1.

Godine 2014. Europski ured za odabir osoblja (u daljnjem tekstu: EPSO) objavio je dvije obavijesti o otvorenom natječaju. Te su obavijesti kandidatima dopuštale da kao drugi jezik za te natječaje izaberu samo između engleskog, francuskog ili njemačkog. Osim toga, predviđale su da se i u komunikaciji između kandidata i EPSO‑a moguće koristiti samo tim trima jezicima.

2.

Talijanska Republika tužbom podnesenom Općem sudu osporila je zakonitost tog dvojakog ograničenja na navedena tri jezika. Opći sud presudom od 15. rujna 2016., Italija/Komisija (T‑353/14 i T‑17/15, EU:T:2016:495) poništio je obje obavijesti.

3.

Komisija predmetnom žalbom pobija presudu Općeg suda, pozivajući Sud da još jednom ( 2 ) zauzme stajalište o pravnim granicama ograničenja izbora jezika koja EPSO može nametnuti kandidatima koji žele sudjelovati u otvorenim natječajima.

4.

U skladu s člankom 24. četvrtim stavkom UFEU‑a: „Svaki se građanin Unije može pisanim putem obratiti bilo kojoj instituciji ili tijelu iz ovog članka ili iz članka 13. Ugovora o Europskoj uniji na jednom od jezika navedenih u članku 55. stavku 1. Ugovora o Europskoj uniji i dobiti odgovor na tom istom jeziku.”

5.

Članak 342. UFEU‑a predviđa: „Ne dovodeći u pitanje odredbe sadržane u Statutu Suda Europske unije, Vijeće, odlučujući jednoglasno uredbama, utvrđuje pravila kojima se uređuje uporaba jezika u institucijama Unije.”

6.

U skladu s člankom 21. stavkom 1. Povelje: „Zabranjuje se svaka diskriminacija na bilo kojoj osnovi kao što je […] jezik […].”

7.

Članak 41. stavak 4. Povelje glasi: „Svaka se osoba može pisanim putem obratiti institucijama Unije na jednom od jezika Ugovorâ i mora dobiti odgovor na istom jeziku.”

8.

Članci 1., 2., 5. i 6. Uredbe br. 1 od 15. travnja 1958. o određivanju jezika koji se koriste u Europskoj ekonomskoj zajednici ( 3 ), kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EU) br. 517/2013 od 13. svibnja 2013. ( 4 ) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 1), predviđaju:

„Članak 1.

Službeni jezici i radni jezici institucija Unije su bugarski, češki, danski, engleski, estonski, finski, francuski, grčki, hrvatski, irski, latvijski, litavski, mađarski, malteški, nizozemski, njemački, poljski, portugalski, rumunjski, slovački, slovenski, španjolski, švedski i talijanski.

Članak 2.

Dokumenti koje država članica ili osoba koja podliježe zakonodavstvu države članice šalje institucijama [Unije] mogu biti sastavljeni na bilo kojem od službenih jezika koji izabere pošiljatelj. Odgovor se sastavlja na istom jeziku.

[…]

Članak 5.

Službeni list Europske unije objavljuje se na službenim jezicima.

Članak 6.

Institucije [Unije] mogu odrediti u svojem poslovniku koji će se jezici koristiti u posebnim slučajevima.”

9.

Članak 1.d Pravilnika o osoblju za dužnosnike [Europske unije] ( 5 ), kako je izmijenjen Uredbom (EU, Euratom) br. 1023/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 22. listopada 2013. ( 6 ) (u daljnjem tekstu: Pravilnik o osoblju), predviđa:

„1.   Pri primjeni ovog Pravilnika o osoblju zabranjuje se svaka diskriminacija na osnovi […] jezika […].

[…]

6.   Ne dovodeći u pitanje načela nediskriminacije i proporcionalnosti, svako ograničenje njihove primjene mora se temeljiti na objektivnim i opravdanim razlozima te mora biti usmjereno na opravdane ciljeve od općeg interesa u okviru kadrovske politike […]”

10.

Glava III. Pravilnika o osoblju naslovljena je „Karijera dužnosnika”. Njezino poglavlje 1. naslovljeno je „Zapošljavanje” te sadržava članke 27. do 34.

11.

U skladu s člankom 27. prvim stavkom Pravilnika o osoblju: „Zapošljavanje se provodi kako bi institucija dobila najsposobnije, najučinkovitije i najčasnije dužnosnike koji se odabiru na najširoj mogućoj zemljopisnoj osnovi među državljanima država članica Unije. Nijedno radno mjesto nije rezervirano za državljane određene države članice.”

12.

Članak 28. Pravilnika o osoblju glasi:

„Dužnosnik se smije imenovati samo:

13.

U skladu s člankom 30. Pravilnika o osoblju:

„Tijelo za imenovanje za svaki natječaj imenuje povjerenstvo za odabir. To povjerenstvo sastavlja popis prikladnih kandidata.

Tijelo za imenovanje odlučuje o tome koje će kandidate imenovati na slobodna radna mjesta.

[…]”

14.

Prilog III. Pravilniku o osoblju naslovljen je „Natječaji”. Njegov članak 1. stavak 1. predviđa:

„Obavijest o natječaju sastavlja tijelo za imenovanje nakon savjetovanja sa zajedničkim odborom.

U obavijesti se navodi:

[…]

[…]”

15.

U stavcima 1. i 2. članka 7. Priloga III. Pravilniku o osoblju predviđeno je:

„1.   Nakon savjetovanja s Odborom za Pravilnik o osoblju, institucije Europskom uredu za odabir osoblja (u daljnjem tekstu: ‚Ured’) dodjeljuju ovlasti za poduzimanje mjera kojima se želi osigurati primjena jedinstvenih standarda u postupcima odabira dužnosnika Unije kao i u postupcima procjene i testiranja iz članaka 45. i 45.a Pravilnika o osoblju.

2.   Zadaće Ureda su:

[…]”

16.

U skladu s člankom 2. stavkom 1. Odluke 2002/620/EZ, kojom je uspostavljen EPSO ( 7 ):

„Ured ima ovlasti odabira koje su člankom 30. prvim stavkom Pravilnika o osoblju i u skladu s njegovim Prilogom III. dodijeljene tijelima za imenovanje institucija koje su potpisale ovu Odluku [tijelima institucija koje su potpisale ovu Odluku nadležnima za imenovanje]. Samo u izvanrednim slučajevima i uz suglasnost Ureda institucije mogu održati vlastite otvorene natječaje radi zadovoljavanja posebnih potreba za visoko specijaliziranim osobljem.”

17.

Članak 4. Odluke 2002/620 predviđa:

„U skladu s člankom 91.a Pravilnika o osoblju, zahtjevi i pritužbe koji se odnose na izvršavanje ovlasti dodijeljenih na temelju članka 2. stavaka 1. i 2. ove Odluke podnose se Uredu. Eventualni pravni lijekovi iz tih područja podnose se protiv Komisije.”

18.

EPSO je 13. ožujka 2014. objavio obavijest o otvorenom natječaju EPSO/AD/276/14 radi sastavljanja popisa uspješnih kandidata za administratore (AD 5) ( 8 ) (u daljnjem tekstu: opća obavijest o natječaju).

19.

Dana 6. studenoga 2014. EPSO je objavio obavijest o otvorenom natječaju EPSO/AD/294/14 radi sastavljanja popisa uspješnih kandidata za administratore (AD 6) u području zaštite podataka u Uredu europskog nadzornika za zaštitu podataka ( 9 ) (u daljnjem tekstu: obavijest o natječaju u području zaštite podataka).

20.

U uvodnim dijelovima opće obavijesti o natječaju i obavijesti o natječaju u području zaštite podataka (u daljnjem tekstu zajedno: pobijane obavijesti) navedeno je da su Opća pravila primjenjiva na otvorene natječaje (u daljnjem tekstu: Opća pravila) ( 10 )„sastavni dio” obiju obavijesti.

21.

EPSO je Opća pravila objavio u Službenom listu Europske unije. U uvodnom dijelu Općih pravila predviđeno je da su „[ta] opća pravila sastavni […] dio obavijesti o natječaju i zajedno s njom čine obvezujući okvir natječajnog postupka”.

22.

U ulomku naslovljenom „Znanje jezikâ”, nakon navoda da je, „[o]sim ako je u obavijesti o natječaju navedeno drugačije, izbor drugog jezika u pravilu […] ograničen na engleski, francuski ili njemački”, Opća pravila predviđaju razloge na temelju kojih je moguće ograničiti izbor drugog jezika. U tom se ulomku Općih pravila dalje spominju „Opće smjernice o uporabi jezikâ u natječajima koje organizira EPSO”, koje je 15. svibnja 2013. donijelo Vijeće voditelja administracije (u daljnjem tekstu: Opće smjernice). Opće smjernice priložene su Općim pravilima te predviđaju konkretnija opravdanja za ograničavanje izbora drugog jezika na engleski, francuski ili njemački.

23.

Odjeljak III. obiju pobijanih obavijesti, naslovljen „Uvjeti za sudjelovanje u natječaju”, predviđa opće i posebne uvjete. Posebni uvjeti uključuju znanje dvaju jezika: temeljito znanje jednog od službenih jezika Europske unije, koji je opisan kao „glavni jezik” ili „jezik 1.”, i zadovoljavajuće znanje njemačkog, engleskog ili francuskog jezika, koji je opisan kao „drugi jezik” ili „jezik 2.”. Taj se jezik mora razlikovati od jezika 1.

24.

U pogledu ograničenja izbora drugog jezika, točka 2.3. odjeljka III. opće obavijesti o natječaju predviđa:

„U skladu s presudom [od 27. studenoga 2012., Italija/Komisija (C‑566/10 P, EU:C:2012:752)], institucije EU‑a žele, u okviru ovog natječaja, obrazložiti ograničenje izbora drugog jezika na ograničen broj službenih jezika EU‑a.

Kandidati se stoga obavješćuju da je odluka o mogućnostima odabira drugog jezika u ovom natječaju donesena u interesu službe budući da novi zaposlenici moraju biti sposobni odmah početi raditi i učinkovito komunicirati u svom svakodnevnom radu. U suprotnom bi učinkovito djelovanje institucija bilo ozbiljno ugroženo.

U skladu s dugogodišnjom praksom institucija Unije povezanom s upotrebom jezika u internoj komunikaciji, te uzimajući u obzir potrebe službi u smislu vanjske komunikacije i obrade dokumenata najčešće se koriste engleski, francuski i njemački jezik [U skladu s dugogodišnjom praksom, u komunikaciji unutar institucija Unije pretežito se koriste engleski, francuski i njemački, a to su ujedno jezici koji su tim institucijama najčešće potrebni u smislu vanjske komunikacije i obrade dokumenata]. Osim toga, engleski, francuski i njemački jezik najrašireniji su strani jezici u Europskoj uniji i strani jezici koji se najčešće uče. Ta činjenica potvrđuje trenutačne obrazovne i profesionalne standarde prema kojima se od kandidata za zapošljavanje na radna mjesta u institucijama Europske unije očekuje da se savršeno služe najmanje jednim od tih jezika. Stoga, u nastojanju da se interesi službe usklade s potrebama i sposobnostima kandidata, a pritom uzimajući u obzir posebno područje ovog natječaja, primjerenim se smatra organizirati testiranja na navedena tri jezika kako bi se zajamčilo da svi kandidati, bez obzira na svoj prvi službeni jezik, vladaju najmanje jednim od ta tri službena jezika na razini koja im omogućuje obavljanje njihova posla. Takvo testiranje posebnih kompetencija institucijama Unije pomaže u procjeni sposobnosti kandidata da odmah učinkovito djeluju u okruženju vrlo sličnom stvarnim uvjetima na radnome mjestu.

Zbog istih se razloga preporučuje da se ograniči izbor jezika na kojima kandidati komuniciraju s institucijom, uključujući jezike na kojima se može ispuniti prijava za natječaj. Na taj će se način osigurati i ujednačenost u uspoređivanju kandidata i provjeravanju njihovih prijava.

Nadalje, radi jednakog postupanja prema svima, svi kandidati, uključujući one čiji je prvi službeni jezik jedan od navedena tri, moraju proći testiranje na svom drugom jeziku, koji odabiru među ta tri.

To ne dovodi u pitanje daljnje jezično usavršavanje u svrhu stjecanja sposobnosti rada na trećem jeziku u skladu s člankom 45. stavkom 2. Pravilnika o osoblju.”

25.

Točka 2.3. odjeljka III. obavijesti o natječaju u području zaštite podataka u bitnome je jednako sročena.

26.

Dakle, obje pobijane obavijesti broj jezika na kojima kandidati mogu komunicirati s EPSO‑om i sastaviti svoje prijave ograničavaju na drugi jezik koji pojedini kandidat izabere: engleski, francuski ili njemački.

27.

Pobijane obavijesti sadržavaju i pravila o jeziku – glavnom ili drugom – koji će se koristiti u pojedinim testovima i vježbama u okviru natječajâ. Oba su se natječaja sastojala od nekoliko testova na računalima i vježbi koje su se ocjenjivale u centrima za procjenu kandidata. U skladu s općom obavijesti o natječaju, kandidati su morali proći jedan od testova na računalu (test situacijskog prosuđivanja) i sve vježbe u centru za procjenu kandidata na izabranom drugom jeziku. S druge strane, u obavijesti o natječaju u području zaštite podataka zahtijevalo se da kandidati prođu sve vježbe koje se nisu provodile na računalima na izabranom drugom jeziku.

28.

Talijanska Republika 23. svibnja 2014. podnijela je tužbu Općem sudu zahtijevajući poništenje opće obavijesti o natječaju (predmet T‑353/14).

29.

Dana 15. siječnja 2015. Talijanska Republika podnijela je Općem sudu još jednu tužbu, zahtijevajući poništenje obavijesti o natječaju u području zaštite podataka (predmet T‑17/15). Republici Litvi dopuštena je intervencija u potporu zahtjevu Talijanske Republike.

30.

Predmeti T‑353/14 i T‑17/15 pred Općim sudom spojeni su u svrhu usmenog postupka i donošenja konačne odluke.

31.

Talijanska Republika tužbama je u biti osporila zakonitost dvaju aspekata jezičnih pravila predviđenih u pobijanim obavijestima. Prvi se aspekt tiče činjenice da su kandidati mogli izabrati samo engleski, francuski ili njemački kao drugi jezik natječaja. Drugi je osporeni element ograničenje komunikacije između kandidata i EPSO‑a na ta tri jezika.

32.

Opći sud presudom od 15. rujna 2016., Italija/Komisija (u daljnjem tekstu: pobijana presuda) ( 11 ) poništio je pobijane obavijesti.

33.

Komisija predmetnom žalbom od Suda zahtijeva da ukine presudu Općeg suda. Ako Sud utvrdi da stanje postupka to dopušta, Komisija od njega traži da zahtjeve iz prvostupanjskog postupka odbije kao neosnovane, naloži Talijanskoj Republici snošenje troškova prvostupanjskog i žalbenog postupka te Republici Litvi naloži snošenje vlastitih troškova.

34.

Komisija u prilog svojoj žalbi ističe četiri žalbena razloga. Prvim osporava dopuštenost zahtjevâ pred Općim sudom. Drugi i treći odnose se na zakonitost u pobijanim obavijestima predviđenog ograničenja izbora drugog jezika na engleski, francuski i njemački. Četvrti žalbeni razlog tiče se ograničenja izbora jezika za potrebe komunikacije između kandidata i EPSO‑a na ta tri jezika.

35.

Talijanska Republika od Suda zahtijeva da odbije žalbu i Komisiji naloži snošenje troškova.

36.

Kraljevini Španjolskoj odlukom predsjednika Suda od 30. ožujka 2017. dopuštena je intervencija u potporu zahtjevu Talijanske Republike.

37.

Pisana očitovanja podnijele su Kraljevina Španjolska, Talijanska Republika i Komisija. Sve navedene stranke na raspravi održanoj 25. travnja 2018. iznijele su usmena očitovanja.

38.

U ovom ću mišljenju zasebno razmatrati svaki od Komisijinih žalbenih razloga (odjeljci A, B, C odnosno D). Na temelju njihove analize predložit ću Sudu da odbije predmetnu žalbu. Ne slažem se nužno sa svim zaključcima Općeg suda, osobito s onima kojih se tiče četvrti žalbeni razlog. Međutim, slažem se s odlukom Općeg suda o poništenju pobijanih obavijesti te stoga s načinom na koji je predmet kao cjelina riješen.

39.

Sudski minimalizam je vrlina. Međutim, pitam se u kolikoj mjeri to vrijedi kada se veliko vijeće ponovno pozove, unutar samo nekoliko godina, da razmotri pitanje ograničenja izbora drugih jezika u obavijestima o natječaju. Postoji još najmanje tuce predmeta koji su pred Općim sudom trenutačno u tijeku ili su pak nedavno odlučeni ( 12 ), a svi se tiču šireg pitanja jezičnog režima u institucijama ( 13 ). U takvim okolnostima, uzimajući pritom u obzir činjenicu da se radi o životima, očekivanjima i karijerama pojedinaca, možda bi bilo preporučljivo pružiti barem neke smjernice u pogledu toga što institucije mogu učiniti kada na temelju interesa službe određuju ograničenja u vezi s uporabom radnih jezika (E).

40.

Komisijin prvi žalbeni razlog podijeljen je na četiri dijela. Komisija u prvom dijelu navodi da je u točkama 45. do 52. pobijane presude počinjena pogreška koja se tiče prava pri tumačenju pravne naravi Općih pravila zato što Sud nije priznao njihove obvezujuće učinke.

41.

Slično tomu, Komisija u trećem dijelu prvog žalbenog razloga tvrdi da je Opći sud u točki 58. pobijane presude počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši da „Opća pravila i Opće smjernice valja, u krajnjem slučaju, smatrati priopćenjima u smislu točke 91. presude od 27. studenoga 2012., Italija/Komisija (C‑566/10 P, EU:C:2012:752), u kojima se navode kriteriji na temelju kojih EPSO odabire jezični režim natječaja koje je dužan organizirati”.

42.

U četvrtom dijelu prvog žalbenog razloga Komisija navodi da je u točkama 65. do 71. pobijane presude, u kojima je Sud razmatrao pravnu narav pobijanih obavijesti, počinjena pogreška koja se tiče prava. Komisija tvrdi da je Opći sud povrijedio svoju obvezu obrazlaganja jer nije ocijenio jesu li pobijane obavijesti potvrđujući akti.

43.

Naposljetku, Komisija drugim dijelom prvog žalbenog razloga navodi da je pri tumačenju članka 7. stavka 1. Priloga III. Pravilniku o osoblju počinjena pogreška koja se tiče prava. Ona osporava zaključke Općeg suda iz točaka 53. do 57. pobijane presude prema kojima je tom odredbom „dopušteno da se EPSO‑u povjeri […] odgovornost za donošenje potrebnih mjera za primjenu jedinstvenih pravila, ali ne i za donošenje obvezujućih pravila općenite i apstraktne prirode”.

44.

Prema mojem mišljenju, različiti dijelovi prvog žalbenog razloga u biti otvaraju dva pitanja. Prvo se tiče pravne naravi Općih pravila (prvi i treći dio) i pobijanih obavijesti (četvrti dio). Drugo se tiče toga je li EPSO bio ovlašten usvojiti Opća pravila (drugi dio).

45.

Međutim, smatram da Sud ne treba ispitati sve te dijelove da bi odlučio o prvom žalbenom razlogu. Ključan je četvrti dio tog žalbenog razloga, koji se odnosi na pravnu narav pobijanih obavijesti. Smatram da su te obavijesti očito obvezujuće same po sebi, neovisno o pravnoj naravi Općih pravila (1.). Ako Sud dođe do istih zaključaka u pogledu pravne naravi tih obavijesti, ostali Komisijini argumenti iz prvog žalbenog razloga postat će jednostavno bespredmetni (2. i 3.).

46.

Komisija u žalbi tvrdi da je Opći sud povrijedio obvezu obrazlaganja svoje presude jer nije ocijenio jesu li pobijane obavijesti bile potvrđujući akti. Komisija kritizira Opći sud zato što sadržaj pobijanih obavijesti nije usporedio sa sadržajem Općih pravila, akata koji su pogledu jezičnih pravila identični. Da je to učinio, Sud bi morao zaključiti da su pobijane obavijesti bile akti kojima su samo potvrđeni akti s obvezujućim učincima, to jest Opća pravila.

47.

Smatram da su pobijane obavijesti očito obvezujuće same po sebi.

48.

Kao prvo, s tekstualnog gledišta, čini se da Komisijinoj tvrdnji da pobijane obavijesti nemaju obvezujuće učinke proturječe sama Opća pravila, u čijem je uvodnom dijelu navedeno da su „[ta] opća pravila sastavni […] dio obavijesti o natječaju i zajedno s njom čine obvezujući okvir natječajnog postupka” (moje isticanje).

49.

Kao drugo, ako promotrimo djelovanje sustava, postojale su dvije kategorije jezičnih pravila za svaki natječaj: opća kategorija, koju su činila Opća pravila, i pojedinačna kategorija, koju je činila svaka obavijest. Dakle, jezična pravila u svakom su pojedinom slučaju bila utvrđena ili (i.) relevantnom obavijesti o natječaju ili (ii.) relevantnom obavijesti o natječaju promatranom u vezi s Općim pravilima.

50.

Stoga, neovisno o načinu tumačenja sustava, obavijesti su uvijek bile uključene u uspostavu jezičnih pravila za pojedinačni natječaj. Potencijalni tužitelj ( 14 ) koji je htio osporiti zakonitost izbora jezikâ predviđenog u obavijesti o natječaju morao je osporiti, kao obvezujući akt, ili obavijest ili obavijest zajedno s Općim pravilima. Drugim riječima, ako je htio osporiti uvjete pojedinačnog natječaja, tužitelj nije mogao osporiti samo Opća pravila. Doista, Opća pravila izričito predviđaju da je izbor drugog jezika u pravilu ograničen na engleski, francuski ili njemački, osim ako je u obavijesti o natječaju navedeno drugačije (moje isticanje).

51.

Stoga, budući da je svaka pojedina obavijest o natječaju mogla odstupiti od drugih jezika načelno iznesenih u Općim pravilima ( 15 ), čini mi se jasnim da jezične zahtjeve svakog pojedinog natječaja nije moguće smatrati potpuno definiranima dok se ne objavi obavijest o natječaju. To dodatno potvrđuje članak 1. stavak 1. Priloga III. Pravilniku o osoblju, u kojem je predviđeno što mora biti navedeno u obavijestima o natječaju. U skladu s točkom (f) te odredbe, u obavijestima o natječaju mora se navesti, „kad je primjenljivo, razina poznavanja jezika potrebna s obzirom na posebnu narav određenog slobodnog radnog mjesta”.

52.

Naposljetku, htio bih dodati da bi Komisijino stajalište da su pobijane obavijesti akti kojima se samo potvrđuju Opća pravila, ako bi ga se razvuklo do njegove logičke krajnosti, dovelo do nekoliko apsurdnih ishoda.

53.

Kao prvo, u praktičnom smislu, pojedinačni (nepovlašteni) tužitelji ne bi imali procesnu legitimaciju pobijati ništa u vezi s natječajem. S jedne strane, bilo bi im poprilično teško ili nemoguće dokazati da se Opća pravila „izravno i osobno na njih odnose”, kako to zahtijeva četvrti stavak članka 263. UFEU‑a. S druge strane, ne bi mogli pobijati ni pojedinačnu obavijest o natječaju jer bi ona bila puka „potvrda”. Zaštita pojedinca tako bi se zapravo našla između dvije vatre jer pojedinac ne bi mogao ništa pobijati.

54.

Kao drugo, u većini slučajeva bilo bi nemoguće podnijeti tužbu u dvomjesečnom roku koji je za to predviđen šestim stavkom članka 263. UFEU‑a jer se sa sigurnošću može pretpostaviti da bi se većina obavijesti o natječaju objavila nakon isteka tog roka. Probleme u pogledu procesne legitimacije i rokova dodatno naglašava činjenica da pojedinac u trenutku objave Općih pravila vjerojatno neće znati hoće li biti zainteresiran za sudjelovanje u natječaju koji će se organizirati mjesecima ili čak godinama kasnije.

55.

Kao treće, pristup koji Komisija predlaže ujedno bi bio potpuno nepredvidljiv. Mogućnost pobijanja Općih pravila ovisila bi o izboru jezika koji EPSO ponudi u svakoj sljedećoj obavijesti o natječaju. Takav bi pristup u biti značio da pojedinačnu obavijest o natječaju ne bi bilo moguće pobijati ako bi izbor drugih jezika njome bio ograničen na engleski, francuski ili njemački jer bi ona u tom slučaju činila akt koji potvrđuje načelno pravilo iz Općih pravila. Međutim, obavijest o natječaju mogla bi se osporiti ako bi pružala drukčiji izbor drugih jezika jer se u tom slučaju ne bi smatrala potvrđujućim aktom ( 16 ).

56.

Prema mojem mišljenju, ti argumenti prilično jasno pokazuju da svaka pojedina obavijest o natječaju čini akt koji je moguće zasebno pobijati, neovisno o tome odstupaju li njome predviđeni zahtjevi u pogledu drugog jezika od načelnog sustava predviđenog Općim pravilima. Opći sud stoga nije počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši u točki 70. pobijane presude da „pobijane obavijesti čine akte koji imaju obvezujuće pravne učinke u pogledu jezičnog režima predmetnih natječaja i stoga predstavljaju akte koji se mogu pobijati”.

57.

Četvrti dio prvog žalbenog razloga stoga je neosnovan.

58.

Kako sam to već istaknuo u točki 45. ovog mišljenja, s obzirom na taj zaključak, argumenti koje je Komisija iznijela u ostalim dijelovima prvog žalbenog razloga postaju bespredmetni: budući da se pojedinačne obavijesti o natječaju ionako mogu zasebno pobijati, pravna narav Općih pravila i pitanje je li ih se moglo zasebno pobijati ili ne postaju nevažni za potrebe predmetnog žalbenog postupka.

59.

Stoga smatram da Sud ne treba razmatrati ostale dijelove prvog žalbenog razloga. Međutim, radi cjelovitosti te kako bih u potpunosti pomogao Sudu za slučaj da u pogledu pravne naravi obavijesti donese drukčiji zaključak, sada ću se nakratko osvrnuti na ta ostala tri dijela prvog žalbenog razloga.

60.

Komisija u prvom i trećem dijelu prvog žalbenog razloga navodi da je Opći sud pri tumačenju pravne naravi Općih pravila počinio pogrešku koja se tiče prava. Komisija smatra da su Opća pravila proizvodila obvezujuće učinke u dijelu u kojem je njima uspostavljen jezični pravni okvir primjenjiv na natječaje, koji je obavijestima o natječaju samo potvrđen.

61.

Moram se složiti s prvim dijelom Komisijina navoda, to jest s time da je Opća pravila moguće zasebno pobijati. Međutim, u suprotnosti s drugim dijelom Komisijina navoda i zbog razloga koji su gore objašnjeni u prethodnom odjeljku ovog mišljenja, to ni u kojem smislu ne znači da pojedinačne obavijesti o natječaju nije moguće zasebno pobijati.

62.

S obzirom na ustaljenu sudsku praksu Suda, čini se da bi se doista moglo smatrati da Opća pravila proizvode obvezujuće pravne učinke. Sud je više puta zaključio da se „aktima koji se mogu pobijati” u smislu članka 263. UFEU‑a smatraju svi akti koje su donijele institucije čiji je cilj proizvoditi obvezujuće pravne učinke, bez obzira na to u kojem su obliku ( 17 ). Kako bi se utvrdilo proizvodi li pobijani akt obvezujuće pravne učinke, treba razmotriti njegovu bit i odnosne učinke ocijeniti s obzirom na objektivne kriterije, poput sadržaja tog akta, uzimajući u obzir, prema potrebi, kontekst njegova donošenja i ovlasti institucije autora ( 18 ).

63.

Kao prvo, što se tiče njihova teksta, Opća pravila nazivaju se „pravilima”, a ne „načelima” ili „okvirom” ili bilo kojim drugim izrazom koji označava puku preporuku. Osim toga, sročena su na prilično kogentan način ( 19 ), iz čega očito proizlazi da nisu puki poziv ili prijedlog. Kao drugo, što se tiče njihova sadržaja, u uvodnom dijelu Općih pravila izričito je navedeno da ona čine (zajedno s obavijesti o natječaju) „obvezujući okvir natječajnog postupka”.

64.

Kao treće, na sistemskoj razini, obvezujuća narav Općih pravila vidljiva je i u činjenici da ona, u praksi i u najmanju ruku, određuju obveze samom EPSO‑u. Naime, Opća pravila EPSO‑u – ili drugoj instituciji koja organizira neki natječaj – nameću obvezu da obrazloži odstupanje od pravila načelnog režima u pogledu izbora drugog jezika. Ta dužnost da se odstupanje ili neprimjena Općih pravila izričito obrazloži u pojedinačnoj obavijesti o natječaju kako bi se njome mogao pružiti drukčiji izbor jezika nužno znači da su Opća pravila obvezujuća. Da nisu obvezujuća, obveza obrazlaganja odstupanja od Općih pravila ne bi postojala.

65.

Osim toga, ne može se poreći da ta institucionalna dimenzija, u kojoj obvezujuća narav Općih pravila uspostavlja obvezu obrazlaganja svih odstupanja od tih pravila, ima šire implikacije. EPSO je uspostavom tog načelnog režima u Općim pravilima kod kandidata stvorio legitimna očekivanja u pogledu pravila koja moraju slijediti ne samo kandidati nego i sam EPSO. Sve je takve akte institucija ili tijela Unije razumno moguće smatrati (samo)ograničenjem izvršavanja njihove diskrecijske ovlasti u budućnosti ( 20 ), čime se očito osnažuje normativna relevantnost svih takvih dokumenata.

66.

Ukratko, tekst i sadržaj Općih pravila, kao i njihov kontekst i namjera kojom se EPSO vodio kada ih je sastavljao, upućuju na to da treba priznati njihove obvezujuće učinke jer se načelni režim primjenjuje na sve natječaje, osim ako EPSO jasno i izričito odbije njegovu primjenu, što mora obrazložiti u svakom pojedinom slučaju.

67.

Taj zaključak ni na koji način ne dovodi u pitanje činjenica da bi, kako sam to istaknuo u točkama 53. i 54. ovog mišljenja, podnošenje tužbe za poništenje izravno i isključivo protiv Općih pravila vjerojatno bilo problematično u smislu procesne legitimacije i rokova. Naime, na pojedinačnoj bi razini budućem kandidatu u nadolazećem natječaju bilo prilično teško dokazati da se Opća pravila izravno i osobno na njega odnose kako bi mogao podnijeti takvu tužbu, kao što je to propisano četvrtim stavkom članka 263. UFEU‑a. Međutim, država članica – kao što je tužitelj u ovom predmetu – ili drugi povlašteni tužitelj ne mora dokazati da ima takav interes ( 21 ).

68.

Međutim, čak i ako je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava ne priznavši obvezujuće učinke Općih pravila, prvi i treći dio prvog žalbenog razloga su bespredmetni. Naime, budući da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši da su pobijane obavijesti imale obvezujuće učinke i time pravilno dopustio njihovo sudsko preispitivanje, činjenica da pritom nije priznao i pravnu snagu Općih pravila nije utjecala na izreku njegove presude.

69.

Naposljetku, Komisija u drugom dijelu prvog žalbenog razloga ističe da je Opći sud pri tumačenju članka 7. stavka 1. Priloga III. Pravilniku o osoblju, u kojem su predviđene ovlasti EPSO‑a, počinio pogrešku koja se tiče prava ne priznavši EPSO‑u ovlast usvajanja „pravila općenite i apstraktne prirode”.

70.

Ponovno ističem da, prema mojem mišljenju, Sud ne mora razmotriti taj dio prvog žalbenog razloga. Naime, budući da su ključni argumenti na temelju kojih je Opći sud poništio pobijane obavijesti bili drukčije naravi, ne vidim na koji bi način osporavanje usputnog navoda Općeg suda moglo dovesti do ukidanja pobijane presude. Taj dio prvog žalbenog razloga stoga je bespredmetan.

71.

Unatoč tomu, želim naglasiti da bi, ako bi se takav navod ispitivao, bila potrebna mnogo detaljnija rasprava da bi se članak 7. stavak 1. Priloga III. Pravilniku o osoblju pravilno protumačio te da bi se ocijenila uloga Općih pravila s obzirom na ovlasti koje navedena odredba daje EPSO‑u.

72.

Članak 7. stavak 1. predviđa da se EPSO‑u dodjeljuju ovlasti za poduzimanje mjera potrebnih za osiguravanje primjene jedinstvenih standarda u postupcima odabira dužnosnika.

73.

Promatrajući tekst te odredbe te njezin kontekst i smisao, ne slažem se, s jedne strane, s pomalo generalnim i kategoričkim zaključkom koji je Opći sud donio u točki 56. pobijane presude, u skladu s kojim se EPSO‑u nipošto ne može dopustiti usvajanje „pravila općenite i apstraktne prirode”. Ako EPSO mora osigurati primjenu jedinstvenih standarda u postupcima odabira, to jest u svim natječajima, iz toga nužno proizlazi da on mora imati ovlast usvajanja općih pravila primjenjivih na buduće natječaje, kako je to Komisija pravilno istaknula u svojim pisanim očitovanjima.

74.

Međutim, s druge strane i za razliku od Komisije, ja smatram da je materijalni opseg ovlasti koje EPSO‑u dodjeljuje ta odredba mnogo manje jasan. EPSO zasigurno može usvajati „pravila općenite i apstraktne prirode” – ili, u skladu s formulacijom iz članka 7. stavka 1., „jedinstvene standarde” – u pogledu tehničke organizacije natječaja, kao što je, primjerice, ubuduće primjenjiva i opća odluka o vrsti testova ili pitanja koja će se koristiti, (ne)uporabi računala, dopuštenom vremenu za rješavanje testova itd.

75.

Međutim, može li EPSO u tom istom smislu praktički odlučiti o budućem jezičnom režimu u institucijama? Je li doista moguće tvrditi da je izbor jezikâ natječajâ, koji nedvojbeno utječe na jezike koji će se kasnije koristiti u institucijama, tek tehničko ili organizacijsko pravilo postupka odabira dužnosnika, obuhvaćeno pojmom „jedinstveni standard” u smislu članka 7. stavka 1. Priloga III. Pravilniku o osoblju?

76.

Ne sugerirajući da postoji namjera da se to učini, dopuštanje takve mogućnosti opasno bi se približilo izbjegavanju Uredbe br. 1 i članka 342. UFEU‑a, koji predviđa da Vijeće mora, odlučujući jednoglasno uredbama, utvrditi pravila kojima se uređuje uporaba jezika u institucijama, ne dovodeći u pitanje odredbe sadržane u Statutu Suda Europske unije ( 22 ). To pitanje ima i snažnu vremensku dimenziju. Čak će i privremeno odstupanje od jezičnih pravila koja je potrebno (pravilno) primijeniti na natječaje vjerojatno imati trajne učinke na buduću jezičnu ravnotežu u institucijama. Sadašnjost oblikuje budućnost, a tako oblikovana budućnost uskoro će početi određivati objektivne trenutačne potrebe institucija u vezi s jezicima.

77.

Stoga, čak i ako je osporila taj usputni navod Općeg suda, bio bih prilično iznenađen da je Komisija doista htjela otvoriti to važno (ustavno) pitanje u kontekstu predmetnog žalbenog postupka. Kako god bilo, predložio bih da Sud taj dio prvog žalbenog razloga odbije jednostavnim zaključkom da je on, s obzirom na Komisijin zahtjev u predmetnom žalbenom postupku, bespredmetan.

78.

Komisija prvim dijelom drugog žalbenog razloga navodi da je Opći sud u točkama 91. i 92. pobijane presude počinio pogrešku koja se tiče prava pri tumačenju članka 1.d Pravilnika o osoblju. Prema Komisijinu mišljenju, Opći sud pogriješio je utvrdivši, na temelju točke 102. presude od 27. studenoga 2012., Italija/Komisija (u daljnjem tekstu: presuda Italija/Komisija I) ( 23 ), da je ograničenje izbora drugog jezika kao takvo činilo diskriminaciju na temelju jezika. Komisija tvrdi da se u toj točki govorilo o obvezi objave obavijesti o natječaju u Službenom listu na svim službenim jezicima. Komisija također navodi da je Opći sud pogriješio zaključivši u točki 92. pobijane presude da članak 1.d Pravilnika o osoblju zabranjuje diskriminaciju na temelju jezika. Komisija smatra da ta odredba pod određenim uvjetima dopušta razlike u postupanju.

79.

Prema mojem mišljenju, taj dio drugog žalbenog razloga nije osnovan.

80.

Kao prvo, upućivanje Općeg suda u točki 91. pobijane presude na presudu Italija/Komisija I dodatno je upućivanje kojim je taj sud zaključio svoj argument, a izvršeno je izrazom „u tom pogledu vidjeti”. Očito je da Opći sud svoj zaključak iz te točke da je ograničenje izbora drugih jezika činilo diskriminaciju na temelju jezika nije temeljio na navedenoj presudi. Obrazloženje tog zaključka izloženo je u točkama koje prethode spornom upućivanju u točki 91. Čini se da Komisija tim argumentom ponovno osporava usputno upućivanje, a ne materijalne razloge navoda Općeg suda.

81.

Kao drugo, iz navoda u točki 92. pobijane presude da članak 1.d Pravilnika o osoblju zabranjuje diskriminaciju na temelju jezika ne proizlazi da je Opći sud namjeravao isključiti mogućnost opravdanja takve diskriminacije pod određenim uvjetima. Naime, Opći sud u točki 88. pobijane presude izričito je istaknuo da članak 1.d dopušta ograničenja načela nediskriminacije.

82.

Stoga smatram da je Opći sud u točki 92. pobijane presude samo podsjetio na to da opće načelo članka 1.d čini zabrana svake diskriminacije, među ostalim, na osnovi jezika. Međutim, ako pročitamo čitav ulomak obrazloženja Općeg suda, iz tog navoda nije moguće zaključiti da je Opći sud utvrdio da članak 1.d ni pod kojim uvjetima ne dopušta opravdanje takve diskriminacije.

83.

U drugom dijelu drugog žalbenog razloga Komisija tvrdi da točke 98. do 104. pobijane presude čine pogrešno obrazloženje jer Opći sud nije ispitao jesu li Opća pravila „priopćenja” ili „ostali akti” u smislu točke 91. presude Italija/Komisija I. Komisija također navodi da obrazloženje pobijane presude nije dostatno jer je Opći sud ispitao samo opravdanje izbora drugih jezika sadržano u pobijanim obavijestima, ali ne i njegovo opravdanje sadržano u Općim pravilima.

84.

Prema mojem mišljenju, ni taj dio drugog žalbenog razloga nije osnovan.

85.

Točno je da je Sud u točki 91. presude Italija/Komisija I prvo istaknuo da institucije kojih su se ticali natječaji o kojima se radilo u tom predmetu nikada nisu usvojile postupovna pravila u skladu s člankom 6. Uredbe br. 1. Potom je istaknuo da Komisija nije „spomenula ostale akte, poput priopćenja, koji predviđaju kriterije u pogledu izbora jezika kao drugog jezika za sudjelovanje u natječaju” (moje isticanje). Naposljetku je istaknuo da obavijesti o natječaju koje se pobijalo u tom predmetu „[nisu sadržavale] nikakvo obrazloženje koje bi moglo opravdati izbor triju jezika u pitanju”. Ta posljednja rečenica zapravo je činila bit obrazloženja Suda, u dijelu u kojem je utvrdio, u točki 90. te presude, da „pravila kojima se ograničava izbor drugog jezika moraju pružati jasne, objektivne i predvidljive kriterije kako bi se kandidati mogli dovoljno unaprijed upoznati s jezičnim zahtjevima i u najboljim mogućim okolnostima pripremiti na sudjelovanje u natječajima”.

86.

Međutim, ne vidim na koji bi način taj konkretan zaključak Suda imao posljedice koje mu Komisija pripisuje. Meni se ne čini da je Sud u točki 91. presude Italija/Komisija I utvrdio ikakve kriterije s obzirom na koje je trebalo ocijeniti pravnu narav tih priopćenja, a još je manje naveo da je takvu ocjenu potrebno provesti da bi se „došlo do” zaključka iz točke 91. Spominjanje „ostalih akata, poput priopćenja” jednostavno je značilo, prema mojem shvaćanju, da institucije moraju usvojiti sve takve (generičke) akte (bilo koje vrste) kako bi kandidati mogli unaprijed znati što će se od njih tražiti. Stoga činjenica da Opći sud u pobijanoj presudi nije ispitao jesu li Opća pravila činila takva priopćenja u smislu navoda Suda iz točke 91. presude Italija/Komisija I ni na koji način ne čini njegovo obrazloženje nevaljanim.

87.

Komisija također tvrdi da Opći sud nije ispitao opravdanje izbora drugog jezika sadržano u Općim pravilima. U dijelu u kojem se taj argument, kako sama Komisija prihvaća, ne preklapa s pitanjima koja se tiču njezina prvog žalbenog razloga i koja se u njegovu okviru razmatralo ( 24 ), dovoljno je istaknuti da je Opći sud u pobijanoj presudi razmatrao ne samo opravdanje sadržano u pobijanim obavijestima nego i ono sadržano u Općim pravilima (točka 115.) i Općim smjernicama (točka 116.).

88.

Posljedično, nijedan Komisijin argument iz drugog žalbenog razloga nije osnovan.

89.

Treći žalbeni razlog odnosi se na zakonitost ograničenja izbora drugog jezika za natječaje na engleski, francuski i njemački. Prvi dio tog žalbenog razloga odnosi se na tumačenje članka 27. Pravilnika o osoblju i točnu narav njegova odnosa s člankom 28. točkom (f) tog pravilnika (1.). Drugi i treći dio tog žalbenog razloga odnose se na kriterije koje je Opći sud izabrao za ocjenu zakonitosti obavijesti o natječaju i dubinu ispitivanja koje je proveo (2.).

90.

Komisija u prvom dijelu trećeg žalbenog razloga navodi da je Opći sud u točki 106. pobijane presude pogrešno protumačio članak 28. točku (f) Pravilnika o osoblju. Opći sud u toj je točki istaknuo da diskriminaciju na temelju jezika može opravdati samo cilj da se odaberu kandidati koji su sposobni odmah početi raditi. Nasuprot tomu, Opći sud je naveo da cilj da se zaposle najsposobniji, najučinkovitiji i najčasniji dužnosnici ne može opravdati takvu diskriminaciju. To je zato što su te kvalitete potpuno neovisne o znanju jezika.

91.

Komisija tvrdi da je znanje jezika, u skladu s člankom 28. točkom (f) Pravilnika o osoblju, jedan od uvjeta za zapošljavanje na radno mjesto u institucijama. Ona stoga smatra da je takvo znanje dio „sposobnosti” u smislu članka 27. Pravilnika o osoblju.

92.

Ako to išta vrijedi, ističem da je pojam „sposobnost”, kako je upotrijebljen u članku 27., iz tekstualne perspektive moguće definirati kao „posjedovanje sredstava ili vještine da se nešto učini” ( 25 ) ili kao „kompetentnost za nešto” ( 26 ). Tu ideju da je „sposobnost” povezana s „kompetentnosti” ili „vještinom” da se „nešto učini” potvrđuju i ostale jezične verzije Pravilnika o osoblju, u kojima se koriste izrazi „compétence” ( 27 ) (francuska), „Befähigung” ( 28 ) (njemačka), „competenza” ( 29 ) (talijanska), „competencia” ( 30 ) (španjolska) ili „způsobilost” ( 31 ) (češka).

93.

Točno značenje pojma „sposobnost” iz članka 27. moguće je promotriti i iz sistemske perspektive, s obzirom na članak 28. Pravilnika o osoblju. Članak 28. Pravilnika o osoblju predviđa „uvjete” za imenovanje dužnosnika, uključujući, u točki (f), uvjet da kandidat „dostavi dokaz o izvrsnom poznavanju jednog od jezika Unije i o zadovoljavajućem poznavanju nekog drugog jezika Unije na razini potrebnoj za obavljanje poslova”.

94.

Međutim, članak 28. sadržava mješavinu različitih elemenata. Neke od njih moguće je smatrati uvjetima „prihvatljivosti”, poput uvjeta da je kandidat državljanin jedne od država članica i da uživa sva građanska prava (točka (a)), da je ispunio sve zakonske obveze u pogledu vojne službe (točka (b)) te da je fizički sposoban obavljati poslove (točka (e)). Nasuprot tomu, ostali elementi čine se uvjetima povezanima s „kompetentnosti” dužnosnika, kao što je obveza dostavljanja odgovarajuće potvrde o prikladnosti za obavljanje dužnosti (točka (c)) ili obveza ispunjavanja uvjeta na natječaju utemeljenom na kvalifikacijama i/ili testovima (točka (d)).

95.

S obzirom na tu mješavinu različitih elemenata, smatram da je na temelju takve sistemske perspektive i odnosa između članaka 27. i 28. Pravilnika o osoblju moguće donijeti vrlo malo jasnih zaključaka u pogledu pitanja treba li taj jezik smatrati „znanjem” ili „sposobnošću” u smislu članka 27. Pravilnika o osoblju, ako je uopće moguće donijeti ikakve.

96.

Nadalje, jasne smjernice u pogledu tog pitanja ne pruža ni točka 94. presude Italija/Komisija I, u kojoj je Sud utvrdio da je na institucijama „da legitiman cilj koji opravdava ograničenje broja jezika natječaja odvagnu u odnosu na cilj da se odrede najkompetentniji kandidati” ( 32 ).

97.

Naposljetku, jasno je i da tumačenje pojma „sposobnost” u vezi sa znanjem jezika može u određenoj mjeri ovisiti o kontekstu, osobito s obzirom na radno mjesto koje se želi popuniti. Primjerice, kada je riječ o radnom mjestu prevoditelja, tumača ili pravnika lingvista, znanje jezika prirodnije je smatrati „sposobnošću” ili „kompetentnošću” nego što je to moguće u pogledu drugih radnih mjesta u kojima jezik nije toliko važan ( 33 ).

98.

Osobno ne smatram osobito problematičnim, s obzirom na prirodno značenje relevantnih riječi, znanje jezika podvesti pod pojam „sposobnost” u smislu članka 27. Pravilnika o osoblju ( 34 ). Međutim, nešto mi je problematičnije shvatiti zašto bi tako sporedan dio obrazloženja Općeg suda, sadržan u točki 106. pobijane presude, bio tako važan u kontekstu predmetnog žalbenog postupka. Prema mojem mišljenju, čak i ako bi Sud utvrdio da je znanje jezika, kakvo se zahtijeva u članku 28. točki (f), moguće smatrati „sposobnosti” u smislu članka 27. Pravilnika o osoblju, to svejedno ne bi bio razlog za poništenje pobijane presude ( 35 ).

99.

Naime, pobijane obavijesti u biti su poništene zbog nepostojanja dostatnog opravdanja za ograničenje izbora drugog jezika. Međutim, točka 106. pobijane presude ne odnosi se na to pitanje. Stoga se čini da je prvi dio trećeg žalbenog razloga bespredmetan.

100.

Komisija u drugom dijelu trećeg žalbenog razloga osporava mjerila ili kriterije koje je Opći sud u točkama 107. do 117. pobijane presude upotrijebio za ispitivanje zakonitosti obavijesti o natječaju. Tvrdi da se presuda temelji na pogrešnom tumačenju širine diskrecijske ovlasti koju EPSO ima pri određivanju kriterija sposobnosti koje kandidati moraju ispunjavati. Komisija ističe da je Sud samo odredio, u točki 90. presude Italija/Komisija I, da „pravila kojima se ograničava izbor drugog jezika moraju pružati jasne, objektivne i predvidljive kriterije kako bi se kandidati mogli dovoljno unaprijed upoznati s jezičnim zahtjevima i u najboljim mogućim okolnostima pripremiti na sudjelovanje u natječajima” (moje isticanje). Međutim, to ne bi opravdalo zaključak Općeg suda u točki 152. pobijane presude da je EPSO trebao dostaviti „konkretne i provjerljive” elemente.

101.

Komisija u trećem dijelu trećeg žalbenog razloga kritizira i dubinu ispitivanja koje je Opći sud proveo u točkama 120. do 144. pobijane presude. Smatra da je Opći sud prekoračio svoje granice sudskog ispitivanja i preuzeo ulogu uprave kada je ocjenjivao podatke koje je Komisija dostavila te zaključio da ti podaci ne mogu potkrijepiti argumente kojima se opravdavalo ograničenje izbora drugog jezika.

102.

Komisija i u drugom i u trećem dijelu trećeg žalbenog razloga u biti navodi da je Opći sud prekoračio granice svoje ovlasti sudskog ispitivanja i time zanemario široku diskrecijsku ovlast koju EPSO ima prilikom određivanja u ime institucija kriterija (jezične) sposobnosti koje kandidati moraju ispunjavati.

103.

Ne slažem se.

104.

Za početak valja podsjetiti na to da je prvostupanjsko ispitivanje pred sudovima Unije cjelovito ispitivanje. Naime, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da ispitivanje zakonitosti predviđeno člankom 263. UFEU‑a podrazumijeva i ispitivanje prava i ispitivanje činjenica, što znači da je nadležni Unijin sud ovlašten, među ostalim, ocjenjivati dokaze ( 36 ). Opći sud stoga može ocjenjivati sve činjenice koje institucija navede u prilog svojoj odluci.

105.

Također valja naglasiti da većinu razloga povezanih s ograničenjem izbora drugog jezika koji su izloženi u pobijanim obavijestima i Općim pravilima, to jest onih elemenata opravdanja koje je EPSO izabrao i pružio u prilog svojoj odluci, čine činjenične tvrdnje.

106.

Među ostalim elementima, u pobijanim obavijestima ističe se ( 37 ) postojanje dugogodišnje prakse „[pretežitog korištenja engleskog, francuskog i njemačkog u komunikaciji unutar institucija Unije]” te se navodi da su to „[ujedno jezici koji su tim institucijama najčešće potrebni u smislu vanjske komunikacije i obrade dokumenata]”. U pobijanim se obavijestima dodaje da su to „najrašireniji […] strani jezici u Europskoj uniji i strani jezici koji se najčešće uče”. U skladu s tim obavijestima, ograničavanje broja jezika koji će se koristiti na testiranjima u centrima za procjenu kandidata „institucijama Unije pomaže procijeniti jesu li kandidati sposobni odmah učinkovito raditi u okruženju vrlo sličnom stvarnim uvjetima na radnome mjestu”.

107.

Opća pravila, kao i Opće smjernice, uglavnom sadržavaju vrlo slična opravdanja, koja su također činjenične naravi. Osim toga, u Općim smjernicama navode se i dodatni elementi, primjerice, ističe se da se engleski, francuski i njemački tradicionalno upotrebljavaju „na sastancima unutar institucija”. U njima se tvrdi da činjenici da su to „jezici na kojima se većinom odvija komunikacija unutar institucija i komunikacija s vanjskim svijetom […] u prilog govore statistički podaci o izvornim jezicima tekstova koje prevode prevoditeljske službe institucija”. Izbor jezika ujedno je „opravdan[…] prirodom testova koji se […] provode”, a to su „metode procjene koje se temelje na kompetencijama”. U Općim smjernicama ističe se i da su ta tri jezika, osim toga što su to strani jezici koji se najčešće uče, ujedno i „jezici čije se učenje smatra najkorisnijim”. Naposljetku, u tim se smjernicama ističu i statistički podaci prema kojima su ta tri jezika kandidati najčešće izabirali kao drugi jezik u natječajima održanima 2005. i 2010.

108.

Svi ti navodi po svojoj su naravi činjenične tvrdnje koje se, naravno, može, a i treba ako se ističu kao opravdanje određene upravne odluke, sudski ispitati ako ih se osporava pred sudovima Unije. Stoga smatram da Opći sud nipošto nije počinio pogrešku koja se tiče prava kada je ocjenjivao te činjenične tvrdnje iz pobijanih obavijesti, Općih pravila i Općih smjernica.

109.

U biti, Opći sud pogrešku koja se tiče prava nije počinio ni kada je ispitivao dodatne dokaze koje je Komisija pružila tijekom prvostupanjskog postupka, ponovno u obliku činjeničnih tvrdnji. Komisija je tim dodatnim navodima sugerirala da su engleski, francuski i njemački: (i.) tri glavna jezika koji se koriste u vijećanjima institucija Unije; (ii.) jezici na koje njezina Glavna uprava za prevođenje prevodi gotovo sve dokumente; (iii.) jezici kojima se njezini dužnosnici i službenici najviše koriste i (iv.) jezici koji se najčešće uče i koriste kao strani jezici u državama članicama. Ponovno ističem da ocjena takvih činjeničnih tvrdnji s obzirom na dokaze koje stranke pruže upravo i jest ono što sudovi Unije trebaju činiti u prvostupanjskom postupku ( 38 ).

110.

Čini mi se da Komisija u svojem tumačenju pojma „diskrecijska ovlast” miješa dva različita pitanja: činjenica da Komisija ima slobodu, unutar granica zakonitosti, izabrati što želi učiniti, kako to želi učiniti i na koje se razloge želi javno pozvati i osloniti radi opravdanja te odluke nipošto ne znači da, nakon što je izbor izvršen, navedene razloge nije moguće ispitivati.

111.

(Široka) diskrecijska ovlast podrazumijeva, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, određenu slobodu pri ocjenjivanju činjenica i donošenju zaključaka na temelju njih, osobito onih koje su izrazito tehničke ili političke naravi ( 39 ). Međutim, kako je to Sud potvrdio u pogledu više materijalnopravnih područja, kao što su pravo tržišnog natjecanja ( 40 ), državne potpore ( 41 ) ili zajednička vanjska i trgovinska politika ( 42 ), činjenica da uprava ima diskrecijsku ovlast ne onemogućuje sudsko ispitivanje činjeničnih tvrdnji i navoda iznesenih pri donošenju odluke u tim područjima, a osobito ne onemogućuje ocjenu toga jesu li činjenice na kojima se sporna odluka temeljila točno iznesene te opravdavaju li donošenje odnosnog zaključka. Naposljetku, postoje druga područja, kao što su prijevoz ( 43 ) ili poljoprivreda ( 44 ), u kojima priznata šira diskrecijska ovlast doista može značiti da se za dubinu ispitivanja može tvrditi da je manja. U tim područjima sudac Unije samo provjerava je li pri izvršavanju te ovlasti počinjena očita pogreška ili zlouporaba ili je li dotična institucija očito prekoračila granice te ovlasti. Međutim, ispitivanje čak ni u tim područjima nije isključeno.

112.

Ukratko, diskrecijska ovlast koju je uprava imala u predmetnom slučaju zasigurno je obuhvaćala mogućnost da izabere hoće li se i na koji način potencijalno ograničiti uporaba jezika u natječajima. Obuhvaćala je i mogućnost izbora vrste argumenta koji će se istaknuti radi opravdanja te vrste potencijalnih ograničenja ( 45 ). Međutim, nakon što je EPSO određeni izbor drugog jezika odlučio opravdati skupom činjeničnih tvrdnji o tome da se te jezike koristilo te se koristi u Europi, kako unutar institucija tako i izvan njih, takve vrste tvrdnji u obavijestima, Općim pravilima i Općim smjernicama postale su potpuno podložne ispitivanju sudova Unije. Opći sud prilikom provedbe tog ispitivanja nije ni na koji način ocjenu koju je provela uprava zamijenio vlastitom: jednostavno je ispitao argumente koje je uprava iznijela za tu ocjenu.

113.

Želim naglasiti da to ne znači nužno da se slažem sa svim zaključcima koje je Opći sud donio u okviru svoje čvrste i detaljne ocjene Komisijinih argumenata. Uostalom, to nije ni potrebno jer je ocjena činjenica zadaća prvostupanjskog suda ( 46 ). Ipak, definitivno se slažem s krajnjim ishodom predmeta u smislu poništenja pobijanih obavijesti.

114.

Usput bi se moglo dodati da bi isti ishod nastao i da je provedeno ispitivanje manje dubine (quod non), kakvo Komisija smatra pravilnim. Jednostavna je činjenica da pojedinačne EPSO‑ove tvrdnje, ako ih se zajedno promotri, vuku u različitim smjerovima. One su stoga nedosljedne u pogledu konkretnog ograničenja izbora drugog jezika natječaja na engleski, francuski i njemački, ponovno na razini činjeničnih navoda koji točno i uvijek upućuju na ta tri jezika. Neki od tih argumenata opravdavaju izbor jednog od tih jezika (engleski), dok drugi opravdavaju izbor više jezika, ali ne uvijek istih.

115.

Stoga smatram da Opći sud nije prekoračio granice svoje ovlasti sudskog preispitivanja prilikom ocjenjivanja činjeničnih tvrdnji u odnosu na dokaze koji su izneseni u prilog tim tvrdnjama. Drugi i treći dio trećeg žalbenog razloga stoga su neosnovani.

116.

Komisija četvrtim žalbenim razlogom tvrdi da je Opći sud pri tumačenju članka 2. Uredbe br. 1 počinio pogrešku koja se tiče prava u pogledu pitanja je li ograničenje broja jezika za potrebe komunikacije između kandidata i EPSO‑a činilo diskriminaciju. Komisija kritizira tumačenje presude Italija/Komisija I izloženo u točkama 183. do 185. pobijane presude. Točnije, Komisija smatra da Opći sud nije trebao iz točaka 68. i 69. presude Italija/Komisija I zaključiti da je Uredba br. 1 primjenjiva na kandidate. Komisija tvrdi da su se te točke odnosile na obvezu objave obavijesti o natječaju u Službenom listu na svim službenim jezicima. U predmetnom slučaju članak 1.d Pravilnika o osoblju bio bi primjenjiv te bi stoga služio kao pravna osnova ograničenja broja jezika za potrebe komunikacije između kandidata i EPSO‑a.

117.

Ovim se žalbenim razlogom stoga u biti otvara pitanje primjenjuje li se Pravilnik o osoblju na kandidate natječaja te, ako se primjenjuje, od kojeg trenutka. Međutim, da bi se odgovorilo na to pitanje, prvo je potrebno odgovoriti na jedno općenitije pitanje: koji je odnos između Uredbe br. 1 i Pravilnika o osoblju?

118.

U ovom ću odjeljku prvo razmatrati argumente stranaka u pogledu primjenjivosti svakog od tih propisa na kandidate natječaja (1.), nakon čega ću izložiti kako, prema mojem mišljenju, treba tumačiti točke 68. i 69. presude Italija/Komisija I (2.). Potom ću se osvrnuti na područje primjene Pravilnika o osoblju (3.) i zaključiti da se primjenjuje na kandidate nakon što se prijave za određeni natječaj (4.). Unatoč tomu, Uredba br. 1, kao opći zakonodavni okvir o jezicima, zadržava određenu ulogu u okviru natječaja, a i poslije (5.). Ta utvrđenja vode zaključku da je Komisijin četvrti žalbeni razlog osnovan. Međutim, budući da ta činjenica ne mijenja ishod predmeta pred Općim sudom, predložio bih Sudu da u okviru četvrtog žalbenog razloga izvrši zamjenu obrazloženja Općeg suda (6.).

119.

Komisija je na raspravi tvrdila da se Uredba br. 1 i Pravilnik o osoblju usporedno primjenjuju u trenutku objave obavijesti o natječaju u Službenom listu. To opravdava činjenica, s jedne strane, da Pravilnik o osoblju predviđa da se obavijesti o otvorenom natječaju moraju objaviti u Službenom listu te, s druge strane, da Uredba br. 1 predviđa da se Službeni list mora objaviti na (svim) službenim jezicima. Međutim, Komisija je dalje navela da se Uredba br. 1 prestaje primjenjivati na kandidata nakon što on podnese prijavu, od kada se na njega primjenjuje samo Pravilnik o osoblju.

120.

Nasuprot tomu, Talijanska Republika i Kraljevina Španjolska tvrdile su da se na natječaje primjenjuje samo Uredba br. 1. Pravilnik o osoblju počinje se primjenjivati kasnijeg datuma, koji te dvije stranke nisu odredile, ali se u svakom slučaju ne primjenjuje na kandidate, koji stoga podliježu samo Uredbi br. 1. Na temelju tog stajališta logično bih zaključio da se na cijeli postupak odabira primjenjuje Uredba br. 1, a Pravilnik o osoblju počinje se primjenjivati tek nakon što dužnosnik stupi u službu.

121.

S obzirom na argumente koje je Komisija iznijela u prilog tom žalbenom razlogu, za početak je važno pojasniti značenje i opseg utvrđenja Suda u točkama 68. i 69. presude Italija/Komisija I. Sud je u točki 68. utvrdio da, u nedostatku posebnih pravila, a osobito s obzirom na članak 6. Uredbe br. 1, ne postoji dokument „na temelju kojeg bi se moglo zaključiti da je odnos između institucija i njihovih dužnosnika i ostalih službenika u potpunosti isključen iz područja primjene Uredbe br. 1”. Sud je u točki 69. dodao: „to posebno vrijedi za odnos između institucija i kandidata vanjskog natječaja koji načelno nisu ni dužnosnici ni službenici”.

122.

Kako bi se ocijenilo značenje i opseg tih navoda, a osobito točke 69., važno ih je staviti u kontekst odgovarajućeg dijela obrazloženja Suda u kojem se nalaze. Sud je u presudi Italija/Komisija I razmatrao obvezu objave obavijesti o natječaju, u kontekstu predmeta u kojima su pobijane obavijesti o natječaju u cijelosti objavljene samo u engleskoj, francuskoj i njemačkoj verziji Službenog lista. Dakle, Sud je navod u pogledu primjenjivosti Uredbe br. 1 na kandidate vanjskog natječaja iznio u vezi s obvezom objave obavijesti o natječaju, a ne u vezi s izborom drugog jezika, o čemu je govorio u jednom drugom dijelu presude (točka 79. i sljedeće).

123.

Osim toga, smatram da ključan argument u pogledu tog pravnog pitanja nije ni iznesen u točki 69. presude, u kojoj se govorilo o primjenjivosti Uredbe br. 1 na kandidate vanjskog natječaja. Umjesto toga, glavni argument na kojem je Opći sud utemeljio svoj zaključak u pogledu obveze objave obavijesti o natječaju u Službenom listu (u skladu s člankom 1. stavkom 2. Priloga III. Pravilniku o osoblju) na svim službenim jezicima (kako to zahtijeva članak 5. Uredbe br. 1) nalazi se u točkama 70. i 71. presude.

124.

Posljedično, iz presude Italija/Komisija I proizlazi da se obavijesti o natječaju moraju objaviti na svim službenim jezicima. Također je prilično jasno da je Uredba br. 1 primjenjiva u tom konkretnom trenutku te u odnosu na objavu u Službenom listu. Međutim, smatram da ta presuda nije pružila odgovor na pitanje podliježu li kandidati natječaja Pravilniku o osoblju ili ne.

125.

Kako bi se shvatio odnos između Uredbe br. 1 i Pravilnika o osoblju, prvo je potrebno proučiti područje primjene obaju tih akata.

126.

Prilično je jasno da je Uredba br. 1 opći režim, koji sadržava načelna pravila o jezicima institucija Europske unije. Taj se režim primjenjuje ako i dok se od njega izričito ne odstupi.

127.

Međutim, područje primjene Pravilnika o osoblju nešto je manje jasno.

128.

S jedne strane, tu je članak 1. Pravilnika o osoblju, koji, ako se zasebno promatra, može pružiti prilično izravan odgovor. Njime je predviđeno da se Pravilnik o osoblju „primjenjuje […] na dužnosnike Unije”. U članku 1.a stavku 1. pojam „dužnosnik Unije” potom je definiran kao „svaka osoba koja je […] imenovana dužnosnikom na stalno radno mjesto u jednoj od institucija Unije na temelju akta koji je izdalo tijelo za imenovanje te institucije [tijelo te institucije nadležno za imenovanje]”.

129.

S druge strane, čini se da ostale odredbe Pravilnika o osoblju kao i nekoliko ostalih sistemskih razloga vode drukčijem, moglo bi se reći slojevitijem zaključku.

130.

Kao prvo, postoji mnogo tekstualnih i sistemskih razloga za to da se Pravilnik o osoblju u materijalnom smislu primjenjuje na postupak zapošljavanja. Pravilnik o osoblju sadržava (čitavo) poglavlje naslovljeno „Zapošljavanje”, to jest poglavlje 1. glave III., koje se sastoji od članaka 27. do 34. To se poglavlje ne odnosi samo na završnu fazu postupka zapošljavanja, to jest na upravni postupak imenovanja dužnosnika na određeno radno mjesto u instituciji, nego i predviđa, u članku 30., da tijelo za imenovanje za svaki natječaj mora imenovati povjerenstvo za odabir. Nadalje, Prilog III. Pravilniku o osoblju naslovljen je „Natječaji” te sadržava opsežan skup pravila o tom pitanju. Među njima su pravila o određivanju tijela odgovornog za sastavljanje obavijesti o natječaju, sadržaju obavijesti o natječaju ili obvezi objave obavijesti o natječaju u Službenom listu (članak 1.); pravila o obvezama koje kandidati moraju ispuniti da bi podnijeli prijavu (članak 2.); pravila o sastavu povjerenstava za odabir (članak 3.); pravila o postupku koji povjerenstva za odabir moraju slijediti prilikom sastavljanja popisa prikladnih kandidata (članak 5.) i tako dalje.

131.

Kao drugo, čini se da je Pravilnik o osoblju na kandidate primjenjiv i u kontekstu pravnih lijekova. Ako to (samoispitivanje) išta vrijedi, kandidati mogu direktoru EPSO‑a, kao tijelu za imenovanje, uputiti upravnu pritužbu na temelju Pravilnika o osoblju ( 47 ). Osim toga, kandidati mogu sudovima Unije podnijeti pravni lijek na temelju članka 270. UFEU‑a (koji Sudu Europske unije daje nadležnost „u svim sporovima između Unije i njezinih službenika u granicama i prema uvjetima utvrđenima u Pravilniku o osoblju”) i članka 91. Pravilnika o osoblju ( 48 ). Budući da Pravilnik o osoblju dopušta da te žalbe i pravne lijekove podnese „svaka osoba na koju se primjenjuje […] Pravilnik o osoblju”, čini mi se razumnim zaključiti da se Pravilnik o osoblju primjenjuje na kandidate.

132.

Kao treće i možda važnije, sudska praksa Suda potvrđuje da se Pravilnik o osoblju ne primjenjuje isključivo na dužnosnike Europske unije ili osoblje institucija i drugih tijela. Primjerice, Sud je u pogledu izraza „svaka osoba na koju se primjenjuje […] Pravilnik o osoblju” u smislu članaka 90. i 91. tog pravilnika utvrdio da te odredbe „ne omogućuju, kao takve, da se uspostavi razlika s obzirom na to je li tužbu podnio dužnosnik ili bilo koja druga osoba [obuhvaćena tim pravilnikom]” te je zaključio da je „Službenički sud nadležan […] ratione personae za odlučivanje ne samo o tužbama koje su podnijeli dužnosnici nego i o tužbama koje su podnijele sve druge osobe na koje se primjenjuje Pravilnik” ( 49 ).

133.

U sličnom smislu, makar je sada institucionalno zastarjela ( 50 ), sudska praksa Suda o nadležnosti Službeničkog suda ratione personae i dalje je relevantna u dijelu u kojem potvrđuje da kandidati natječaja mogu Općem sudu podnijeti tužbu na temelju kombinacije članka 270. UFEU‑a i članaka 90. i 91. Pravilnika o osoblju ( 51 ), a ne na temelju ostalih, općenitijih odredbi kao što su članak 263. ili članak 268. UFEU‑a.

134.

Ukratko, s jedne strane imamo prilično izoliran navod iz članka 1. Pravilnika o osoblju, a s druge strane snažne unutarsistemske argumente kojima se ističu druge odredbe istog Pravilnika o osoblju, koje predviđaju nešto pomalo drukčije, zajedno sa širim sistemskim čimbenicima.

135.

S obzirom na to, moram zaključiti da se Pravilnik o osoblju primjenjuje na kandidate natječaja, naravno, u dijelu u kojem sadržava odredbe koje su u materijalnom smislu primjenjive na te kandidate.

136.

Na temelju toga se, naravno, nameće pitanje kada se Pravilnik o osoblju točno počinje primjenjivati na kandidate natječaja. Dva su trenutka koji čine logične „vanjske točke”: s jedne strane, Pravilnik o osoblju ne može se početi primjenjivati prije objave obavijesti o natječaju. S druge strane, on se može početi primjenjivati najkasnije kada se dužnosnika imenuje u skladu s tim pravilnikom.

137.

Prema mojem mišljenju, za potrebe potencijalne primjenjivosti relevantnih odredbi Pravilnika o osoblju ključan je trenutak u kojem pojedinačni kandidat samog sebe izdvoji, vlastitim radnjama, od opće javnosti i započne postupak prijave. On time ulazi u područje primjene Pravilnika o osoblju. Metaforički govoreći, osoba postaje kandidat jer se izdvaja iz opće javnosti i ulazi u natječajni „tunel” nadajući se da će iz njega izići kao imenovani dužnosnik. Kako je to objašnjeno u prethodnom odjeljku, Pravilnikom o osoblju, kao i ostalim odredbama prava Unije, jasno je predviđeno da se primjenjuju na taj tunel, koji se naziva „postupkom zapošljavanja”, i u njemu.

138.

Pripadnik opće javnosti postaje kandidat u trenutku kada podnese prijavu za konkretan natječaj, čime jasno i nedvosmisleno izražava svoju namjeru da sudjeluje u tom natječaju i da ga se smatra kandidatom. Načelno, prijava se smatra podnesenom nakon što je kandidat potvrdi jer je od tog trenutka više ne može mijenjati ( 52 ).

139.

Osim što je to najlogičniji trenutak, njegovoj relevantnosti u prilog idu i dvije odredbe Priloga III. Pravilniku o osoblju. Kao prvo, članak 2. Priloga III. Pravilniku o osoblju predviđa da „[k]andidati ispunjavaju obrazac koji propisuje tijelo za imenovanje. Od njih se može tražiti da dostave dodatne dokumente ili informacije”. Dakle, ta odredba upućuje na obrazac koji potencijalni kandidati moraju ispuniti da bi podnijeli svoju prijavu. Kao drugo, članak 4. Priloga III. Pravilniku o osoblju predviđa da „[t]ijelo za imenovanje sastavlja popis kandidata koji ispunjavaju uvjete utvrđene člankom 28. točkama (a), (b) i (c) Pravilnika o osoblju te taj popis zajedno s dosjeima kandidata šalje predsjedniku povjerenstva za odabir”. Stoga je kandidata natječaja koji je već potvrdio prijavu (ali kojeg povjerenstvo za odabir još nije procijenilo) doista moguće smatrati „osobom [obuhvaćenom Pravilnikom o osoblju]” u smislu sudske prakse Suda te, posljedično, osobom na koju se Pravilnik o osoblju primjenjuje.

140.

Zaključak da se Pravilnik o osoblju na kandidata počinje primjenjivati kada on podnese i potvrdi svoju prijavu za konkretan natječaj čini se razumnim i ako se u obzir uzmu sljedeće faze postupka odabira, a osobito jezici koji će se koristiti nakon što se kandidata zaposli. Smatram da ne bi bilo osobito smisleno ako bi jezici predviđeni za uporabu tijekom cijelog postupka odabira bili različiti od onih koji će se kasnije koristiti, nakon što kandidat uspješno prođe natječaj ( 53 ). Naravno, to bi bio slučaj samo ako je moguće, na temelju članka 1.d stavka 6. Pravilnika o osoblju (ili eventualno provedbom odstupanja na temelju članka 6. Uredbe br. 1), ograničiti uporabu jezika. Pod pretpostavkom (ali ni na koji način ne prejudicirajući) da je to moguće, kako ili kada bi se inače trebalo ili čak moglo testirati znanje jezika koje kandidati imaju?

141.

Navedeno je da se Pravilnik o osoblju na kandidate natječaja počinje primjenjivati od trenutka kada oni podnesu prijavu za konkretan natječaj. Međutim, na te je kandidate primjenjiva i Uredba br. 1, kao načelni i opći režim ( 54 ).

142.

S jedne strane, moglo bi se podsjetiti da Uredba br. 1 uspostavlja opći jezični okvir ( 55 ) primjenjiv na institucije i njihove odnose s državama članicama i osobama koje podliježu zakonodavstvu države članice. Članak 2. Uredbe br. 1 predviđa da dokumenti koji se šalju institucijama mogu biti sastavljeni na bilo kojem od službenih jezika koji izabere pošiljatelj i da se odgovor mora sastaviti na istom jeziku. Članak 6. Uredbe br. 1 dopušta ograničenu mogućnost odstupanja od tog načela, odredbom da institucije mogu odrediti u svojem poslovniku koji će se jezici koristiti u posebnim slučajevima ( 56 ).

143.

S druge strane, članak 1.d stavak 1. Pravilnika o osoblju zabranjuje svaku diskriminaciju, među ostalim, na osnovi jezika. Unatoč tomu, stavak 6. te odredbe dopušta ograničenje primjene načela nediskriminacije i proporcionalnosti ako se ono „temelji na objektivnim i opravdanim razlozima te je usmjereno na opravdane ciljeve od općeg interesa u okviru kadrovske politike”.

144.

U skladu s načelom lex specialis derogat legi generali, posebne su odredbe nadređene općim pravilima u situacijama koje izričito uređuju ( 57 ). Ako dva proturječna pravila uređuju istu situaciju, to načelo omogućuje da se izabere koje je pravilo potrebno primijeniti na temelju dosega područja primjene svakog od odnosnih pravila. Posebna odredba stoga će biti nadređena općoj.

145.

Što se tiče jezičnih pravila, Uredba br. 1 nedvojbeno je opći propis, dok Pravilnik o osoblju ima uže područje primjene. Pravilnik o osoblju stoga u biti, od trenutka kada se počne primjenjivati na kandidate, djeluje kao lex specialis koji je nadređen Uredbi br. 1.

146.

Budući da Pravilnik o osoblju jasno predviđa da sadržava pravila primjenjiva na postupak zapošljavanja, nakon što osoba uđe u njegovo područje primjene odlukom da postane kandidat, na nju će se za potrebe i u okviru tog postupka zapošljavanja primjenjivati taj posebni jezični režim.

147.

Ipak, želim dodati dva zaključna pojašnjenja o tekućoj relevantnosti Uredbe br. 1 za kandidate natječaja, neovisno o primjenjivosti Pravilnika o osoblju kao lex specialis.

148.

Kao prvo, činjenica da Pravilnik o osoblju od određenog trenutka postaje lex specialis u smislu jezika komunikacije između institucija djeluje u oba smjera: s jedne strane, ona podrazumijeva dopušteno izuzeće. S druge strane, kao i sa svakom iznimkom, izuzećem ili odstupanjem, Uredba br. 1 ostaje relevantna kao opći ili načelni okvir od kojeg se odstupilo. Ona stoga služi kao mjerilo u smislu toga je li izuzeće ili odstupanje bilo doista nužno, proporcionalno i razumno.

149.

Drugim riječima, činjenica da Pravilnik o osoblju kao lex specialis dopušta odstupanje od Uredbe br. 1 ne treba tumačiti kao binarni izbor, prilikom kojeg primjena posebnog pravila potpuno isključuje primjenjivost općeg pravila. Odstupanje treba biti razumno i proporcionalno. Da se ponovno poslužim gore navedenom metaforom o „tunelu zapošljavanja”, ni razina svjetlosti prilikom ulaska u (otvoreni) tunel nije binarna, to jest ne prelazi naglo iz žarke svjetlosti u potpunu tamu. Umjesto toga, tamnjenje je postupno, a povećava se što dublje ulazimo u tunel. U sličnom smislu, i svako potencijalno odstupanje od Uredbe br. 1 treba provesti na razuman i proporcionalan način. Prema potrebi, moguće je predvidjeti razumno i postupno smanjenje broja dostupnih jezika, a ne njegovo naglo smanjenje s 24 službena jezika na, primjerice, samo jedan.

150.

Kao drugo, jasno je i da bi se članak 2. Uredbe br. 1 nastavio primjenjivati na svaku komunikaciju kandidata koja nije povezana s natječajem te, u biti, i na svaku komunikaciju dužnosnika ili ostalih službenika institucije koja nadilazi okvir njihovih odnosa podređenosti. Uostalom, postojanje takvog odnosa i pravila o komunikaciji u tom okviru ili, posljedično, pravila koja se javljaju unutar „tunela” koji vodi tom statusu glavni su elementi vrste komunikacije koja omogućava primjenu pravila lex specialis (te koji stoga ujedno ograničavaju njegovo područje primjene).

151.

Stoga svaka komunikacija koja se odvija prije tog trenutka (kao što je razmišljanje osobe da se prijavi nakon što je obavijest o natječaju objavljena, ali prije nego što podnese prijavu i/ili zatraži dodatne informacije) ili, u biti, svaka situacija koja nastane nakon tog odnosa podređenosti, ali nije s njime povezana (kao što je, primjerice, situacija kada dužnosnik zaposlen u Europskom parlamentu u svojem privatnom svojstvu građanina Europske unije piše Komisiji), i dalje će u potpunosti podlijegati pravilima Uredbe br. 1.

152.

Prema mojem mišljenju, Opći sud počinio je pogrešku koja se tiče prava usredotočivši se isključivo na obveze koje proizlaze iz članka 2. Uredbe br. 1, zanemarivši pritom sistemski odnos između Pravilnika o osoblju i Uredbe br. 1. Međutim, smatram da su pobijane obavijesti s pravom poništene zato što EPSO nije prikladno opravdao ograničenje izbora drugog jezika. Stoga, budući da ta pogreška Općeg suda koja se tiče prava ni na koji način ne utječe na izreku pobijane presude, predlažem da Sud u pogledu tog žalbenog razloga obrazloženje Općeg suda djelomično zamijeni vlastitim.

153.

Ovaj je predmet jedan u sada već dugom nizu tekućih ili zaključenih predmeta u kojima se radi(lo) (barem djelomično) o istim pitanjima. Opći sud nedavno je donio nekoliko presuda kojima je poništio obavijesti o natječaju zbog razloga povezanih s jezikom ( 58 ). Osim toga, pred Općim su sudom trenutačno u tijeku drugi slični predmeti ( 59 ). Što se Suda pak tiče, ovo je drugi put od presude u gotovo istoimenom predmetu Italija/Komisija I ( 60 ) da se od njegova velikog vijeća traži da razmotri u bitnome ista pitanja ( 61 ).

154.

Nažalost, unatoč svim tim predmetima te čak i nakon razmatranja pitanja otvorenih predmetnom žalbom, bit problema još se čini nerazriješenom. Problem u predmetu Italija/Komisija I sastojao se (ukratko) u tome da za ograničavanje broja jezika u natječaju nije iznesen nijedan razlog. Problem u ovom predmetu je pak taj, također jednostavno rečeno, da je izneseno previše međusobno proturječnih razloga.

155.

Optimist koji sudski proces promatra kao progresivan dijalektički proces pokušaja i pogrešaka mogao bi se utješiti činjenicom da će idući predmet u smislu količine iznesenih razloga vjerojatno biti negdje u sredini. Nešto manje optimističan realist mogao bi biti pomalo zabrinut zbog činjenice da istinski ključna pitanja, kao što je pitanje vrste razloga koje je potrebno iznijeti i je li uopće dopušteno ijedno takvo ograničenje, nisu razmatrana ni u jednom predmetu, što uključuje i predmetni žalbeni postupak. Izrazit cinik mogao bi tvrditi da činjenica da nijedno od tih ključnih pitanja nije istinski razmatrano u tim predmetima nije bila slučajnost.

156.

Prema mojem mišljenju, koliko god da je istraživanje sudskog procesa, njegove psihologije i međuinstitucijskih politika intrigantno, istinski su problem koji su ti slučajevi stvarali povezane posljedice za pojedince: očekivanja, snovi i karijere pojedinaca o kojima se radilo u svim tim slučajevima tijekom godina. U nedostatku jasnog odgovora na pitanje jezičnih granica u radu institucija te uzimajući u obzir činjenicu da se način organiziranja natječaja stalno mijenja, može biti prilično teško planirati i pripremati, ako netko to želi, karijeru u europskoj instituciji.

157.

Problem za pojedince mogao bi se vrlo brzo dodatno povećati ako bi se, u smislu raspoloživih pravnih lijekova, sudska politika promijenila iz, jednostavno rečeno, „ovo je bilo pogrešno, ali se zbog legitimnih očekivanja rezultati neće poništiti” u „ovo je bilo pogrešno te će se sve poništiti, uključujući pojedinačne popise, imenovanja ili ugovore o radu”. U tom pogledu potpuno dijelim zabrinutost koju je moja cijenjena kolegica nezavisna odvjetnica E. Sharpston izrazila u svojem mišljenju u (usporednom) predmetu Španjolska/Parlament, u kojem predlaže Sudu da poništi ne samo sporni poziv na iskazivanje interesa nego i bazu podataka kandidata koja je uspostavljena na temelju poziva na iskazivanje interesa ( 62 ). Razlog tomu je jasan: ako institucija nastavi zanemarivati odluke Suda, potrebne su strože mjere. Moglo bi se dodati da bi za time postojala još i veća potreba ako bi institucija, strogo hipotetski govoreći, pokušavala promijeniti postojeći režim namjernim zanemarivanjem propisa na snazi kako bi izazvala činjeničnu promjenu za budućnost, koja bi se onda morala prihvatiti kao norma. Ex injuria ius non oritur.

158.

Zbog svih tih razloga pozivam Sud da pruži barem neke smjernice o temeljnom pitanju predmetnog žalbenog postupka: je li moguće ograničiti broj unutarnjih radnih jezika institucije i, ako jest, kako? Zaključna razmatranja u ovom mišljenju pružaju određene prijedloge u tom pogledu.

159.

Za početak, smatram da je važno razlikovati vanjske i unutarnje (radne) jezike institucije.

160.

Pod „unutarnjim” radnim jezicima podrazumijevam jezike koji se koriste u usmenoj i pisanoj komunikaciji koja ne izlazi izvan unutarnje sfere institucije (ili, ovisno o slučaju, jedne ili dviju institucija, primjerice, u okviru međuinstitucijskih sastanaka ili pisanih rasprava). Nadalje, za unutarnje ili međuinstitucijske sastanke ili slične vrste događaja smatram da označavaju samo one na kojima nije prisutan nijedan pripadnik opće javnosti. To isključuje događaje poput rasprava ili sjednica u Europskom parlamentu kao i javnih rasprava pred Općim sudom ili Sudom, koje su „vanjske naravi”.

161.

Pod „vanjskim” radnim jezicima podrazumijevam jezike koji se koriste za bilo koju vrstu usmene ili pisane komunikacije s pojedincima koji nisu povezani s institucijama, među koje spadaju i dužnosnici i ostalo osoblje institucija ako u privatnom svojstvu usmeno ili pisano komuniciraju s institucijom ( 63 ).

162.

Što se tiče vanjske komunikacije, postojeća pravila o višejezičnosti moraju se nastaviti u cijelosti primjenjivati bez kompromisa ili odstupanja. Kako je to Sud već istaknuo, Europska unija drži do očuvanja višejezičnosti, čija je važnost istaknuta u članku 3. stavku 3. četvrtom podstavku UEU‑a i članku 22. Povelje ( 64 ). Obveza Europske unije da poštuje jezičnu raznolikost, koja proizlazi iz tih odredbi, dokaz je visoke vrijednosti višejezičnosti kao jedne od temeljnih vrijednosti Unije. Istina, obveza višejezičnosti nije apsolutna i neograničena jer u pravu Unije ne postoji načelo koje dodjeljuje „svakom građaninu pravo da mu svi dokumenti koji mogu utjecati na njegove interese budu u svim okolnostima dostupni u verziji na njegovu jeziku” ( 65 ). Međutim, smatram da se bit te obveze ne smije dovesti u pitanje. Ta bit uključuje, osobito, sve obvezujuće akte koje treba provesti protiv fizičkih ili pravnih osoba u državi članici ( 66 ) kao i ostale neobvezujuće dokumente u dijelu u kojem pojedincima izravno ili neizravno nameću obveze ( 67 ).

163.

Obveza poštovanja višejezičnosti strogo se primjenjuje, u skladu s člankom 41. stavkom 4. Povelje, člankom 20. stavkom 2. točkom (d) i člankom 24. UFEU‑a te člankom 2. Uredbe br. 1, kad god se pojedinac pisanim ili drugim putem obraća institucijama, na temelju čega stječe pravo da dobije odgovor na jeziku kojim se koristio.

164.

Što se pak tiče unutarnje komunikacije, izbor raspoloživih jezika i, općenitije, jezična pravila koja se primjenjuju unutar ili između institucija trebaju biti fleksibilniji. Ta fleksibilnost i mogućnost ograničenja ne bi nužno proizlazila iz proračunskih razloga ( 68 ), nego iz nužnosti razumne unutarnje institucijske operabilnosti. To je valjan razlog na koji se, prema mojem mišljenju, moguće pozvati na temelju članka 1.d stavka 6. Pravilnika o osoblju te koji je moguće smatrati objektivno opravdanim ako se primijeni na razuman i proporcionalan način, kako to Sud zahtijeva u točki 88. presude Italija/Komisija I.

165.

Svaka takva odluka bila bi nužno diskrecijska i politička u dvama aspektima: zasigurno na razini toga treba li i na koji način tu odluku donijeti, ali i, kad se ta odluka donese, na razini konkretnih razloga na koje se treba pozvati za njezino opravdanje. Institucije bi stoga u obama aspektima imale široku diskrecijsku ovlast. Međutim, u tom konkretnom pogledu želim iznijeti dva pojašnjenja.

166.

Kao prvo, treba li opravdanje jezičnih pravila biti opće i sveobuhvatno ili pak pojedinačno i povezano s konkretnim slučajevima? Talijanska Republika i Kraljevina Španjolska inzistiraju na potrebi da se diskriminacija na temelju jezika pojedinačno opravda, ne samo u okviru svakog natječaja nego, prema potrebi, i u pogledu svakog pojedinog radnog mjesta koje treba popuniti.

167.

Međutim, čini mi se da predvidljivost i mogućnost kandidata da se unaprijed pripreme za natječaje idu u prilog općenitijem pristupu. Opet bi se moglo podsjetiti da je Sud u točki 90. presude Italija/Komisija I istaknuo da „pravila kojima se ograničava izbor drugog jezika moraju pružati jasne, objektivne i predvidljive kriterije kako bi se kandidati mogli dovoljno unaprijed upoznati s jezičnim zahtjevima i u najboljim mogućim okolnostima pripremiti na sudjelovanje u natječajima”.

168.

Nisam posve siguran na koji bi se način taj zahtjev zadovoljio ako bismo obvezali EPSO – ili, ovisno o slučaju, pojedinačno tijelo za imenovanje – da u svakom pojedinom slučaju pruži novo obrazloženje. Umjesto toga, ta presuda zahtijeva pružanje sustavnog odgovora koji bi kandidatima omogućio da predvide koja će se jezična pravila vjerojatno primjenjivati u budućnosti – i to ne samo u bliskoj budućnosti, nego i srednjoročno. Naposljetku, inzistiranje na novom obrazloženju u svakom pojedinom slučaju (između kojih nema bitnih razlika) samo bi rezultiralo formalističkim ponavljanjem istog opravdavanja, što bi vjerojatno dovelo do pukog prepisivanja Općih pravila u svaku pojedinu obavijest, a pojedinačno opravdanje zapravo se ne bi ni pružilo.

169.

Stoga, iz te perspektive, moram priznati da mi se primjena određenih općih smjernica od kojih je, ako je to opravdano, u pojedinim slučajevima moguće odstupiti čini prilično razumnim načinom određivanja jezičnih pravila za natječaje ( 69 ).

170.

Kao drugo, treba li opravdanje jezičnih pravila biti usmjereno na prošlost i činjenično ili pak usmjereno na budućnost i normativno? Čini se da je upravo to najvažnije pitanje koje se postavlja u ovom predmetu: kakvo se opravdanje mora pružiti da bi se kandidatima natječaja ograničio izbor (drugih) jezika? To se pitanje tek vrlo neizravno pojavljuje u kontekstu drugog i trećeg dijela trećeg žalbenog razloga, skrivajući se unutar pitanja granica i dubine ispitivanja koje je proveo Opći sud: što je Opći sud trebao ispitati i kako je trebao provesti to ispitivanje?

171.

Međutim, upravo postavljanjem tog relevantnog pitanja na vidjelo prilično jasno izlazi razlika u idejama i očekivanjima u pogledu toga što znači imati diskrecijsku ovlast. Ono što je EPSO – ili, moglo bi se tvrditi, institucije zastupljene u upravnom odboru EPSO‑a – htio provesti bilo je, čini se, donošenje određene (političke) odluke u pogledu jezika koji bi se trebali koristiti u unutarnjem radu institucija, izabravši nekoliko jezika za koje je smatrao da će razumno omogućiti unutarnje djelovanje tih institucija. To je normativna ili na budućnost usmjerena odluka. Međutim, budući da takvu odluku, kako se čini, nije bilo moguće otvoreno donijeti (ili je institucije u svakom slučaju nisu htjele otvoreno proglasiti, zbog kojih god razloga), kao opravdanje te odluke zapravo su istaknute na prošlost usmjerene tvrdnje o (statističkim ili drugim) činjenicama i ponašanju i praksama u vezi s jezicima u institucijama.

172.

Logičan rezultat toga jest razlika između (činjeničnih, na prošlost usmjerenih) razloga na koje se EPSO pozvao radi opravdanja izbora jezika i (normativnih, na budućnost usmjerenih) razloga koji proizlaze iz tog izbora. Ta je razlika jasno isplivala na površinu tijekom rasprave, na kojoj je Komisija iznijela neke argumente koji su očito bili obilježeni kružnom logikom koja je podsjećala na film „Povratak u budućnost IV”: određena predodžba prošlosti zauvijek mora određivati budućnost, prošlost i sadašnjost tvore željenu budućnost, a s obzirom na to da prošlost nije moguće promijeniti, i budućnost ostaje nepromijenjena.

173.

Stoga, da bi se izbjegla ponovna pojava takvog fenomena u predmetu Italija/Komisija III, EPSO – te, posljedično, institucije zastupljene u njegovu upravnom odboru – treba jasno odlučiti kako želi postupati u pogledu izbora jezika i kako želi obrazložiti svako potencijalno ograničenje: ili činjeničnim opravdanjima koja su usmjerena na prošlost ili normativnim opravdanjima koja su usmjerena na budućnost. Moglo bi se očekivati da će činjenične tvrdnje utemeljene na prošlosti i sadašnjosti ponovno biti predmet sudskog ispitivanja. Nasuprot tomu, normativne, na budućnost usmjerene odluke u pogledu jezičnog režima institucija možda se neće sudski ispitivati u tolikoj mjeri, pod uvjetom da su u skladu s valjanim pravnim okvirom, jer će one vjerojatno biti nužno političke naravi. Prije svega, nakon što se takva odluka donese, institucije u pitanju trebaju biti otvorene i dosljedne u pogledu njihova opravdanja.

174.

Naposljetku, koji god bio konačan izbor jezika, smatram da u praksi prilikom pretvaranja takvog izbora u postupovni okvir treba poštovati još dvije granice.

175.

Kao prvo, izbor raspoloživih jezika treba kandidatima biti jasan, objektivan i predvidljiv, kako to Sud zahtijeva u točki 90. presude Italija/Komisija I. Ako netko razmišlja o karijeri u institucijama Unije, mora imati mogućnost pripreme za buduće natječaje. To nužno zahtijeva određen stupanj stabilnosti: jezici koje će moći izabrati ne bi se trebali svake godine mijenjati. Fleksibilan pristup, prema kojem bi se traženi jezici mogli relativno često mijenjati kako bi se zadovoljili zahtjevi kandidata, stoga bi vrlo teško zadovoljio uvjet predvidljivosti, koji omogućuje – prema riječima Suda – da se „kandidati […] dovoljno unaprijed upoznaju s jezičnim zahtjevima i u najboljim mogućim okolnostima pripreme na sudjelovanje u natječajima”.

176.

Kao drugo, koji god bio izbor jezika, nužno je zajamčiti maksimalnu jednakost i neutralnost u načinu provedbe natječaja. Jednostavno rečeno: ako ne možete prema svima postupati jednako dobro (tako da se svaka osoba testira na jezicima svojeg izbora), onda prema svima postupajte jednako loše (tako da se svi natječu s istim hendikepom). U praktičnom smislu, na pamet mi padaju barem dva primjera primjene tog pravila.

177.

S jedne strane, ako je za drugi jezik, na kojem se u praksi odvija ključni dio natječaja, moguće birati između više od jednog jezika, potrebno je (u najvećoj mogućoj mjeri) zajamčiti da svi kandidati kao drugi jezik moraju izabrati onaj koji im nije materinji. Ne smije se dopustiti da kandidati odabirom svojeg materinjeg jezika kao drugog jezika budu u prednosti pred onima čiji materinji jezik nije među raspoloživim drugim jezicima.

178.

S druge strane, na temelju iste logike, sve kandidate treba obvezati da pod istim uvjetima komuniciraju s EPSO‑om, što uključuje podnošenje obrasca za prijavu i relevantnih dokumenata. Mora se izbjeći svaka neizravna prednost u tom pogledu. Primjerice, ako se za komunikaciju s EPSO‑om ili podnošenje prijava i ostalih dokumenata te za ostalu komunikaciju u okviru kasnijeg postupka odabira nije moguće koristiti svim službenim jezicima, kandidatima se ne smije dopustiti da se u te svrhe od mogućih jezika koriste onim koji im je materinji. Ponovno, oni tako ne bi stekli neizravnu prednost mogućnošću da svu dokumentaciju koja je relevantna i ključna za postupak odabira podnesu na svojem materinjem jeziku.

179.

Ukratko, koji god bio izbor jezika, sustav mora biti osmišljen na način da jedan od ponuđenih jezika ne daje svojim izvornim govornicima (te stoga u većini slučajeva državljanima određene države članice) nikakvu izravnu ili neizravnu prednost u postupku odabira.

180.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud: