpnja 1977., navedene u točki 16. ove presude, smatra se da odluka kojom neovisno nadzorno tijelo odobrava sustav naknada zračne luke ima pravni učinak samo u odnosu između tog tijela i upravnog tijela zračne luke. Dakle, takva odluka može se pobijati samo neizravno pred građanskim sudom povodom tužbe protiv odluke upravnog tijela zračne luke kojom se zahtijeva plaćanje naknade. Osim toga, budući da se člankom 315. stavkom 3. BGB‑a nalaže građanskom sudu da odluči prema načelu pravičnosti, taj sud mora odvagnuti objektivne ekonomske interese dotičnih ugovornih stranaka, ali i sveobuhvatno ocijeniti predmet ugovora i važnost usluge za koju bi zahtijevana naknada trebala biti razumna protučinidba. Međutim, iz nacionalne sudske prakse proizlazi da građanski sud može također uzeti u obzir i druge aspekte koji proizlaze iz posebnih zakona, kao što su načela prava Unije.

66

Stoga valja utvrditi čini li, u predmetu o kojem je riječ u glavnom postupku, obveza korisnika zračne luke, koji želi osporiti odluku neovisnog nadzornog tijela kojom se odobrava sustav naknada zračne luke s obzirom na Direktivu 2009/12, da pokrene postupak pred građanskim sudom koji odlučuje prema načelu pravičnosti na temelju članka 315. stavka 3. BGB‑a u praksi nemogućim ili pretjerano teškim ostvarivanje prava koja proizlaze iz te direktive, protivno načelu djelotvornosti (vidjeti u tom smislu presudu od 13. ožujka 2007., Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, t. 43. i navedenu sudsku praksu).

67

U tom je pogledu dovoljno utvrditi, kao što je to Sud već naveo u sličnom kontekstu, da se, time što se u primjeni članka 315. stavka 3. BGB‑a ustraje isključivo na ekonomskoj opravdanosti pojedinačnog ugovora, zanemaruje činjenicu da se samo određivanjem naknada koje se temelji na jedinstvenim kriterijima može zajamčiti da se politika naknada na jednak način primjenjuje na sve poduzetnike u pitanju (vidjeti u tom smislu presudu od 9. studenoga 2017., CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, t. 74.).

68

Osim toga, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 77. svojeg mišljenja, ostali „ključni” aspekti postupka koji je završio odobrenjem naknada zračne luke, poput pitanja koja se odnose na način donošenja odluke neovisnog nadzornog tijela ili na eventualne povrede postupka, a koji su mogli utjecati na sadržaj odluke o odobrenju, ne podliježu nadzoru građanskog suda.

69

Naposljetku, nadzor naknada koji se temelji na pravičnosti kao i donošenje, prema potrebi, odluke koja proizlazi iz ocjene ex aequo et bono, u skladu s člankom 315. stavkom 3. BGB‑a, protive se načelu nediskriminacije korisnika zračnih luka koje je zajamčeno člankom 3. Direktive 2009/12 osobito zato što presude njemačkih građanskih sudova imaju učinak samo između stranaka u sporovima pred tim sudovima (vidjeti, po analogiji, presudu od 9. studenoga 2017., CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, t. 83. i 94.).

70

Iz toga proizlazi da se člankom 315. stavkom 3. BGB‑a, na temelju kojeg korisnici zračne luke nisu u mogućnosti ishoditi sudski nadzor koji se provodi na temelju objektivnih elemenata i koji može osigurati puno poštovanje uvjeta propisanih Direktivom 2009/12, njemačkim građanskim sudovima ne omogućava osiguravanje djelotvorne sudske zaštite.

71

U tim okolnostima na drugo pitanje valja odgovoriti tako da Direktivu 2009/12 treba tumačiti na način da joj se protivi tumačenje nacionalnog prava prema kojem korisnik zračne luke ne može izravno osporavati odluku neovisnog nadzornog tijela o odobrenju sustava naknada zračne luke, ali može podnijeti tužbu protiv upravnog tijela zračne luke pred građanskim sudom i tom prilikom isticati samo to da naknada utvrđena u sustavu naknada zračne luke, koju taj korisnik mora platiti, nije pravična.

72

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) odlučuje: