POZIV NA OČITOVANJE

ZA INICIJATIVU (bez procjene učinka)

Cilj je ovog dokumenta informirati javnost i dionike o radu Komisije kako bi mogli iznijeti mišljenje i sudjelovati u savjetovanju.

Želimo saznati što misle o Komisijinu poimanju problema i o mogućim rješenjima, a pozivamo ih i da Komisiji dostave sve relevantne informacije koje imaju.

Naziv inicijative

Provedba CBAM-a: pravila o metodologiji za izračun emisija ugrađenih u robu obuhvaćenu CBAM-om; pravila o prilagodbi CBAM certifikata kako bi se uzela u obzir besplatna dodjela emisijskih jedinica u okviru sustava EU-a za trgovanje emisijama; pravila o odbitku cijene ugljika plaćene u trećoj zemlji.

Vodeća glavna uprava – nadležni odjel

Glavna uprava za oporezivanje i carinsku uniju, odjeli C2 i C5

Vjerojatna vrsta inicijative

Tri provedbene uredbe Komisije o utvrđivanju posebnih pravila za primjenu Uredbe (EU) 2023/956 Europskog parlamenta i Vijeća

Okvirni rok

četvrto tromjesečje 2025.

Dodatne informacije

Prijedlog Komisije za pojednostavnjenje i jačanje CBAM-a

Mehanizam za ugljičnu prilagodbu na granicama (CBAM):Vijeće i Parlament postigli dogovor o njegovu pojednostavnjenju – Vijeće Europske unije

Ovaj je dokument isključivo informativne prirode. Njegov sadržaj ne prejudicira konačnu odluku Komisije o nastavku rada na inicijativi ni njezinu konačnom sadržaju. Svi aspekti inicijative opisani u ovom dokumentu mogu se promijeniti, uključujući rokove.

A. Politički kontekst, definicija problema i provjera supsidijarnosti

Politički kontekst

Europska unija je 2023. u okviru europskog zelenog plana uvela mehanizam za ugljičnu prilagodbu na granicama (CBAM). Riječ je o instrumentu klimatske politike za sprečavanje izmještanja emisija ugljika. Do toga dolazi ako zbog troškova ugljika industrija EU-a premješta proizvodnju u treće zemlje s blažim ograničenjima emisija ili ako uvoz iz tih zemalja zamijeni ekvivalentne proizvode s nižim intenzitetom stakleničkih plinova zbog razlike u klimatskoj politici. CBAM trenutačno obuhvaća cement, željezo i čelik, aluminij, gnojiva, električnu energiju i vodik. On osigurava da uvoz podliježe istim troškovima ugljika kao i proizvodnja u EU-u u okviru sustava EU-a za trgovanje emisijama (ETS EU-a).

U Uredbi (EU) 2023/956 („Uredba o CBAM-u”) predviđa se donošenje niza provedbenih akata koji pojašnjavaju i usklađuju glavne tehničke aspekte CBAM-a, kao što su izračun ugrađenih emisija (članak 7.), prilagodbe obveze u okviru CBAM-a uzimajući u obzir cijenu ugljika koja je stvarno plaćena u zemlji podrijetla proizvoda (članak 9.) i odražavajući besplatnu dodjelu emisijskih jedinica u okviru ETS EU-a u razdoblju od 2026. do 2034. (članak 31.).

Ova je inicijativa u skladu s nastojanjima Komisije da pojednostavi Uredbu o CBAM-u i poveća njezinu troškovnu učinkovitost. Komisija ujedno nastoji poduzećima pružiti jasnoću i pravnu sigurnost, poduprijeti države članice u provedbi i poboljšati ukupnu učinkovitost CBAM-a.

Problem na koji se inicijativa odnosi

Kako bi se spriječilo izmještanje emisija ugljika, važno je da se odredbe o CBAM-u dosljedno i djelotvorno primjenjuju u svim državama članicama. U tu će svrhu Komisija morati donijeti nekoliko provedbenih akata za operacionalizaciju odredaba o CBAM-u kako bi se osiguralo da taj mehanizam od 1. siječnja 2026. funkcionira u konačnom obliku.

Svrha ovog poziva na očitovanje je pojašnjavanje glavnih tehničkih aspekata CBAM-a i prikupljanje relevantnih informacija od dionika. Na taj će se način djelotvorno osigurati osnova za tri provedbena akta koje Komisija treba donijeti prije početka konačnog oblika:

1. Provedbeni akt o metodologiji

Svrha ovog poziva na očitovanje je prikupiti dodatne informacije za donošenje odluka na temelju dokaza o pitanjima povezanima s metodologijom izračuna CBAM-a u konačnom obliku, a posebno:

izračun ugrađenih izravnih emisija

Komisija revidira metodologiju CBAM-a primjenjivu tijekom prijelaznog razdoblja (2023. – 2025.) kako bi pojasnila i pojednostavnila njezinu primjenu, smanjila administrativno opterećenje i olakšala upotrebu stvarnih emisija. Ta će se revizija temeljiti na iskustvima stečenim tijekom prijelaznog razdoblja i povratnim informacijama dionika te će se uključiti u metodologiju konačnog oblika (od 2026.) koja će biti navedena u provedbenom aktu o metodologiji. Cilj je ovog poziva na očitovanje prikupiti dodatne povratne informacije, podatke i dokaze na temelju kojih će Komisija revidirati metodologiju izračuna izravnih emisija.

utvrđivanje ugrađenih emisija za električnu energiju

U Uredbi o CBAM-u zahtijeva se upotreba emisijskih faktora CO₂ kao zadanih vrijednosti za električnu energiju, pri čemu se kao izvori energije upotrebljavaju samo fosilna goriva. O stvarnim emisijama može se izvijestiti ako su ispunjeni određeni kumulativni uvjeti. Dionici su izrazili zabrinutost zbog postojećih pravila pa je pokrenut zaseban poziv na očitovanje o tim pitanjima. U okviru postojećih pravnih ograničenja utvrđenih u Uredbi o CBAM-u u provedbenom aktu o metodologiji utvrdit će se pojedinosti izračuna emisijskih faktora za konačni oblik, dokazi potrebni za utvrđivanje stvarnih emisija i uvjeti za upotrebu alternativnih zadanih vrijednosti.

utvrđivanje ugrađenih neizravnih emisija

Neizravne emisije trenutačno su uključene u područje primjene CBAM-a samo za sektore cementa i gnojiva.

Komisija je zadužena za utvrđivanje najprikladnijih zadanih vrijednosti za neizravne emisije kako bi se osigurao okolišni integritet i spriječilo izmještanje emisija ugljika, uz poštivanje kriterija utvrđenih u Uredbi o CBAM-u. Osim toga, u provedbenom aktu o metodologiji utvrdit će se dokazi koje treba dostaviti za utvrđivanje stvarnih vrijednosti i uvjeti za upotrebu alternativnih zadanih vrijednosti.

određivanje zadanih vrijednosti

Svrha zadanih vrijednosti za robu koja nije električna energija je da budu rezervna opcija ako podaci o stvarnim emisijama ne budu dostupni. Cilj je provedbenog akta o metodologiji utvrditi pravedan, transparentan i dosljedan pristup zadanim vrijednostima i ojačati načelo da bi stvarne emisije trebale ostati primarna osnova za CBAM deklaraciju.

2. Provedbeni akt o besplatnoj dodjeli emisijskih jedinica

U skladu s Direktivom o ETS-u EU-a izmještanje emisija ugljika rješava se dodjelom besplatnih emisijskih jedinica na temelju posebnih referentnih vrijednosti. Ta će se dodjela postupno ukidati u razdoblju od 2026. do 2034. za sektore obuhvaćene CBAM-om, usporedno s postupnim uvođenjem CBAM-a. U provedbenom aktu o besplatnoj dodjeli emisijskih jedinica koji će se donijeti utvrdit će se pravila za izračun prilagodbe za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica, koja se primjenjuje kao popust na obvezu u okviru CBAM-a, kako bi se uzela u obzir mjera u kojoj se emisijske jedinice u okviru ETS-a EU-a dodjeljuju besplatno. Cilj je osigurati jednako postupanje s robom proizvedenom u EU-u i trećim zemljama. Cilj je ovog poziva na očitovanje prikupiti dodatne visokokvalitetne dokaze, informacije, podatke i povratne informacije na kojima će se temeljiti odluke Komisije o glavnim područjima obuhvaćenima provedbenim aktom, osobito:

metodologija za izračun ugrađene besplatne dodjele emisijskih jedinica

Besplatna dodjela emisijskih jedinica u okviru ETS-a EU-a temelji se na primjeni posebnih referentnih vrijednosti za proizvod i rezervnih referentnih vrijednosti i referentnih vrijednosti za procesne emisije, utvrđenih za svaki relevantni proizvodni proces. Provedbeni akt o besplatnoj dodjeli emisijskih jedinica odražavat će pravila ETS-a EU-a o besplatnoj dodjeli emisijskih jedinica utvrđena u Delegiranoj uredbi Komisije (EU) 2019/331.

razvoj referentnih vrijednosti CBAM-a koje proizlaze iz referentnih vrijednosti ETS-a EU-a

Glavni je aspekt metodologije razvoj referentnih vrijednosti CBAM-a za svaku robu obuhvaćenu Uredbom o CBAM-u. Te će se referentne vrijednosti izvesti iz relevantnih referentnih vrijednosti ETS-a EU-a koje se upotrebljavaju za određivanje besplatne dodijele emisijskih jedinica na tržištu ugljika EU-a. Ključno je usklađivanje referentnih vrijednosti ETS-a EU-a, koje se primjenjuju na postrojenja i posebne proizvodne procese, s pojedinačnom robom obuhvaćenom CBAM-om. Pristup odabran u provedbenom aktu o besplatnoj dodjeli emisijskih jedinica trebao bi biti jednostavan, kako bi se izbjeglo neproporcionalno administrativno opterećenje, i točan, kako bi odražavao odgovarajuću besplatnu dodjelu emisijskih jedinica za uvezenu robu.

3. Provedbeni akt o cijeni ugljika plaćenoj u trećoj zemlji

Taj će provedbeni akt uvoznicima iz EU-a omogućiti da zatraže smanjenje broja CBAM certifikata koje treba predati kako bi se uzela u obzir cijena ugljika koja je stvarno plaćena u trećoj zemlji za deklarirane emisije. To će se postići utvrđivanjem pravila za prijenos cijene ugljika plaćene za skup emisija u okviru programa treće zemlje za smanjenje ugljika na odgovarajući broj CBAM certifikata. Ta bi konverzija trebala uključivati i konverziju cijene plaćene u stranoj valuti u eure. U tim bi se pravilima trebali utvrditi potrebni dokazi, uključujući sve relevantne popuste ili druge oblike naknade, i jasna pravila prihvatljivosti za treće strane koje potvrđuju te dokaze (npr. njihove kvalifikacije i uvjeti za utvrđivanje njihove neovisnosti). Cilj je ovog poziva na očitovanje prikupiti povratne informacije, podatke i dokaze na kojima će se temeljiti odluke Komisije o pitanjima iz ovog stavka.

Temelj za mjere EU-a (pravna osnova i provjera supsidijarnosti)

Pravna osnova

Na temelju članka 291. stavka 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije („UFEU”) i u skladu s člankom 7. stavkom 7., člankom 9. stavkom 4. i člankom 31. stavkom 2. Uredbe (EU) 2023/956 Komisija je ovlaštena za donošenje provedbenih akata uz pomoć Odbora za CBAM (u smislu članka 29. Uredbe (EU) 2023/956).

Praktična potreba za mjerama EU-a

Ta tri provedbena akta važna su za osiguravanje funkcioniranja CBAM-a u njegovu konačnom obliku počevši od 1. siječnja 2026. Mjere na razini EU-a osiguravaju usklađenost, onemogućuju fragmentaciju tržišta i osiguravaju pravnu jasnoću za poduzeća i nacionalna tijela, što se ne može djelotvorno postići pojedinačnim nacionalnim mjerama.

B. Ciljevi inicijative i vizija njihova ostvarenja

Vjerojatni učinci i utjecaji

Učinci na gospodarstvo: Inicijativom će se uvesti revidirana metodologija izračuna emisija na temelju povratnih informacija i iskustava stečenih u prijelaznom razdoblju, što će utjecati na uvoznike u EU i proizvođače robe obuhvaćene CBAM-om iz trećih zemalja. Ažurirani uvjeti za korištenje stvarnih vrijednosti trebali bi potaknuti više deklaranata da odaberu tu mogućnost. S druge strane, prilagođena pravila o zadanim vrijednostima otklonila bi zabrinutost trećih zemalja i ujedno osigurala unošenje novijih podataka i šire zemljopisno područje primjene. Na razini EU-a inicijativa osigurava pošteno tržišno natjecanje proizvođača iz EU-a s proizvođačima iz trećih zemalja i time podupire jedinstveno tržište. Mogla bi i neizravno utjecati na potrošačke cijene, ovisno o prijenosu troškova, posebno u energetski intenzivnim sektorima. U okviru inicijative uvoznicima obuhvaćenim CBAM-om pojasnit će se i kako podnijeti zahtjev za odbitak cijene ugljika u okviru njihove CBAM deklaracije, kao i svi popusti koji proizlaze iz prilagodbe besplatne dodjele ugrađenih emisijskih jedinica. Inicijativa će CBAM deklarantima omogućiti da predvide svoju očekivanu ukupnu financijsku obvezu u okviru CBAM-a nakon prilagodbe besplatne dodjele emisijskih jedinica i odbitka stvarno plaćene cijene ugljika. Inicijativa će pojasniti i tko i pod kojim uvjetima može djelovati kao osoba koja potvrđuje dokaze. Inicijativom će se odrediti koje dokaze operatori postrojenja koja proizvode robu u okviru CBAM-a koja se izvozi u EU trebaju dostaviti CBAM deklarantima. Inicijativa je potkrijepljena dokazima o mogućem učinku na treće zemlje i operatere postrojenja u trećim zemljama.

Učinci na okoliš: Inicijativa pridonosi ciljevima klimatske politike jačanjem uloge CBAM-a u smanjenju izmještanja emisija ugljika i podupiranjem globalne dekarbonizacije. Povećavajući korištenje točnih podataka o emisijama inicijativa poboljšava okolišni integritet mehanizma i potiče prelazak cijele industrije na čišće tehnologije.

Učinak na pojednostavnjenje i administrativno opterećenje: Cilj inicijative je da se jasnijim pravilima i boljim usklađivanjem s postojećim metodologijama (npr. međunarodni sustavi praćenja, izvješćivanja i verifikacije emisija, norme za ugljični otisak) smanji složenost izvješćivanja za uvoznike obuhvaćene CBAM-om. Očekuje se da će to pojednostavnjenje olakšati usklađivanje za već pripremljene subjekte, iako bi izgradnja kapaciteta i dalje mogla biti potrebna u manjim poduzećima u zemljama s ograničenom podatkovnom infrastrukturom.

Očekuje se da će učinci na socijalna i temeljna prava biti ograničeni. Međutim, time što doprinosi ublažavanju klimatskih promjena, industrijskim inovacijama i zelenoj tranziciji inicijativa neizravno podupire dugoročne socijalne ciljeve.

Buduće praćenje

Kako bi se pratio napredak ove inicijative tijekom njezine provedbe, rezultati će se pratiti i procjenjivati na temelju informacija sadržanih u CBAM deklaraciji unesenima u registar CBAM-a u skladu s člankom 6. Uredbe o CBAM-u (deklarirane emisije, plaćena cijena ugljika, prilagodba koja odražava besplatnu dodjelu emisijskih jedinica u okviru ETS-a). Budući da će se CBAM deklaracije u registar CBAM-a unositi jednom godišnje (za prethodnu kalendarsku godinu) tek od 2027., praćenje će se provoditi kontinuirano jer će između pokretanja inicijative i mjerenja njezinih učinaka proći određeno vrijeme.

Ovom se inicijativom ne uvode nove obveze praćenja. U njoj se samo utvrđuju pravila potrebna za funkcioniranje CBAM-a u konačnom obliku od 2026. Osim toga, u skladu s člankom 30. stavkom 6. Uredbe o CBAM-u Komisija će pratiti funkcioniranje CBAM-a kako bi ocijenila učinke i moguće prilagodbe njegove primjene. Komisija će prije 1. siječnja 2028. i svake dvije godine nakon toga podnositi izvješće o primjeni te uredbe i funkcioniranju CBAM-a Europskom parlamentu i Vijeću.

Praćenje će se stoga uzeti u obzir u evaluaciji koju Komisija treba provesti prije 1. siječnja 2028. i upotrijebiti za donošenje politika utemeljenih na dokazima praćenjem napretka u provedbi ciljeva CBAM-a i izvješćivanjem o njemu.

C. Bolja regulativa

Procjena učinka

Procjena učinka nije potrebna s obzirom na procjenu učinka provedenu 2021. (SWD/2021/643 final) i ograničeno tehničko područje primjene tih provedbenih akata. Ti akti uključuju ograničene troškove/uštede, a cilj im je samo osigurati ujednačene uvjete za provedbu Uredbe o CBAM-u u konačnom obliku od 1. siječnja 2026. 

Strategija savjetovanja

Cilj je ovog poziva na očitovanje prikupiti mišljenja svih dionika o provedbi CBAM-a.

On dopunjuje ciljana savjetovanja s dionicima koja su već provedena u okviru tekućih studija (o električnoj energiji kao robi u okviru CBAM-a i o izravnim i neizravnim emisijama) i kontinuirano savjetovanje s dionicima koje provodi GU TAXUD.

Ovaj poziv na očitovanje bit će četiri tjedna objavljen na portalu Iznesite svoje mišljenje i na internetskim stranicama Komisije o CBAM- u. Odgovori se mogu poslati na bilo kojem od 24 službena jezika EU-a.

Svi rezultati savjetovanja bit će navedeni u sažetom izvješću koje će biti pravodobno objavljeno.

Cilj savjetovanja

Cilj je savjetovanja prikupiti mišljenja svih dionika o trima prethodno navedenim područjima. Dionici se pozivaju i da dostave povratne informacije o mogućim socijalnim, gospodarskim, okolišnim i administrativnim učincima. Komisija će uzeti u obzir odgovore dionika iz ovog poziva na očitovanje u postupku sastavljanja relevantnih provedbenih uredbi koje treba donijeti u skladu s člancima 7., 9. i 31. Uredbe o CBAM-u.

Ciljani dionici

Glavni dionici su: sva poduzeća u EU-u i dionici u partnerskim (trećim) zemljama obuhvaćenima CBAM-om, nacionalna nadležna tijela država članica odgovorna za provedbu CBAM-a i tijela trećih zemalja (uključujući carinska), posebno ona koja su donijela ili razvijaju instrumente za određivanje cijena ugljika. U skladu s politikom Komisije za bolju regulativu da se inicijative razvijaju na temelju najboljih dostupnih saznanja, pozivamo i znanstvene istraživače, akademske organizacije, stručne udruge i znanstvena udruženja s tehničkim stručnim znanjem i znanjem u području politike povezanim s ovom inicijativom da dostave sva relevantna objavljena i neobjavljena znanstvena istraživanja, analize i podatke.