POZIV NA OČITOVANJE ZA INICIJATIVU (bez procjene učinka)

Naziv inicijative	Migracije i azil – petogodišnja europska strategija za migracije i azil
Vodeća glavna uprava – nadležni odjel	GU HOME – Odjel A.1
Vjerojatna vrsta inicijative	Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija
Okvirni rok	četvrto tromjesečje 2025.
Dodatne informacije	Pakt o migracijama i azilu
Ovaj je dokument isključivo informativne prirode. Njegov sadržaj ne prejudicira konačnu odluku Komisije o nastavku rada na inicijativi ni njezinu konačnom sadržaju. Svaki element inicijative opisan u ovom dokumentu može se promijeniti, uključujući rokove.

A. Politički kontekst, definicija problema i provjera supsidijarnosti

Politički kontekst

Kako je navedeno u Političkim smjernicama predsjednice von der Leyen za razdoblje 2024. – 2029. i u mandatnom pismu povjereniku Brunneru, migracije su europsko pitanje za koje treba pronaći europsko rješenje. Cilj je zakonodavnog paketa pakta o migracijama i azilu donesenim 2024. pružiti zaštitu ljudima kojima je ona potrebna, zaštititi granice EU-a, osigurati pravedne i učinkovite postupke te uredno upravljati migracijama s naglaskom na solidarnosti.

Pakt sadržava sveobuhvatan pristup migracijama i azilu. To uključuje stalnu usmjerenost na unutarnju dimenziju EU-a, uglavnom zbog priprema na početak primjene novog pravnog okvira u lipnju 2026., kao i na vanjsku dimenziju, uz pozive na jačanje sveobuhvatnih partnerstava s važnim trećim zemljama i suradnju s međunarodnim partnerima na regionalnoj i globalnoj razini.

Istodobno, provedba pakta nije jednokratan, već dinamičan proces koji se mora temeljiti na strateškoj viziji radi osiguravanja srednjoročne i dugoročne ravnoteže između različitih aspekata i interesa EU-a u migracijskoj politici i politici azila. U skladu s člankom 7. Uredbe o upravljanju azilom i migracijama 1 države članice razvile su svoje nacionalne strategije upravljanja azilom i migracijama i dostavile ih Komisiji.

Na temelju toga Komisija je zadužena za izradu prve dugoročne europske strategije upravljanja azilom i migracijama za sljedećih pet godina. Njome će se oblikovati naša vizija usmjerena na budućnost kako bi se osigurala dosljedna provedba nacionalnih strategija i odredili sljedeći koraci na europskoj razini kako bi pakt ostvario svoj puni potencijal.

Problem na koji se inicijativa odnosi

U članku 78. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) uspostavljena je zajednička politika azila, supsidijarne zaštite i privremene zaštite, dok je u članku 79. uspostavljena zajednička imigracijska politika. Inicijativa obuhvaća širok raspon područja u kojima je EU uspostavio pravni okvir i/ili operativnu suradnju uz znatnu financijsku potporu državama članicama. Ona obuhvaća: (i) zajednički europski sustav azila, (ii) sprečavanje nezakonitih migracija i borbu protiv krijumčarenja migranata, (iii) vraćanje i ponovni prihvat, (iv) zakonite migracije i zakonite načine dobivanja zaštite i (v) integraciju.

Migracijska politika i politika azila EU-a povezane su s uspostavom područja bez nadzora unutarnjih granica. Politika upravljanja granicama EU-a temelji se na članku 77. UFEU-a, u kojem se navodi da EU razvija politiku čiji je cilj „(i) osigurati da se osobe pri prelazu unutarnjih granica bez obzira na njihovo državljanstvo, ne provjeravaju; (ii) obavljati kontrolu osoba i učinkovit nadzor prijelaza vanjskih granica; i (iii) postupno uvoditi integrirani sustav upravljanja vanjskim granicama”.

Politika EU-a u području migracija, azila i upravljanja granicama postala je vrlo osjetljivo političko pitanje. U istraživanjima javnog mnijenja migracije su redovito jedan od glavnih razloga za zabrinutost građana Unije. Oni smatraju da bi EU trebao srednjoročno poduzeti mjere u području sigurnosti i obrane (39 %), zatim u području gospodarstva (29 %), migracija (24 %) te klime i okoliša (24 %) 2 . Mladi Europljani misle da su nezakonite migracije (29 %) jedan od najvećih problema EU-a. 26 % njih smatra da bi nezakonite migracije trebale biti jedan od glavnih prioriteta EU-a 3 .

U EU-u je 1. siječnja 2024. boravilo 29 milijuna državljana trećih zemalja, što čini 6,4 % ukupnog stanovništva EU-a. To je znatno i brzo povećanje u odnosu na 1. siječnja 2022. (23,8 milijuna, 5,3 %), uzrokovano raseljavanjem velikog broja ljudi iz Ukrajine, od kojih je većina dobila privremenu zaštitu u EU-u. Do 25. lipnja 2025. u EU-u je bilo 4,5 milijuna aktivnih registracija za privremenu zaštitu raseljenih osoba iz Ukrajine.

Države članice izdale su 2024. 3,7 milijuna prvih boravišnih dozvola, od čega su gotovo dvije trećine izdane zbog posla i iz obiteljskih razloga, te 9,7 milijuna šengenskih viza za kratkotrajni boravak. Migracije radne snage imaju važnu ulogu u konkurentnosti EU-a s obzirom na demografske izazove i nedostatak kvalificirane radne snage koji zahtijevaju dvostruki fokus: maksimalno iskorištavanje potencijala domaće radne snage i privlačenje talenata. Procjenjuje se da će se radno sposobno stanovništvo u EU-u smanjiti s 265 milijuna u 2022. na 258 milijuna u 2030. 4 To će povećati manjak radne snage s kojim se EU suočava. Gotovo 3 % radnih mjesta u cijelom EU-a i dalje je nepopunjeno, čak i nakon rada na usavršavanju, prekvalifikaciji i aktiviranju domaće radne snage. Osim toga, tri četvrtine (74 %) malih poduzeća u Europi suočavaju se s nedostatkom kvalificirane radne snage za barem jedno radno mjesto.

EU je 2024. zabilježio oko 240 286 nezakonitih prelazaka granice, što je znatno manje od 1,8 milijuna registriranih na vrhuncu izbjegličke krize 2015.

U EU-u je 2024. podneseno 996 805 zahtjeva za međunarodnu zaštitu, a to je 12 % manje nego 2023. (1,1 milijun), što je najveći broj zahtjeva u odnosu na vrhunac zabilježen 2015./2016. Stopa pozitivno riješenih zahtjeva za azil u EU-u 2024. iznosila je 42 % za prvostupanjske odluke.

EU se suočava s niskom ukupnom stopom vraćanja državljana trećih zemalja koji nemaju pravo ostanka. Stvarna stopa vraćanja (udio osoba koje su stvarno vraćene među osobama kojima je naloženo da napuste EU) 2024. iznosila je samo 24 %.

S obzirom na te višedimenzionalne probleme i prilike i sve složenije geopolitičko okruženje, EU treba pojačati napore za provedbu sveobuhvatnog pristupa upravljanju tokovima zakonitih i nezakonitih migracija prema EU-u. Donošenje pakta o migracijama i azilu 2024. bilo je važan korak u tom smjeru.

Kako bi pakt bio u potpunosti uspješan u praksi, potrebna su dugoročna ulaganja u izgradnju učinkovitog i otpornog sustava upravljanja azilom i migracijama u Europi i razvoj uzajamno korisnih partnerstava s trećim zemljama. Cilj je dugoročne europske strategije upravljanja azilom i migracijama unaprijediti taj sveobuhvatni pristup i odrediti daljnje korake na europskoj razini za sljedećih pet godina.

Temelj za mjere EU-a (pravna osnova i provjera supsidijarnosti)

Pravna osnova

U članku 8. Uredbe o upravljanju azilom i migracijama donošenje prve dugoročne europske strategije upravljanja azilom i migracijama do 12. prosinca 2025.

Praktična potreba za mjerama EU-a

Strategija upravljanja azilom i migracijama na razini EU-a potrebna je za utvrđivanje strateških smjernica za migracijsku politiku EU-a.

B. Ciljevi inicijative i vizija njihova ostvarenja

Cilj je dugoročne europske strategije upravljanja azilom i migracijama nadograditi sveobuhvatni pristup migracijama koji je Komisija razvila posljednjih godina. Time će se osigurati da nedavno doneseni pravni okvir za migracije i azil ostvari svoj puni potencijal u skladu s političkim smjernicama predsjednice von der Leyen za razdoblje 2024. – 2029. i mandatnim pismom povjereniku Brunneru.

Na temelju slike stanja na razini EU-a u strategiji će se navesti glavni prioriteti za sljedećih pet godina. Uključivat će srednjoročne i dugoročne ciljeve i utvrditi glavne inicijative koje će doprinijeti učinkovitoj provedbi pakta, uz razmatranje dodatnih inicijativa koje ga mogu na sveobuhvatan način dopuniti. Također će postaviti temelje za upotrebu sljedećeg višegodišnjeg financijskog okvira i ulogu agencija EU-a (Agencija Europske unije za azil, Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu, Agencija Europske unije za operativno upravljanje opsežnim informacijskim sustavima u području slobode, sigurnosti i pravde). Nadalje, trebala bi se temeljiti na nacionalnim strategijama koje su donijele države članice i odražavati integrirano oblikovanje politika, kao i pristup koji obuhvaća sve razine vlasti.

Kako je utvrđeno u člancima 4. i 5. Uredbe o upravljanju azilom i migracijama, ciljevi strategije uključivat će elemente koji se odnose na:

1.unutarnje aspekte:

oupravljanje granicama: poboljšanje upravljanja vanjskim granicama kako bi se zajamčila sigurnost i uredne migracije

opoštovanje međunarodnog prava: osiguravanje usklađenosti obveza EU-a s međunarodnim obvezama, posebno za pojedince spašene na moru

opostupci zaštite: olakšavanje tražiteljima azila da brzo i pravedno pristupe postupcima međunarodne zaštite

oraspodjela odgovornosti: jasno definirati koja je država članica odgovorna za obradu zahtjeva za azil

osekundarna kretanja: provedba mjera za odvraćanje i sprečavanje sekundarnog kretanja državljana trećih zemalja u državama članicama

ouvjeti prihvata: osiguravanje da tražitelji međunarodne zaštite imaju pristup odgovarajućim prihvatnim objektima

opostupci vraćanja: učinkovito upravljanje vraćanjem osoba koje nemaju zakonsko pravo ostanka

opotpora integraciji: poticanje integracije osoba kojima je odobrena međunarodna zaštita

osprečavanje iskorištavanja: suzbijanje iskorištavanja i smanjenje nezakonitog zapošljavanja

2.vanjski aspekti:

ozakoniti načini dolaska: promicanje zakonitih načina dolaska za osobe kojima je potrebna zaštita i osobe koje traže boravišnu dozvolu

opotpora za zemlje domaćine: pomaganje trećim zemljama koje primaju velik broj migranata i izbjeglica da ojačaju upravljačke kapacitete uz poštovanje ljudskih prava

osprečavanje nezakonite migracije: suzbijanje krijumčarenja migranata i trgovine ljudima, rješavanje pitanja ranjivosti i omogućivanje zakonitih zahtjeva za međunarodnu zaštitu

ouklanjanje uzroka migracija: uklanjanje temeljnih uzroka nezakonite i prisilne migracije

ovraćanje i reintegracija: povećanje učinkovitosti mjera vraćanja, ponovnog prihvata i reintegracije

oprovedba vizne politike: osiguravanje dosljedne provedbe zajedničke vizne politike.

Strategija će se temeljiti na načelu solidarnosti i pravedne podjele odgovornosti, kako je navedeno u članku 80. UFEU-a. Cilj je osigurati djelotvorno funkcioniranje politika EU-a o upravljanju azilom i migracijama, koje su od zajedničkog interesa za sve države članice.

Vjerojatni učinci i utjecaji

Petogodišnja europska strategija upravljanja azilom i migracijama djelovat će kao strateški okvir za usmjeravanje razvoja i provedbe migracijske politike i politike azila EU-a u narednim godinama. Imat će oblik komunikacije Komisije i neće uključivati izmjene postojećeg ili novog zakonodavstva. Međutim, njezine će preporuke i predložene mjere, ako se provedu, vjerojatno znatno utjecati na brojne dionike.

Buduće praćenje

Petogodišnja europska strategija upravljanja azilom i migracijama strateški je dokument čiji će se napredak i djelotvornost pratiti na temelju provedbe predloženih mjera.

C. Bolja regulativa

Procjena učinka

U predloženoj strategiji utvrdit će se opći ciljevi politike i koristiti analize Komisije iz Komunikacije od 11. lipnja o trenutačnom stanju provedbe pakta o migracijama i azilu 5 i iz godišnjeg izvješća o provedbi pakta predviđenog za listopad 2025. Temeljit će se i na stalnoj razmjeni informacija s državama članicama o stanju provedbe njihovih nacionalnih planova za provedbu pakta i o njihovim potrebama za njegovu učinkovitu i uspješnu provedbu. Riječ je o nezakonodavnoj inicijativi pa u ovoj fazi nije potrebna procjena učinka.

Strategija savjetovanja

U članku 8. Uredbe o upravljanju azilom i migracijama navodi se da bi se u strategiji trebalo uzeti u obzir: (a) provedbu nacionalnih strategija država članica za upravljanje azilom i migracijama i njihovu usklađenost s pravom EU-a i međunarodnim pravom, (b) relevantne informacije koje je Komisija prikupila u skladu s Preporukom (EU) 2020/1366 o Mehanizmu EU-a za pripravnost i upravljanje krizama u području migracija; (c) informacije o provedbi pravne stečevine Unije u području azila koje su prikupile Komisija i Agencija za azil, (d) informacije prikupljene od Europske službe za vanjsko djelovanje i relevantnih tijela, ureda i agencija EU-a, posebno izvješća Agencije za azil, Frontexa i Agencije Europske unije za temeljna prava, (e) sve druge relevantne informacije, uključujući od država članica, tijelâ za praćenje, međunarodnih organizacija i drugih relevantnih tijela, ureda, agencija ili organizacija.

Objavom ovog poziva na očitovanje na portalu Iznesite svoje mišljenje Komisija se namjerava savjetovati s dionicima o prethodno navedenim poteškoćama i osmišljavanju dugoročne europske strategije upravljanja azilom i migracijama za sljedećih pet godina. Cilj je savjetovanja prikupiti informacije, stručno znanje i stajališta svih zainteresiranih strana kao temelj za pripremu strategije. Dionici su:

– građani Unije, državljani trećih zemalja

– organizacije civilnog društva

– akademska zajednica, poslovna udruženja, javna tijela.