I. Uvod

II. Pravni okvir

A. Pravo Unije

1. Direktiva 2006/123 o uslugama na unutarnjem tržištu

2. Pravo Unije o administrativnim naknadama za instalaciju elektroničkih komunikacijskih mreža

B. Nizozemsko pravo

1. Odabrane odredbe nizozemskog zakonika o telekomunikacijama

2. „Leges” u općini Amersfoort

3. Odredbe kojima se uređuju prostorni planovi u Nizozemskoj i Komuni Appingedam

III. Radnje u glavnom postupku i prethodna pitanja

A. C‑360/15, X

B. C‑31/16, Visser

IV. Postupak pred Sudom

V. Analiza

A. Predmet C‑360/15, X

1. Područje primjene Direktive 2006/123 (prvo do treće pitanje)

a) Članak 2. Direktive 2006/123 (prvo pitanje)

1) Članak 2. stavak 2. točka (c) Direktive 2006/123

2) Članak 2. stavak 3. Direktive 2006/123

b) Uvodna izjava 9. Direktive 2006/123 (treće pitanje)

c) Potpuno unutarnje situacije (drugo pitanje)

2. Četvrto i peto pitanje

B. Predmet C‑31/16, Visser

1. Članak 4. točka 1. Direktive 2006/123 (prvo pitanje)

a) Samostalna gospodarska djelatnost koja se […] obavlja za naknadu

b) […] kako je spomenuto u [članku 57. UFEU‑a]

c) Restriktivno tumačenje zbog primarnog prava?

1) Sloboda poslovnog nastana

2) Slobodno kretanje roba

i) Potraga za težištem mjere

ii) Istodobna primjena

iii) Sukcesivna primjena

3) Predmet Rina Services i dr.

d) Daljnja razmatranja

e) Zaključak

2. O potpuno unutarnjim situacijama (četvrto pitanje)

3. Mogući prekogranični elementi (treće pitanje)

4. Prostorni plan u skladu s Direktivom 2006/123 (drugo i peto pitanje)

a) Ovlaštenja

b) Zahtjevi

c) Uvodna odredba 9. Direktive 2006/123

d) Članak 14. točka 5. Direktive 2006/123

e) Članak 15. Direktive 2006/123

5. Članci 34. i 49. UFEU‑a (šesto pitanje)

VI. Zaključak

1.

Unutarnje tržište sa svojim temeljnim slobodama ne predstavlja samo povijesni pravni kamen temeljac Ugovorâ i njihovo središnje ustrojno načelo već je također, od samog početka integracijskog procesa, obilježeno svojim dinamizmom. Ono je jedan od proglašenih ciljeva Unije ( 2 ) koji je vidno istaknut u glavi I. trećeg dijela UFEU‑a. Pravno definirano još Jedinstvenim europskim aktom kao „područje […] na kojem se slobodno kretanje robe, osoba, usluga i kapitala osigurava u skladu s odredbama Ugovorâ” ( 3 ), cilj mu je osigurati slobodan protok proizvoda i čimbenika proizvodnje unutar Unije s obzirom na ekonomski koncept usporedne prednosti ( 4 ).

2.

Iako ne bih htio ići toliko daleko i ustvrditi da je unutarnje tržište „živući instrument” ( 5 ), može se ipak reći da, čak i više od ostalih područja politike Unije, pravo unutarnjeg tržišta predstavlja pokretnu metu. Ono se nalazi između dvije tektonske ploče: s jedne strane, tržišnih sloboda i, s druge strane, želje država članica za uređenjem interesa negospodarske prirode, s tim da se potonji mogu razlikovati od nacionalne politike do nacionalne politike. Osnivači Ugovorâ nisu bili slijepi: odabravši horizontalno područje politike koje presijeca i ima implikacije za gotovo sva ostala (nacionalna) područja politike ( 6 ), ovaj je dinamizam zajedno sa svojim odgovarajućim ometajućim čimbenicima dio DNK unutarnjeg tržišta.

3.

Sud je tijekom godina nastavio s ovim dinamizmom i to na različite načine: povremeno ga je potpirivao ( 7 ), a ponekad smirivao ( 8 ). No uvijek je tumačio odredbe Ugovora na način kojim se odražava gospodarska i društvena stvarnost vremena (presude) ( 9 ).

4.

Tradicionalno, veći dio sudske prakse Suda nastajao je u kontekstu slobodnog kretanja robe i upravo iz nje potječe većina koncepata. Primjeri uključuju mnoga već gore spomenuta razmatranja, poput onih da su, u načelu ( 10 ), slobode usmjerene na države članice, i da se ne primjenjuju u potpuno unutarnjim situacijama ( 11 ). Kod ocjene nacionalnih mjera kojima se potencijalno krši više od jedne slobode iz Ugovora, postoji tendencija da se takvi predmeti razmatraju pod naslovom „roba”. Poslovni nastan i usluge dugo su bili u sjeni ovakve sudske prakse. No tijekom godina dobili su veći zamah i doveli do značajnog korpusa sudske prakse, bez obzira radi li se o izravnoj primjeni ovih sloboda u kontekstu zahtjeva za prethodnu odluku ili postupaka zbog povrede prava protiv država članica u pitanju.

5.

Zakonodavac Unije smatrao je da takav pristup, koji se sastojao od razmatranja svakog slučaja pojedinačno, nije bio dovoljan za stvarno uklanjanje zapreka slobodnom poslovnom nastanu za pružatelje usluga u državama članicama i zapreka slobodnom kretanju usluga između država članica te za zajamčenu pravnu izvjesnost primateljima i pružateljima usluga, nužnu za stvarno uživanje ovih dviju temeljnih sloboda iz UFEU‑a ( 12 ). Slijedom toga, Direktiva 2006/123/EZ ( 13 )usvojena je nakon dugog postupka koji je uključivao značajne promjene prvobitnog prijedloga ( 14 ).

6.

Ova direktiva, koju su države članice bile dužne prenijeti u svoje unutarnje pravo do kraja 2009. ( 15 ), još uvijek nije dovela do stvaranja znatne količine sudske prakse Suda ( 16 ).

7.

Iz dva predmetna zahtjeva za prethodnu odluku, koja su uputila dva najviša nizozemska suda (u okviru svojih nadležnosti), Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske) i Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska), proizlazi nekoliko temeljnih pitanja o Direktivi 2006/123.

8.

Kao što će se detaljno vidjeti u analizi, moj glavni argument u oba predmeta jest da bi Direktivu 2006/123 trebalo tumačiti u skladu s njezinim predviđenim ciljem i s obzirom na ostvarenje unutarnjeg tržišta, uzimajući pritom u obzir pravnu i ekonomsku stvarnost 21. stoljeća. Sud bi pritom trebao priznati da se uslužni sektor razvija i da predstavlja područje velikog ekonomskog potencijala. Sud se ne treba bojati tumačenja Direktive 2006/123 na način na koji je u prošlosti tumačio odredbe o unutarnjem tržištu: pazeći na cilj, uzimajući u obzir trenutne okolnosti i poštujući želju država članica da reguliraju (odnosno nastave regulirati) djelatnosti nekomercijalne prirode.

9.

U uvodnim izjavama 9. i 33. Direktive 2006/123 stoji:

[…]

10.

Članak 2. Direktive 2006/123 nosi naslov „Područje primjene” i glasi kako slijedi:

„1.   Ova se Direktiva primjenjuje na usluge koje dostavljaju pružatelji s poslovnim nastanom u državi članici.

2.   Ova se Direktiva ne primjenjuje na sljedeće djelatnosti:

[…]

[…]

3.   Ova se Direktiva ne primjenjuje na područje oporezivanja.”

11.

U skladu s člankom 3. stavkom 3. Direktive 2006/123:

„Države članice primjenjuju odredbe iz ove Direktive u skladu s propisima Ugovora o pravu poslovnog nastana i slobodnom kretanju usluga.”

12.

Članak 4. Direktive 2006/123 nosi naslov „Definicije” i sadrži sljedeće odredbe:

„U smislu ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:

[…]

13.

Članak 14. Direktive 2006/123 nosi naslov „Zabranjeni zahtjevi” i njime se propisuje sljedeće:

„Države članice ne uvjetuju pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti na svojem državnom području ispunjavanjem sljedećih zahtjeva:

[…]

14.

Članak 15. iste direktive nosi naslov „Zahtjevi koji se trebaju ocijeniti” i u stavku 2. sadrži sljedeću odredbu:

„Države članice ispituju je li u njihovom pravnom sustavu pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti uvjetovano ispunjavanjem nekih od sljedećih nediskriminirajućih zahtjeva:

[…]”

15.

Direktivom 2002/21 definirana je „elektronička komunikacijska mreža” u članku 2. točki (a) kako slijedi:

„‚elektronička komunikacijska mreža’ znači sustave prijenosa i, prema potrebi, višefunkcijsku sklopnu opremu ili opremu za usmjeravanje te druga sredstva, uključujući elemente mreže koji nisu aktivni, a koji dopuštaju prijenos signala žičanim, radijskim, svjetlosnim ili drugim elektromagnetskim sredstvom, što uključuje satelitske mreže, zemaljske nepokretne (s prespajanjem kanala, prespajanjem paketa podataka, uključujući internet) i pokretne zemaljske mreže, elektroenergetske kabelske sustave, u mjeri u kojoj se rabe za prijenos signala, mreže koje se rabe za radijske i televizijske prijenose te mreže kabelske televizije, bez obzira na vrstu informacija koju prenose;”

16.

Članak 11. te direktive nosi naslov „Pravo puta” i u stavku 1. sadrži sljedeće odredbe:

„Države članice osiguravaju, u slučajevima kad nadležno tijelo razmatra:

da ono:

Gore spomenuti postupci mogu se razlikovati ovisno o tome je li podnositelj zahtjeva pružatelj javne komunikacijske mreže ili ne.”

17.

Direktiva 2002/20 primjenjuje iste definicije kao i Direktiva 2002/21. U članku 1. stavku 2. Direktive 2002/20 propisano je da se direktiva primjenjuje na „ovlaštenja za pružanje elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga”.

18.

Članci 12. i 13. Direktive 2002/20 o ovlaštenju glase:

„Članak 12.

Administrativne naknade

1.   Sve administrativne naknade propisane za poduzeća koja pružaju uslugu ili mrežu na temelju općeg ovlaštenja ili kojima je dodijeljeno pravo korištenja su takve da:

2.   Kad državna regulatorna tijela propisuju administrativne naknade, tada objavljuju godišnji pregled svojih administrativnih troškova i ukupan iznos naplaćenih naknada. S obzirom na razliku između ukupnog iznosa naknada i administrativnih troškova, vrše se odgovarajuća usklađivanja.

Članak 13.

Naknade za prava korištenja i prava na instalaciju opreme

Države članice mogu nadležnom tijelu dozvoliti da uvede naknade za prava korištenja radijskih frekvencija ili brojeva ili za prava na instalaciju opreme na, iznad ili ispod javnog ili privatnog vlasništva koje odražavaju potrebu osiguranja optimalnog korištenja tih resursa. Države članice osiguravaju da su te naknade objektivno opravdane, transparentne, nediskriminirajuće i proporcionalne u odnosu na njihovu namjenu i uzimaju u obzir ciljeve iz članka 8. [Direktive 2002/21].”

19.

Članak 5.2. stavak 1. Telecommunicatieweta (Zakon o telekomunikacijama) obvezuje imatelja prava na javnom zemljištu ili upravitelja takvog zemljišta da dopusti instalaciju i održavanje kabela za javne elektroničke komunikacijske mreže.

20.

Člankom 5.4. istog zakona predviđena su dva uvjeta pod kojima se mogu izvršiti radovi na tlu:

„1.   Pružatelj javne elektroničke komunikacijske mreže koji namjerava obavljati radove u ili na javnom zemljištu u vezi s instalacijom, održavanjem ili uklanjanjem kabela obavljat će takve radove samo ako je:

2.   Radi javnog reda, sigurnosti, sprječavanja ili ograničavanja neugodnosti, pristupa zemljištu ili zgradama i podzemnog planiranja, općinsko vijeće može predvidjeti uvjete za odluku o suglasnosti.

3.   Ti se uvjeti mogu odnositi samo na sljedeće:

21.

Članak 1. Verordening leges iz 2010. (Uredba o pristojbama iz 2010.) Općinskog vijeća Amersfoorta (Reg.br. 3214976) (u daljnjem tekstu: Verordening) propisuje da se „leges” (pristojba) naplaćuju za sve usluge koje pruža ili koje se pružaju u ime Vijeća u skladu s tablicom stopa koje se nalaze u privitku Verordeninga.

22.

U tablici priloženoj Verorderingu, u poglavlju 19., detaljno su navedene pristojbe za izdavanje dozvole u vezi s vremenom, mjestom i načinom izvedbe radova navedenih u članku 5.4. Telecommunicatieweta. Pristojbe se razlikuju ovisno o dužini kabela koji se postavlja.

23.

Člankom 3.1. stavkom 1. nizozemskog Wet ruimtelijke ordeninga (Zakona o prostornom planiranju) od 1. srpnja 2008. komunalna vijeća ovlašćuju se za izradu prostornih planova kojima se određena područja općine namjenjuju određenim kategorijama zgrada ili zgradama koje se koriste u posebne namjene. U istom se članku 3.1., u stavku 2., definira da će prostorni plan vrijediti deset godina.

24.

U skladu s člankom 3.1.2. stavkom 2.b Besluit ruimtelijke ordeninga (Odluka o prostornom planiranju) općine mogu odrediti zone za trgovinu na malo ili za hotele, kafiće i restorane. Iz obrazloženja suda koji je uputio zahtjev jasno je da je Općinsko vijeće Appingedam iskoristilo svoju ovlast:

„Pravilo iz članka 18. (18.1.) Planskih pravila jest tzv. pravilo miješane trgovine na malo (‚brancheringsregeling’). To je pravilo u sklopu kojeg su dopuštene tek određene vrste trgovine na malo, dok druge nisu. Na temelju predmetnog pravila, osim određenog broja dopunskih djelatnosti, dopuštena je samo trgovina na malo glomaznom robom. Pravilom nije predviđena mogućnost derogacije. Međutim, moguće je podnijeti zahtjev kojim se traži dopuštenje (u Nizozemskoj poznato kao okolišna dozvola) za odstupanje od prostornog plana na temelju članka 2.12. stavka 1. Wet algemene bepalingen omgevingsrechta (Zakon o utvrđivanju općih odredbi o pravu okoliša (Opće odredbe)). Raad (Vijeće) je pravilo uključilo u prostorni plan kako bi se osigurala kvaliteta života u središtu grada i spriječilo postojanje neiskorištenih prostora u gradskom području.”

25.

Trgovačko društvo X BV (u daljnjem tekstu: X) angažirano je za građenje optičke mreže u općini Amersfoort. Ishođena je potrebna suglasnost općine za izvođenje radova polaganja kabela. Nakon toga, općina je društvu X predala specifikaciju pristojbi za odobrene dozvole u ukupnom iznosu od 149949 eura.

26.

X je osporio pristojbe pred Rechtbankom (Okružni sud) u Utrechtu. Protiv presude tog suda uložena je žalba Gerechtshofu (Regionalni žalbeni sud) Arnhem‑Leeuwarden, koji je donio presudu 2. srpnja 2013.

27.

Općinsko vijeće Amersfoort podnijelo je žalbu protiv presude Gerechtshofa (Regionalni žalbeni sud) pred Hoge Raadom der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske). Budući da je bila nejasna kompatibilnost pristojbi s Direktivom 2002/20, Direktivom 2002/21 i Direktivom 2006/123, Vrhovni sud odlučio je prekinuti postupak 5. lipnja 2015. i uputiti sljedeća pitanja Sudu:

28.

Vijeće u Appingedamu na temelju odluke od 19. lipnja 2013. donijelo je prostorni plan kojim se područje izvan gradskog središta Woonplein određuje kao trgovačko područje isključivo za trgovinu na malo glomaznom robom. U prostornom planu navodi se da je, između ostalog, usvojen „kako bi se osigurala kvaliteta života u središtu grada i spriječilo postojanje neiskorištenih prostora u gradskom području”. U Woonpleinu se tako nalaze trgovine na malo s proizvodima za uređenje doma, artiklima „sam svoj majstor”, građevnim materijalom, proizvodima za vrt, biciklizam, konjički sport i s materijalima za automobile.

29.

Visser Vastgoed Beleggingen BV (u daljnjem tekstu: Visser), trgovačko društvo koje je vlasnik poslovnih površina u Woonpleinu, želi svoj poslovni prostor dati u zakup društvu Bristol BV, koje pak želi otvoriti trgovinu na malo za svoj diskontni lanac odjeće i obuće.

30.

Visser je osporio odluku kojom se utvrđuje prostorni plan od 19. lipnja 2013. pred Komorom za upravne sporove Državnog vijeća Nizozemske, tvrdeći da je prostorni plan nespojiv s odredbama Direktive 2006/123. Komora je 13. siječnja 2016. odlučila prekinuti postupak i uputiti sljedeća pitanja Sudu:

31.

Odluke kojima se upućuje zahtjev za prethodnu odluku tajništvo Suda primilo je 13. srpnja 2015. (predmet C‑360/15) i 18. siječnja 2016. (predmet C‑31/16). Pisana očitovanja podnijeli su stranke u glavnom postupku, nizozemska vlada i Komisija (u obama predmetima), zatim češka vlada (predmet C‑360/15) te irska, talijanska, njemačka i poljska vlada (predmet C‑31/16). Odlukom predsjednika Suda od 23. siječnja 2016. predmeti su spojeni u svrhu usmenog dijela postupka i presude.

32.

Stranke u glavnom postupku, nizozemska i njemačka vlada te Komisija sudjelovali su na raspravi koja je održana 14. veljače 2017.

33.

Prva tri pitanja odnose se na područje primjene Direktive 2006/123, dok se četvrto i peto pitanje odnose na materijalne odredbe te direktive.

34.

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev nastoji utvrditi treba li članak 2. stavak 3. Direktive 2006/123 tumačiti tako da se ta odredba primjenjuje na naplatu pristojbi koju tijelo države članice provodi u svrhu obrade zahtjeva za izdavanje suglasnosti u pogledu vremena, mjesta i načina na koji će se izvršiti radovi iskapanja u vezi s polaganjem kabela za javnu elektroničku komunikacijsku mrežu.

35.

Područje primjene Direktive 2006/123 uređeno je u njezinu članku 2. Članak 2. stavak 1. predviđa da se primjenjuje na usluge koje dostavljaju pružatelji s poslovnim nastanom u državi članici. Člankom 2. stavkom 2. iz područja primjene direktive isključene su određene djelatnosti, npr. (točka (c)): „elektroničke komunikacijske usluge i mreže te povezan[i] resurs[i] i usluge, vezano uz pitanja obuhvaćena direktivama 2002/19/EZ, 2002/20/EZ, 2002/21/EZ, 2002/22/EZ i 2002/58/EZ”. Člankom 2. stavkom 3. propisano je da se direktiva ne primjenjuje na područje oporezivanja.

36.

Iz konstrukcije zaključujem da članak 2. stavak 3. Direktive 2006/123 treba analizirati tek ako su ispunjeni zahtjevi članka 2. stavka 1. i ako primjena direktive nije već spriječena člankom 2. stavkom 2.

37.

Čini se da sud koji je uputio zahtjev pretpostavlja da primjena direktive nije isključena nekom od djelatnosti iz članka 2. stavka 2. Direktive 2006/123. Budući da, međutim, nisam u potpunosti siguran u taj zaključak ( 21 ), prije nego što analiziram članak 2. stavak 3. direktive, razmotrit ću članak 2. stavak 2.

38.

Iz tog ću razloga prvo razmotriti pitanje je li postavljanje mreže optičkih kabela pitanje koje pripada u iznimke iz članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2006/123.

39.

Regulatorni okvir Unije za telekomunikacije sastoji se od Direktive 2002/21 i četiriju posebnih direktiva, jedna od kojih je Direktiva 2002/20 ( 22 ).

40.

Direktiva 2002/21 sadrži zajedničke odredbe i propisuje definicije i područje primjene regulatornog okvira koji se primjenjuje na sve elektroničke komunikacijske mreže, bez obzira na način prijenosa podataka ( 23 ).

41.

Cilj Direktive 2002/20 jest osigurati korištenje čim manje zahtjevnog sustava ovlašćivanja za omogućavanje pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža ( 24 ). Njime se zamjenjuje i ukida prethodni sustav pojedinačnih dozvola za mrežne djelatnosti „općim ovlaštenjem” kojim se mrežnom operatoru dodjeljuju određena minimalna prava ( 25 ).

42.

Instalacija optičke mreže čija je svrha prijenos podataka za elektroničku komunikaciju predstavlja „elektroničku komunikacijsku mrežu” u smislu članka 2. točke (a) Direktive 2002/21 ( 26 ). Djelatnosti društva X prema tome pripadaju u područje primjene odredbi regulatornog okvira Unije za telekomunikacije.

43.

Međutim, taj zaključak sam po sebi ne znači da su ispunjeni uvjeti iz članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2006/123, s obzirom na to da se ta odredba posebno odnosi na „pitanja obuhvaćena” direktivama o elektroničkim komunikacijskim uslugama i mrežama. Ergo, valja nastaviti s analizom jesu li pristojbe, poput „leges” u glavnom postupku, zapravo pitanja obuhvaćena tim direktivama.

44.

Člankom 12. Direktive 2002/20 ograničavaju se naknade koje propisuju državna regulatorna tijela. Njime se upućuje na naknade propisane za poduzeća koja pružaju uslugu ili mrežu na temelju općeg ovlaštenja ili kojima je dodijeljeno pravo korištenja ( 27 ). Članak je ocijenjen primjenjivim u postupcima dodjele općeg ovlaštenja ili prava korištenja ( 28 ). U kontekstu ovog postupka, međutim, nije primjenjiv jer ne postoji opće ovlaštenje ( 29 ) ili pravo korištenja i, što je presudno, općina Amersfoort nije državno regulatorno tijelo ( 30 ).

45.

Članak 13. Direktive 2002/20 mogao bi, međutim, biti relevantan. Područje primjene tog članka u svakom je slučaju šire jer izlazi iz okvira postupka za opća ovlaštenja.

46.

Na temelju članka 13., „[d]ržave članice mogu nadležnom tijelu dozvoliti da uvede naknade za […] prava na instalaciju opreme” ( 31 ). Za razliku od članka 12., u njemu se ne upućuje na opća ovlaštenja ili državno regulatorno tijelo. U njemu se, umjesto toga, odražava formulacija članka 11. stavka 1. Direktive 2002/21 („Pravo puta”) u skladu s kojom pravo puta može dodijeliti „nadležno tijelo” ( 32 ). To ima smisla s obzirom na to da naknade koje uvode lokalna tijela koja upravljaju pravima puta mogu biti isto tako odvraćajuće kao i naknade koje se uvode tijekom postupka općeg ovlaštenja ( 33 ).

47.

To je tumačenje, osim toga, potvrđeno svrhom Direktive 2002/20, a to je učiniti pristup tržištu čim manje zahtjevnim ( 34 ). U tom kontekstu, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, države članice ne smiju propisati, u okviru Direktive 2002/20, naknade ili pristojbe u odnosu na pružanje usluga mreža ili elektroničkih komunikacijskih usluga koje nisu propisane tom direktivom ( 35 ). Bilo bi nedosljedno da nepostojanje zahtjeva ishođenja općeg ovlaštenja od državnog regulatornog vijeća može potkopati ovu zaštitu pristupa tržištu koju pruža Direktiva 2002/20.

48.

Općim ciljevima telekomunikacijskog okvira ( 36 ) omogućava se široko tumačenje članka 13. Direktive 2002/20. Cilj iz članka 8. stavka 2. točke (a) Direktive 2002/21 jest osigurati maksimalnu korist za korisnike u smislu mogućnosti izbora, cijene i kvalitete. Cijena dozvola za građevinske radove za elektroničke mreže utječe na cijene koje krajnji korisnici plaćaju za pristup mreži u svojoj regiji i na to mogu li uopće imati pristup mreži ( 37 ). Zahtjevni postupci za instalaciju opreme mogu imati sličan učinak kao i prepreke u obliku sustava ovlašćivanja. Područje primjene članka 13. Direktive 2002/20, dakle, nije ograničeno na kontekst posebnog općeg ovlaštenja, već obuhvaća i ostale naknade za instalaciju opreme koja je potrebna za ulazak na tržište pružatelja komunikacijskih usluga ( 38 ).

49.

Takvo je tumačenje članka 13. Direktive 2002/20 također u skladu s presudom u predmetu Vodafone España i France Telecom España ( 39 ), u kojoj je Sud presudio da članak 13. ne dopušta regionalno propisivanje poreza na uporabu telefonskih stupova trećih osoba. Očigledno postoje značajne razlike između mjere u glavnom postupku i one o kojoj se radilo u predmetima Vodafone España i France Telecom España, ali presudom su razjašnjene dvije važne točke koje su primjenjive u ovom predmetu.

50.

Kao prvo, porez o kojem se radi u Vodafone España i France Telecom España doveo je do povećanja troškova osnivanja novih pružatelja usluga u odnosu na one koji su već vlasnici infrastrukture ( 40 ). Slično tome, pristojbe u ovom predmetu podižu cijenu instalacije opreme i stavljaju pružatelje usluga koji još nemaju vlastitu infrastrukturu u općini u nepovoljniji položaj od onog u kojem se nalaze oni koji je imaju.

51.

Kao drugo, porez u tom predmetu ubirala je općina koja nije bila državno regulatorno tijelo. S obzirom na šire područje primjene članka 13. i s obzirom na to da su općine bile nadležna tijela za odobrenje instalacije opreme, ta je odredba bila primjenjiva u presudi Vodafone España i France Telecom España. Isto bi trebalo vrijediti za ovaj predmet.

52.

Valja dodati da je u kasnijim predmetima u vezi pitanja općih poreza, za razliku od naknada za instalaciju opreme, Sud utvrdio da Direktiva 2002/20 nije primjenjiva ( 41 ). U odnosu na predmetnu mjeru, međutim, nema sumnje da su za instalaciju opreme naplaćene naknade. Kod polaganja kabela na privatnom ili javnom zemljištu, X je iskoristio pravo puta u smislu članka 11. Okvirne direktive, kako je prenesen u nizozemski Zakon o telekomunikacijama ( 42 ). U članku 13. Direktive 2002/20 uređeno je ovo pravo prolaza u odnosu na instalaciju telekomunikacijske opreme, a djelatnost polaganja kabela nesumnjivo je dio toga.

53.

Pitanje je, stoga, pokriveno člankom 13. Direktive 2002/20 te se iz tog razloga, na temelju članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2006/123, ta direktiva ne primjenjuje na konkretni predmet.

54.

Pitanje jesu li nacionalne mjere kao što su pristojbe koje su propisane u predmetu iz glavnog postupka spojive s člankom 13. Direktive 2002/20, izravno primjenjivom ( 43 ) odredbom na koju se pojedinci mogu osloniti, zahtijeva utvrđivanje činjenica, koje treba obaviti sud koji je uputio zahtjev. Osim toga, to nije predmet ovog postupka.

55.

Sada ću podredno razmotriti, za slučaj da Sud dođe do zaključka da zahtjevi iz članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2006/123 nisu ispunjeni, pripada li mjera kao što su predmetne pristojbe u područje oporezivanja (članak 2. stavak 3. Direktive 2006/123).

56.

Pojam „oporezivanje” valja tumačiti autonomno, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda prema kojoj potreba za ujednačenom primjenom prava Unije kao i načelo jednakosti nalažu da se tekst odredbe prava Unije, koji ne upućuje izričito na pravo država članica, mora radi utvrđenja njegova smisla i dosega u pravilu autonomno tumačiti u cijeloj Europskoj uniji ( 44 ).

57.

Postoji temeljna razlika između poreza kojim se doprinosi općem prihodu javnog tijela i administrativne naknade za specifičnu uslugu.

58.

U ovom predmetu, iako je nadležna općina naplaćivala iznos koji premašuje trošak administrativnog postupka izdavanja dozvole u vezi s vremenom, mjestom i načinom izvedbe radova iskapanja, sama činjenica da se takav naplaćeni potencijalni višak uplaćuje u opći proračun općine ne pretvara naknadu u opći porez. Naknada se naplaćuje samo u okviru administrativnog postupka. Tijela ne mogu pretvoriti administrativnu naknadu u porez i na taj način izbjeći primjenu Direktive 2006/123 samo zato što propisani iznos premašuje troškove upravljanja administrativnim postupkom. Takvo bi tumačenje članka 2. stavka 3. bilo suprotno svrsi članka 13. stavka 2. Direktive 2006/123, a to je ograničiti naknade koje se naplaćuju u postupku izdavanja ovlaštenja pružateljima usluga.

59.

Stoga smatram da nacionalne mjere kao što su leges u glavnom postupku ne predstavljaju porez s obzirom na to da se naplaćuju u sklopu općinske usluge izdavanja dozvole u vezi s vremenom, mjestom i načinom izvedbe radova iskapanja.

60.

S obzirom na to da, temeljem članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2006/123, ta direktiva, po mom mišljenju, nije primjenjiva u situaciji kao što je ona u predmetnom slučaju, treće je pitanje, o značenju uvodne izjave 9. preambule te direktive u kontekstu postupka u predmetu pred sudom koji je uputio zahtjev, hipotetsko i na njega ne treba odgovarati.

61.

Drugo pitanje odnosi se na potpuno unutarnje situacije iz poglavlja III. Direktive 2006/123. S obzirom na to da je to pitanje također hipotetske prirode u kontekstu ovog predmeta, njega ću razmotriti kasnije (samo) u okviru predmeta C‑31/16, Visser.

62.

S obzirom na to da Sudu predlažem da presudi kako Direktiva 2006/123 nije primjenjiva u predmetu kao što je ovaj i da se četvrto i peto pitanje postavljaju pod pretpostavkom primjenjivosti direktive, ona su hipotetska. Osim toga, htio bih naglasiti da režim propisan Direktivom 2006/123, kada su u pitanju ovlaštenja i pripadajući sustavi (poglavlje III., odjeljak 1.) i (zabranjeni) zahtjevi (odjeljak 2.), nije namijenjen za strogo regulirano i visoko tehničko područje telekomunikacija te upravo stoga ovo područje ne pripada, kao što smo vidjeli ranije, u područje primjene Direktive 2006/123 ( 45 ).

63.

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita Sud pripada li trgovina na malo, u okviru koje se potrošaču prodaje roba poput cipela i odjeće, u područje primjene Direktive 2006/123.

64.

To pitanje sud koji je uputio zahtjev postavlja s obzirom na sljedeće činjenično stanje: Visser je vlasnik poslovnog prostora koji bi želio dati u najam društvu Bristol BV, koje želi otvoriti maloprodajnu trgovinu za svoj diskontni lanac za prodaju obuće i odjeće. Bristol BV želi se osloniti na poglavlje III. direktive koje nosi naslov „Sloboda poslovnog nastana za pružatelje usluga”. Pitanje je, dakle, podliježe li Bristol BV kao pružatelj usluge odredbama Direktive 2006/123.

65.

Konačno, kao što će se vidjeti detaljnije niže u ovom mišljenju, iza ovog naizgled jednostavnog pitanja („Zašto trgovina na malo ne bi bila usluga?”) nalazi se veće i osjetljivije pitanje odnosa između Direktive 2006/123 i temeljnih sloboda koje su zajamčene u UFEU‑u, kao i pitanje odnosa između tih temeljnih sloboda i mogućih posljedica za Direktivu 2006/123.

66.

Dok nizozemska vlada smatra da se u situaciji poput one u predmetu trgovina na malo ne bi trebala smatrati uslugom, Visser te talijanska i poljska vlada i Komisija smatraju da bi.

67.

Na temelju članka 2. stavka 1. Direktive 2006/123, direktiva se primjenjuje na usluge koje dostavljaju pružatelji s poslovnim nastanom u državi članici.

68.

Člankom 4. točkom 1. Direktive 2006/123 „usluga” je definirana kao „svaka samostalna gospodarska djelatnost koja se obično obavlja za naknadu, kako je spomenuto u [članku 57. UFEU‑a]” ( 46 ). U prvom stavku članka 57. UFEU‑a pak propisano je da se „[u]slugama u smislu Ugovorâ smatraju […] one ‚usluge’ koje se uobičajeno obavljaju uz naknadu, u mjeri u kojoj nisu uređene odredbama koje se odnose na slobodu kretanja robe, kapitala i osoba.”

69.

Prvi dio definicije „usluge” prilično je izravan: prodaja obuće ili odjeće predstavlja samostalnu gospodarsku djelatnost koja se obavlja za naknadu.

70.

U uvodnoj izjavi 33. direktive ( 47 ) izričito je navedena distribucijska trgovina ( 48 ) kao jedna od djelatnosti koje su obuhvaćene direktivom ( 49 ). Osim toga, u uvodnoj izjavi 47. direktive spominje se hipermarket, iako, tek usputno u kontekstu sustava ovlašćivanja. Takve trgovine nedvojbeno imaju i distribucijsku funkciju u odnosu na robu. U uvodnoj izjavi 76. direktive navedeno je da se direktiva jedino ne odnosi na ograničenja koja se primjenjuju na robu kao takvu (za razliku od, pretpostavljam, distribucije robe).

71.

Osim toga, Komisijin neobvezujući, ali svejedno informativni ( 50 ) Priručnik za provedbu Direktive o uslugama ( 51 ), kojem je, štoviše, Sud pribjegao pri tumačenju Direktive 2006/123 ( 52 ), upućuje na „distributivnu trgovinu (uključujući maloprodaju i veleprodaju dobara i usluga)”.

72.

Osim toga, kronološki pregled pripreme direktive otkriva da je Europski parlament prvotno, tijekom prvog čitanja, pokušao ukloniti upućivanje na „distribucijsku trgovinu” ( 53 ), vjerojatno s namjerom isključivanja usluga trgovine na malo iz direktive. Vijeće je, međutim, ponovno unijelo takvo upućivanje u nacrt ( 54 ). Ovo je upućivanje ostalo do donošenja direktive.

73.

No što s drugim dijelom članka 57. stavka 1. UFEU‑a, na koji se upućuje u članku 4. točki 1. Direktive 2006/123 („u mjeri u kojoj [usluge] nisu uređene odredbama koje se odnose na slobodu kretanja robe, kapitala i osoba”)?

74.

Ovdje se postavlja pitanje jesu li predmetne usluge, odnosno prodaja obuće, uređene ostalim slobodama iz Ugovora u smislu članka 57. UFEU‑a, što bi moglo značiti da ne pripadaju u područje primjene Direktive 2006/123.

75.

U sklopu sustava UFEU‑a ( 55 ), slobodno kretanje osoba sastoji se od dvije odvojene slobode: slobode kretanja ovisnih osoba (radnici) i slobode kretanja samostalnih osoba (poslovni nastan). Ergo, sloboda poslovnog nastana potpada pod pojam „osobe” iz prvog stavka članka 57. UFEU‑a ( 56 ).

76.

Zamislimo na trenutak da je djelatnost društva Bristol BV bila djelatnost poslovnog nastana. To bi podrazumijevalo da je njegova situacija na temelju UFEU‑a uređena pravilima o slobodi poslovnog nastana (kao potkategoriji slobodnog kretanja osoba), što bi pak značilo da se ne radi o „usluzi” u smislu članka 57. UFEU‑a, a što bi upućivalo na to da smo izvan područja primjene Direktive 2006/123. Slijedom takvog razmatranja, poglavlje III. Direktive 2006/123 o slobodi poslovnog nastana za pružatelje usluga ostalo bi bez ikakvog područja primjene ( 57 ). Osim ako se iz ovog razloga poglavlje III. samo po sebi smatra suprotnim primarnom pravu, zaključak da poglavlje III. nema područje primjene ne može se prihvatiti.

77.

U skladu s navedenim, ili pojam „uslužna djelatnost” iz poglavlja III. Direktive 2006/123 mora imati značenje koje je različito od opće definicije iz članka 4. Direktive 2006/123 ili članak 4. Direktive 2006/123 ne upućuje na članak 57. UFEU‑a u odnosu na poslovni nastan pružatelja usluga. Zbog jasnoće bih odabrao potonji pristup i zauzeo stajalište da se direktiva primjenjuje i na gospodarske djelatnosti koje pripadaju u slobodu poslovnog nastana u smislu UFEU‑a, ali koje također uključuju uslužni element ( 58 ).

78.

U općenitijem smislu, iz razlike u terminologiji između UFEU‑a i Direktive 2006/123 uočljive su različite metode koje se koriste u UFEU‑u, s jedne strane, i u direktivi, s druge, u svrhu ostvarenja cilja uklanjanja ograničenja za slobodu pružanja usluga. UFEU se prije svega odnosi na „ograničenja slobode pružanja usluga unutar Unije” ( 59 ). On stremi k „negativnoj integraciji” kroz zabranjivanje prepreka trgovini uslugama ( 60 ). Suprotno tome, Direktiva 2006/123 usredotočuje se na uslužne djelatnosti i specifično cilja na njih. Kao instrument sekundarnog prava, ona se može detaljnije pozabaviti problemima s kojima se susreću pružatelji usluga kada su suočeni s poteškoćama. Iz tog razloga, u skladu sa svojom pravnom osnovom ( 61 ), usredotočena je na djelatnost pružatelja usluga i njezina je cjelokupna struktura usmjerena prema uslužnim djelatnostima ( 62 ).

79.

Upućivanje na članak 57. UFEU‑a u članku 4. točki 1. Direktive 2006/123 nema utjecaja, dakle, na pitanje je li trgovina na malo „usluga” na temelju članka 4. točke 1. Direktive 2006/123.

80.

Trgovina na malo se, prema tome, treba smatrati uslugom u skladu s člankom 4. točkom 1. Direktive 2006/123.

81.

Pitanje koje preostaje u kontekstu tumačenja članka 4. točke 1. Direktive 2006/123 jest zahtijeva li primarno pravo restriktivno tumačenje te odredbe na način da se trgovina na malo ne može smatrati „uslugom” za potrebe Direktive 2006/123.

82.

Moj je odgovor na ovo pitanje „ne”.

83.

Čak i (samo) na temelju UFEU‑a ( 63 ), mislim da bi djelatnost društva Bristol BV potpadala pod slobodu poslovnog nastana, kao što ću sada dokazati upućujući na sudsku praksu Suda.

84.

U situacijama vezanim za poslovni nastan koje uključuju još neku temeljnu slobodu, u pravilu slobodu koja se odnosi na robu ili usluge ( 64 ), čini mi se da Sud dosljedno primjenjuje slobodu poslovnog nastana na temelju članka 49. UFEU‑a ( 65 ). Smatram da je glavni razlog za takav pristup taj da, gotovo po definiciji, poslovni nastan obično sam po sebi uključuje aspekte ostalih temeljnih sloboda. Shematski prikazano: za osnivanje je potreban kapital; ljudi pomažu pri uspostavljanju i upravljanju, robu treba prevesti od A do B. Sve kako bi (fizička ili pravna) osoba mogla uspostaviti poslovni nastan.

85.

Razmatrajući sva ova pitanja u sklopu „poslovnog nastana”, čini mi se da se Sud usredotočuje na stvarnu djelatnost poslovnog nastana umjesto na krajnju svrhu takvog poslovnog nastana. Sud u toj situaciji ne uzima u obzir robu ili usluge koje će pružati poduzetnik koji uspostavlja poslovni nastan.

86.

U skladu s takvom sudskom praksom i u nedostatku Direktive 2006/123, za pretpostaviti je da bi osnivanje maloprodajne trgovine kao u predmetu iz glavnog postupka, stoga, potpadalo pod slobodu poslovnog nastana. U takvim okolnostima ne vidim kako bi razmatranje ovog predmeta u okviru poglavlja III. direktive o poslovnom nastanu pružatelja usluga bilo suprotno takvoj sudskoj praksi.

87.

S obzirom na to da se u ovom predmetu radi o poslovnom nastanu, ne trebamo dalje razmatrati odnos između Direktive 2006/123 i primarnog prava. Međutim, kako bismo spriječili pogrešno shvaćanje odnosa između robe i usluga te s obzirom na pitanja postavljena tijekom usmenog postupka smatram da je korisno dalje razmotriti ovo pitanje u kontekstu ovog mišljenja.

88.

Odmah u početku valja naglasiti da činjenica da je na temelju članka 57. stavka 1. UFEU‑a sloboda pružanja usluga rezidualna u odnosu na ostale slobode ni na koji način ne implicira da postoji redoslijed prvenstva među temeljnim slobodama ( 66 ). Sud je pojasnio da, iako je u definiciji pojma „usluge” iz članka 57. stavka 1. UFEU‑a propisano da usluge „nisu uređene odredbama koje se odnose na slobodu kretanja robe, kapitala i osoba”, to se odnosi na definiciju tog pojma i ne stvara redoslijed prvenstva između slobodnog pružanja usluga i ostalih temeljnih sloboda. Presudno je da je Sud presudio da pojam „usluge” obuhvaća usluge koje nisu uređene ostalim slobodama kako bi osigurao da sve ekonomske djelatnosti budu u području primjene temeljnih sloboda ( 67 ). Sloboda pružanja usluga stoga nije podredna nego rezidualna sloboda.

89.

U predmetima koji uključuju i robu i usluge sudska praksa Suda varira. Mogu se razlikovati tri pristupa: razmatranje samo jedne slobode na temelju „testa težišta mjere”, razmatranje obje slobode zajedno te razmatranje jedne slobode za drugom. Pogledajmo nakratko svaki od ova tri pristupa.

90.

Ovo je klasičan i uobičajeni test na koji se Sud oslanja. Sud je u okviru ovog pristupa dosljedno zaključivao da, kada nacionalna mjera utječe i na slobodu pružanja usluga i na slobodno kretanje robe, on tu mjeru, u pravilu, razmatra u odnosu na samo jednu od te dvije temeljne slobode ako je jasno da je, u okolnostima predmeta, jedna od tih sloboda u potpunosti sekundarna u odnosu na drugu i da joj može biti pridružena ( 68 ). U ovom kontekstu, Sud ima tendenciju baviti se predmetima koji se odnose na trgovinu na malo u sklopu slobodnog kretanja robe ( 69 ). Međutim, Sud ne niječe postojanje višestrukih aspekata jedne gospodarske djelatnosti s točke gledišta temeljnih sloboda, čak i ako je analizirao neki predmet samo iz perspektive jedne slobode.

91.

Primjerice, u predmetu Burmanjer i dr. ( 70 ) Sud je presudio kako ne može biti isključeno da prodaja nekog proizvoda može biti popraćena djelatnošću s aspektima „usluge”. Međutim, ta činjenica, sama po sebi, nije mogla biti dovoljna da se gospodarsku transakciju poput putujuće prodaje smatra „pružanj[em] usluga” u smislu članka 56. UFEU‑a. Upravo suprotno, u svakom predmetu valja utvrditi je li predmetna usluga u potpunosti sekundarna s obzirom na elemente u vezi sa slobodnim kretanjem robe ( 71 ). U skladu s ovim pristupom, o predmetima u kojima je prevladavao aspekt usluga, kao što je oglašavanje ( 72 ), raspravljalo se u okviru slobode pružanja usluga ( 73 ).

92.

Logika iza testa težišta mjere jest sljedeća: u situaciji kada je Sud pozvan tumačiti samo primarno pravo, prirodno je da se usredotoči na prevladavajuću temeljnu slobodu. Zašto bi proveo isto ispitivanje u odnosu na neku drugu slobodu kada bi samo došao do istog rezultata? Sve temeljne slobode, na kraju krajeva, imaju isti cilj: uklanjanje prepreka trgovini na unutarnjem tržištu. Je li određena situacija obuhvaćena, primjerice, samo člankom 49. UFEU‑a, samo člankom 34. UFEU‑a, člancima 34. i 56. UFEU‑a ili samo člankom 56. UFEU‑a, u velikoj većini slučajeva nije nužno od temeljne važnosti.

93.

Sud je obje slobode razmatrao zajedno u tehničkom predmetu o prethodnim postupcima odobrenja za stavljanje na tržište (uglavnom) uređaja za dekodiranje televizijskih signala ( 74 ). Razlog za takvu istodobnu analizu zasigurno je bio što su, u slučaju usluga digitalne televizije, usluge i roba usko povezani ( 75 ).

94.

Sud je dvije slobode razmatrao jednu za drugom osobito u predmetima o oglašavanju ( 76 ). Zanimljivo je primijetiti da Sud u takvim predmetima sukcesivnog ispitivanja nije obrazložio zašto je to učinio ( 77 ). Moje je objašnjenje da težište mjere nije bilo očigledno. Htio bih dodati da tu sudsku praksu sukcesivnog pristupa treba promatrati s obzirom na presudu u predmetu Keck i Mithouard ( 78 ): Sud je, prihvaćanjem tog pristupa, jasno dao do znanja da se mjere koje bi potencijalno mogle predstavljati prodajne aranžmane koji izlaze izvan područja primjene slobodnog kretanja robe u skladu s presudom Keck i Mithouard također mogu analizirati u odnosu na neku drugu slobodu iz Ugovora ( 79 ).

95.

Na temelju činjenice da se Sud koristi različitim pristupima zaključujem da postoje situacije u kojima pristup koji se temelji na težištu mjere, a koji se, gotovo automatski, tiče kvantitete („Koja sloboda ima najveću težinu?”), dostiže svoje granice u situaciji u kojoj se određenu temeljnu slobodu ne može jednostavno zanemariti kao potpuno sekundarnu. Zato u ovom predmetu dajem prednost trećem pristupu jer, u suprotnom, aspekt usluga, koji je sastavni dio trgovine na malo, ne bi bio priznat.

96.

Slijedom toga, ne razumijem kako bi u ovom predmetu primarno pravo moglo ograničiti samostalno tumačenje Direktive 2006/123.

97.

Ovaj je zaključak, štoviše, potvrđen načinom na koji je Sud do sada tumačio Direktivu 2006/123, kao što ću sada pokazati.

98.

Ovdje su od presudne važnosti pravni zaključci koje možemo izvući iz predmeta Rina Services i dr. ( 80 ). Vjerojatno je glavno pravno pitanje u tom predmetu bilo pitanje može li zahtjev koji je zabranjen člankom 14. Direktive 2006/123 ( 81 ) biti opravdan na temelju UFEU‑a. Bez obzira na argument da člankom 14. Direktive 2006/123 nije moguće isključiti takvo opravdanje jer se radi o odredbi primarnog prava ( 82 ), Sud je bio savršeno jasan: veliko vijeće presudilo je da, s obzirom na to da članak 14. ne predviđa mogućnost opravdanja, takva mogućnost ni ne postoji. S tim u vezi Sud je posebno razmotrio članak 3. stavak 3. Direktive 2006/123 ( 83 ). Ograničavajući se isključivo na sadržaj, sustav i cilj direktive, Sud je tako pokazao veliko poštovanje za izbore zakonodavca Unije ( 84 ).

99.

Smatram da opća logika koja je u pozadini presude Rina Services i dr. glasi da zakonodavac Unije može promicati aspekt slobode temeljnih sloboda neizbježno na račun aspekta opravdanja. Naime, u prirodi je usklađivanja da se definiraju, izjednače i, ako to zakonodavac Unije smatra prikladnim, ograniče osnove za opravdanje kako bi se za gospodarske subjekte stvorili jednaki uvjeti djelovanja. Slikovito rečeno, u takvoj je situaciji „pobjednik” temeljna sloboda Unije, kao i gospodarski subjekt koji se namjerava osloniti na spomenutu slobodu, što je potpuno u skladu s ciljevima UFEU‑a ( 85 ). Smatram da zakonitost i legitimitet takvog ishoda proizlazi iz poštovanja zakonodavnog postupka koji je predviđen UFEU‑om.

100.

Primarno pravo nema, stoga, nikakav utjecaj na pitanje je li trgovina na malo „usluga” na temelju članka 4. točke 1. Direktive 2006/123.

101.

Također bih htio iskoristiti priliku da stavim ovaj predmet u njegov širi kontekst.

102.

Iz sadašnjih okolnosti proizlazi da djelatnost trgovine na malo predstavlja uslugu sama po sebi, iako je u konačnici povezana s distribucijom robe, te kao takva treba biti i priznata. U prošlosti, (a osobito u vrijeme presude Keck i Mithouard ( 86 ),) moguće je da je bila glavno sredstvo distribucije robe. Iako je poštanska dostava na temelju kataloške prodaje postojala, svakako je bila marginalna. Od tada, dolaskom interneta (i pametnih telefona) u gotovo svako kućanstvo, trgovina na malo bila je suočena s konkurencijom iz novih izvora i morala je proći dubinsku preobrazbu. Danas se trgovina na malo, u znatno većoj mjeri nego prije, sastoji ne samo od prodaje proizvoda već i od savjetovanja, konzaltinga i ponude postprodajnih usluga ( 87 ). U današnjim uvjetima ona predstavlja djelatnost koja nije samo sporedna u odnosu na proizvod.

103.

Kao što je često slučaj s novim zakonodavstvom, u primjeni tog pravnog instrumenta pojavljuju se nova pitanja na koja nije moguće odgovoriti oslanjajući se na prethodnu sudsku praksu Suda o četiri slobode. To je posebno očigledno u kontekstu poslovnog nastana, u kojem razlika između poslovnog nastana za potrebe distribucije robe i poslovnog nastana za potrebe pružanja usluge prema odredbama UFEU‑a nije bila relevantna. Iz tog razloga ne vidim zašto bi prethodna sudska praksa o razgraničenju slobodnog pružanja usluga i slobodnog kretanja robe sprečavala primjenu Direktive 2006/123 na maloprodajne trgovce, kao što je i propisano njezinim jasnim odredbama. Naprotiv, iz dosadašnje sudske prakse Suda proizlazi da razlika između robe i usluga nikada nije bila isključiva. Razvojem uslužnog gospodarstva, u kojem postaje normalno da kupac očekuje mnoštvo usluga prilikom kupnje robe, pa čak i nakon nje, povećava se preklapanje između dva pola, a u njegovu središtu nalazi se distribucijska trgovina. Zakonodavac ju je odlučio uključiti u područje primjene Direktive 2006/123, znajući da će se djelatnost dalje razvijati prema ponudi još više usluga, što je u skladu sa sudskom praksom Suda koja je oduvijek priznavala činjenicu da određene djelatnosti imaju aspekte zaštićene većim brojem sloboda.

104.

Ukratko, ne mislim da se dosadašnja sudska praksa može ili treba tumačiti na način koji isključuje djelatnost „trgovine na malo” iz područja primjene Direktive 2006/123.

105.

Moj je zaključak u odnosu na prvo pitanje, dakle, da djelatnost „trgovine na malo” koja se sastoji od prodaje robe poput obuće i odjeće potrošačima potpada pod definiciju „usluge” iz članka 4. točke 1. Direktive 2006/123.

106.

Svojim četvrtim pitanjem u predmetu C‑31/16 sud koji je uputio zahtjev nastoji utvrditi je li poglavlje III. Direktive 2006/123, koje nosi naslov „Sloboda poslovnog nastana za pružatelje usluga”, primjenjivo u situacijama u kojima je činjenično stanje ograničeno na samo jednu državu članicu Unije.

107.

To nije prvi put da je ovo pitanje upućenu Sudu. Naime, u predmetu Trijber i Harmsen ( 88 ) Raad van State (Državno vijeće) već je uputilo isto pitanje.

108.

U mišljenju u predmetu Trijber i Harmsen ( 89 ) predložio sam potvrdan odgovor na to pitanje. Kao što sam detaljno prikazao u tom predmetu, tekstualno, sustavno, povijesno i teleološko tumačenje odredbi Direktive 2006/123 upućuje na to da se poglavlje III. o slobodi poslovnog nastana za pružatelje usluga primjenjuje ne samo u prekograničnim već i u potpuno unutarnjim situacijama ( 90 ). Dok za detaljan pregled mojeg rasuđivanja upućujem Sud na to mišljenje, slijedi sažetak mojeg stajališta: što se tiče formulacije pravnih osnova u UFEU‑u, ne postoji razlika između usklađivanja, približavanja i harmonizacije; harmonizacija u području unutarnjeg tržišta može obuhvaćati situacije koje nisu obuhvaćene temeljnim slobodama zajamčenima UFEU‑om; u odredbama poglavlja III. Direktive 2006/123 ne upućuje se na prekograničnu djelatnost, dok se u onima iz poglavlja IV. na nju upućuje, te su nacrti izmjena kojima bi se cijela direktiva ograničila na prekogranične situacije odbijeni.

109.

Nisam se predomislio o ovom pitanju od mojeg mišljenja u predmetu Trijber i Harmsen ( 91 ). U ovom mišljenju ću se, stoga, ograničiti na razmatranje dodatnih argumenata koji su iznijeti u kontekstu ovog postupka kao i na sudsku praksu Suda o Direktivi 2006/123.

110.

Kao prvo, razlika između formulacije odredbi poglavlja III. i poglavlja IV. od presudne je važnosti: poslovni nastan u skladu s direktivom treba obuhvaćati cjelokupno unutarnje pružanje usluga (poglavlje III.). Gospodarske subjekte ne smije se obeshrabrivati da ostvare poslovni nastan u državi članci. U svemu ostalom, to jest privremenom pružanju usluga, prekogranični element inherentno je prisutan. Ergo, poglavlje IV. nužno i logično iziskuje postojanje prekograničnog elementa.

111.

Kao drugo, valja smatrati da su odredbe ( 92 ) ili čak poglavlja ( 93 ) Direktive 2006/123 koja izričito upućuju na „drugu državu članicu” i, stoga, prekograničnu situaciju, primjenjive izričito na prekogranične situacije, čime se ni na koji način ne prejudiciraju ostale odredbe direktive koje se primjenjuju u potpuno unutarnjoj situaciji.

112.

Kao treće, ne može se reći da se pravnom osnovom direktive, odnosno člancima 53. i 62. UFEU‑a ( 94 ), dodjeljuje nadležnost za rješavanje samo prekograničnih situacija. Naime, kao što je Komisija naglasila tijekom rasprave, formulacija članka 53. stavka 2. UFEU‑a, kojim je propisano da, u slučaju medicinskih, njima srodnih i farmaceutskih profesija, postupno ukidanje ograničenja ovisi o usklađivanju uvjeta njihova obavljanja u različitim državama članicama, upućuje na suprotno.

113.

Nadalje, zakonodavac Unije već je posegnuo za člankom 53. UFEU‑a kao pravnom osnovom u situacijama koje nisu bile samo prekogranične. Čini mi se da se ta odredba dosljedno koristi kao standardna (i jedina) pravna osnova za usklađivanje ( 95 ) u području usluga. To je posebno točno za opsežno usklađivanje u sektoru financijskih usluga. Kao primjer bih htio spomenuti direktive o restrukturiranju i likvidaciji kreditnih institucija ( 96 ), o tržištima financijskih instrumenata (MiFiD) ( 97 ) i o adekvatnosti kapitala investicijskih društava i kreditnih institucija ( 98 ). Nisam naišao ni na jednu presudu Suda o bilo kojoj od spomenutih direktiva u kojoj je u kontekstu članka 53. UFEU‑a postavljeno pitanje o pravnoj osnovi u odnosu na potpuno unutarnje situacije ( 99 ).

114.

Kao četvrto, trebamo razmotriti sudsku praksu Suda. Iz nje proizlazi da Sud tumači odredbe poglavlja III. Direktive 2006/123 samo u situacijama koje su potpuno unutarnje prirode, bez traženja prekograničnog elementa ili upućivanja na opću sudsku praksu o dopustivosti zahtjeva za prethodnu odluku koji proizlaze iz potpuno unutarnjih situacija, kao što je sada sažeto prikazano (i pojašnjeno) u presudi Ullens de Schooten ( 100 ).

115.

Kako bi se izbjegla svaka nedoumica, želio bih naglasiti temeljnu razliku između sljedeća dva pitanja: a) pokriva li direktiva situacije koje su potpuno unutarnje prirode i b) treba li Sud odgovoriti na pitanje čak i ako su sporovi u glavnom postupku ograničeni na jednu državu članicu ( 101 ). Pitanje a) odnosi se na materijalno područje primjene direktive. To je meritorno pitanje. Ako je odgovor na ovo pitanje „da”, analiza je okončana u smislu da nije potrebno tražiti eventualne prekogranične elemente. Pitanje b), s druge strane, nije materijalne, već formalne prirode. Radi se o dopustivosti predmeta. Pitanje b) treba analizirati samo ako je odgovor na pitanje a) „ne”. Presuda Ullens de Schooten bavi se pitanjem b) ( 102 ).

116.

U presudi Rina Services i dr. ( 103 ), predmetu o nacionalnom zakonodavstvu kojim se od društava sa statusom certifikacijskih tijela zahtijeva da imaju registrirano sjedište u određenoj državi članici, iako su činjenice u predmetu iz glavnog postupka bile jasno ograničene na samo jednu državu članicu, Sud je bez razmatranja tog pitanja proveo tumačenje odredbi poglavlja III. Direktive 2006/123. Naknadno, u presudi Trijber i Harmsen, Sud nije odgovorio na pitanje primjenjuju li se odredbe poglavlja III. Direktive 2006/123 u potpuno unutarnjoj situaciji. On je, umjesto toga, potražio i pronašao dovoljno prekograničnih elemenata ( 104 ). Taj je pristup promijenjen u presudi Hiebler ( 105 ). Činjenice u predmetu Hiebler, u kojem je bila riječ o teritorijalnim ograničenjima kojima se dimnjačarima odobrava nuđenje usluga isključivo u dimnjačarskom području u kojem imaju prebivalište, bile su ograničene na jednu državu članicu ( 106 ). Sud nije spomenuo obvezni prekogranični element i odmah je počeo razmatrati upućena pitanja ( 107 ). Isto vrijedi za presudu u predmetu Promoimpresa i dr. ( 108 ) u kojem se radilo o nacionalnom zakonodavstvu na temelju kojeg se rok valjanosti koncesija na pomorskim dobrima kao i javnim dobrima jezera automatski produljuje. Ponovno, iako su činjenice u predmetu pred sudom koji je uputio zahtjev bile ograničene na jednu državu članicu ( 109 ), Sud je protumačio odredbe poglavlja III. ( 110 ). Suprotno tome, u analizi članka 49. UFEU‑a, zahtijevao je „prekogranični interes” ( 111 ). Osim toga, u predmetu Hemming i dr., u kojem je bila riječ o zahtjevu za plaćanje pristojbe u kontekstu zahtjeva za ovlaštenje, sve su činjenice bile smještene u Londonu. Ni Sud ( 112 ) ni nezavisni odvjetnik ( 113 ) nisu razmotrili to pitanje.

117.

Ukratko, gore spomenute predmete u kojima je postojala isključivo unutarnja situacija shvaćam na sljedeći način: u svojem tumačenju odredaba poglavlja III. Direktive 2006/123 Sud je pretpostavio da se te odredbe primjenjuju u isključivo unutarnjoj situaciji ( 114 ). Budući da su ti predmeti ulazili u materijalno područje primjene Direktive 2006/123, nije bilo potrebe tražiti moguće ili potencijalne prekogranične elemente.

118.

Stoga ne iznenađuje što bih Sudu u ovom predmetu također predložio da slijedi ovu sudsku praksu, zbog čega moj odgovor na četvrto pitanje glasi da su odredbe poglavlja III. Direktive 2006/123 primjenjive u situacijama kao što je ona u glavnom postupku, bez obzira jesu li svi elementi ograničeni na jednu državu članicu ili nisu.

119.

S obzirom na predloženi odgovor na četvrto pitanje, treće pitanje postaje hipotetsko ( 115 ).

120.

Drugim i petim pitanjem sud koji je uputio zahtjev zapravo nastoji utvrditi sprečava li se odredbama Direktive 2006/123 općinski prostorni plan kao što je onaj koji je predmet glavnog postupka, prema kojem je površina namijenjena za trgovinu na malo glomaznom robom, čime se isključuje maloprodajnu trgovinu diskontnog lanca za prodaju obuće i odjeće.

121.

S obzirom na to da je osnivanje maloprodajne trgovine kao što je ona u glavnom postupku trajne prirode, relevantne odredbe za ocjenu ovog pitanja nalaze se u poglavlju III. direktive o „slobodi poslovnog nastana za pružatelje usluga”. To poglavlje III. podijeljeno je pak u dva odjeljka: odjeljak o ovlaštenjima, koji se bavi sustavima ovlašćivanja i relevantnim uvjetima i postupcima (Odjeljak 1., odnosno članci 9. do 13. Direktive 2006/123) i odjeljak o zahtjevima koji su predmet zabrane ili ocjenjivanja (Odjeljak 2., odnosno članci 14. i 15. Direktive 2006/123). Primjenjivost tih odjeljaka ovisi o tome predstavlja li prostorni plan u pitanju ograničenje u obliku „sustava ovlašćivanja” u smislu članka 4. točke 6. Direktive 2006/123 ili u obliku „zahtjeva” iz članka 4. točke 7. spomenute direktive.

122.

„Sustav ovlašćivanja”, kojim se aktivira primjenjivost članaka 9. do 13. Direktive 2006/123, je, u skladu s člankom 4. točkom 6. spomenute direktive, svaki postupak koji pružatelj ili primatelj mora slijediti da bi od nadležnog tijela dobio službenu ili implicitnu odluku o pristupu ili izvođenju uslužne djelatnosti.

123.

Odluka je u pravilu, iako ne nužno u svakom slučaju, upućena pojedinačnoj (fizičkoj ili pravnoj) osobi. U slučaju prostornog plana, koji je neovisno i unaprijed izrađeni dokument, to nije tako. Drugim riječima, dok sukladnost s prostornim planom može biti potrebna za početak uslužne djelatnosti, prostorni je plan sam po sebi akt općinskog vijeća ex ante i in abstracto. Iz toga slijedi da prostorni plan ne predstavlja sustav ovlašćivanja.

124.

Čini mi se da je takvo razumijevanje pojma „sustav ovlašćivanja” potvrđeno sudskom praksom Suda.

125.

Iako Sud do sada, koliko mi je poznato, nije trebao detaljno utvrditi razliku između „sustava ovlašćivanja” i ostalih oblika ograničenja, u tri je predmeta bio suočen sa sustavima ovlašćivanja iz Direktive 2006/123: Trijber i Harmsen ( 116 ), Promoimpresa i dr. ( 117 ) i Hemming i dr. ( 118 ). Uvijek se radilo o odluci administrativnog tijela koja je potrebna prije nego što pružatelj usluga može započeti sa svojom djelatnošću. Slično tome, Sud EFTA‑e svrstao je sustav dozvola za građevinare u Norveškoj u sustav ovlašćivanja u smislu članka 16. stavka 2. točke (b) ( 119 ) Direktive 2006/123 jer je dozvola bila potrebna da bi građevinsko društvo moglo započeti s građevinskim radovima u Norveškoj.

126.

U svim ovim predmetima pružatelj usluga morao je: 1. zatražiti odluku tijela, 2. primiti odluku naslovljenu na njega in concreto i 3. ta su odluka i postupanje u skladu s odlukom bili preduvjet za početak obavljanja djelatnosti pružatelja usluga ( 120 ).

127.

Niti jedan od ova tri elementa nije prisutan u ovom predmetu i iz tog razloga smatram da prostorni plan poput onog iz glavnog postupka ne predstavlja sustav ovlašćivanja u smislu članka 4. točke 6. Direktive 2006/123.

128.

„Zahtjev” iz članka 4. točke 7. je „svaka obveza, zabrana, uvjet ili ograničenje koje je predviđeno zakonima ili drugim propisima država članica” ( 121 ).

129.

Prostorni plan kao što je onaj općine Appingedam je upravni propis koji predstavlja conditio sine qua non za poslovni nastan gospodarskog subjekta u takvoj općini. On, stoga, potpada pod definiciju „zahtjeva” u smislu Direktive 2006/123.

130.

Prije nego što počnemo razmatrati članke 14. i 15. Direktive 2006/123, moramo razmotriti pitanje, koje je postavio sud koji je uputio zahtjev, isključuje li uvodna izjava 9. spomenute direktive mjeru kao što je prostorni plan iz područja primjene direktive.

131.

Uvodnom izjavom 9. direktive propisano je da se direktiva „primjenjuje jedino na zahtjeve koji se odnose na pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti. Ona se, stoga, ne primjenjuje na zahtjeve kao što su propisi o prometu na cestama, razvoju ili uporabi zemljišta, prostornom planiranju, građevinskim normama te administrativnim kaznama koje se određuju za nepoštivanje takvih propisa, koji izričito ne uređuju niti utječu na uslužnu djelatnost, ali ih tijekom izvođenja gospodarske djelatnosti pružatelji usluga moraju poštovati na jednaki način kao i pojedinci koji djeluju kao privatne osobe.”

132.

Dobro je poznato da se pri tumačenju pojedinog pravnog instrumenta Unije Sud često oslanja na uvodne izjave pravnih instrumenata Unije, iako one nemaju samostalnu pravnu vrijednost ( 122 ), a u odnosu na Direktivu 2006/123 ( 123 ), to je već činio. U pravnom poretku Unije one su deskriptivne, a ne preskriptivne prirode. Pitanje njihove pravne vrijednosti obično se ne javlja iz jednostavnog razloga što se, u pravilu, uvodne izjave odražavaju u pravnim odredbama direktive. U sklopu dobre zakonodavne prakse političkih institucija Unije nastoji se postići da uvodne izjave pružaju činjeničnu pozadinu za odredbe pravnog teksta.

