SOC/772
Višegodišnja strateška politika za europsko integrirano upravljanje granicama
MIŠLJENJE
Stručna skupina za zapošljavanje, socijalna pitanja i građanstvo
Višegodišnja strateška politika za europsko integrirano upravljanje granicama
[COM(2023) 146 final]
|
Kontakt:
|
soc@eesc.europa.eu
|
|
Administrator/ica:
|
Triin Aasmaa Gomes
|
|
Datum dokumenta:
|
07/09/2023
|
Izvjestitelj: Cristian PÎRVULESCU
Suizvjestitelj: José Antonio MORENO DÍAZ
|
Zahtjev za savjetovanje:
|
Europska komisija, dopis od 02/05/2023
|
|
Pravna osnova:
|
članak 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
|
|
|
|
|
Odluka Plenarne skupštine:
|
DD/MM/YYYY
|
|
|
|
|
Nadležna stručna skupina:
|
Stručna skupina za zapošljavanje, socijalna pitanja i građanstvo
|
|
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:
|
05/09/2023
|
|
Rezultat glasanja
(za/protiv/suzdržani):
|
79/0/7
|
|
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:
|
DD/MM/YYYY
|
|
Plenarno zasjedanje br.:
|
…
|
|
Rezultat glasanja
(za/protiv/suzdržani):
|
…/…/…
|
1.Zaključci i preporuke
1.1EGSO pozdravlja Strategiju Europske unije za integrirano upravljanje granicama kao upravljački instrument čiji je cilj poboljšati koordinaciju i zajedničke ciljeve država članica u pogledu vanjskih granica.
1.2EGSO je svjestan važnosti zajedničke strategije za bolje upravljanje vanjskim granicama, kojom će se zajamčiti unutarnja sigurnost Europske unije i sigurnost njezinih stanovnika, kao i zaštita temeljnih prava i jamstava slobodnog kretanja osoba u EU-u.
1.3EGSO pozdravlja činjenicu da se u okviru europskog integriranog upravljanja granicama naglašava potreba za boljom koordinacijom europskih agencija i instrumenata s agencijama i instrumentima država članica u području upravljanja granicama, posebno u pogledu razmjene informacija i stvaranja zajedničke kulture upravljanja granicama kojom se jamči zaštita ljudskih prava i temeljnih jamstava.
1.4EGSO u potpunosti podržava stratešku smjernicu europskog integriranog upravljanja granicama prema kojoj bi Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex) i nadležna tijela država članica u sve svoje aktivnosti trebali uključiti zaštitne mjere kojima se jamče temeljna prava. Međutim, provedba te strateške smjernice, u svoj njezinoj složenosti, prvenstveno se temelji na postojanju i radu promatrača za temeljna prava u Frontexu. EGSO poziva Komisiju i Agenciju da revidiraju strategiju o temeljnim pravima kako bi se njome obuhvatili konkretni ciljevi povezani s radom i učinkom promatrača za temeljna prava.
1.5Budući da se u strategiji ne navode obveze nacionalnih institucija za upravljanje granicama, EGSO preporučuje Komisiji da na temelju okvira europskog integriranog upravljanja granicama od svake države članice zatraži da izradi plan o temeljnim pravima u području upravljanja granicama koji bi bio usklađen s planom kojim se Frontex vodi u svome radu i koji bi ga nadopunjavao.
1.6EGSO naglašava da treba uspostaviti istinski zajednički europski sustav azila koji bi bio djelotvoran, siguran, zaštićen, zajednički i obvezan za 27 država članica, a istodobno ponavlja i svoje stajalište da treba osigurati zakonite, sigurne i djelotvorne kanale za pristup useljavanju u svrhu rada. Nadalje, EGSO ponavlja da je potrebno osigurati djelotvorne i realistične zakonite i sigurne migracijske putove u EU kako bi se omogućila uravnotežena migracijska politika.
1.7EGSO izražava žaljenje zbog toga što se u europskom integriranom upravljanju granicama praksa prisilnog vraćanja ne prima na znanje i ne suzbija na odgovarajući način. Odbor traži od Komisije da izradi jasne planove za rješavanje tog pitanja i od nacionalnih institucija za upravljanje granicama zatraži da izbjegavaju te neprihvatljive prakse.
