NAT/906
Akt o zdravlju tla
MIŠLJENJE
Stručna skupina za poljoprivredu, ruralni razvoj i okoliš
Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o praćenju i otpornosti tla
(Akt o praćenju tla)
[COM(2023) 416 final — 2023/0232 (COD)]
Izvjestitelj: Arnold PUECH d’ALISSAC
|
Zahtjev za savjetovanje:
|
Europska komisija, 05/07/2023
Vijeće, 21/09/2023
|
|
Pravna osnova:
|
članak 192. stavak 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
|
|
|
|
|
Nadležna stručna skupina:
|
Stručna skupina za poljoprivredu, ruralni razvoj i okoliš
|
|
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:
|
02/10/2023
|
|
Rezultat glasanja
(za/protiv/suzdržani):
|
55/0/0
|
|
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:
|
DD/MM/YYYY
|
|
Plenarno zasjedanje br.:
|
…
|
|
Rezultat glasanja
(za/protiv/suzdržani):
|
…/…/…
|
1.Zaključci i preporuke
1.1EGSO se slaže s Komisijom da je potrebno bolje pratiti stanje europskih tala kako bi se mogle poduzeti mjere kojima se jamči i održava njihovo dobro zdravlje, što je ključno za zdravlje kopnenih ekosustava i za određene djelatnosti, osobito poljoprivredu i šumarstvo. Stoga pozdravlja opći cilj Prijedloga direktive da se uspostavi čvrst i dosljedan okvir za praćenje tla primjenjiv na sva tla u EU-u koji će omogućiti otklanjanje postojećih nedostataka u tom području. EGSO napominje da je uspostava sveobuhvatnog okvira znanja o zdravlju europskih tala nužan, ali nedovoljan uvjet za postizanje cilja od 100 % zdravih europskih tala do 2050. i ističe da će taj cilj direktive biti ispunjen samo ako bude popraćen odgovarajućim financijskim sredstvima iz fondova namijenjenih zaštiti okoliša.
1.2Međutim, EGSO izražava i niz primjedbi i zabrinutost u vezi s metodologijom i kriterijima koji se primjenjuju za utvrđivanje dobrog zdravlja tla. Prema Komisijinoj definiciji tlo je zdravo kad je „u dobrom kemijskom, biološkom i fizičkom stanju kako bi moglo pružati usluge ekosustava koje su neophodne za ljude i okoliš, kao što su sigurna, hranjiva i dostatna hrana, biomasa, čista voda, kruženje hranjivih tvari, skladištenje ugljika i staništa za bioraznolikost”. Kriteriji odabrani za određivanje razine zdravlja tla podijeljeni su u tri kategorije: kriteriji utvrđeni na europskoj razini, kriteriji koje određuju države članice i nekvantitativni deskriptori tla. Kriteriji koje određuju države članice mogli bi narušiti tržišno natjecanje.
1.3Kad je riječ o financijskim aspektima, Komisija ističe da se mjerama za poboljšanje zdravlja tla može ostvariti neto korist u usporedbi s troškovima njihove provedbe, dok je prva stavka rashoda naknada za prakse održivog upravljanja tlom. EGSO napominje da nisu predviđeni novi izvori financiranja i da Komisija predlaže financiranje mjera putem nacionalnih strateških planova koje su države članice izradile u okviru zajedničke poljoprivredne politike (ZPP), što mu se ne čini prihvatljivim.
1.4Iako je potrebno praćenje i održavanje dobrog zdravlja tla, provedba održivih praksi upravljanja tlom, čije uvođenje Komisija želi potaknuti, zahtijeva definiranje zajedničkih pravila igre u skladu sa značajkama različitih tala, čime se u najvećoj mogućoj mjeri ograničava manevarski prostor dodijeljen državama članicama. Time je moguće ne samo osigurati dosljednost podataka o zdravlju tla, nego i ograničiti narušavanje tržišnog natjecanja u korištenju zemljišta, bilo da je riječ o poljoprivrednoj, prirodnoj ili urbanoj transformaciji, te spriječiti ekološki damping u korist država članica koje imaju blaže propise. U tom pogledu EGSO naglašava važnost osiguravanja zdravlja ljudi i ekosustava, kao i sigurne, pouzdane i održive proizvodnje hrane na europskim poljoprivrednim zemljištima, u kontekstu međunarodnih kriza koje utječu na svjetsko tržište hrane i učinaka klimatskih promjena koje ugrožavaju bioraznolikost i sigurnost opskrbe hranom. Nadalje, EGSO smatra da je očuvanje zdravlja tla najvrednije ulaganje koje treba poduzeti na razini EU-a kako bi se osigurala naša prilagodba klimatskim promjenama i sigurnost opskrbe hranom za sadašnje i buduće generacije europskih građana.
1.5EGSO pozdravlja vremenski plan koji je predložila Komisija i njegovu provedbu u dvije faze. Prva faza usmjerena je na praćenje i analizu stanja zdravlja tla, a druga bi faza proširila primjenu mjera održivog upravljanja tlom na područja gdje se tlo ne smatra zdravim. Međutim, upozorava na potrebu za financijskom i tehničkom potporom poljoprivrednicima koji već imaju važnu ulogu u održavanju zdravlja tla različitim praksama kao što su plodored, malčiranje i određene prakse obrade tla kojima se sprečava degradacija tla, erozija i gubitak plodnosti u određenim područjima.
1.6EGSO smatra da je Prijedlog direktive razočarao u pogledu cilja smanjenja preuzimanja zemljišta. U članku 11. navode se načela za ublažavanje posljedica preuzimanja zemljišta, ali ta su načela i dalje preopćenita (sprečavanje ili smanjenje na najmanju moguću mjeru gubitka kapaciteta tla za pružanje različitih usluga ekosustava, uključujući proizvodnju hrane, te maksimalno nadoknađivanje tog gubitka). EGSO poziva na jačanje cilja „nulte stope preuzimanja zemljišta do 2050.”, koji treba postići davanjem prednosti ponovnoj uporabi i recikliranju zemljišta, smanjenjem urbanog razvoja na obradivom zemljištu na najmanju moguću mjeru i njihovom kompenzacijom obnovom istovjetnih površina tla.
1.7EGSO preporučuje da se pokazatelji dobrog zdravlja tla koji se odnose na višak hranjivih tvari u tlu, onečišćenje teškim metalima i organskim onečišćujućim tvarima te smanjeni kapacitet tla za zadržavanje vode (navedeni u dijelu B Priloga I.), a koji su trenutačno prepušteni diskrecijskoj odluci država članica, usklade kako bi se ograničilo moguće narušavanje tržišnog natjecanja.
1.8EGSO podržava cilj postizanja 100 % zdravih tala do 2050., ali smatra da je definicija dobrog zdravlja koju predlaže Europska komisija prerestriktivna. Komisija u Prilogu I. dijelovima A i B navodi niz kriterija koje treba pratiti kako bi se analiziralo stanje zdravlja tla. Ti su kriteriji salinizacija, erozija, gubitak organskoga ugljika, zbijanje, višak hranjivih tvari (fosfor), onečišćenje (teški metali) i kapacitet zadržavanja vode. Komisija navodi da se, ako jedan od tih kriterija nije ispunjen, smatra da je tlo lošeg zdravlja. EGSO stoga preporučuje da se za neko tlo ne smatra da je u lošem stanju jer nije u skladu sa svim kriterijima navedenima u dijelovima A i B Priloga I. te predlaže uvođenje sustava bodovanja s više kriterija koji bi omogućio točnije ocjenjivanje stupnja zdravlja tla i mjerenje napretka postignutog primjenom održivih metoda upravljanja tlom.
2.Kontekst
2.1Zakonodavni prijedlog Europske komisije donesen je nakon što prvi prijedlog na temu tla, predstavljen 2006., nije dovršen. Europska unija stoga još uvijek nema usklađeno zakonodavstvo o tlu, iako Komisija procjenjuje da je od 60 % do 70 % tala u Uniji lošeg stanja, da slično zakonodavstvo već postoji za zrak i vodu, a plan prema zdravom planetu za sve razvijen je 2021. Države članice već provode nacionalne aktivnosti praćenja zdravlja tla i imaju mogućnost uvesti mjere upravljanja (posebno putem nacionalnih strateških planova donesenih u okviru zajedničke poljoprivredne politike), ali te metode praćenja i mjere upravljanja nisu usklađene i njima se ne postiže cilj od 100 % zdravih tala do 2050.
2.2Prema Komisijinoj procjeni takvo opće loše zdravlje europskih tala uzrokuje troškove državama članicama i dovodi do rizika za okoliš i zdravlje ljudi. Tlo pruža važne usluge ekosustava, ali samo ako je dobrog zdravlja. Zdravlje tla stoga može utjecati na neke djelatnosti kojima se ostvaruju prihodi, posebno na poljoprivredu.
2.3Komisija utvrđuje i rizike povezane s onečišćenjem tla. Među tim je rizicima posebno važno naglasiti da to onečišćenje može utjecati na sigurnost proizvedene hrane, a time i na sigurnost opskrbe hranom, u globalnom kontekstu u kojem su tržišta sve izloženija međunarodnim krizama i posljedicama klimatskih promjena, u smislu povećanog intenziteta i učestalosti ekstremnih događaja kao što su suše, šumski požari, poplave i oluje, zbog kojih su ta pitanja ponovno na dnevnom redu. Zdravlje i plodnost tla postali su geostrateška pitanja.
2.4Kontekst predmetnog zakonodavnog prijedloga jest isto tako povećanje pritiska na tlo u Europskoj uniji, posebno zbog preuzimanja poljoprivrednog i šumskog zemljišta za gospodarske aktivnosti i razvoj infrastrukture. Na primjer, Komisija procjenjuje da je u ovom trenutku 4,2 % teritorija Unije izgubljeno zbog tih praksi, što predstavlja rizik za gospodarenje vodnim resursima i zbog čega se smanjuju dostupne poljoprivredne površine.
2.5Kao što je EGSO naveo u svojim prethodnim mišljenjima, degradacija tla pitanje je koje izaziva sve veću zabrinutost, zajedno s povećanom štetom zbog ekstremnih događaja, gubitka kopnene biološke raznolikosti, poremećaja biokemijskih ciklusa s učincima na emisije stakleničkih plinova, onečišćenja zraka i vode te povezanih rizika za zdravlje ljudi i životinja. Djelatnosti na koje u najvećoj mjeri utječe predmetna direktiva uključuju poljoprivredu i šumarstvo, za koje je upotreba zemljišta od presudne važnosti. Europska komisija procjenjuje da erozija tla može u EU-u dovesti do godišnjeg gubitka poljoprivredne produktivnosti od 1,25 milijardi EUR.
2.6Državama članicama već su dostupne brojne mjere i financijska sredstva za očuvanje tla i njegova dobrog zdravlja. Komisija stoga navodi osam programa koji nude mogućnosti u skladu s predloženim tekstom. Radi se o misiji programa Obzor Europa „Plan za tlo za Europu”, kojom se nastoji zaštititi i obnoviti zdravlje tla do 2030., trima prvim stupovima programa Obzor Europa, čiji je cilj olakšati suradnju među državama članicama u području istraživanja i inovacija, zajedničkoj poljoprivrednoj politici, posebno putem sustava uvjetovanosti, ekoshema i potpora iz drugog stupa, sredstvima kohezijske politike, Programu za okoliš i djelovanje u području klime (LIFE), Instrumentu za tehničku potporu, Mehanizmu za oporavak i otpornost te programu InvestEU. Prijedlog direktive stoga se temelji na već postojećim praksama te se njime predlaže usklađeni okvir za praćenje kako bi se procijenio njihov učinak.
2.7Glavni je cilj zakonodavnog prijedloga uspostaviti usklađen sustav praćenja za sva tla u državama članicama jer je Komisija utvrdila da nema dovoljno podataka i pokazatelja za praćenje zdravlja i kvalitete tla na razini Unije. Stoga se u člancima od 1. do 9. detaljno opisuju okvir tog sustava praćenja i pokazatelji koji se uzimaju u obzir pri utvrđivanju stanja zdravlja tla. Prema Komisijinoj definiciji tlo je zdravo kad je „u dobrom kemijskom, biološkom i fizičkom stanju kako bi moglo pružati usluge ekosustava koje su neophodne za ljude i okoliš, kao što su sigurna, hranjiva i dostatna hrana, biomasa, čista voda, kruženje hranjivih tvari, skladištenje ugljika i staništa za bioraznolikost”. U Prilogu I. utvrđeno je nekoliko kriterija koje će države članice morati pratiti. Od toga su četiri utvrđena na razini Europske unije, četiri nisu kvantificirana, dok za posljednja tri Komisija predlaže raspone, a države članice imaju diskrecijsko pravo odrediti nacionalni prag.
2.8Kad je riječ o drugom cilju kontinuiranog poboljšanja zdravlja tla u Uniji s ciljem postizanja zdravog tla do 2050., Komisija utvrđuje načela za održivo upravljanje tlom. Države članice stoga moraju na temelju tih načela definirati održive prakse gospodarenja tlom koje u ovoj fazi nisu obvezne, ali ih države članice moraju poticati, osobito upotrebom sredstava iz zajedničke poljoprivredne politike. Nadalje, dobro zdravlje tla koje proizlazi iz tih praksi vrednovat će se certifikatom o dobrom zdravlju tla, čime bi se trebala povećati vrijednost zemljišta i omogućiti kvalitetnija proizvodnja hrane, što će prema Komisijinu mišljenju biti nadoknađeno na tržištu.
2.9U okviru drugog cilja Komisija zahtijeva utvrđivanje i procjenu potencijalno onečišćenih lokacija kako bi se uspostavile mjere upravljanja kojima se rizici za zdravlje ljudi i okoliš smanjuju na prihvatljivu razinu. Stoga se člancima od 12. do 16. u roku od četiri godine od stupanja akta na snagu predviđa da države članice uspostave pristup temeljen na riziku kako bi utvrdile i istražile potencijalno onečišćene lokacije te njima upravljale. U tom kontekstu države članice isto tako moraju definirati rizik koji je neprihvatljiv za ljudsko zdravlje i okoliš, uzimajući u obzir postojeće znanstvene spoznaje, načelo predostrožnosti, posebne lokalne uvjete te trenutačnu i buduću upotrebu zemljišta. Države članice imat će rok od sedam godina od početka primjene direktive da identificiraju sva potencijalno onečišćene lokacije i unesu ih u javni registar iz članka 16.
2.10Naposljetku, Prijedlog direktive sadržava odredbe za ograničavanje preuzimanja zemljišta u cilju razvoja infrastrukture. Stoga se u članku 11. utvrđuju načela za ograničavanje preuzimanja zemljišta, odnosno, nalaže se sprečavanje ili smanjenje preuzimanja zemljišta koje dovodi do gubitka kapaciteta tla za pružanje različitih usluga ekosustava, uključujući proizvodnju hrane, u mjeri u kojoj je to tehnički i ekonomski moguće, te nadoknada tog gubitka u mjeri u kojoj je to moguće.
2.11Europska komisija planira provesti evaluaciju predmetne direktive šest godina nakon početka njezine primjene kako bi ocijenila napredak u postizanju navedenih ciljeva. Nakon toga će eventualno moći formulirati novi prijedlog koji će sadržavati obvezujuće zahtjeve kako bi se osigurala obnova tla i postigao cilj od 100 % zdravih tala do 2050.
3.Opće napomene
3.1Tri pokazatelja „dobrog zdravlja tla” prepuštena su državama članicama da ih prilagode svojim lokalnim posebnostima, a oni se odnose na višak hranjivih tvari u tlu (fosfor), onečišćenje tla (koncentracija teških metala i određenih organskih kontaminanata) i smanjeni kapacitet tla za zadržavanje vode. To podrazumijeva rizik od narušavanja tržišnog natjecanja do kojeg bi moglo doći pri vrednovanju (ponajprije poljoprivrednog) zemljišta s obzirom na to da će države članice koristiti različite kriterije za određivanje zdravlja tla.
3.2Postoji i rizik od narušavanja tržišnog natjecanja u pogledu praksi održivoga gospodarenja tlom zbog fleksibilnosti koja je dana državama članicama u pogledu definiranja takvih praksi i naknade za njihovu primjenu.
3.3Kad je riječ o onečišćenim lokacijama, EGSO naglašava potrebu za oprezom u pogledu mjera za dekontaminaciju lokacija i pokrivanje pripadajućih troškova. Onečišćenje tla može, naime, utjecati na zajednicu u cjelini ili na pojedince i vlasnike zemljišta koji nisu odgovorni za onečišćenje. To se posebno odnosi na poljoprivrednike koji preuzimaju neko poljoprivredno gospodarstvo i koji nisu u stanju otkriti sve izvore kontaminacije prije nego što započnu s radom. Stoga je važno pojasniti odgovornost različitih aktera i preuzimanje tih troškova. To bi trebalo u najvećoj mogućoj mjeri učiniti u skladu s načelom „onečišćivač plaća” kako se javnom tijelu ili novom vlasniku ne bi nametnule posljedice prijašnjih radnji, uzimajući u obzir uvjete i zakonodavni okvir na temelju kojega su te radnje bile provođene, posebno u poljoprivrednom sektoru.
3.4EGSO naglašava, kao dio prava na zdrav okoliš i u vezi sa svojim pozivom na europski plavi plan, ulogu koje tlo ima za bioraznolikost, prilagodbu klimatskim promjenama i njihovo ublažavanje i posebno za zadržavanje vode.
4.Posebne napomene
4.1Prvi od kriterija za utvrđivanje potencijalno kontaminiranih mjesta koje je Komisija predložila u članku 13. odnosi se na obavljanje djelatnosti za koju postoji rizik od aktivne ili neaktivne kontaminacije. Kako bi definirale taj kriterij, države članice morat će sastaviti popis potencijalno onečišćujućih djelatnosti. EGSO upozorava na rizik od uključivanja određenih poljoprivrednih djelatnosti na taj popis. Rješenje moraju biti alternativne djelatnosti koje se ne odnose na hranu.
4.2Kad je riječ o održivim praksama gospodarenja tlom, da bi se spriječilo narušavanje tržišnog natjecanja, važno je da svi poljoprivrednici imaju pristup tim praksama, kao i certifikatima o dobrom zdravlju tla. Stoga je potrebno obratiti pozornost na to da države članice utvrde kriterije za koje su odgovorne.
4.3Kad je riječ o preuzimanju zemljišta, Komisija ne predlaže obvezujuće ciljeve, čime se učestalost preuzimanja zemljišta neće smanjiti, iako ta pojava smanjuje dostupnost poljoprivrednog i šumskog zemljišta diljem Europe. Potrebno je ojačati cilj „nulte stope preuzimanja zemljišta do 2050.”, postavljen 2013. kao dio Sedmog europskog akcijskog programa.
4.4Procjenjuje se da je trošak utvrđivanja onečišćenog tla (29 milijardi EUR u 15 godina) veći od troška sanacije ili izolacije tih tala (24,9 milijardi EUR u 25 godina). S obzirom na visinu tih troškova i nesigurnost u vezi s njihovom procjenom, kako proizlazi iz Komisijine procjene učinka, EGSO smatra da je u vezi s tim potrebna podrobnija procjena učinka. Stoga je važno osigurati dostatne izvore financiranja kako vlasnici zemljišta i poljoprivrednici ne bi morali snositi neizdržive troškove i kako bi im se osigurala vidljivost. To zahtijeva utvrđivanje odgovornih za onečišćenje tla i pravednu raspodjelu troškova.
4.5Kad je riječ o pokazateljima zdravlja tla, potreban je oprez u pogledu opisnih kriterija. Ti kriteriji dovode do rizika od narušavanja tržišnog natjecanja među državama članicama, posebno oni koji se odnose na gubitak bioraznolikosti tla jer države članice mogu odabrati različite kriterije, kao što su metabarkodiranje bakterija, gljivica, protista i životinja, brojnost i raznolikost nematoda, mikrobna biomasa, brojnost i raznolikost gujavica (za zemljište pod usjevima) ili invazivne strane vrste i organizmi štetni za bilje.
4.6EGSO podržava pristup Komisije u pogledu uvođenja certifikata o dobrom zdravlju tla kako bi se vrednovala zemljišta koja ga stječu, a time i prakse održivoga gospodarenja koje će se uvesti na tim područjima, pod uvjetom da to ostane dobrovoljno. Međutim, izražava zadršku u pogledu ideje da će certifikacija omogućiti povećanje vrijednosti zemlje ili cijena hrane proizvedene na njoj. EGSO stoga preporučuje da se u sklopu predmetnog Prijedloga direktive izradi bolji okvir za vrednovanje dobrog zdravlja tla.
4.7Definicija „prirodnog zemljišta” i „poluprirodnog zemljišta”, za razliku od „umjetnog zemljišta”, koja se upotrebljava za definiranje parametra „preuzimanje zemljišta”, problematična je. Stoga se predlaže brisanje definicija „prirodnog zemljišta” i „poluprirodnog zemljišta”, a definicija „preuzimanje zemljišta” bila bi „pretvaranje zemljišta u ‚umjetno zemljište’” za proširenje zgrada, infrastrukture, kamenoloma itd. Osim toga, bilo bi korisno imati katalog primjera kojima se definiraju oblici pokrova zemljišta kako bi sve države članice mogle slijediti iste kriterije za praćenje pokrova zemljišta u mnogim slučajevima u kojima postoji sumnja u pogledu klasifikacije umjetnih tala.
Bruxelles, 2. listopada 2023.
Peter SCHMIDT,
Predsjednik Stručne skupine za poljoprivredu, ruralni razvoj i okoliš
_____________