133.

Uvodna se izjava 9., međutim, ne ponavlja drugdje u direktivi u smislu da odražava neku od (preskriptivnih) odredbi. Slijedom toga, područja navedena u toj uvodnoj izjavi nisu per se izuzeta iz Direktive 2006/123 samo zato što su spomenuta u toj uvodnoj izjavi. Direktiva, stoga, ne sadrži pravnu prazninu u odnosu na prostorne planove.

134.

Što se tiče toga da su se neke od stranki u postupku pozvale na presudu Suda u predmetu Libert i dr. ( 124 ), dovoljno je reći da je Sud, iako je uvodna izjava 9. spomenuta u toj presudi, smatrao da mjere u vezi sa socijalnim stanovanjem izlaze izvan područja primjene Direktive 2006/123 zbog nedvosmislene formulacije članka 2. stavka 2. točke (j) te direktive ( 125 ).

135.

To ne znači, međutim, da je spomenuta uvodna izjava bez vrijednosti za potrebe tumačenja. Uvodnu izjavu 9. tumačim s obzirom na obvezu država članica na temelju članka 15. stavka 7. Direktive 2006/123 da obavještavaju Komisiju o novim zahtjevima koje usvoje kao i njihovu obvezu na temelju članka 39. stavka 1. točke (b) Direktive 2006/123 da Komisiji predaju izvješće koje sadržava informacije navedene u članku 15. stavku 5., o zahtjevima koji se trebaju ocijeniti. Zasigurno se od država članica ne može očekivati da obavijeste Komisiju o svakom pojedinom prostornom planu kao mjeri prostornog planiranja.

136.

Ergo, uvodna izjava 9. pojašnjava kako u većini slučajeva propisi o prostornom uređenju ne predstavljaju zahtjeve iz Direktive 2006/123. Većina propisa o prostornom uređenju, a posebno oni koji se primjenjuju erga omnes, ne utječe na pružatelje usluga jer ne propisuju uvjet koji bi utjecao na uslugu pružatelja ( 126 ). Direktivom 2006/123 štiti se pružatelj usluga od tereta koji na pružatelje usluga utječu u većoj mjeri nego na građane koji ne pružaju usluge, ali jasno je da nije namjera Direktive ukinuti opće administrativne nužnosti kao što su građevinski standardi, pravila o prometu na cestama ili propisi o prostornom uređenju. Ne treba sve što bi moglo imati popratan učinak na slobodu poslovnog nastana smatrati zahtjevom.

137.

Nasuprot tome, uvodna izjava 9. ne podrazumijeva da je prostorni plan u potpunosti isključen iz područja primjene direktive. Prostorni bi plan uistinu mogao posebno utjecati na pružatelje usluga. Teritorijalna ograničenja (članak 15. stavak 2.) i ovlaštenja za hipermarkete (uvodna izjava 47.) izričito su navedeni u direktivi. Osim toga, prema mojem shvaćanju, svako pravilo, bez obzira na njegovo porijeklo, koje dovodi do viših troškova poslovnog nastana za pružatelje usluga pripada, u načelu, području primjene Direktive 2006/123.

138.

Predmetna mjera, odnosno zabrana bavljenja određenim maloprodajnim djelatnostima na određenoj površini, stvara takve dodatne troškove poslovnog nastana i stoga je obuhvaćena Direktivom 2006/123.

139.

S obzirom na uvodnu izjavu 9. Direktive 2006/123, prostorni plan kao što je onaj iz predmetnog slučaja nije, stoga, isključen iz područja primjene direktive.

140.

Članak 14. Direktive 2006/123 o zabranjenim zahtjevima popisuje osam zahtjeva koje države članice ne smiju ni pod kojim okolnostima propisati za pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti na svojem državnom području. Ovim „crnim popisom” nastoji se osigurati sustavno i brzo uklanjanje određenih ograničenja slobodi poslovnog nastana za koja zakonodavac Unije i sudska praksa Suda smatraju da ozbiljno narušavaju pravilno funkcioniranje unutarnjeg tržišta ( 127 ).

141.

Ukratko, člankom 14. točkom 5. Direktive 2006/123 zabranjuje se uvjetovanje poslovnog nastana primjenom ekonomskog ispitivanja na svaki pojedinačni slučaj. Iako se čini da postoji određeni ekonomski čimbenik u prostornom planu koji zabranjuje određene maloprodajne djelatnosti na određenim površinama, mjera izlazi izvan okvira članka 14. točke 5. Direktive 2006/123. Niti se prije poslovnog nastana primjenjuje pojedinačno ispitivanje niti se čini da prevladava ekonomski čimbenik mjere ( 128 ) (vidjeti analizu opravdanja niže u ovom mišljenju).

142.

Pitanje koje konačno valja ispitati jest pripada li prostorni plan području primjene članka 15. stavka 2. točke (a) Direktive 2006/123 ( 129 ), kojim se zabranjuju kvantitativna ili teritorijalna ograničenja.

143.

Kao što je talijanska vlada pravilno istaknula u svojim očitovanjima o predmetu, prostorni plan poput onog u predmetnom slučaju predstavlja takvo teritorijalno ograničenje ( 130 ). Planom se ograničava potencijalni prostor na kojem pružatelji usluga mogu ostvariti poslovni nastan, ali se ne ograničava njihov broj, pod uvjetom da je za njihove djelatnosti predviđeno dovoljno prostora.

144.

Takvo je ograničenje moguće opravdati samo ako su ispunjeni uvjeti iz članka 15. stavka 3. ( 131 ).

145.

Činjenice u vezi ove odredbe u konačnici će ocijeniti sud koji je uputio zahtjev. Na temelju raspoloživih informacija, međutim, predmetna mjera, odnosno dodjela specifičnog prodajnog prostora, čini mi se opravdanom na temelju članka 15. stavka 3. Direktive 2006/123.

146.

Predmetna mjera primjenjuje se bez razlike jer je, zakonski i činjenično, primjenjiva na jednak način na sve pružatelje usluga i ne diskriminira, izravno ili neizravno, na temelju nacionalnosti.

147.

Zaštita urbanog okoliša, na koju se poziva kao na prevladavajući razlog od društvenog interesa, propisana je u članku 4. točki 8. Direktive 2006/123 ( 132 ) u kojem je kodificirana, u tom smislu, prethodna sudska praksa o članku 56. UFEU‑a ( 133 ). Gradu može biti u interesu da prostornim planom pridonese tomu da njegov centar zadrži svoju živost i održi svoj prvotni karakter. Reguliranje koje trgovine mogu biti otvorene na kojem mjestu može, u pravilu, biti dio takve politike. Osim toga, grad može poželjeti utjecati na gustoću i tok prometa unutar i izvan grada. Valja dodati da predmetna mjera nije ekonomska u smislu da su njezina svrha i učinak povoljnije postupanje prema određenim maloprodajnim trgovcima u odnosu na druge. Radi se o mjeri koja se odnosi na način života u gradu i vrlo je bliska kulturnoj politici, koja je također priznata kao prevladavajući razlog od društvenog interesa u članku 4. točki 8. Direktive 2006/123 ( 134 ).

148.

Čini se da je mjera proporcionalna i ne prekoračuje ono što je nužno za ostvarivanje tog cilja. Trgovački centri izvan gradskog središta imaju samoosnažujući učinak. Nakon što se neke trgovine presele izvan gradskog središta i nakon što stanovnici onamo krenu automobilima, to mjesto također postaje privlačnije drugim trgovinama koje su do tada bile u gradskom središtu. Jedini način da se izbjegnu negativne posljedice povećanog prometa i praznih gradskih središta jest ograničiti pružateljima usluga mogućnosti smještaja izvan gradskog središta.

149.

U tom kontekstu, presudno je da je općina u ovom predmetu također jasno stavila do znanja da se mjerom ne sprječava poslovni nastan pružatelja usluga u gradu kao takvom, s obzirom na to da postoji dovoljno maloprodajnog prostora raspoloživog po pristupačnim cijenama ( 135 ). Uistinu se čini da nema naznaka da se prostornim planom neizravno ograničava broj maloprodajnih trgovaca u općini.

150.

Kao što je navedeno, iako se čini kao da nema razloga za pretpostavku kako je mjera neproporcionalna, na sudu koji je uputio zahtjev je da to provjeri. Ako sud koji je uputio zahtjev donese zaključak kako su površine ograničene u toj mjeri da pružatelji usluga poput društva Bristol BV ne mogu ostvariti poslovni nastan ili da ih se odvraća od njega, mjera neće proći test proporcionalnosti i bit će, stoga, protivna članku 15. Direktive 2006/123.

151.

Odgovor na drugo i peto pitanje treba, stoga, glasiti da prostorni plan kao što je onaj iz predmeta u pitanju, kojim se dopuštaju samo određene vrste trgovine na malo, predstavlja teritorijalno ograničenje u smislu članka 15. stavka 2. točke (a) Direktive 2006/123, koje je moguće opravdati temeljem članka 15. stavka 3. te direktive ako se dokaže da se cilj zaštite urbanog okoliša ostvaruje na proporcionalan način.

152.

S obzirom na predložene odgovore na prethodna pitanja i s obzirom na to da ovaj predmet pripada području primjene Direktive 2006/123, nije potrebno provesti analizu koja se odnosi na slobode iz Ugovora ( 136 ).

153.

S obzirom na sva navedena razmatranja, predlažem Sudu da na pitanja koja su uputili Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske) i Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska) odgovori na sljedeći način: