–

za People Over Wind i P. Sweetmana, O. Clarke, solicitor, O. Collins, BL i J. Devlin, SC,

–

za Coillte Teoranta, J. Conway, solicitor, S. Murray, BL i D. McGrath, SC,

–

za Europsku komisiju, C. Hermes i E. Manhaeve, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 6. stavka 3. Direktive Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (SL 1992., L 206, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 2., str. 14.; u daljnjem tekstu: Direktiva o staništima).

2

Taj je zahtjev upućen u okviru spora oko radova nužnih za instalaciju kabela za priključenje vjetroelektrana na električnu mrežu između nevladine organizacije za zaštitu okoliša People Over Wind i Petera Sweetmana te društva Coillte Teoranta (u daljnjem tekstu: Coillte), u vlasništvu Irske Države, koje obavlja svoju djelatnost u sektoru šumarstva.

3

Sukladno desetoj uvodnoj izjavi Direktive o staništima:

„budući da se mora izvršiti ocjena prihvatljivosti bilo kakvog plana ili programa koji bi mogao imati značajan utjecaj na ciljeve očuvanja područja koji je određen ili će se odrediti u budućnosti”.

4

Članak 2. te direktive glasi:

„1.   Cilj ove Direktive je doprinijeti osiguranju biološke raznolikosti putem očuvanja prirodnih staništa i divlje faune i flore na europskom području država članica na koje se Ugovor primjenjuje.

2.   Mjere poduzete u skladu s ovom Direktivom namijenjene su održavanju ili povratu u povoljno stanje očuvanosti, prirodnih staništa i vrsta divlje faune i flore od interesa Zajednice.

3.   Mjere poduzete u skladu s ovom Direktivom uzimaju u obzir gospodarske, socijalne i kulturne potrebe te regionalne i lokalne karakteristike.”

5

Članak 3. stavak 1. navedene direktive glasi:

„Koherentna europska ekološka mreža posebnih područja očuvanja osniva se pod nazivom Natura 2000. Ova mreža, sastavljena od područja u kojima se nalaze prirodni stanišni tipovi navedeni u Prilogu I. i staništa vrsta navedenih u Prilogu II., omogućuje održavanje određenih prirodnih stanišnih tipova i staništa vrsta ili, kad je to potrebno, njihov povrat u povoljno stanje očuvanosti u njihovom prirodnom arealu.

[…]”

6

Članak 6. iste direktive navodi:

„1.   Za posebna područja očuvanja, države članice utvrđuju potrebne mjere za očuvanje koje prema potrebi uključuju odgovarajuće planove upravljanja, posebno priređene za ta područj[a] ili integrirane u druge razvojne planove te odgovarajuće zakonske, administrativne ili ugovorne mjere koje odgovaraju ekološkim zahtjevima prirodnih stanišnih tipova iz Priloga I. i vrstama iz Priloga II. koji su prisutni na tim područjima.

2.   Države članice poduzimaju odgovarajuće korake kako bi se u posebnim područjima očuvanja izbjeglo pogoršanje prirodnih staništa i staništa vrsta, kao i uznemiravanje vrsta za koje su ta područja određena, u mjeri u kojoj bi takvo uznemiravanje moglo utjecati na ciljeve ove Direktive.

3.   Svaki plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima, predmet je ocjene prihvatljivosti utjecaja koje bi mogao imati na to područje, s obzirom na ciljeve očuvanja područja. U svjetlu zaključaka procjene utjecaja na područje i sukladno odredbama stavka 4., nadležna tijela državne vlasti odobravaju plan ili projekt tek nakon što se uvjere da on neće negativno utjecati na cjelovitost dotičnog područja te, ako je to potrebno, nakon dobivanja mišljenja od šire javnosti.

4.   Ako se, unatoč negativnoj procjeni utjecaja na područje i u nedostatku drugih pogodnih mogućnosti, plan ili projekt ipak moraju provesti zbog imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa, uključujući interese socijalne ili gospodarske prirode, država članica poduzima sve kompenzacijske mjere kako bi osigurala zaštitu koherentnosti mreže Natura 2000. Ona Komisiju izvješćuje o usvojenim kompenzacijskim mjerama.

Kad se u određenom području nalazi prioritetni prirodni stanišni tip i/ili prioritetna vrsta, mogu se razmatrati samo ona pitanja koja se odnose na zdravlje ljudi ili javnu sigurnost, na korisne posljedice od primarnog značaja za okoliš ili, nastavno na mišljenje Komisije, na ostale imperativne razloge prevladavajućeg javnog interesa.”

7

High Court (Visoki sud, Irska) ističe da je odobrenje za provedbu projekta uređeno Planning and Development Acts (zakoni o korištenju zemljišta i urbanizmu) kao i propisima koji su doneseni na temelju njih. Nadležno tijelo je tijelo lokalne vlasti koje se bavi korištenjem zemljišta te je pritužba podnesena An Bord Pleanála (Državno povjerenstvo nadležno za pritužbe u području korištenja zemljišta, Irska).

8

Neke se vrste projekata smatraju „izuzetim projektima” te njima, osim nekih iznimaka, nije potrebno odobrenje na temelju zakonâ o korištenju zemljišta i urbanizmu. Tako je primjer izuzetog projekta „provedba projekta koji se sastoji od polaganja glavnih vodova, cijevi, kabela ili druge opreme u svrhu pružanja usluge svakog pružatelja usluge koji je ovlašten isporučiti uslugu koja se odnosi na električnu energiju”.

9

Međutim, izuzeti projekti mogu podlijegati drugim vrstama odobrenja ili postupku usvajanja. European Communities (Birds and Natural Habitats) Regulations 2011 (Uredba Europskih zajednica (Ptice i prirodna staništa) iz 2011.) (u daljnjem tekstu: Uredba iz 2011.) primjenjuje se na projekte za koje nije potrebno odobrenje za provedbu u smislu zakonâ o korištenju zemljišta i urbanizmu. Usto, kada se traži ocjena prihvatljivosti na temelju članka 6. stavka 3. Direktive o staništima, za projekt koji pripada kategoriji „izuzetih projekata” ipak je potrebno odobrenje na temelju zakonâ o korištenju zemljišta i urbanizmu.

10

U skladu s člankom 42. Uredbe iz 2011.:

„1.   Prethodnu ocjenu radi utvrđivanja potrebe za ocjenom prihvatljivosti plana ili projekta za koji je primljen zahtjev za odobrenje ili koji tijelo javne vlasti želi provesti ili usvojiti i koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za upravljanje tim područjem kao europskim područjem provodi tijelo javne vlasti kako bi ocijenilo, uzimajući u obzir najbolja znanstvena postignuća i s obzirom na ciljeve očuvanja tog područja, bi li taj plan ili projekt, pojedinačno ili u kombinaciji s ostalim planovima i projektima, mogao imati značajan utjecaj na europsko područje.

2.   Tijelo javne vlasti provodi prethodnu ocjenu radi utvrđivanja potrebe za ocjenom prihvatljivosti na temelju stavka 1., prije dobivanja odobrenja za neki plan ili projekt ili prije donošenja odluke o provođenju ili usvajanju plana ili projekta.

[…]

6.   Tijelo javne vlasti donosi odluku da se traži ocjena prihvatljivosti nekog plana ili projekta kada on nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za upravljanje područjem kao europskim područjem te ako se, na temelju objektivnih znanstvenih informacija dobivenih nakon prethodne ocjene provedene na temelju ovog članka, ne može isključiti da će plan ili projekt, pojedinačno ili u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima, imati značajan utjecaj na europsko područje.

7.   Tijelo javne vlasti donosi odluku da se ne traži ocjena prihvatljivosti plana ili projekta kada on nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za upravljanje područjem kao europskim područjem te ako se, na temelju objektivnih znanstvenih informacija dobivenih nakon prethodne ocjene provedene na temelju ovog članka, može isključiti da će plan ili projekt, pojedinačno ili u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima, imati značajan utjecaj na europsko područje.”

11

Predmet glavnog postupka je ocjena potencijalnih utjecaja instalacije kabela za priključenje vjetroelektrana na električnu mrežu u posebnim područjima očuvanja u sklopu europske ekološke mreže Natura 2000, među kojima su rijeka Barrow i rijeka Nore (Irska). To je područje stanište irske podvrste slatkovodne bisernice (margaritifera durrovensis, u daljnjem tekstu: norska bisernica). Ta se vrsta nalazi u Prilogu II. Direktivi o staništima. Postojeća odrasla populacija te bisernice, prema procjenama suda koji je uputio zahtjev, broji svega 300 jedinki, dok je 1991. brojala 20000 jedinki. Životni vijek svake jedinke je između 70 i 100 godina, ali norska se bisernica nije razmnožavala od 1970. godine. Prema tom sudu, iz nedavnih ispitivanja proizlazi da je ta vrsta pred izumiranjem zbog povišene sedimentacije korita Nore, na što je navedena vrsta posebno osjetljiva s obzirom na to da ta sedimentacija sprečava uspješno ponovno naseljavanje navedene rijeke mladim jedinkama.

12

Odobrenje koje se traži za provedbu projekta vjetroelektrana o kojoj je riječ u glavnom postupku, uz iznimku njezina priključenja na mrežu, bilo je predmet ranijih postupaka. Odobrenje koje je Državno povjerenstvo nadležno za pritužbe u području korištenja zemljišta dodijelilo tijekom 2013. godine bilo je podređeno različitim uvjetima. Tako, u skladu sa 17. uvjetom koji se odnosi na to odobrenje, „provedba projekta vodit će se u skladu s planom upravljanja gradnjom koji će se podnijeti tijelu nadležnom za korištenje zemljišta te će biti dogovoren s tim tijelom u pisanom obliku prije početka projekta. Taj će plan utvrditi detalje izgradnje zamišljene za projekt, uključujući […] (k) sredstva kojima će se osigurati da otjecanje površinskih voda bude pod kontrolom tako da mulj ili drugi zagađivači ne uđu u riječni tok […]”.

13

Nakon što je dobiveno to odobrenje, voditelj projekta prešao je na pitanje priključenja predmetnih vjetroelektrana na električnu mrežu putem kabela, što je predmet spora u glavnom postupku.

14

Tužitelji u glavnom postupku smatraju da će riječni onečišćivači, kao što su mulj i sedimenti, koji su rezultat instalacije navedenog priključnog kabela, imati štetan utjecaj na norsku bisernicu.

15

Coillte ističe da je instalacija o kojoj je riječ u glavnom postupku „izuzeti projekt” za koji nije potrebno odobrenje u smislu nacionalnog zakonodavstva koje se primjenjuje u području provedbe projekta. Međutim, priznaje da bi bilo potrebno dobiti odobrenje za korištenje zemljišta od nadležnog tijela lokalne vlasti pod pretpostavkom da bi za projekt bila potrebna ocjena prihvatljivosti utjecaja na okoliš.

16

Kako bi utvrdilo je li potrebno provesti takvu ocjenu prihvatljivosti, društvo je angažiralo savjetnike nadležne za provedbu navedenog ispitivanja (u daljnjem tekstu: prethodna ocjena).

17

U izvješću o prethodnoj ocjeni koje su sastavili ti savjetnici među ostalim je utvrđeno sljedeće:

18

Iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da su se u tom izvješću također analizirale „zaštitne mjere”.

19

Nadalje, „voditelj projekta” sastavio je sljedeći prijedlog društvu Coillte na temelju navedenog izvješća:

„Kao što je detaljno izneseno u izvješću o […] prethodnoj ocjeni radi utvrđivanja potrebe za provođenjem ocjene prihvatljivosti, na temelju zaključaka iz tog izvješća te u svjetlu najboljih znanstvenih postignuća, radovi priključenja na mrežu, pojedinačni ili u kombinaciji s vjetroelektranom Cullenagh [(Irska)] i ostalim planovima i projektima, neće imati značajan utjecaj na relevantna europska područja s obzirom na ciljeve očuvanja europskih područja te ocjena prihvatljivosti nije potrebna. Taj je zaključak izveden iz prethodno navedenog na temelju udaljenosti između planiranog priključenja na mrežu Cullenagh i europskih područja kao i na temelju zaštitnih mjera koje su integrirane u koncept radova na projektu.”

20

Usvajajući navedene razloge i preporuku, društvo Coillte je, kao tijelo javne vlasti iz članka 42. Uredbe iz 2011., odlučilo da u ovom slučaju nije potrebna nikakva ocjena prihvatljivosti u smislu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima.

21

Sud koji je uputio zahtjev smatra da se odluka prema kojoj ocjena prihvatljivosti nije potrebna temelji na „zaštitnim mjerama” na koje se odnosi izvješće o prethodnoj ocjeni. Taj sud ističe da zaštitne mjere koje su sastavljači izvješća predložili i uzeli u obzir nisu jednako stroge kao zaštitne mjere iz 17. uvjeta točke (k) odobrenja dodijeljenog za gradnju predmetnih vjetroelektrana.

22

S obzirom na prethodna razmatranja, High Court (Visoki sud) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

„Mogu li se, i u kojim okolnostima, uzeti u obzir mjere ublažavanja kada se provodi prethodna ocjena radi utvrđivanja potrebe za ocjenom prihvatljivosti na temelju članka 6. stavka 3. Direktive o staništima […]?”

23

Najprije valja podsjetiti da se člankom 6. Direktive o staništima državama članicama nameće niz specifičnih obveza i postupaka namijenjenih, kao što i proizlazi iz članka 2. stavka 2. te direktive, održavanju ili, prema potrebi, povratu u povoljno stanje očuvanosti prirodnih staništa i, posebice, posebnih područja očuvanja (presude od 11. travnja 2013., Sweetman i dr., C‑258/11, EU:C:2013:220, t. 36. i navedena sudska praksa kao i od 21. srpnja 2016., Orleans i dr., C‑387/15 i C‑388/15, EU:C:2016:583, t. 31.).

24

Prema sudskoj praksi Suda, odredbe članka 6. Direktive o staništima treba tumačiti kao koherentan skup s obzirom na ciljeve očuvanja za kojima ide ta direktiva. Naime, cilj je stavaka 2. i 3. tog članka osigurati istu razinu zaštite prirodnih staništa i staništa vrsta, a stavak 4. spomenutog članka samo predstavlja iznimku od druge rečenice navedenog stavka 3. (vidjeti u tom smislu presudu od 14. siječnja 2016., Grüne Liga Sachsen i dr., C‑399/14, EU:C:2016:10, t. 52. kao i navedenu sudsku praksu).

25

Tako članak 6. navedene direktive dijeli mjere u tri skupine, to jest na mjere očuvanja, mjere sprečavanja i kompenzacijske mjere, predviđene u stavcima 1., 2. odnosno 4. tog članka. Iz teksta članka 6. Direktive o staništima proizlazi da ta odredba ni na koji način ne spominje nikakav pojam „mjera ublažavanja” (vidjeti, u tom smislu, presudu od 21. srpnja 2016., Orleans i dr., C‑387/15 i C‑388/15, EU:C:2016:583, t. 57. i 58. kao i navedenu sudsku praksu).

26

Iz toga slijedi da, kao što i proizlazi iz obrazloženja zahtjeva za prethodnu odluku, mjere koje sud koji je uputio zahtjev naziva „mjere ublažavanja” i koje društvo Coillte naziva „zaštitne mjere” treba shvatiti kao mjere kojima je cilj izbjeći ili smanjiti štetne učinke planiranog projekta na predmetno područje.

27

Tako, svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li članak 6. stavak 3. Direktive o staništima tumačiti na način da je, kako bi se utvrdilo je li potrebno naknadno provesti ocjenu prihvatljivosti utjecaja nekog projekta na predmetno područje, u postupku prethodne ocjene moguće uzeti u obzir mjere kojima je cilj izbjeći ili smanjiti štetne učinke navedenog projekta na to područje.

28

U skladu s desetom uvodnom izjavom Direktive o staništima mora se provesti ocjena prihvatljivosti bilo kakvog plana ili programa koji bi mogao imati značajan utjecaj na ciljeve očuvanja područja koji je određen ili će se odrediti u budućnosti. Ta uvodna izjava svoj izričaj nalazi u članku 6. stavku 3. te direktive, koji među ostalim predviđa da se plan ili projekt koji bi mogao imati značajan utjecaj na predmetno područje može odobriti samo uz prethodnu ocjenu njegovih učinaka na to područje (presuda od 7. rujna 2004., Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, t. 22.).

29

Kao što je to naveo Sud, članak 6. stavak 3. Direktive o staništima propisuje dvije faze. Prva, predviđena u prvoj rečenici te odredbe, zahtijeva da države članice provedu ocjenu prihvatljivosti utjecaja plana ili projekta na zaštićeno područje kada postoji vjerojatnost da će taj plan ili projekt imati značajan utjecaj na to područje. Druga faza, koja je predviđena u drugoj rečenici iste odredbe i koja nastupa nakon navedene ocjene prihvatljivosti, ograničava odobrenje takvog plana ili projekta uz uvjet da on nema negativni utjecaj na cjelovitost predmetnog područja, sukladno odredbama članka 6. stavka 4. te direktive (presuda od 21. srpnja 2016., Orleans i dr., C‑387/15 i C‑388/15, EU:C:2016:583, t. 44. i 46. kao i navedena sudska praksa).

30

Valja dodati da članak 6. stavak 3. Direktive o staništima također uključuje načelo opreznosti i omogućuje učinkovito sprečavanje štetnih utjecaja na cjelovitost zaštićenih područja koji su rezultat predviđenih planova ili projekata. Kriterij za odobrenje koji bi bio manje strog od onog navedenog u toj odredbi ne bi tako učinkovito osigurao ostvarenje cilja zaštite područja na koje se odnosi navedena odredba (presuda od 26. travnja 2017., Komisija/Njemačka, C‑142/16, EU:C:2017:301, t. 40. i navedena sudska praksa).

31

U predmetnom slučaju, kako se slažu stranke u glavnom postupku i Komisija, ispitivanja suda koji je uputio zahtjev odnose se samo na fazu prethodne ocjene. Preciznije, sud koji je uputio zahtjev pita mogu li se mjere kojima je cilj izbjeći ili smanjiti štetne učinke plana ili projekta na predmetnom području uzeti u obzir u fazi prethodne ocjene, kako bi se utvrdilo je li potrebno provesti ocjenu prihvatljivosti utjecaja tog plana ili projekta na tom području.

32

Članak 6. stavak 3. Direktive o staništima jasno navodi da obveza provođenja ocjene ovisi o sljedeća dva kumulativna uvjeta: predmetni plan ili projekt ne smije biti povezan s upravljanjem područjem ili nužan za upravljanje područjem i mora postojati mogućnost da na to područje ima značajan utjecaj.

33

Iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da sud koji je uputio zahtjev prvi od tih uvjeta smatra ispunjenim.

