INT/906
Jačanje neprofitnih socijalnih poduzeća
MIŠLJENJE
Europski gospodarski i socijalni odbor
Jačanje neprofitnih socijalnih poduzeća kao temeljnog stupa socijalne Europe
(razmatračko mišljenje)
Izvjestitelj: Krzysztof BALON
|
Zahtjev za savjetovanje:
|
njemačko predsjedništvo Vijeća, 18/02/2020
|
|
Pravni temelj:
|
članak 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
|
|
|
|
|
Nadležna stručna skupina:
|
Stručna skupina za jedinstveno tržište, proizvodnju i potrošnju
|
|
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:
|
04/09/2020
|
|
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:
|
18/09/2020
|
|
Plenarno zasjedanje br.:
|
554
|
|
Rezultat glasovanja
(za/protiv/suzdržani):
|
211/3/5
|
1.Zaključci i preporuke
1.1Imajući u vidu ulogu neprofitnih socijalnih poduzeća u ostvarivanju socijalne dimenzije Europske unije (EU) i provedbi europskog stupa socijalnih prava, pogotovo u kriznim situacijama, Europski gospodarski i socijalni odbor (EGSO) poziva na jačanje i ciljano podupiranje osobito onih socijalnih poduzeća i drugih organizacija socijalne ekonomije koji eventualnu dobit u potpunosti ponovno ulažu u zadaće od javnog interesa ili neprofitne statutarne svrhe. Osim toga, treba povećati njihovu vidljivost diljem Europe.
1.2U pravnim sustavima mnogih država članica već postoje pravila kojima se uspostavlja status neprofitnosti primjenjiv i na socijalna poduzeća. EGSO stoga želi potaknuti sve ostale države članice da takva pravila ugrade u svoje nacionalno pravo.
1.3Usto bi u prilogu UFEU-u trebalo, po uzoru na Protokol br. 26 o uslugama od općeg interesa, dodati i protokol o raznolikosti vrsta poduzeća kojim se zasebno definiraju neprofitna socijalna poduzeća. Nadalje, EGSO poziva države članice da tu izmjenu uvrste na dnevni red predstojećih reformi Ugovora.
1.4Neprofitna socijalna poduzeća i slične neprofitne organizacije trebalo bi ojačati na taj način da im se u pravilima o javnoj nabavi pridaje posebna pozornost u odnosu na javne ili komercijalne pružatelje socijalnih usluga od općeg interesa. U tu bi svrhu kod javnih natječaja prije svega trebalo voditi računa o specifičnim područjima djelatnosti neprofitnih socijalnih poduzeća u pružanju socijalnih usluga, poput njege i zdravstvene skrbi.
1.5EGSO se zalaže i za mogućnost da se određena financijska sredstva usmjeravaju isključivo neprofitnim organizacijama, ali da se pritom ne krše pravila EU-a o državnim potporama.
1.6Sadašnji prag iz Uredbe o potporama de minimis za usluge od općeg gospodarskog interesa od 500 000 EUR u razdoblju od tri fiskalne godine trebalo bi znatno povećati, primjerice na oko 800 000 EUR po fiskalnoj godini.
1.7EGSO smatra da je potrebno uvesti opće izuzeće pri korištenju europskih fondova uz nacionalno sufinanciranje. U slučajevima nacionalnog sufinanciranja, jednako kao u okviru programa kojima upravlja isključivo EU, ne bi trebalo pretpostavljati relevantnost potpore.
1.8Potporu neprofitnim organizacijama socijalne ekonomije trebalo bi obuhvatiti i pregledom socijalnih pokazatelja povezanim s europskim semestrom.
1.9Neprofitna poduzeća socijalne ekonomije nisu samo primjer održivog poslovnog modela nego stvaraju i održavaju kvalitetna radna mjesta, promiču jednake mogućnosti, među ostalim za osobe s invaliditetom i druge socijalno zapostavljene skupine, osiguravaju visoku razinu socijalnog sudjelovanja i pravednosti te potiču digitalnu i ekološku transformaciju. Zato socijalnu ekonomiju valja smatrati strateškim saveznikom u jačanju socijalne dimenzije Europe. Stoga bi aktivnosti socijalne ekonomije trebalo posebno podupirati iz europskih fondova i, što je osobito važno, proglasiti zasebnim, specifičnim ciljem financiranja iz fonda ESF+.
1.10EGSO je spreman preuzeti pokretačku i koordinacijsku ulogu u raspravi o ulozi neprofitnih socijalnih poduzeća u provedbi fonda za oporavak nakon krize uzrokovane koronavirusom i u okviru akcijskog plana za socijalnu ekonomiju 2021. te o preoblikovanju pravnih i fiskalnih okvirnih uvjeta koje je nužno u tom pogledu.
2.Uvod
2.1U okviru priprema za njemačko predsjedanje Vijećem EU-a u drugoj polovini 2020. Savezna vlada Savezne Republike Njemačke zatražila je 18.2.2020. od EGSO-a mišljenje pod nazivom „Jačanje neprofitnih socijalnih poduzeća kao ključnog stupa socijalne Europe”. U tom je kontekstu njemačka vlada naglasila da je opće dobro kao zajednička europska temeljna vrijednost važno i u području gospodarske djelatnosti te da se poduzeća socijalne ekonomije, koja su predana općemu dobru i aktivna osobito u području pružanja socijalnih usluga, odlikuju velikom inovativnošću.
2.2Socijalna ekonomija obuhvaća raznoliko mnoštvo poduzeća i organizacija, među ostalima zadruge, uzajamna društva, udruge, zaklade i socijalna poduzeća te ostale pravne oblike specifične za svaku od država članica, koji su ujedinjeni zajedničkim vrijednostima i načelima. Socijalna ekonomija u Europi pokazala se vrlo važnom i relevantnom za sustav i u vremenima gospodarskih i socijalnih kriza. Pridonosi stvaranju, jačanju i održivom osiguravanju socijalne kohezije. Osobito se model neprofitnog pružanja socijalnih usluga, s apsolutnim prioritetom ispunjavanja socijalnih zadaća, pokazao vrlo fleksibilnim, bliskim građanima, inovativnim, održivim, demokratski legitimnim i učinkovitim. Osim toga, neprofitna socijalna poduzeća imaju ključnu ulogu u stvaranju jednakih mogućnosti za sve, bez obzira na dob, spol i podrijetlo. Usmjerena su na zadovoljavanje onih socijalnih potreba društva koje nisu obuhvaćene javnim socijalnim uslugama. U jednom ranijem mišljenju EGSO je već ukazao na to da je cilj poduzeća socijalne ekonomije djelovati u općem interesu, a ne ostvariti što veću dobit. Time socijalna ekonomija stvara visokokvalitetna radna mjesta u društveno odgovornim poduzećima u područjima kao što su zdravstvena skrb, njega i skrb o djeci.
2.3Zbog raznolikosti socijalne ekonomije u Europi ne postoji pravno obvezujuća definicija socijalnih poduzeća na razini EU-a. EGSO opisuje socijalna poduzeća na temelju određenih značajki kao:
·poduzeća koja prvenstveno imaju socijalne ciljeve, a ne namjeru ostvarivanja dobiti, i stvaraju društvene koristi za zajednicu ili svoje članove;
·poduzeća koja su pretežito neprofitna, a dobit prvenstveno ponovno ulažu umjesto da je isplaćuju privatnim dioničarima ili vlasnicima;
·poduzeća koja imaju raznovrsne pravne oblike i poslovne modele, npr. zadruge, uzajamna društva, volonterske organizacije, zaklade i poduzeća s ekonomskim interesom ili bez njega, pri čemu je česta pojava kombiniranja različitih pravnih oblika ili promjene pravnog oblika ovisno o potrebama;
·poduzeća koja nastupaju na tržištu, proizvodeći robe i pružajući usluge (u mnogim slučajevima od općeg interesa) u kojima je često sadržana snažna komponenta socijalnih inovacija;
·poduzeća koja djeluju kao neovisni subjekti sa snažnim elementom sudjelovanja i suodlučivanja (osoblje, korisnici, članovi) te upravljanja i demokracije (bilo reprezentativne ili otvorene);
·poduzeća koja često proizlaze iz organizacija civilnog društva ili su povezana s njima.
2.4Ne postoji ni pravno obvezujuća definicija neprofitnosti na razini EU-a. Štoviše, kao što je EGSO istaknuo u jednom ranijem mišljenju, u pravu EU-a ne uzimaju se u obzir specifična obilježja socijalne ekonomije, prije svega drugačiji odnos prema dobiti. Članak 54. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) dosad se tumačio tako da se subjekti koji nemaju ekonomski interes (neprofitni) stavljaju u opreku s poduzećima koja obavljaju gospodarske djelatnosti u zamjenu za novac. Ta druga kategorija stoga obuhvaća, bez razlike i bez obzira na njihov pravni oblik, sva poduzeća koja ostvaruju dobit, bez obzira distribuiraju li ga ili ne. Međutim, u pravnim sustavima mnogih država članica postoje pravila kojima se uspostavlja status neprofitnosti primjenjiv i na socijalna poduzeća. Stoga treba razlikovati tri vrste gospodarski aktivnih sudionika: poduzeća isključivo usmjerena na dobit, niskoprofitna poduzeća socijalne ekonomije (vidjeti mišljenje EGSO-a INT/871) i isključivo neprofitna socijalna poduzeća. Potonja kategorija tema je ovog mišljenja.
2.5Imajući u vidu ta nacionalna pravila, neprofitnim socijalnim poduzećima mogu se smatrati ona socijalna poduzeća koja imaju značajke navedene u točki 2.4. i koja su usto, u skladu s nacionalnim zakonodavstvom, obvezna eventualnu dobit u potpunosti ponovno uložiti u zadaće od javnog interesa ili neprofitne statutarne svrhe.
2.6U jednom ranijem mišljenju EGSO je već izrazio žaljenje zbog toga što se u sudskoj praksi Suda Europske unije i praksi odlučivanja Europske komisije ne pokazuje dovoljno interesa za poduzeća koja su u nacionalnom pravu opisana kao „neprofitna” ili koja, bez obzira na tu kvalifikaciju, ispunjavaju prethodno navedene kriterije. EGSO stoga smatra da bi UFEU-u trebalo priložiti protokol o raznolikosti vrsta poduzeća, po uzoru na Protokol br. 26 o uslugama od općeg interesa, u kojem će se zasebno definirati neprofitna i niskoprofitna socijalna poduzeća, te poziva države članice da tu izmjenu uvrste na dnevni red predstojećih reformi Ugovora.
3.Neprofitna socijalna poduzeća kao pružatelji socijalnih i zdravstvenih usluga od općeg interesa u provedbi europskog stupa socijalnih prava
3.1EGSO je u jednom ranijem mišljenju već naglasio da se europski stup socijalnih prava ne može djelotvorno provoditi bez sudjelovanja poduzeća socijalne ekonomije i da ona po svojoj naravi ispunjavaju ciljeve tog stupa, kao što su sigurno i prilagodljivo zaposlenje, socijalni dijalog i uključenost radnika te zdravo, sigurno i dobro prilagođeno radno okruženje, ili pružaju inovativna rješenja za osnovne socijalne potrebe. Vidljivost tih neprofitnih organizacija trebalo bi ojačati u cijeloj Europi. Potrebno je promicati inovacije i osiguravati lakši pristup financiranju kako bi se one mogle održati i u svojem svakodnevnom radu i u kriznim situacijama. Države članice trebale bi razmjenjivati dobre prakse.
3.2Ovisno o ustroju pojedinog socijalnog modela u državama članicama EU-a, na nacionalnoj je državi da građanima osigura mogućnost korištenja sveobuhvatnih i učinkovitih te opće dostupnih, cjenovno pristupačnih i kvalitetnih socijalnih i zdravstvenih usluga od općeg interesa. EGSO je već ukazao na to da su usluge od općeg gospodarskog interesa ključan dio sustava socijalne pravde te da postoji pravo pristupa kvalitetnim „osnovnim uslugama”, uključujući socijalne i zdravstvene usluge, kao što je opisano u europskom stupu socijalnih prava.
3.3U nekim se zemljama takve usluge neprofitnih inicijativa, ustanova i službi pružaju prioritetno pred državnim uslugama na način da država osigurava okvirne uvjete pružanja usluga, korisnici biraju pružatelje usluga, a fondovi socijalne sigurnosti financiraju usluge. Usluge se pritom moraju pružati uz participativno uključivanje korisnika i uvažavanje njihovih interesa. Takav oblik pružanja usluga neprofitnih socijalnih poduzeća, koji je istovremeno usmjeren na korisnika i konkurentan, mogao bi poslužiti kao temelj za raspravu o paneuropskom modelu i dobiti jaču poziciju u odnosu na, primjerice, postupke javne nabave kojima se korisnicima uskraćuje sloboda izbora.
3.4EGSO podržava mogućnost financijskih potpora koje su ciljano ili isključivo namijenjene neprofitnim organizacijama, a da pritom ne nastane rizik od kršenja pravila EU-a o državnim potporama. To je u kriznim situacijama važnije nego ikad prije jer neprofitne organizacije ne raspolažu pričuvama. Međutim, upravo su u kriznim situacijama neophodne socijalne i zdravstvene usluge te se mora osigurati održavanje njihove kvalitete.
3.5Radi toga i radi jačanja čitave neprofitne socijalne ekonomije u pružanju socijalnih i zdravstvenih usluga od općeg interesa potrebne su temeljite izmjene europskog pravnog okvira, osobito:
3.5.1uvođenje prednosti neprofitnih ponuđača pred državnim ili komercijalnim ponuđačima u pravo o javnoj nabavi;
3.5.2znatno povećanje sadašnjeg praga s 500 000 EUR u razdoblju od tri fiskalne godine na oko 800 000 EUR po fiskalnoj godini u Uredbi o potporama de minimis za usluge od općeg gospodarskog interesa; takvim povećanjem pridonosi se boljoj primjenjivosti, a time i većoj učinkovitosti te uredbe, dok se istodobno ograničava rizik od stvarnog, prekograničnog narušavanja tržišnog natjecanja;
3.5.3opća izuzeća pri korištenju europskih fondova uz nacionalno sufinanciranje; u slučajevima nacionalnog sufinanciranja, jednako kao u okviru programa kojima upravlja isključivo EU, ne bi trebalo pretpostavljati relevantnost potpore. Nadležna tijela država članica trebala bi imati mogućnost da u određenim slučajevima, na pravno obvezujući način i uz zaštitu povjerenja korisnika državnih financijskih sredstava, odluče da u faktičnom smislu nije posrijedi potpora. Pritom bi Komisija i Sud Europske unije trebali imati ovlasti za nadzor zlouporaba.
4.Fiskalni okvir za aktivnosti neprofitnih socijalnih poduzeća
4.1EGSO je u više navrata pozvao Europsku komisiju da u suradnji s državama članicama uspostavi poticajan i održiv ekosustav za socijalnu ekonomiju. Poboljšanje financijskog okvira za aktivnosti neprofitnih socijalnih poduzeća uključuje, među ostalim, dostatne stope sufinanciranja, administrativna pojednostavljenja, kao što je sustav pokazatelja utemeljen na potrebama, te primjenu i priznavanje paušalnih iznosa.
4.2Pritom je za neprofitna socijalna poduzeća koja pružaju socijalne i zdravstvene usluge posebno važno financiranje iz europskih fondova, među ostalim iz Europskog socijalnog fonda plus (ESF+).
4.2.1Odbor je već u svojem mišljenju o prijedlogu Uredbe o fondu ESF+, uzimajući u obzir sve veću važnost socijalne ekonomije za socijalnu dimenziju EU-a, predložio da potpora aktivnostima socijalne ekonomije postane zaseban, specifičan cilj fonda ESF+.
4.2.2EGSO je ukazao i na često nedostatna financijska sredstva neprofitnih socijalnih poduzeća te je u tom kontekstu već predložio jednako postupanje s doprinosima u naravi i financijskim doprinosima pri unosu vlastitih sredstava za aktivnosti koje se financiraju iz fonda ESF+.
4.2.3Neprofitna socijalna poduzeća uključuju i manje organizacije aktivne na lokalnoj razini, primjerice one proizašle iz grupa za samopomoć. EGSO je već predložio da se za takve organizacije izdvoji odgovarajući dio sredstava iz fonda ESF+. Trebalo bi omogućiti i ciljano promicanje volontiranja u pružanju socijalnih i zdravstvenih usluga.
5.Akcijski plan za socijalnu ekonomiju: Neprofitna socijalna poduzeća kao važan dionik u fondu za oporavak nakon krize izazvane koronavirusom
5.1Kriza izazvana koronavirusom pokazuje da su nacionalne mjere učinkovite samo uz koordinirano djelovanje. Kao što je već navedeno u dokumentu o stajalištu EGSO-a ECO/515 o Uredbi o investicijskoj inicijativi kao odgovoru na koronavirus, potrebno je mjerama obuhvatiti i snažnije financirati ne samo javne zdravstvene sustave te mala i srednja poduzeća nego i neprofitna socijalna poduzeća i organizacije civilnog društva. Neprofitna socijalna poduzeća i organizacije civilnog društva imaju vrlo male pričuve za kojima bi mogle posegnuti u kriznim situacijama. Međutim, upravo tijekom postojeće krize ona su ključna za nastavak funkcioniranja (zdravstvenih) sustava. Tako EGSO poziva na veću potporu tim zadaćama i organizacijama, i to ne samo u kontekstu trenutačnog upravljanja krizom nego i u okviru redovite provedbe europskog stupa socijalnih prava, zajedničke socijalne i zdravstvene politike, Europskog socijalnog fonda (ESF) i pregleda socijalnih pokazatelja povezanog s europskim semestrom.
5.2EGSO podržava stajalište Europske komisije da bi upravo u ovim kriznim vremenima trebalo podržati socijalnu ekonomiju, kao što je naveo povjerenik za zapošljavanje i socijalna prava Nicolas Schmit u pismu od 24. 4. 2020. upućenom vladama država članica. Komisija smatra da organizacije socijalne ekonomije u praksi već na razne načine pridonose ublažavanju posljedica ove krize jer one, surađujući s javnim tijelima i dopunjujući njihove mjere, pružaju širok raspon socijalnih usluga, osobito za najranjivije skupine društva. Osim toga, važni su poslodavci za ranjive skupine te imaju ključnu ulogu u integraciji na tržište rada i prenošenju vještina.
5.3Neprofitne organizacije socijalne ekonomije i druge neprofitne organizacije trebale bi se bolje umrežavati u području komunikacije, politike i operativnog rada. To bi EU i države članice trebali podupirati kontinuiranim promicanjem redovite prekogranične suradnje i boljim umrežavanjem civilne zaštite, službi spašavanja te socijalnih i zdravstvenih službi. Vraćanje zatvaranju granica i isključivo nacionalnim konceptima tijekom krize izazvane koronavirusom kontraproduktivno je i nije u skladu s ciljevima i vrijednostima EU-a.
5.4Organizacije socijalne ekonomije, osobito neprofitna socijalna poduzeća, u Europi svojom uključivošću i predanošću cilju podupiranja najugroženijih osoba posebno pridonose pružanju pomoći migrantima. Kako je EGSO već naglasio u mišljenju INT/785, i u tom je kontekstu potrebno u većoj mjeri priznati ulogu organizacija socijalne ekonomije.
5.5Pozivajući se na svoje mišljenje o vanjskoj dimenziji socijalne ekonomije, EGSO ponovno ukazuje na to da Komisija nije uključila socijalnu ekonomiju u svoj prijedlog novog konsenzusa o razvoju. Upravo neprofitna socijalna ekonomija ima poseban potencijal da na temelju samopomoći i organiziranog civilnog društva „odozdo prema gore” razvija svoje kontinuirano djelovanje na rješavanju socijalnih i ekoloških problema. Iskustva stečena u okviru snažne neprofitne socijalne ekonomije u Europi na raspolaganju su nam kao primjer dobre prakse. Neprofitnom usmjerenošću uspostavljenom u obliku ponovnog ulaganja čitave dobiti u socijalnu svrhu poduzeća može se, uz adekvatne državne odnosno demokratski legitimne kontrolne mehanizme, i izvan Europe spriječiti privatizacija javnih sredstava i neobuzdana maksimizacija dobiti.
5.6Potreban je širok društveni konsenzus između poslodavaca, radnika i drugih organizacija civilnog društva o ulozi neprofitnih socijalnih poduzeća i njihovih osnivačkih organizacija civilnog društva u provedbi fonda za oporavak nakon krize izazvane koronavirusom i u okviru akcijskog plana za socijalnu ekonomiju 2021. te o preoblikovanju pravnih i fiskalnih okvirnih uvjeta koje je nužno u tom kontekstu. EGSO je spreman preuzeti pokretačku i koordinacijsku ulogu u tom procesu.
Bruxelles, 18. rujna 2020.
Luca JAHIER
Predsjednik Europskog gospodarskog i socijalnog odbora
_____________