ECO/548
Strategija financiranja instrumenta NextGenerationEU
MIŠLJENJE
Europski gospodarski i socijalni odbor
„Komunikacija Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o
novoj strategiji financiranja instrumenta NextGenerationEU“
[COM(2021) 250 final]
Izvjestiteljica: Judith VORBACH
|
Zahtjev za savjetovanje:
|
Europska komisija, 31/05/2021
|
|
Pravna osnova:
|
članak 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
|
|
|
|
|
Nadležna stručna skupina:
|
Stručna skupina za ekonomsku i monetarnu uniju te ekonomsku i socijalnu koheziju
|
|
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:
|
22/06/2021
|
|
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:
|
08/07/2021
|
|
Plenarno zasjedanje br.:
|
562
|
|
Rezultat glasanja
(za/protiv/suzdržani):
|
186/0/4
|
1.Zaključci i preporuke
1.1EGSO pozdravlja činjenicu da su sve države članice na nacionalnoj razini ratificirale Odluku o vlastitim sredstvima i da je stoga 1. lipnja 2021. stupila na snagu nova Odluka o vlastitim sredstvima, što je Komisiji omogućilo da počne zaduživati sredstva za instrument oporavka. EGSO poziva sve dionike da brzo poduzmu sljedeće korake kako bi započeo dotok sredstava.
1.2Jačanje povjerenja zahvaljujući instrumentu NextGenerationEU već je pomoglo u stabilizaciji gospodarstava i troškova zaduživanja u Uniji i državama članicama. Financiranjem u okviru instrumenta NextGenerationEU povećat će se iznos sigurne imovine EU-a i poboljšat će se međunarodna uloga eura. EGSO napominje da se strategija financiranja instrumenta NextGenerationEU oslanja na zaduživanje na tržištu kapitala i privatna ulaganja.
1.3Za razliku od izdataka u okviru instrumenta NextGenerationEU, koji su predmet opće rasprave, financiranje se smatra tehničkim pitanjem. Međutim, funkcionalna strategija financiranja ključna je za neometanu provedbu instrumenta NextGenerationEU. Stabilno financiranje, čvrsto upravljanje rizikom, niski troškovi zaduživanja i održivo financiranje u interesu su civilnog društva koje u konačnici snosi tržišne rizike. Zaduživanje i upravljanje dugom moraju se temeljiti na demokratskoj kontroli, legitimitetu i transparentnosti.
1.4Potrebe za financiranjem instrumenta NextGenerationEU iziskuju naprednu strategiju kako bi se zajamčilo da EU može pravodobno ispuniti obveze plaćanja i to pod povoljnim tržišnim uvjetima. EGSO naglašava koliko je važno da Komisija izravno upravlja strategijom financiranja i pozdravlja povećanje njezinih ljudskih resursa u tom području. Međutim, to bi trebalo učiniti na rodno uravnotežen način. Usto bi trebalo razmotriti osnivanje savjetodavnog odbora u kojem bi bili zastupljeni Komisija, Europski parlament, Vijeće, socijalni partneri i organizirano civilno društvo.
1.5EGSO naglašava važnost održavanja visoke kreditne sposobnosti i niskih troškova zaduživanja EU-a kako bi se izbjegli redistributivni učinci od dužnika prema zajmodavcima. Time će se, zajedno s povećanjem stopa gospodarskog rasta, olakšati otplata. Kreditna sposobnost ponajprije će ovisiti o gospodarskoj, političkoj i socijalnoj snazi EU-a, a konsolidiralo bi je produbljivanje EMU-a. U svakom slučaju, krize treba predvidjeti, a pritom bi ESB mogao djelovati kao kupac u krajnjoj nuždi.
1.6Općenito, glavni dio nove strategije financiranja posvećen je odnosima s ulagateljima. EGSO pozdravlja odluku o zaduživanju i planove financiranja koji su ponajprije sredstva kojima se osigurava transparentnost za financijska tržišta. Međutim, komunikacija s javnošću i njezinim predstavnicima nikad ne bi smjela ostati u drugom planu. Pohvalno je to što je jedan od preduvjeta za sudjelovanje u mreži primarnih trgovaca, među ostalim, nadzor od strane nadležnog tijela Unije. Budući da je postupanje u skladu s relevantnim pravilima iznimno važno, EGSO podupire moguću uključenost OLAF-a u taj nadzor i pozdravlja činjenicu da i druga javna tijela mogu biti imenovana za provjeru toga da li se članovi mreže primarnih trgovaca pridržavaju pravila utvrđenih u Odluci.
1.7To veliko sudjelovanje na tržištima kapitala bit će popraćeno širokim rasponom rizika. EGSO podupire uspostavu čvrstih sustava za upravljanje rizikom i otvaranje računa instrumenta NextGenerationEU u ESB-u. Budući da je pouzdano upravljanje rizikom pitanje od javnog interesa, glavni službenik za rizike trebao bi se tijekom izrade politike rizika i usklađenosti na visokoj razini savjetovati s Europskim parlamentom i Vijećem. Naposljetku, EGSO poziva Komisiju da osigura odgovornost, transparentnost i dobro financijsko upravljanje od samog početka zaduživanja u okviru instrumenta NextGenerationEU te upozorava na opasnost od pretjeranog zaduživanja kod ulagatelja izvan EU-a i istodobno se zalaže za uvođenje novih vlastitih resursa.
1.8EGSO općenito pozdravlja pojačani element podjele rizika u okviru instrumenta NextGenerationEU, no istodobno naglašava važnost smanjenja rizika za stabilnost financijskog tržišta i odgovarajuću zaštitu financijskih interesa Unije. Kako bi se na odgovarajući način uzeli u obzir interesi civilnog društva, EGSO pozdravlja planirani „okvir za zelene obveznice instrumenta NextGenerationEU” i predlaže da se razmotri i izdavanje obveznica s društvenim učinkom.
2.Kontekst mišljenja
2.1U okviru instrumenta NextGenerationEU u gospodarstvo EU-a uložit će se u obliku bespovratnih sredstava i zajmova do 806 milijardi EUR, odnosno 5 % BDP-a EU-a. Komisija će se u ime EU-a zadužiti za te iznose operacijama financiranja na međunarodnim tržištima kapitala. Instrument NextGenerationEU osmišljen je kao privremeni instrument. Zaduživanje će se provoditi od sredine 2021. do 2026. Tijekom tog razdoblja Komisija će provesti operacije financiranja u iznosu u iznosu od 150 do 200 milijardi EUR godišnje. Sredstva koja prikupi EU otplatit će ili države članice izravno (za zajmove) ili će se otplatiti kroz proračun EU-a (za bespovratnu potporu) i to najkasnije do prosinca 2058.
2.2Komunikacija o novoj strategiji financiranja instrumenta NextGenerationEU usvojena je u skladu s člankom 5. stavkom 3. Odluke Vijeća 2020/2053 kojom se od Komisije zahtijeva uspostava potrebnih aranžmana za upravljanje poslovima zaduživanja te redovito informiranje Europskog parlamenta i Vijeća o svim aspektima njezine strategije upravljanja dugom. Ako Odluku o vlastitim sredstvima odobre sve države članice, Komisija će strategiju financiranja provesti onako kako je navedeno u Komunikaciji i trima odlukama. Instrumenti će uključivati obveznice i kratkoročne obveznice EU-a, a tehnike će sadržavati sindicirane transakcije i dražbe. Donosit će se godišnja odluka kojom se utvrđuju maksimalni iznosi zaduživanja i polugodišnji planovi financiranja. Komisija će ojačati svoje strukture i uspostaviti paneuropsku mrežu primarnih trgovaca.
3.Opće napomene
3.1EGSO od samog početka podupire instrument NextGenerationEU i više je puta izrazio svoju podršku. U svojem mišljenju „Godišnja strategija održivog rasta 2021.” EGSO potvrđuje da „je instrument NextGenerationEU osmišljen i usvojen u pravom obliku i u pravo vrijeme”. Zbog jačanja povjerenja koje iz njega proizlazi instrument NextGenerationEU već je ostvario pozitivan učinak na gospodarstvo EU-a i smanjio je vjerojatnost izbijanja velike krize u određenim zemljama. Dugoročno se očekuje da će instrument NextGenerationEU znatno povećati output EU-a, što znači da bi u konačnici sve države članice mogle postati neto korisnici. EGSO pozdravlja činjenicu da su sve države članice dovršile nacionalnu ratifikaciju Odluke o vlastitim sredstvima i tako omogućile početak zaduživanja te poziva sve dionike da brzo poduzmu sljedeće korake kako bi započeo dotok sredstava.
3.2S pravom se vodi opsežna rasprava o upotrebi financijskih sredstava iz instrumenta NextGenerationEU i, u manjoj mjeri, o novim vlastitim sredstvima. U usporedbi s tim malo se pozornosti pridaje financiranju instrumenta NextGenerationEU, koje se smatra više tehničkim nego političkim pitanjem. Međutim, zaduživanje za instrument NextGenerationEU u velikoj će mjeri povećati financijske obveze Unije i mora se provesti uz demokratsku kontrolu, legitimitet i transparentnost. EGSO ističe da su stabilno i održivo financiranje, pouzdano upravljanje rizikom i niski troškovi zaduživanja u javnom interesu. Europsko civilno društvo u konačnici će biti odgovorno za nastale dugove, a povećani troškovi zaduživanja predstavljali bi redistribucijske učinke od dužnika prema zajmodavcima. Strategija financiranja koja dobro funkcionira ključna je i za neometanu provedbu instrumenta NextGenerationEU.
3.3EGSO napominje da se predložena strategija oslanja na financiranje putem međunarodnih tržišta kapitala. Nisu uvedeni zaštitni slojevi kapitala jer se nalaze u Europskom stabilizacijskom mehanizmu (ESM) te ne postoje planovi za produljenje roka otplate nakon 2058. Međutim, javno se raspravljalo i o drugim pristupima, kao što su obveznice bez roka dospijeća koje bi zajedno jamčio i izdavao ESB. Dugoročno, a pogotovo u slučaju trajnog izdavanja zajedničkih dužničkih instrumenata, treba razmotriti mogućnost da se ESB-u povjeri uloga zajmodavca u krajnjoj nuždi.
3.4Uzimajući u obzir velike potrebe za financiranjem instrumenta NextGenerationEU, njegov složen i potencijalno nesiguran raspored isplata te proračunske omotnice koje nisu točno poznate, za zaduživanje na tržištima potrebna je napredna strategija financiranja. Moraju se predvidjeti kretanja na financijskom tržištu kako bi se zajamčilo da Unija može pravodobno ispuniti obveze plaćanja, a da pritom ne bude prisiljena prikupljati kapital u nepovoljnim tržišnim uvjetima. To iziskuje poznavanje tržišta i fleksibilnost u odlučivanju o tome kad treba izvršiti operacije financiranja i koje tehnike financiranja upotrijebiti da bi se osigurali najniži mogući rizik izvršenja i troškovi financiranja. EGSO naglašava koliko je važno da Komisija izravno upravlja strategijom financiranja, a ne da je eksternalizira. Potrebno je uspostaviti nove operativne kapacitete, a Komisija s pravom pojačava svoje ljudske resurse i kompetencije. EGSO poziva Komisiju da pritom primijeni rodno uravnotežen pristup.
3.5Štoviše, EGSO napominje da je strategija financiranja u okviru instrumenta NextGenerationEU popraćena proširenjem odgovornosti Komisije i pozdravlja obvezu redovitog obavješćivanja Europskog parlamenta i Vijeća o svim aspektima strategije upravljanja dugom, uz odredbe Međuinstitucijskog sporazuma. Godišnja ažuriranja započet će u trećem tromjesečju 2021. S obzirom na velik javni interes u pogledu stabilnog financiranja instrumenta NextGenerationEU, čini se da je to minimalna razina uključenosti. EGSO predlaže da se uspostavi savjetodavni odbor za financiranje za instrument NextGenerationEU. Članovi Odbora za rizik i usklađenost instrumenta NextGenerationEU trebali bi se sastajati svakih pola godine s odabranim predstavnicima nadležnima za pitanja financijskog tržišta iz Europskog parlamenta i Vijeća te iz redova socijalnih partnera i organiziranog civilnog društva.
3.6Zahvaljujući visokom kreditnom rejtingu i stabilnoj perspektivi EU-a Komisija će se moći zaduživati po povoljnim financijskim uvjetima i prenijeti tu korist na države članice. EGSO naglašava važnost zadržavanja niskih troškova zaduživanja tijekom cijelog razdoblja financiranja. Uz očekivano poboljšane stope gospodarskog rasta to će znatno olakšati otplatu. Ponad svega, kreditna sposobnost EU-a ovisit će o njegovoj gospodarskoj, političkoj i socijalnoj snazi te će se konsolidirati produbljivanjem EMU-a. S druge strane, mogle bi je oslabiti centrifugalne sile i trajni sukobi između država članica, dok bi stupanje na snagu jamstava nauštrb nekih država članica moglo dovesti do ozbiljne političke netrpeljivosti. Osim toga, treba predvidjeti gospodarske krize ili krize povezane s financijskim tržištem, zdravljem ili bilo čim drugim. Stoga je od presudne važnosti uspostaviti strategiju financiranja na najotpornijim i održivim temeljima, koji bi mogli uključivati i to da ESB djeluje u svojstvu kupca u krajnjoj nuždi.
3.7Iako su aktivnosti financiranja instrumenta NextGenerationEU već započele, vrijeme uvođenja novih vlastitih sredstava nije točno određeno. Komisija će sredinom 2021. iznijeti prijedloge za nova vlastita sredstva na temelju mehanizma poreza na ugljik na granici, sustava trgovanja emisijama i digitalnog poreza. Daljnji prijedlozi u 2024. mogli bi obuhvaćati porez na financijske transakcije ili financijski doprinos povezan s korporativnim sektorom. Ako nova vlastita sredstva budu dostupna prije siječnja 2028., upotrijebit će se za raniji početak otplate. EGSO poziva Komisiju da prijedloge predviđene za 2024. iznese ranije i zagovara brzo uvođenje novih vlastitih sredstava. Ako se provedu na odgovarajući način, neće služiti samo kao naknada u slučaju kad se porezi ne mogu djelotvorno provesti na nacionalnoj razini zbog porezne konkurencije, nego će doprinijeti i programu pravedne otplate te pomoći u borbi protiv klimatskih promjena. To bi pomoglo i da se izbjegne potreba za povećanjem nacionalnih doprinosa ili smanjenjem potrošnje iz proračuna EU-a.
3.8Zaduživanje za instrument NextGenerationEU u iznosu od otprilike 800 milijardi EUR povećat će iznos sigurne imovine u eurima na oko 2 bilijuna EUR, uključujući instrument SURE i dodatnih 800 milijardi EUR imovine izdane putem ESM-a/ESFS-a i EIB-a prije pandemije. Jačanje europske sigurne imovine koja obuhvaća sva dospijeća do 30 godina osigurat će nove sigurne instrumente za ulaganje, pomoći će bankama da diversificiraju svoje državne obveznice, povećat će privlačnost europodručja i učvrstiti međunarodnu ulogu eura. Osim toga, jačanje povjerenja zahvaljujući instrumentu NextGenerationEU usto će vjerojatno smanjiti troškove zaduživanja vlada i privatnog sektora, naročito u zemljama iz europodručja s velikim razlikama u odnosu na Njemačku. Pozajmljivanje iz instrumenta NextGenerationEU također će biti opcija za države članice u slučaju tržišnih previranja koja utječu na izdavanje državnih obveznica. EGSO pozdravlja jačanje elementa podjele rizika, no ujedno naglašava i važnost smanjenja rizika osiguravanjem čvrstih propisa o financijskom tržištu i usklađenosti nadzora.
4.Posebne napomene
4.1EGSO pozdravlja činjenicu da će se u godišnjoj okvirnoj odluci o zaduživanju utvrditi maksimalna ograničenja, primjerice za dugoročno i kratkoročno financiranje, i da će se zaduživanje organizirati na temelju šestomjesečnih planova financiranja koji se temelje na informacijama o predstojećim plaćanjima. Očigledno je da je njihova svrha pružiti transparentnost za tržišta osiguravanjem predvidljivosti izdavanjâ za ulagatelje i olakšavanjem koordinacije s drugim izdavateljima, a ujedno bi trebali služiti i kao temelj za informiranje Europskog parlamenta i Vijeća. EGSO je potpuno svjestan važnosti odnosâ između ulagatelja i izdavatelja, no naglašava da komunikacija s javnosti i njezinim predstavnicima nikad ne bi trebala pasti u drugi plan te da se financijski interesi Unije moraju pažljivo zaštititi.
4.2Stalnim planiranjem likvidnosti osigurat će se dovoljna novčana sredstva za sprječavanje manjka likvidnosti, a istovremeno izbjeći nepotrebno visoka novčana sredstva. Budući da je apsorpcijska sposobnost tržištâ kapitala ograničena te da bi manjak likvidnosti doveo do remećenja provedbe instrumenta NextGenerationEU, EGSO se zalaže za to da se prednost da čvrstom zaštitnom sloju za rizik, a ne pretjeranom smanjenju troškova i izričito podupire držanje bonitetnih novčanih sredstava na namjenskom računu u ESB-u kako bi se spriječilo da ta novčana sredstva podliježu bilo kakvom riziku druge ugovorne strane.
4.3Članstvo u mreži primarnih trgovaca financijskim institucijama daje pravo da sudjeluju u dražbama i uključuje promicanje tržišne likvidnosti te pružanje nepristranih savjeta i informacija o tržištu Komisiji, a povezano je s obvezama kupnje i izvješćivanja. EGSO pozdravlja činjenicu da podnositelji zahtjeva već moraju biti aktivni članovi mreže primarnih trgovaca EU-a i moraju biti pod nadzorom nadležnog tijela Unije. Primarni trgovci imat će ključnu ulogu u financiranju instrumenta NextGenerationEU, a bilo kakva nepažnja ili zloupotreba mogli bi dovesti do većih troškova zaduživanja. Usto, moraju se uzeti u obzir rizici druge ugovorne strane, kao i tržišna moć i sistemska važnost primarnih trgovaca.
4.3.1Zbog velike odgovornosti članova mreže primarnih trgovaca, od presudne je važnosti da se oni pridržavaju relevantnih pravila. Nadzor usklađenosti s pravilima utvrđen u Odluci oslanja se u velikoj mjeri na obveze izvješćivanja samih primarnih trgovaca. Osim toga, EGSO podupire moguću uključenost OLAF-a u nadzor te pozdravlja činjenicu da se, osim Komisije, i druga javna tijela mogu imenovati kao treće strane kako bi provodila provjere usklađenosti članova mreže primarnih trgovaca s Odlukom.
4.3.2Komisija će također osmisliti metodu kojom će se utvrđivati koji će se primarni trgovci uzeti u obzir za sudjelovanje u sindiciranim transakcijama. Oni će se imenovati za svaku transakciju zaduživanja. Osobito aktivni članovi trebali bi moći biti prihvatljivi za odabir na položaj vodećih i pomoćnih upravitelja u sindiciranim transakcijama, i to uz naknadu. Ta bi se skupina trebala uključiti u aktivnosti održavanja tržišta, promicati izdavanja s ulagateljima i pružati dodatne nepristrane savjete i informacije o tržištu Komisiji. EGSO prima na znanje središnju ulogu financijskih institucija u aktivnostima financiranja i skreće pozornost na moguće sukobe interesa, osobito u pogledu savjetodavne uloge. U svakom slučaju, vrlo je poželjno u javnim tijelima osigurati visoku razinu sposobnosti i informiranosti o financijskim tržištima.
4.4To će veliko sudjelovanje u tržištima kapitala biti popraćeno širokim rasponom rizika koje će u konačnici snositi europsko civilno društvo. EGSO se u potpunosti slaže sa sljedećom izjavom Komisije: „S obzirom na dosad nezabilježen broj operacija i potrebu za naprednom strategijom financiranja, ključno je da se operacije u okviru instrumenta NextGenerationEU odvijaju u čvrstom i neovisnom okviru za upravljanje rizikom i usklađenost.” Doista je potrebno osigurati da se operacije u okviru instrumenta NextGenerationEU odvijaju u skladu s najvišim standardima integriteta, poštenja i dobrog financijskog upravljanja. EGSO podupire uspostavu čvrstih sustava upravljanja i upravljanja rizikom, uključujući uspostavu načela i struktura za osiguravanje pouzdanog i neovisnog nadzora nad svim financijskim operacijama instrumenta NextGenerationEU.
4.4.1Središnji stup tog sustava bit će glavni službenik za rizike, koji će biti potpuno autonoman tijekom izvršavanja svojih zadaća i odgovarat će, među ostalim, glavnom direktoru Glavne uprave za proračun i članu Kolegija odgovornom za proračun. Bit će odgovoran za razvoj politike rizika i usklađenosti na visokoj razini i jamčit će da operacije u okviru instrumenta NextGenerationEU budu u skladu s njom, pri čemu će imati potporu službenika za praćenje usklađenosti i Odbora za rizik i usklađenost. Zbog važnosti pouzdanog upravljanja rizikom i povezanog javnog interesa, treba razmotriti mogućnost da se tijekom izrade politike rizika i usklađenosti na visokoj razini glavni službenik za rizike mora savjetovati s Europskim parlamentom i Vijećem.
4.4.2I dalje su otvorena pitanja u vezi s upravljanjem rizikom na početku aktivnosti zaduživanja, posebno tijekom razdoblja koje prethodi imenovanju glavnog službenika za rizike i tromjesečnog razdoblja planiranog za izradu politike rizika i usklađenosti na visokoj razini. Kako bi se neutralizirala ročna neusklađenost između zajmova i odnosnih instrumenata financiranja, posebno u 2021., Komisija će primijeniti skup instrumenata financijskog tržišta koji uključuju zamjene i eventualno komercijalne zapise, koji su posebno rizični. EGSO poziva Komisiju da od samog početka zaduživanja za instrument NextGenerationEU zajamči odgovornost, transparentnost i dobro financijsko upravljanje.
4.5Očigledno je potreban razrađen i sveobuhvatan računovodstveni sustav za ispravno upravljanje diversificiranom strategijom financiranja. EGSO pozdravlja jačanje Komisijinih administrativnih i računovodstvenih funkcija. Korištenje provjerenog softvera trebala bi biti standardna praksa. EGSO napominje važnu ulogu računovodstvenog službenika Komisije koji je odgovoran za osiguravanje odgovarajućeg računovodstva za sve operacije u okviru instrumenta NextGenerationEU i otvaranje računa za instrument NextGenerationEU u ESB-u.
4.6EGSO uviđa da je jedan od glavnih dijelova nove strategije financiranja razvoj strategije odnosâ s ulagateljima i pratećih alata. Jedan od elemenata bit će bilten o financiranju u EU-u kojim će se Komisiji omogućiti redovita i transparentna komunikacija sa zajednicom ulagatelja. Komisija će aktivno komunicirati i s važnim ulagateljima na globalnoj razini putem sustavnog programa strukturiranih posjeta. Međutim, EGSO upozorava na pretjerano zaduživanje kod ulagatelja izvan EU-a, što bi, osobito u kriznim razdobljima, bilo popraćeno sve većim rizicima kao što je, na primjer, iznenadno zaustavljanje aktivnosti davanja zajmova.
4.7Komisija će nastojati prikupiti 30 % financijskih sredstava instrumenta NextGenerationEU putem izdavanja zelenih obveznica, što bi ukupno moglo iznositi 250 milijardi u izdanim zelenim obveznicama, čime bi EU postao jedan od najvećih izdavatelja zelenih obveznica na svijetu i čime bi se učvrstili politika EU-a i njegovo vodstvo na tržištu u području održivog financiranja. EGSO pozdravlja planirani okvir za zelene obveznice instrumenta NextGenerationEU koji se temelji na obvezi država članica da 37 % rashoda koji se financiraju iz Mehanizma za oporavak i otpornost namijene rješavanju pitanja klimatskih promjena. Osim toga, u okviru instrumenta NextGenerationEU trebalo bi povećati izdavanje obveznica s društvenim učinkom koje bi trebale dopuniti iznos od 100 milijardi EUR namijenjen za instrument SURE. Kako bi primile potporu iz Mehanizma za oporavak i otpornost, od država članica zahtijeva se da izrade projekte, među ostalim, u području politika uključivog rasta i socijalne kohezije, što je temelj za razvijanje okvira za izdavanje obveznica s društvenim učinkom. Na taj bi se način u strategiji financiranja interesi civilnog društva mogli potpuno uzeti u obzir.
Bruxelles, 8. srpnja 2021.
Christa SCHWENG
Predsjednica Europskog gospodarskog i socijalnog odbora
_____________