34

Što se tiče drugog uvjeta, prema stalnoj sudskoj praksi, članak 6. stavak 3. Direktive o staništima potrebu za provođenjem ocjene prihvatljivosti utjecaja nekog plana ili projekta čini ovisnom o postojanju vjerojatnosti ili opasnosti da on ima značajan utjecaj na predmetno područje. S obzirom na, osobito, načelo opreznosti, takva opasnost postoji kad se, na temelju objektivnih elemenata, ne može isključiti da će taj plan ili projekt imati značajan utjecaj na predmetno područje (presuda od 26. svibnja 2011., Komisija/Belgija, C‑538/09, EU:C:2011:349, t. 39. i navedena sudska praksa). Ocjena te opasnosti mora se izvršiti osobito s obzirom na karakteristike i posebne uvjete okoliša područja na koje se odnosi takav plan ili projekt (vidjeti, u tom smislu, presudu od 21. srpnja 2016., Orleans i dr., C‑387/15 i C‑388/15, EU:C:2016:583, t. 45. kao i navedenu sudsku praksu).

35

Kako to ističu Komisija i tužitelji u glavnom postupku, okolnost da se, kao što je to i naveo sud koji je uputio zahtjev, mjere kojima je cilj izbjeći ili smanjiti štetne učinke nekog plana ili projekta na predmetno područje uzimaju u obzir prilikom ocjene potrebe za provođenjem ocjene prihvatljivosti pretpostavlja da postoji vjerojatnost postojanja štetnog utjecaja na područje te da je stoga potrebno provesti takvu ocjenu.

36

Taj zaključak potvrđuje činjenica da se potpuna i precizna analiza mjera za sprječavanje ili smanjenje eventualnih značajnih učinaka na predmetno područje mora provesti upravo u fazi ocjene prihvatljivosti, a ne u fazi prethodne ocjene.

37

Ako bi se te mjere uzele u obzir u fazi prethodne ocjene, mogao bi se dovesti u pitanje koristan učinak Direktive o staništima općenito kao i osobito u fazi ocjene s obzirom na to da bi ta faza izgubila svoju svrhu i da bi postojala opasnost od izbjegavanja te faze ocjene koja međutim predstavlja ključno jamstvo predviđeno tom direktivom.

38

U tom pogledu, sudska praksa Suda ustraje na činjenici da procjena izvršena na temelju članka 6. stavka 3. Direktive o staništima ne može biti manjkava i da se mora sastojati od potpunih, preciznih i konačnih utvrđenja i zaključaka, takvih da mogu otkloniti svaku razumnu znanstvenu sumnju o učincima radova koji su predviđeni na dotičnom zaštićenom području (presuda od 21. srpnja 2016., Orleans i dr., C‑387/15 i C‑388/15, EU:C:2016:583, t. 50. kao i navedena sudska praksa).

39

Osim toga, osobe kao što je tužitelj u glavnom postupku svoje pravo na sudjelovanje u postupku donošenja odluke koja se odnosi na zahtjev za odobrenje plana ili projekta koji bi mogao imati značajan učinak na okoliš osobito temelje na članku 6. stavku 3. Direktive o staništima (vidjeti, u tom smislu, presudu od 8. studenoga 2016., Lesoochranárske zoskupenie VLK, C‑243/15, EU:C:2016:838, t. 49.).

40

S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 6. stavak 3. Direktive o staništima treba tumačiti na način da, kako bi se utvrdilo je li potrebno naknadno provesti ocjenu prihvatljivosti utjecaja nekog plana ili projekta na predmetno područje, u fazi prethodne ocjene nije potrebno uzeti u obzir mjere kojima je cilj izbjeći ili smanjiti štetne učinke tog plana ili projekta na to područje.

41

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (sedmo vijeće) odlučuje:

Članak 6. stavak 3. Direktive Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore treba tumačiti na način da, kako bi se utvrdilo je li potrebno naknadno provesti ocjenu prihvatljivosti utjecaja nekog plana ili projekta na predmetno područje, u fazi prethodne ocjene nije potrebno uzeti u obzir mjere kojima je cilj izbjeći ili smanjiti štetne učinke tog plana ili projekta na to područje.