1.8Iako je korisno promicati kulturu europskog integriranog upravljanja granicama koja se temelji na usklađenosti s pravom EU-a i međunarodnim pravom (među ostalim s načelom zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja) i potpunom poštovanju temeljnih prava, EGSO ističe da je poštovanje temeljnih prava zakonska obveza svih europskih i nacionalnih institucija i da bi se prema njemu tako trebalo i odnositi.
1.9EGSO insistira na tome da vanjska politika i politika suradnje EU-a ni u kojem slučaju ne bi smjele biti uvjetovane suradnjom zemalja podrijetla u postupcima vraćanja i ponovnog prihvata.
1.10Trenutačni sustav vraćanja, u kojem je samo pet država članica odgovorno za 80 % vraćanja uz pomoć Frontexa, pokazuje da to nije samo pitanje institucijskih kapaciteta ili koordinacije. Budući da države EU-a imaju različit geografski položaj i različite pravne okvire i prakse u tom području, bilo bi strateški i politički krivo Europsku uniju pretvoriti u aktera koji se zalaže za masovno vraćanje ljudi.
1.11EGSO potiče sve nacionalne vlade država članica da rade na jačanju jedinstva EU-a i u tu svrhu uključe Bugarsku i Rumunjsku u schengensko područje, pomažu europskim građanima da se slobodno kreću unutar EU-a i jačaju upravljanje granicama usklađivanjem institucija obiju zemalja sa svojim ciljevima.
2.Opće napomene
2.1Prema Frontexovoj strateškoj analizi rizika, na upravljanje vanjskim granicama utječe niz trendova. Uz kratkoročnije geopolitičke izazove prisutna su i pitanja kao što su globalne nejednakosti, klimatske promjene, rast stanovništva i moguće zajedničke pandemije. Tako je, na primjer, ruskom agresijom na Ukrajinu ponovno potvrđena stvarnost neprijateljskog geopolitičkog konteksta na istočnim granicama Europe. Svi ti izazovi znatno utječu na upravljanje migracijama i vraćanjem i na način na koji bi se trebalo upravljati vanjskim granicama EU-a.
2.2Na izvanrednom sastanku Europskog vijeća održanom 9. veljače 2023. ponovno je u okviru sveobuhvatnog pristupa migracijama istaknuto da je važno zajamčiti djelotvornu kontrolu vanjskih granica Europske unije. Europska komisija na taj je zahtjev odgovorila predstavljanjem Komunikacije o uspostavi višegodišnje strateške politike za europsko integrirano upravljanje granicama kao prvog višegodišnjeg instrumenta za uspostavu zajedničkog okvira i zajedničkih smjernica za djelotvornu provedbu europskog integriranog upravljanja granicama za razdoblje 2023. – 2027.
2.3Europsko integrirano upravljanje granicama temelji se na Uredbi o uspostavi europske granične i obalne straže i cilj mu je usmjeravati rad nacionalnih tijela država članica nadležnih za upravljanje granicama i samog Frontexa. Na operativnoj razini ta strategija služi kao zajednički okvir kojim bi se u svojem radu trebalo voditi više od 120 000 službenika graničnog nadzora Frontexa i država članica kako bi se postiglo djelotvorno i učinkovito europsko integrirano upravljanje granicama.
2.4Krajnji je cilj integriranog upravljanja zajedničkim vanjskim granicama poboljšati unutarnju sigurnost Europske unije uz istovremeno poštovanje temeljnih prava i potrebnih jamstava slobodnog kretanja osoba u EU-u. Konkretno, ciljevi europskog integriranog upravljanja granicama su olakšati zakoniti prelazak granica i poboljšati učinkovitost europske politike vraćanja; zajamčiti djelotvorno sprečavanje neovlaštenih prelazaka vanjskih granica EU-a; sprečavati i otkrivati oblike prekograničnog kriminala kao što su krijumčarenje migranata, trgovina ljudima, terorizam i trgovina drogom; zajamčiti učinkovitu suradnju s trećim zemljama te zbrinuti osobe kojima je potrebna međunarodna zaštita.
2.5Načela europskog integriranog upravljanja granicama utvrđena su u Uredbi o europskoj graničnoj i obalnoj straži i uključuju zajedničku odgovornost država članica odgovornih za upravljanje granicama i vraćanje i Frontexa, što obuhvaća i suradnju i razmjenu informacija. Osim toga, europsko integrirano upravljanje granicama temelji se na četverorazinskom modelu nadzora pristupa koji obuhvaća mjere u trećim zemljama, mjere koje se provode sa susjednim trećim zemljama, mjere nadzora granica na vanjskim granicama te mjere unutar schengenskog područja i vraćanja. Slično tome, za europsko integrirano upravljanje granicama potrebna je sveobuhvatna informiranost o stanju u gotovo stvarnom vremenu kako bi se pružili pravovremeni odgovori, kao i stalna pripravnost da se odgovori na nove prijetnje potrebnim i odgovarajućim alatima. Za primjenu europskog integriranog upravljanja granicama potreban je i visok stupanj specijalizacije i stručnosti kako bi se razvijala zajednička kultura granične straže koja se temelji na osposobljavanju i uključuje etičke vrijednosti i integritet.
2.6Cilj je ovog petogodišnjeg plana za europsko integrirano upravljanje granicama pružiti strateški odgovor na utvrđene izazove i stvaranjem sinergije između Europske unije i nacionalnih vlada osigurati učinkovito upravljanje vanjskim granicama Europske unije.
3.Posebne napomene
3.1EGSO uviđa važnost europske granične i obalne straže i pozdravlja Strategiju Europske unije za integrirano upravljanje granicama kao upravljački instrument čiji je cilj poboljšati koordinaciju i zajedničke ciljeve država članica u pogledu vanjskih granica.
3.2EGSO je svjestan važnosti postojanja zajedničke strategije za bolje upravljanje vanjskim granicama, čime će se zajamčiti unutarnja sigurnost Europske unije i njezinih stanovnika, kao i zaštita temeljnih prava i jamstava slobodnog kretanja osoba u EU-u.
3.3EGSO pozdravlja činjenicu da se u okviru europskog integriranog upravljanja granicama naglašava potreba za boljom koordinacijom europskih agencija i instrumenata s agencijama i instrumentima država članica u području upravljanja granicama, posebno u pogledu razmjene informacija i stvaranja zajedničke kulture upravljanja granicama kojom se jamči zaštita ljudskih prava i temeljnih jamstava.
3.4EGSO smatra da je za uspjeh strategije ključna suradnja s institucijama i dužnosnicima država članica. Unatoč određenim problemima s funkcioniranjem, čini se da Frontex brže razvija kapacitete, osposobljava i nadzire osoblje i poboljšava radne postupke. Potrebno je poticati nacionalne institucije za upravljanje granicama, koje snose najveći dio odgovornosti i raspolažu najvećim dijelom resursa te čije su organizacijske kulture manje sklone reformama i suradnji, da se prilagode izazovima zajedničkog upravljanja granicama.
3.5EGSO u potpunosti podržava stratešku smjernicu europskog integriranog upravljanja granicama prema kojoj bi Frontex i relevantna tijela država članica trebali zaštitne mjere kojima se jamče temeljna prava uključiti u sve svoje aktivnosti, među ostalim operativne aktivnosti, analize i procjene rizika, aktivnosti planiranja, aktivnosti vraćanja, osposobljavanje i razvoj, kao i u suradnju i odnose s vanjskim partnerima.
3.6Međutim, provedba te strateške smjernice, u svoj njezinoj složenosti, prvenstveno se temelji na postojanju i radu promatrača za temeljna prava u Frontexu koje vodi službenik za temeljna prava. Za stvaran učinak potrebno je imati dovoljno kvalificiranih i autonomnih promatrača ljudskih prava, prisutnih na svim relevantnim lokacijama, uključujući onima na granici. EGSO poziva Komisiju i Agenciju da revidiraju strategiju o temeljnim pravima kako bi se njome obuhvatili konkretni ciljevi povezani s radom i učinkom promatrača za temeljna prava.
3.7S time u vezi, u strategiji se ne navode obveze nacionalnih institucija za upravljanje granicama, što dovodi do ozbiljnih negativnih posljedica. Na toj se razini šturo navode zaštitne mjere, postupci, odgovornosti i kapaciteti koji se odnose na temeljna prava. EGSO preporučuje Komisiji da na temelju okvira europskog integriranog upravljanja granicama od svake države članice zatraži da izradi plan o temeljnim pravima u području upravljanja granicama koji bi odražavao i nadopunjavao plan kojim se Frontex vodi u svojem radu.
3.8EGSO izražava žaljenje zbog toga što europsko integrirano upravljanje granicama jača narativ kojim se imigracija i azil proglašavaju potencijalnim rizicima za Europsku uniju. Potpuno je neprihvatljivo smatrati nezakonitu imigraciju prijetnjom ekvivalentnom trgovini ljudima, trgovini oružjem ili terorizmu i time se iskrivljuju i potkopavaju odgovori koje je potrebno pružiti osobama koje traže nezakonit pristup području EU-a, kojima je možda potrebna međunarodna zaštita.
3.9EGSO insistira na tome da treba uspostaviti istinski zajednički europski sustav azila koji bi bio djelotvoran, siguran, zaštićen, zajednički i obvezan za 27 država članica, a istodobno ponavlja i svoje stajalište da treba osigurati zakonite, sigurne i djelotvorne kanale za pristup useljavanju u svrhu rada. Dokle god budemo insistirali na pogrešnoj ideji takozvane „Europe kao tvrđave”, migracijski tokovi iziskivat će načine pristupa koji, nažalost, u mnogim slučajevima neće biti zakoniti.
3.10EGSO se nada da će se u okviru međuinstitucijskih pregovora između Vijeća EU-a, predsjedništava Vijeća i Europskog parlamenta o provedbi novog pakta o migracijama i azilu pružiti više postupovnih jamstava osobama koje sudjeluju u postupku na granici. U nedavnom stajalištu koje je donijelo Vijeće EU-a predloženi su koraci u pravom smjeru, na primjer da se tražiteljima azila osiguraju usluge tumača i pravo na pravnu pomoć i zastupanje. Pa ipak, zbog neizvjesnosti, nužnosti ubrzavanja postupaka i djelotvornog pristupa zaštiti i potpori, zaštita temeljnih prava tijekom postupka na granici izložena je znatnim rizicima.
3.11EGSO izražava žaljenje zbog toga što se u okviru europskog integriranog upravljanja granicama praksa prisilnog vraćanja ne priznaje i ne suzbija na odgovarajući način. Strategije i propisi nemaju nikakvu vrijednost sve dok ljudi trpe ozlijede, a katkad i smrtno stradavaju jer neki službenici graničnog nadzora u nekim slučajevima ne obavljaju svoje dužnosti na odgovarajući način. Odbor traži od Komisije da izradi jasne planove za rješavanje tog pitanja i zatraži od nacionalnih institucija za upravljanje granicama da izbjegavaju te neprihvatljive prakse.
3.12U radu s osobama, posebno onima koje se nalaze u neposrednoj opasnosti, nacionalni službenici graničnog nadzora i drugo osoblje zaduženo za izvršavanje zakonodavstva trebalo bi se voditi jasnim pravilima i postupcima. Pravila i postupci moraju se kodificirati, a ponašanje osoblja trebale bi na transparentan način pratiti nacionalne institucije, tijela EU-a i organizacije civilnog društva.
3.13EGSO smatra problematičnom činjenicu da Komisija u svojoj Komunikaciji zaštitu temeljnih prava koju provode Frontex i države članice opisuje kao dio „kulture europskog integriranog upravljanja granicama koja se temelji na usklađenosti s pravom EU-a i međunarodnim pravom, među ostalim načelom zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja potpunim poštovanjem temeljnih prava”. Takvu bi kulturu trebalo poticati, ali poštovanje temeljnih prava pravna je obveza svih institucija EU-a i nacionalnih institucija te bi se prema njemu tako trebalo i odnositi.
3.14EGSO je svjestan poteškoća s kojima se većina država članica susreće pri djelotvornom vraćanju i Komisijine želje da se prijeđe na zajednički i djelotvoran europski sustav vraćanja. U svakom slučaju, uvijek se moraju garantirati temeljna prava osoba koje treba vratiti, i to posebno načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja, prema kojem nitko ni na koji način ne smije biti vraćen na granice područja u kojima bi njegov život ili sloboda bili ugroženi zbog njegove etničke pripadnosti, vjere, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj skupini ili političkog mišljenja.
3.15Međutim, EGSO želi istaknuti da vraćanje u većini slučajeva ne funkcionira dobro zbog nedovoljne uključenosti i sudjelovanja zemalja podrijetla i zbog rizika da će migracijska politika EU-a ovisiti o volji trećih zemalja (i poticajima koje one zahtijevaju). EGSO ustraje u tome da vanjska politika i politika suradnje EU-a ni u kojem slučaju ne bi trebale biti uvjetovane suradnjom zemalja podrijetla u postupcima vraćanja i ponovnog prihvata: naprotiv, u politikama EU-a mora se zahtijevati da se sva suradnja s trećim zemljama temelji na poštovanju ljudskih prava i vladavini prava.
3.16Trenutačni sustav vraćanja, u kojem je samo pet država članica odgovorno za 80 % vraćanja uz pomoć Frontexa, pokazuje da to nije samo pitanje institucijskih kapaciteta ili koordinacije. Budući da države EU-a imaju različit geografski položaj i različite pravne okvire i prakse u tom području, bilo bi strateški i politički krivo Europsku uniju pretvoriti u aktera koji se zalaže za masovno vraćanje ljudi.
3.17EGSO naglašava da bi uporaba pojmova kao što je „instrumentalizacija” mogla dovesti do kriminalizacije migracijskih tokova, posebno kad je riječ o osobama kojima je potrebna međunarodna zaštita. EGSO također smatra da sam koncept „instrumentalizacije imigracije” među ostalim služi kao politički izgovor za prikrivanje stajališta kojima se ometa poštovanje ljudskih prava u teškim humanitarnim situacijama.
3.18Čak i u slučajevima kad je instrumentalizacija migranata na vanjskim granicama EU-a pod pokroviteljstvom države, što je praksa koju Odbor u potpunosti osuđuje, odgovor se treba temeljiti na najvišim standardima prava EU-a i međunarodnog prava i osigurati potpuno i pravodobno priznavanje prava tih osoba.
3.19EGSO pozdravlja priznavanje napete situacije u pogledu zaštite ljudskih prava i poštovanja međunarodnih obveza u svijetu te opredijeljenost EU-a za njihovu zaštitu. Ističe da se postojeći međunarodni okvir za izbjeglice mora poštovati, da je zaštita prava na azil od ključne važnosti i da ju je potrebno posebno zaštititi na vanjskim granicama EU-a.
3.20EGSO naglašava ideju da se zbog potpore trećim zemljama, posebno one koja se pruža u okviru Instrumenta za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju – Globalna Europa (NDICI-GE) i Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA III), sredstva namijenjena ključnim razvojnim ciljevima ne bi smjela preusmjeriti na kontrolu migracija.
3.21EGSO smatra da postoji znatna neravnoteža u razvoju sastavnica europskog integriranog upravljanja granicama jer se velika pozornost pridaje pitanjima povezanima s nadzorom granica ili vraćanjem, dok se pitanjima kao što su zaštita temeljnih prava ili osposobljavanje osoba koje rade na povezanim pitanjima ne pridaje dovoljno pozornosti.
3.22EGSO izražava žaljenje zbog toga što se ne razvija više alata za evaluaciju i praćenje djelovanja osoba uključenih u zaštitu vanjskih granica, s obzirom na ekscese i kršenja prava uočene u posljednje vrijeme.
3.23EGSO smatra da je ključno ostvariti napredak u koordinaciji i razmjeni informacija između institucija i agencija Europske unije i država članica koje rade na pitanjima granične kontrole te razumije vrijednost novih tehnologija u tom kontekstu. Naglašava da uvijek treba osigurati zaštitu i razmjenu podataka (sustav VIS), posebno za ranjive osobe.
3.24EGSO pozdravlja namjeru Komisije da razvoj europskog integriranog upravljanja granicama evaluira tijekom četiri godine, ali smatra da priloženi prijedlog ne sadržava konkretne mjere već samo strateške smjernice i političke prioritete.
3.25EGSO potiče sve nacionalne vlade država članica da rade na jačanju jedinstva EU-a i u tu svrhu uključe Bugarsku i Rumunjsku u schengensko područje, pomažu europskim građanima da se slobodno kreću unutar EU-a i jačaju upravljanje granicama usklađivanjem institucija obiju zemalja sa svojim ciljevima.
Bruxelles, 5. rujna 2023.
Cinzia Del Rio
Predsjednica Stručne skupine za zapošljavanje, socijalna pitanja i građanstvo
_____________